Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организация губернского управления в Западной Сибири 24
1.1 Структура губернского управления 24
1.2 Губернаторы Западной Сибири 50
1.3 Чиновники губернских управлений 63
Глава II. Деятельность высшей администрации Западной Сибири 90
2.1 Основные направления деятельности высшей администрации 90
2.2 Администрация и проблемы организации крестьянского управления 117
2.3 Управление Западной Сибири в условиях первой мировой войны 140
Заключение 168
Список использованных источников и литературы 172
Приложения 190
- Структура губернского управления
- Губернаторы Западной Сибири
- Основные направления деятельности высшей администрации
Введение к работе
Актуальность темы. В начале XX века, в связи с революцией 1905-1907 гг., в политической системе Российской империи произошли важные изменения. Манифесты 6 августа и 17 октября 1905 г. провозгласили создание Государственной думы и введение гражданских свобод. Произошло объединение министерств в составе Совета Министров, были пересмотрены Основные законы Российской империи. Происходившие изменения практически не затронули основные звенья местного управления, но события внутриполитической жизни не могли не отразиться на деятельности высшей администрации Западной Сибири.
Введение военного положения в связи с революционными событиями, издание многочисленных «временных правил», изменения в государственном аппарате во время первой мировой войны поставили перед ней целый ряд новых проблем. От эффективности деятельности губернаторов и губернских управлений зависело положение губернии или области. Поэтому изучение структуры, компетенции и деятельности администрации, анализ задач и проблем, которые стояли перед ней в тот период, необходимы для полного и комплексного исследования местных органов управления как в Западной Сибири, так и в стране в целом.
За последнее десятилетие в России произошли существенные изменения во всех областях жизни. В настоящее время одной из основных управленческих задач является создание эффективного механизма для решения проблем оптимального взаимодействия центральной и региональных властей, разграничение сфер ответственности между ними. Во многих областях политической, общественной, экономической жизни возникают новые явления. Исполнительная власть является важным инструментом государственного управления, она действует постоянно и должна быстро реагировать на все изменения, происходящие как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Эффективность ее деятельности во многом зависит от образования и опыта современных чиновников.
Административная реформа в России продолжается, и ее главная задача состоит в создании реально действующей исполнительной власти и повышении компетентности и ответственности государственных служащих. В условиях поиска модели управления, которая улучшила бы решение существующих проблем на местах, знание прошлого опыта имеет большое значение.
Степень изученности темы. Правовое положение местного управления, его место в системе общегосударственной власти изучались еще в дореволюционный период. Наиболее полно эта проблема освещена в историко-правовой науке, где и нашли свое выражение взгляды государствоведов (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Б. Э. Нольде, Н.И. Лазаревский)1. Тем не менее, структура и полномочия администрации на окраинах не стали специальным предметом исследования дореволюционных авторов. Этой проблеме было уделено некоторое внимание лишь в рамках общих работ по истории и теории государственного управления России. Работа профессора Казанского университета В.В. Ивановского «Административное устройство наших окраин», вышедшая еще в 1891 г. принципиально не изменила это положение, кроме того, она посвящена более раннему периоду2. Автором были выделены основные черты, характеризующие управление окраинами, в отношении которых, по его мнению, «преобладающее значение получает провинциальный характер управления, при котором местные условия жизни должны находить свое полное признание». Но в то же время он указывал на то, что «какие бы учреждения мы не рассматривали, -губернские или уездные, волостные или сельские, - мы всюду находим это начало административного единства, выражающееся в стремлении законодателя приблизить административное устройство окраин к типу, господствующему во внутренних губерниях»3.
1 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы местного управления. СПб., 1904. Ч. III.
Т. 9; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 2; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому
государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.,
1911.
2 Ивановский В. Административное устройство наших окраин // Ученые записки Императорского Казанского
университета. 1891. Кн. 6.
Там же. С. 70.
Профессор Императорского Новороссийского университета В.М. Ґрибов-ский, анализируя положение местного управления в Российской империи, указывал на ряд особенностей, существовавших в структуре административного управления Сибири. Он обращал внимание на особый состав общих присутствий губернских управлений в Тобольской и Томской губерниях, в которые, в отличие от Европейской России, входили представители местных административных и судебных учреждений1.
В 1905 г. вышел историко-юридический очерк И. Блинова, посвященный истории и значению института губернаторства в Российской империи. Автором сделан вывод о важной роли начальников губерний в системе административного управления, рассмотрена компетенция центрального и местного управления в условиях централизации, деконцентрации и децентрализации2.
Дореволюционная историография не оставила значительных работ по истории административного управления в Западной Сибири и представлена в основном ведомственными изданиями. Так, основной целью книги «Азиатская Россия» было дать общую характеристику территории за Уралом. В нее вошли работы исторического, экономического и этнографического содержания. В издании представлены общие принципы организации административного управления в Тобольской и Томской губерниях и Степном крае, в который входила Акмолинская область. Отмечалось, что главная особенность управления в западносибирских губерниях в начале XX века, по сравнению с губерниями Европейской России, заключалась в отсутствии некоторых учреждений, в широте и разнообразии специальных дел губернских управлений3.
В общих работах по истории Сибири дана краткая оценка существовавшего административного устройства. В частности, указывалось на необходимость введения земских учреждений, в ведение которых из губернских управлений
1 Грибовский В.М. Государственное устройство н управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 149.
2 Блинов И. Губернаторы. СПб., 1905.
3 Гине Г.К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Рос
сия. Люди и порядки за Уралом. СПб., 1914. Т. 1.
6 могли бы перейти многие вопросы местной жизни1. Кроме того, оценка деятельности правительства по отношению к Сибири, а также высшей администрации присутствовала в статьях профессоров Томского университета М.Н. Бо-голепова, И.А. Малиновского .
Организация административного управления в Сибири начала XX века рассматривается в работе М.Н. Соболева, который стремился показать основные функции и полномочия сибирской административно-бюрократической системы. Автором сделан вывод, что по причине отсутствия земских учреждений и иных общественных форм управления, крестьяне в Сибири были подчинены целой сети административных органов во главе с губернатором, как представи-телем единоличной высшей власти в губернии .
В целом, вопросы административного управления в Западной Сибири не привлекали заметного внимания дореволюционных авторов, а интересующие нас проблемы лишь отчасти освещались в общих работах по истории Сибири. Поэтому можно сделать вывод о недостаточной разработке избранной нами темы в историографии и сравнительной узости ее проблематики.
В советской историографии долгое время не было отмечено интереса к вопросам административного управления как в Российской империи в целом, так и на ее окраинах. Основное внимание исследователей было обращено на социально-экономические проблемы, классовую борьбу, революционное движение, становление государственных институтов советской власти. Управленческие сюжеты, разрабатываемые учеными до 70-х годов, относились к истории государственного аппарата XV-XVIII вв. и практически не затрагивали эволюцию государственных институтов начала XX века. Даже в фундаментальном издании «История СССР с древнейших времен до наших дней» вопросы управле-
1 Петров М. Западная Сибирь: губернии Тобольская и Томская. М., 1908; Потанин Г.Н. Нужды Сибири // Си
бирь. Ее современное состояние и нужды. СПб., 1908. С. 260-294.
2 Боголепов М.Н. Финансовые отношения Сибири и Европейской России // Сибирские вопросы. 1906. № 2 С. 3-
18; Малиновский И.А. Сибирь и вопросы культуры // Сибирские вопросы. 1910. № 48-49. С. 12-26.
3 Соболев М.Н. К вопросу о реформе крестьянского управления в Сибири // Сибирские вопросы. 1905. № і. с.
86-99.
4> ния отдельными регионами затронуты не были1. Из немногих работ этого пе-
риода следует отметить монографию немецкого исследователя Э. Амбургера, посвященную проблеме государственного управления России периода империи. В частности, автор приводит большое количество имен губернаторов и генерал-губернаторов, в том числе стоявших во главе Степного генерал-губернаторства за все время его существования2.
В работах советских исследователей организация управления и деятельность западносибирской администрации в 1905-1917 гг. освещалась только с точки зрения преследования властями представителей революционных течений, при-
ф теснений крестьян, карательной политики. Краткая характеристика организа-
ции управления и административно-территориального деления Сибири в XVII -начале XX веков дана лишь Н.С. Юрцовским3. В изданном в 1968 г. третьем томе «Истории Сибири» совершенно отсутствовали какие бы то ни было сведения о структуре и функциях органов местного управления начала XX века4.
Более систематическое изучение истории государственного управления началось в 70-80-е годы XX века. Прежде всего, следует отметить исследования Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной
^ России5. Автором показано развитие отечественной государственности на про-
тяжении IX-XX веков. Проанализированы причины возникновения, организационное устройство, основные направления деятельности и эволюция высших, центральных и местных учреждений, в том числе обращено внимание на изменения, произошедшие в губернских учреждениях в 1905-1917 годах. Сделан вывод о важной роли административной, распорядительной деятельности в государственном аппарате Российской империи6.
1 История СССР с древнейших времен до наших дней. В 2-х сер. В 12-ти т. 1-я сер. М., 1968. Т. 6.
2 Amburger Е. Geschichte der beherdenorganisazion Russland von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden: E.J. BRILL,
1966. S. 409.
3 Юрцовский H.C. Административное деление (XVII-XX вв.) II Сибирская советская энциклопедия. Новоси
бирск, 1929. Т. 1. Стб. 20-27.
4 История Сибири. Л., 1968. Т. 3.
5 Ерошкин Н.П История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е изд. М., 1997.
4 6 Там же. С. 255-276.
В это же время появляются работы, рассматривающие структуру и функции центрального и местного управления, а также общие принципы организации государственной службы в дореволюционной России1. Среди них можно выде-лить исследования П.Н. Зырянова, М.Ф. Флоринского .
В работе П.Н. Зырянова анализируется социальная структура местного управления и ее эволюция на протяжении сі 861 по 1914 годы. Автор обращает внимание на то, что в начале XX века Министерство внутренних дел рассматривало губернаторов, прежде всего, как своих чиновников, а не представителей монарха, как считалось раньше3.
Исследование М.Ф. Флоринского посвящено истории Совета Министров в 1914-1917 годах. В частности, автором проанализирована проблема единства государственного управления в условиях самодержавного режима и показано влияние важнейших элементов правительственного механизма на функционирование политической системы страны. Делается вывод о том, что «одним из важнейших показателей кризиса системы государственного управления Российской империи в преддверии Февральской революции явилось усиление разобщенности в деятельности его важнейших звеньев. Неспособность царизма поддерживать минимум единства государственного управления даже с помощью реформированного в 1905 г. Совета Министров в полной мере обнаружилась уже к началу первой мировой войны»4.
В исследовании американского историка Р. Роббинса «Наместники царя» институт губернаторства характеризуется с позиции взаимоотношений начальника губернии с разными уровнями власти и общества. Используя формулярные списки губернаторов, автор систематизировал данные относительно обра-
1 Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л., 1984; Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая
энциклопедия. М., 1976. Т. 16. Стб. 44-52; Шепелев Л.Е. Чины, звания и титулы // Там же. Стб. 52-59.
2 Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исто
рические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-302; Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в Рос
сии в годы первой мировой войны: Совет Министров в 1914-1917 гг. Л., 1988.
3 Зырянов П.Н. Указ. соч. С. 297.
| 4 Флоринский М.Ф. Указ. соч. С. 203.
зовательного уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879,1892, 1903, 1913 годы1.
Активизируется изучение управленческих процессов в Сибири в целом. Прежде всего, это было связано с изучением аграрной политики самодержавия и проблем управления отдельными регионами. Тем не менее, в работе Л.М. Го-рюшкина и Н.А. Миненко, освещающей процесс исследования основных вопросов истории Сибири периода феодализма и капитализма, не было выделено особого раздела, посвященного управленческим сюжетам2.
Среди работ по управлению крестьянами в Сибири, следует отметить исследования Л.М. Дамешека, В.Н. Никулина. Авторами проанализирована внутренняя политика самодержавия по отношению к народам Сибири. Отмечается, что положение о крестьянских начальниках стало последним крупным актом в сфере управления крестьянами, предоставившим чиновникам почти неограниченные возможности для вмешательства в их повседневную жизнь в интересах самодержавия. На примере организации управления крестьянами сделан вывод, что в начале XX века правительство, отказалось от изменений в структуре управления и пыталось усилить местный исполнительный аппарат власти с помощью увеличения контроля за крестьянскими учреждениями и улучшения качественного подбора чиновников, но эта политика не принесла ожидаемого результата3.
Среди работ по управлению отдельными регионами в конце Х1Х-начале XX веков можно отметить публикации Т.Н. Соболевой, Н.М. Дмитриенко4.
1 Robbins Jr. R. G. The Tsar's Viceroys. Russian Provincial Gouvernors in the Last Years of the Empire. Ithaca and
London, 1987.
2 Горюшкин Л.М., Миненко H.A. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI - начало XX
века). Новосибирск, 1984.
3 Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX- начала XX века). Иркутск, 1986. С. 87-
88; Дамешек Л. М., Оглезнева Г.В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898-1917) // Политика са
модержавия в Сибири XIX - начала XX века. Иркутск, 1988. С. 21-35; Никулин B.H. Управление крестьянами
Сибири в 1861-1905 годах. Автореф... канд. ист. наук. Новосибирск, 1979; Он же. Крестьянские начальники в
Сибири(1898-1917)//Вопросы истории. 1987.№ 1.С.170-175.
4 Соболева Т.Н. Управление Колывано-Воскресенским (Алтайским) горным округом в XIX- начале XX вв. //
Вопросы историографии и источниковедения Сибири периода капитализма. Томск, 1985. С. 110-123; Дмитри
енко Н.М. Управление Томском в период капитализма // Из истории Томской области. Томск, 1988. С. 62-72.
В конце 80-х годов появляются первые работы А.В. Ремнева, посвященные политике самодержавия в Сибири. Анализируя судьбу вопроса о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти, автор делает вывод о том, что проект создания Сибирского генерал-губернаторства не был осуществлен, хотя его идея «вполне вписывалась в правительственную политику усиления власти на окраинах»1.
С начала 90-х годов XX века возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней, стали анализироваться возможные альтернативы эволюции государственного управления Российской империи после Февральской революции 1917 года. Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны2.
В коллективной монографии «Власть и реформы» на основе широкого круга источников проанализирована история российского реформаторства и эволюция государственного управления на протяжении более чем пятивекового периода отечественной истории. В частности, рассмотрены проекты реформ уездной и губернской администрации, разработанные при П.А. Столыпине3.
Вопросы управления отдаленными местностями были обобщены в монографии «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Авторами проанализированы основные проблемы, связанные с формированием и развитием политико-административной системы Сибири, Южного Урала, Поволжья и других регионов. Но по причине широких территориальных рамок исследования дана только общая характеристика
1 Ремнев А.В. Неосуществленный проект создания Сибирского генерал-губернаторства // История Западной
Сибири в дореволюционный период. Тезисы докладов. Омск, 1988. С. 20.
2 Хеймсон Л. Об истоках революции // Отечественная история. 1993. № 6. С. 3-15; Ананьич Б.В., Ганелин Р.Ш.
Кризис власти в России. Реформы и революционный процесс. 1905 и 1917. // Реформы или революция? Россия
1861-1917. Материалы международного коллоквиума историков. СПб., 1992. С. 7-18; Бахтурина А.Ю. Взгляды
российской бюрократии на проблему самодержавной государственой власти в начале XX века // Государствен
ные институты России: прошлое и настоящее. Материалы межвузовской научной конференции. М., 1995. С. 37-
39; Власть и реформы. М., 1996; Власть и реформы в России. Материалы «круглого стола», посвященного об
суждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2 С. 3-36.
3 Власть и реформы... С. 600-602.
11 структуры административного управления, существовавшей в каждой из окраин Империи1.
Кроме того, появляются исследования, в которых обращено внимание на проблемы взаимодействия разных уровней административного управления и организации государственной службы в дореволюционной России (Б.Б. Ду-бенцов, С.В. Куликов, Е.А. Правилова, А.С. Сенин, Л.Е. Шепелев) .
Так, в работах А.С. Сенина, Л.Е. Шепелева обобщен материал о российских чиновниках XVIII-начала XX веков, проанализирован их социальный состав и имущественное положение3. Социальная эволюция высшей царской бюрократии анализируется в статье Б.Б. Дубенцова и С.В. Куликова. Авторы обращают внимание на постепенное повышение образовательного уровня бюрократической элиты, ее омоложение к началу XX века и потерю связи с землей, что способствовало переходу рычагов управления из рук помещиков в руки чиновников-профессионалов, для которых жалованье стало основным источником существования4.
В последние годы появились работы по истории высших и центральных учреждений дореволюционной России, в том числе и справочного характера5. Исследователи отмечают, что Министерство внутренних дел имело наиболее обширные и универсальные функции среди центральных государственных учреждений. Сфера компетенции данного министерства распространялась на многие стороны государственного управления дореволюционной России. Так, министру внутренних дел были подчинены все гражданские губернаторы, а фак-
1 Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М., 1998.
2 Сенин А.С. Государственная служба в «золотой век» Российской империи //Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф.,
Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. М., 2000. С. 99-150; Дубенцов Б.Б., Ку
ликов СВ. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX - начале XX в. (Итоги и
перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX -XX века.
СПб., 1999. С. 71-72; Правилова Е.А. Местное и центральное управление в России: проблема правового регули
рования отношений // Имперский строй России в региональном измерении ( XIX - начало XX века). М, 1997.
С. 36-51; Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начала XX века. СПб., 1999.
3 Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб., 1999.
4 Дубенцов Б.Б., Куликов СВ. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX -
начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории
России XDC -XX века. СПб., 1999. С. 63-86.
5 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Т. 2: Центральные государственные
учреждения. СПб., 2001; Высшие органы государственной власти и управления России. IX-XX вв. СПб., 2000.
тически в его ведении находились и многие военные губернаторы и генерал-губернаторы.
Интерес исследователей направлен не только на анализ структуры и деятельности центральных и местных учреждений, но и на изучение их состава. Одной из первых работ в этом направлении стал биобиблиографический справочник, который посвящен государственным деятелям Российской империи, занимавших в 1802-1917 гг. министерские и равные им по рангу или статусу посты в центральном аппарате управления .
Растет интерес ученых к истории губернаторской и генерал-губернаторской власти дореволюционной России, что напрямую связано с административными изменениями, в результате которых во главе многих субъектов Российской Федерации появились новые руководители - губернаторы2. В коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» исследуется исторический опыт построения властной вертикали на примере института генерал-губернаторства (наместничества) в течение XVIII-начала XX веков3.
Исследователи обращают внимание на права и обязанности губернаторов, генерал-губернаторов, их образовательный уровень, сословное происхождение, личные качества, а также их значение в системе государственного управления Российской империи (К.Ш. Ахтямов, Л.М. Лысенко)4.
Так, К.Ш. Ахтямов, характеризуя деятельность губернаторов на рубеже веков, приходит к выводу, что кроме огромных прав руководители губерний име-
1 Шипов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений 1802-
1917. СПб., 2001.
2 Губернаторство в России: история, современность, перспективы (материалы круглого стола) // Вестник МГУ,
сер. 12.1996. № 3. С. 3-21; Астраханские губернаторы. Историко-краеведческие очерки. Астрахань, 1997; Алек-
сушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Губернаторы Оренбургского края. Оренбург, 1999.
3 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1.
4 Ахтямов К.Ш. Институт губернаторства - важнейший элемент административно-территориальных органов
управления на рубеже XIX -XX веков // Вестник Оренбургского государственного педагогического универси
тета. 1999. № 2. С. 95-101; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII -
начало XX века). М., 2001.
ли массу обязанностей и служили не только престолу, но и народу вверенных им территорий1.
В центре внимания Л.М. Лысенко находятся проблемы возникновения и эволюции института губернаторства, его место и роль в системе власти дореволюционной России На основании собранного автором банка данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов дается качественная и количественная характеристика губернаторского корпуса с 1708 по 1917 годы. Большой интерес представляют рассмотренные Л.М. Лысенко проблемы соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роль личности в истории. Однако широкие хронологические и территориальные рамки исследования, привели к некоторым неточностям в списках губернаторов Акмолинской, Тобольской и Томской губерний в 1905-1917 годах. Л.М. Лысенко обращает внимание на то, что «вплоть до 1917 года проблема разграничения предметов ведения и полномочий между губернаторами и генерал-губернаторами стояла очень остро и так и осталась неразрешенной»2.
Отмечается повышение интереса исследователей к проблемам организации местного управления и деятельности разных уровней власти в начале XX века на локальном материале (А.А. Ломцов, СВ. Любичанковский)3. Так, анализируя деятельность местных органов власти Оренбургской губернии, СВ. Любичанковский приходит к выводу о наличии внутреннего кризиса в управленческом аппарате и выделяет его основные показатели.
За последнее десятилетие активизировалась работа по изучению административной политики самодержавия и деятельности администрации в Сибири. Прежде всего, следует отметить продолжение исследования этих вопросов А.В. Ремневым. В центре его внимания находятся проблемы, связанные с
1 Ахтямов К.Ш. Указ. соч. С. 100.
2 Лысенко Л.М. Указ. соч. С. 127.
3 Ломцов А.А. Местное управление в Южном Зауралье в середине XIX - начале XX веков (уездный и волост
ной уровень). Автореф... канд. ист. наук. Курган, 2001; Любичанковский СВ. Кризис системы местного управ
ления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история. 2003. № 1. С.
197-201.
взаимодействием центральных и местных органов власти, совершенствованием сибирского управленческого аппарата, с решением кадровых вопросов. Но в своей основе работы посвящены XIX веку и лишь частично захватывают начало XX века1.
Изучение аграрной политики самодержавия и деятельности местной администрации по решению проблем крестьянского управления было продолжено И.В. Островским. В частности, автор обращает внимание на институт крестьянских начальников, его роль в общей системе управления крестьянским населением и место в структуре административного управления сибирского региона2.
Отдельным направлениям деятельности местной власти посвящены иссле-
дования В.В. Воробьева, Л.Н. Воронцовой, Ю.П. Родионова . Они обращают внимание на позицию высшей местной власти по вопросу реформирования системы управления, на ее политику в отношении сибирских периодических изданий.
По истории Степного генерал-губернаторства, составной частью которого была Акмолинская область с центром в Омске, следует отметить работы П.П. Вибе, А.П. Толочко, Ю.П. Родионова, И.П. Шихатова4. В них исследуются со-
1 Ремнев А.В. Учреждение Степного генерал-губернаторства // Областная научно-практическая конференция,
посвященная 275-летию г. Омска. Секция: История Омска и Омской обл., Омск, 1991. С. 35-38; Он же. Само
державие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX- начала XX веков. Омск, 1997; Он же.
Некоторые проблемы административной политики самодержавия в Сибири в дореволюционный период // П.А.
Столыпин и исторический опыт реформ в России: Тезисы докладов и сообщений научно-практической конфе
ренции, посвященной 135-летию со дня рождения П.А. Столыпина. Омск, 1997. С. 39-45; Он же. Источники по
истории административной политики самодержавия в Сибири XIX - н. XX вв. (общая характеристика) // Про
блемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной исто
рии: Тезисы докладов и сообщений IV региональной научно-методической конференции. Омск, 2000. - С. 16-
20; Рабцевич B.B., Ремнев А.В., Конев Ю.А. Итоги и проблемы изучения административной политики само
державия в Сибири (17- н. 20 вв.) // Культурное наследие Азиатской России: материалы I Сибиро-Уральского
исторического конгресса. Тобольск, 1997. С. 30-34.
2 Островский И.В. Аграрная политика царизма в Сибири в период империализма. Новосибирск, 1991.
3 Воробьев B.B. Политика сибирской администрации в отношении либерально-буржуазной печати края в 1907-
1914 гг. // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отече
ственной истории. Тезисы докладов и сообщений. Омск, 1995. С. 152-155; Воронцова Л.Н. Постановка вопроса
о реформе местного управления сибирской администрацией (80-е гг. XIX в. - 1907 г) // Общественно-
политическая жизнь Сибири. XX век. Новосибирск, 1994. С. 19-26; Родионов ЮЛ. Характеристика периоди
ческих гаданий Сибири местной администрацией в 1907-1914г.г. // Научная конференция памяти Н.М. Ядрин-
цева. Секция: Проблемы отечественной истории. Тезисы докладов конференции. Омск, 1992. С. 72-74.
4 Вибе П.П. Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края // Вибе П.П., Михеев А.П., Пугачева Н.М.
Омский историко-краеведческий словарь. М., 1994. С. 59-60; Толочко А.П. Степное генерал-губернаторство
(Степной край). 1882-февраль 1917 гг.: из истории социально-экономического развития, культурной и общест
венной жизни // Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов (18-20 века): Международ
ная научная конференция, посвященная 175-летию образования Омской области: Тезисы докладов и сообще-
циально-экономическое, общественно-политическое и культурное развитие края, личные судьбы генерал-губернаторов.
В 2002 г. был издан справочник «Власть в Сибири XVI - начала XX века». В частности, исследователями проанализирован опыт организации управления Сибирью в составе Российского государства. Кроме того, дана общая характеристика местных органов управления и систематизированы данные о высших должностных лицах сибирской администрации1.
Исследования ученых, связанные с проблемами управления и компетенцией разных уровней административных структур Западной Сибири в исследуемый период, в последние годы выходили чаще всего в сборниках материалов научно-практических конференций, посвященных проблемам общественно-политического и социально-экономического развития регионов. Среди них следует отметить публикации В.М. Зиняковой, Д.В. Кузнецова .
В частности, В.М. Зинякова обращает внимание на состояние административного делопроизводства в начале XX века в Тобольской и Томской губерниях. Автор дает характеристику присутственных мест губернского, уездного, городского уровней и делает вывод о том, что система делопроизводства в этот период была достаточно хорошо отработана, но по причине усложнения управленческих задач постепенно теряла свою эффективность.
Структура местной администрации и ее сельскохозяйственная деятельность в Среднем Прииртышье в конце ХГХ-начале XX веков рассматривается в исследованиях Д.В. Кузнецова. В частности, автор обращает внимание на характер взаимоотношений между различными уровнями власти при решении аграрных проблем. Он приходит к выводу, что администрация стремилась наладить
ний. Омск, 1998. С. 21-25; Родионов Ю.П. Н.Н. Сухотин как защитник избирательных прав русских и казаков Степного края в 1905 г. // Там же. С. 151-155; Шихатов И.П. Губернаторская галерея: Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края. 1819-1917. Председатели Омского областного исполкома. 1917-1989. Омск, 2000.
1 Власть в Сибири XVI - начала XX века. Новосибирск, 2002.
2 Зинякова В.М. Административное делопроизводство в губерниях Западной Сибири начала XX века // Таре -
400 лет. Проблемы социально-экономического освоения Сибири. Материалы научно-практической конферен
ции: История и краеведение. Тара и города Сибири и России. Омск, 1994. С. 57-61; Кузнецов Д.В. Админи
стративное устройство и организация переселенческого дела в областях Степного края в период столыпинской
16 систему руководства и контроля за сельскохозяйственным процессом, сделать его более управляемым и регулируемым1.
Среди исследований, посвященных жизни и деятельности представителей высшей администрации и истории чиновничества Западной Сибири следует отметить издание «Сибирские и тобольские губернаторы», в котором прослежена деятельность и личные судьбы начальников губерний, в том числе и тех, кто занимал этот пост в 1905-1917 годах2.
Статья В.А. Сергиенко посвящена последнему томскому губернатору В.Н. Дудинскому. Автор обращает внимание не только на факты биографии, но и на личные качества губернатора, анализирует его деятельность и способность решить вопросы, поставленные временем3. Социальная эволюция чиновничества Тобольской губернии стала одной из задач исследования Т.В. Козельчук. На основе анализа архивного материала автор делает вывод, что к началу XX века потомственное чиновничество являлось одним из основных поставщиков государственных служащих в Тобольской губернии4.
В последние годы возрос интерес исследователей к истории городского самоуправления, что во многом связано с перестройкой общественно-политической системы в России. Организации городского самоуправления в Западной Сибири посвящены работы Н.М Дмитриенко, А.П. Толочко, И.А. Коновалова, Е.Ю. Меренковой, О.В. Чудакова, затрагивающие проблемы взаимоотношений этих органов с западносибирской администрацией5. В коллективной монографии «Городское самоуправление в Западной Сибири: становление и развитие» обобщен значительный материал, на основе которого рассмот-
аграрной реформы// Социальные институты в истории: ретроспекция и реальность: Тезисы докладов и сообщений. Омск, 2000. С. 113-115.
1 Кузнецов Д.В. Администрация и поиски путей сельскохозяйственного освоения Среднего Прииртышья в кон
це XIX- начале XX вв. Автореф... канд. ист. наук. Омск, 2000.
2 Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень, 2000.
3 Сергиенко В.А. Томский губернатор Владимир Николаевич Дудинский // Сибирь: XX век. Вып. 4. Кемерово,
2002. С. 46-50.
4 Козельчук Т.В. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX - начале XX века. Автореф...
канд. ист. наук. Курган, 2002. С. 21.
5 Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997;
Меренкова Е.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в
конце XIX - начале XX вв. Автореф... канд. ист. наук. Омск, 2000;
рена организационная структура и компетенция, а также основные направления деятельности городских дум и управ. Авторы обращают внимание на то, что одной из основных проблем функционирования механизма городского самоуправления было «отсутствие оптимального разграничения компетенции между органами городского самоуправления и административными органами и должностными лицами»1.
Анализируя организацию местного управления Томской губернии, Н.М. Дмитриенко отмечает, что губернское управление ведало только некоторыми сферами хозяйственного и социального развития, превратившись со временем в одно из местных учреждений МВД. Она делает вывод о том, что укрепление и расширение административно-полицейской власти губернатора происходило на фоне преобразований в других сферах управления, которые вносили существенные изменения в жизнь Томска2.
Таким образом, на основе обзора литературы можно сделать вывод о том, что организация и деятельность высшей администрации Западной Сибири с января 1905 г. по февраль 1917 г. остается малоизученной, несмотря на увеличение интереса к этой теме в последние годы по сравнению с советским периодом. Имеющиеся работы носят разноплановый характер, освещая лишь отдельные управленческие сюжеты. До настоящего времени нет комплексного исследования по данной проблеме, многие вопросы предстоит еще рассмотреть. Поэтому изучение структуры, полномочий и деятельности высшей администрации Западной Сибири обуславливается не только ее актуальностью, но и научной значимостью.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является высшая администрация Западной Сибири. В качестве предмета исследования выступает законодательно закрепленная структура, полномочия и
1 Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири:
становление и развитие. Омск, 2003. С.76.
2 Дмитриенко Н.М. Сибирский город Томск в XIX - первой трети XX века: управление, экономика, население.
Томск, 2000.
деятельность высших местных учреждений в лице губернаторов и губернских управлений.
Целью диссертационного исследования является изучение организации, компетенции и основных направлений деятельности высшей администрации Западной Сибири. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
проанализировать организационную структуру и компетенцию губернских управлений;
проследить изменения в губернаторском корпусе Западной Сибири;
показать качественный состав чиновников губернских управлений;
- изучить механизм управления, основные направления и результаты дея
тельности губернской администрации;
дать оценку деятельности администрации по решению проблем крестьянского управления;
рассмотреть основные проблемы управления в условиях первой мировой войны и пути их решения.
Структура основного содержания диссертации соответствует поставленным задачам.
Территориальные рамки диссертации охватывают Западную Сибирь, включая по дореволюционному административному делению Тобольскую и Томскую губернии, г. Омск и Омский уезд Акмолинской области.
Хронологические рамки исследования включают период с января 1905 г. по февраль 1917 года. Верхняя граница соответствует началу первой буржуазно-демократической революции. В борьбе с ней было введено военное положение, замененное потом на состояния усиленной или чрезвычайной охраны; вследствие этого губернаторы наделялись широкими полномочиями. Нижняя граница связана с Февральской буржуазно-демократической революцией, положившей начало формированию новой структуры местных органов власти.
Методологической основой диссертационного исследования является исторический метод, который предполагает изучение общественных явлений с учетом хронологической последовательности и полноты конкретно-исторических условий. Кроме того, применение логического метода позволило организовать имеющийся фактический материал. При обработке количественных показателей использовались статистический и математический методы.
Большое внимание автор уделяет принципу системности, с позиций которого общество рассматривается как сложноорганизованное и самоуправляемое целое. Элементы системы связаны между собой для достижения основной, в рамках данной системы, цели управления и должны обмениваться информацией. Во внимание принимается тот факт, что системе присуще свойство развиваться, приспосабливаться к новым условиям путем создания новых связей и элементов, что особенно характерно для исследуемого периода. Согласно принципу системности под управлением понимается особым образом ориентированное воздействие на объект, которое обеспечивает придание ему требуемых свойств или состояний. При этом назначением процесса управления будет обеспечение решения задач, стоящих перед системой. Каждый управленческий уровень должен иметь собственные органы, оказывающие воздействие на подчиненную им часть объекта. Учитывается то обстоятельство, что наиболее сложно решается задача согласования локальных проблем каждого уровня с глобальной задачей всей системы.
Широкое применение в диссертации получили принципы научности, объективности и историзма.
Источниковая база исследования. Для решения поставленных в диссертационном сочинении задач использован широкий круг источников, которые типологически были распределены следующим образом:
Законодательные акты Российской империи;
Документы центральных и местных органов государственной власти;
Дореволюционная периодическая печать.
Важным источником для изучения местного государственного управления является комплекс законодательных актов, определявших правовой статус и регламентировавших деятельность местных органов власти. Источники этой группы опубликованы в официальных изданиях Российской империи. Особое значение для нашего исследования имеют «Общее учреждение губернское», которое определяло структуру и полномочия местных органов власти; «Учреждение Сибирское» и «Положение об управлении Степных областей», закреплявшие ряд особенностей формирования административного аппарата Сибири, в частности, Тобольской, Томской губерний и Акмолинской области. Для анализа организации государственной службы использованы положения «Устава о службе по определению от правительства», «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» и «Положения о преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях»1.
Основой источниковой базы диссертационного исследования являются архивные материалы как центрального, так и местного уровней. Диссертантом привлечены неопубликованные источники 4-х архивов. Всего использовано 165 дел из 18 фондов. В частности, из документов Российского государственного исторического архива (РГИА) были исследованы фонды Совета Министров (Ф. 1276), Департамента общих дел (Ф. 1284), Земского отдела (Ф. 1291). Диссертантом использованы отчеты губернаторов, информационные возмож-ности которых уже были предметом источниковедческого анализа . В них содержится ценный материал о деятельности местных органов управления и о положении государственных служащих. Кроме того, в фондах архива сохранились проекты реформ по организации административного управления, в том числе всеподданнейший доклад министра внутренних дел Плеве по вопросу о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторскому ведению и другие.
1 Свод законов Российской империи дополненный по продолжениям 1906,1908,1909 и 1910 гг. и позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг. (далее - СЗРИ). СПб., Кн. 1. Т. HV. Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации ХГХ - начала XX в. М., 1979.
Из документов Государственного архива Томской области (ГАТО) использованы фонды Канцелярии Томского губернатора (Ф. 2), Томского губернского управления (Ф. 3). Изучены постановления томского губернатора, формулярные списки чиновников, приказы о принятии на государственную службу, требовательные ведомости, отчеты об общественно-политической жизни губернии, рапорты уездных исправников, журналы особых совещаний томского губернского управления, сведения о делопроизводстве крестьянских начальников.
Подобные по типу документы выявлены в Государственном управлении Тюменской области Государственного архива в г. Тобольске (ГУТО ГАТ). Они находятся в фондах Тобольского общего губернского управления (Ф. 152), Тобольского губернатора (Ф. 479), Тобольского уездного съезда крестьянских начальников (Ф. 344). Для характеристики деятельности губернских властей использованы приказы и постановления губернаторов, журналы общего присутствия тобольского губернского управления, формулярные списки чиновников, делопроизводственная документация крестьянских начальников, результаты ревизий их деятельности.
Из документов, отложившихся в Государственном архиве Омской области (ГАОО), частично использованы фонды Волостных правлений Омского, Тюка-линского, Тарского уездов (Ф.20), Омского жандармского полицейского управления (Ф. 14), Омской судебной палаты (Ф. 25), Омской городской управы (Ф. 172), Прокурора Омской судебной палаты (Ф. 190), Омского жандармского управления (Ф. 270), Омского уездного начальника (Ф.238). В них сохранились документы, характеризующие общественно-политическую жизнь региона, постановления и циркуляры акмолинского губернатора крестьянским начальникам, уездным съездам, органам городского самоуправления, данные о привлечении к суду крестьянских начальников за совершенные ими должностные преступления, журналы общего присутствия областного правления.
Некоторые сведения общего характера были почерпнуты из опубликованных статистических источников местного значения, таких как адрес-календари, памятные книжки и обзоры губерний, которые содержат списки учреждений и должностных лиц по состоянию на определенный год, обязательные постановления губернаторов.
Важной составляющей источниковой базы диссертационного исследования является периодическая печать, содержащая оценку деятельности местных органов власти со стороны общественности. Автором были использованы как официальные издания, в частности, «Акмолинские областные ведомости», так и общественно-политические: газеты «Сибирская жизнь» (Томск), «Омский вестник», «Омский телеграф», «Голос Сибири» (Омск), журнал «Сибирские вопросы» (СПб). На страницах периодической печати находили отражение важнейшие события социально-экономической и общественно-политической жизни Российской империи и ее отдельных местностей. В том числе официальные сведения о назначении, переводе, отставке губернаторов и чиновников губернских управлений; приказы и постановления начальников губерний.
В целом, источниковая база является достаточной для раскрытия темы, а комплексное использование источников позволяет решить поставленные в диссертационном исследовании задачи.
Научная новизна работы. Впервые предметом специального исследования стали структура, компетенция и деятельность высшей администрации Западной Сибири в 1905-1917 годах. В работе подробно рассмотрена существовавшая структура губернских управлений. Показаны изменения, происходившие в губернаторском корпусе Западной Сибири. На основе архивных и справочных материалов обстоятельно проанализирован качественный состав и материальное обеспечение чиновников губернских управлений Тобольской и Томской губерний и акмолинского областного правления. Впервые рассмотрен механизм деятельности высших местных органов власти и круг вопросов, входивших в их компетенцию. Выделены основные направления и результаты деятельности
губернаторов и губернских управлений. Введены в научный оборот ранее неис-пользовавшиеся архивные материалы.
Апробация и практическая значимость. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в тезисах двух международных конференций (2002, 2003 гг.) и трех статьях. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных результатов при создании обобщающих трудов по истории административного управления в Сибири. Положения, выводы, а также проанализированный в диссертационном исследовании материал могут быть востребованы при разработке спецкурсов, посвященных проблемам управления и организации государственной службы, а также в краеведческой работе.
Структура губернского управления
На центральном уровне не существовало последовательной программы по освоению Сибири, что осложняло отношение к значению региона в масштабах страны. Поэтому протяжении XVI-XIX веков местное управление, с одной стороны, строилось на основе общероссийских принципов, с другой стороны, действовали положения, закреплявшие региональную специфику. Но к концу XIX века преобладающее значение получила тенденция по интеграции Сибири в общеимперское пространство.
В результате упразднения Западно-Сибирского генерал-губернаторства Тобольская и Томская губернии стали подчиняться непосредственно министерствам. Одновременно в 1882 г. было образовано Степное генерал-губернаторство с центром в г. Омске, административное устройство которого было закреплено «Степным положением» 21 марта 1891 года. Главное управление краем принадлежало генерал-губернатору. Областное управление Акмолинской области образовывали военный губернатор и областное правление, включавшее общее присутствие и канцелярию. Особой губернаторской канцелярии учреждено не было, во-первых, с точки зрения экономии, во-вторых, сосредоточение делопроизводства в одном учреждении должно было способствовать единству в исполнении распоряжений губернатора.
Существующее административное устройство в Тобольской и Томской губерниях требовало коренного преобразования и увеличения окладов содержания, недостаточных для удовлетворения насущных потребностей. Губернское правление представляло отдельное от губернского совета учреждение, действовавшее вполне самостоятельно, исключая дела, которые в обязательном порядке должны были утверждаться губернатором. Начальники губерний, не имея непосредственного отношения к правлениям, передавали все поступающие дела и бумаги в канцелярию общего губернского управления, где они дополнялись необходимыми сведениями, а затем возвращались обратно в правления либо представлялись в министерства по принадлежности. В результате, увеличилась переписка общих губернских управлений с правлениями. Последние постепенно утрачивали свое значение особенно в глазах окружной администрации, чаще всего исполнявшей предписания после неоднократных напоминаний1.
Поэтому был поднят вопрос о необходимости проведения губернской реформы. В 1886 г. при МВД под председательством бывшего генерал-губернатора Восточной Сибири А.П. Игнатьева была образована комиссия, по проекту которой все коллегиальные органы управления предполагалось объединить в высшее в губернии присутственное место - губернское управление. В общее присутствие под председательством губернатора должны были входить: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель губернского суда, губернский прокурор, советники, губернский тюремный инспектор, ветеринар, инженер, архитектор. Таким образом, «это была своего рода попытка преодолеть на местном уровне ведомственный разнобой», усилить контроль губернатора за решением практически всех вопросов губернского управления, а также влияние МВД в местном управлении в целом2.
Тобольский губернатор В.А. Тройницкий еще в 1887 г. отмечал, что упразднение губернского совета и губернского правления с последующей заменой их одним учреждением крайне необходимо. Он указывал на то, что учреждения эти почти однородные и находящиеся оба под высшим руководством губернатора, легко могут слиться в одно. Более рациональное распределение обязанностей должно было привести к уменьшению числа штатных чинов и канцелярии, и создавало возможность на те же средства увеличить содержание чиновников.
Губернаторы Западной Сибири
Эффективность управленческой деятельности во многом зависит от опыта и компетентности занятых ею лиц. В первую очередь это необходимо отнести к возглавлявшим высшую местную администрацию губернаторам.
Еще И. Блинов отмечал, что «громадное большинство населения современ ного государства соприкасается безгранично чаще с органами местного управ ления, нежели центрального, но мало сказать чаще, - граждане в своей обыден ной, будничной жизни постоянно, чуть не ежедневно, обращаются к различным агентам местного управления и поэтому понятно насколько весь народ непо средственно, практически заинтересован в правильной организации провинции (губернии), и, прежде всего, в удовлетворительной постановке должности лица, стоящего во главе этого административного деления»
Губернаторы являлись самыми высокопоставленными чиновниками МВД, и именно от них фактически зависело положение той или иной губернии. Они определялись и перемещались на должность по представлению министра внут ренних дел именными высочайшими указами Правительствующему Сенату. Начальники губерний были назначаемыми чиновниками и выступали, прежде всего, как представители центра, часто имея смутные представления об управляемой ими территории. Последнее особенно было характерно для окраин Российской империи. Губернаторы обязаны были заботиться о благе жителей всех состояний управляемого ими края, вникать в их истинное положение и нужды, с помощью принадлежащей им власти охранять общественное спокойствие и безопасность. Они должны были принимать соответствующие меры для сохранения народного здравия, обеспечения населения продовольствием и прочее. Губернаторам, как представителям высшей правительственной власти, принадлежал местный надзор за всеми находящимися в губернии или области административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Они должны были следить за тем, чтобы все должности занимали достойные чиновники, обращать внимание на сохранение на вверенной им территории спокойствия, вести наблюдение за надлежащим устройством городов и селений, за содержанием городских больниц, сельских лечебниц и прочих подобных заведений гражданского ведомства. Сведения о положении дел и о состоянии управляемой губернии или области представлялись губернаторами центральной власти в отчете по истечении каждого года и в разных срочных ведомостях и донесениях1.
В Петербурге при анализе состояний губерний и областей исходили, прежде всего, из всеподданнейших ежегодных губернаторских отчетов. Поэтому к ним предъявлялись соответствующие требования. Отчеты начальников губерний и областей должны были быть «краткими и точными, во всех частях согласными с истиною, изображением жизни губернии за отчетный год» . Необходимость постоянных указаний центральной власти по поводу их правильного составления была напрямую связана с тем, что губернаторские отчеты не всегда отражали реальное положение дел на местах и могли быть довольно поверхностными.
Долгое время основным отличием оставалось то, что во главе Томской и Тобольской губерний стояли губернаторы, а во главе Акмолинской области -военные губернаторы. Должности военных губернаторов Акмолинской и Семипалатинской областей были утверждены 21 октября 1868 г. «Положением о Степных областях». Высочайшим повелением 21 сентября 1881 г. военный губернатор Акмолинской области переименован был в гражданского губернатора, но высочайше утвержденным 25 марта 1891 г. «Положением об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургай-ской» должность военного губернатора была восстановлена.
Основные направления деятельности высшей администрации
Эффективная деятельность высшей местной власти напрямую зависела от четкой и слаженной работы канцелярии губернского управления. Именно туда поступали все бумаги, которые распределялись журналистом и его помощниками по отделениям, где происходило их окончательное разрешение или подготавливались необходимые документы для рассмотрения губернатором, вице-губернатором или общим присутствием.
На каждой входящей или исходящей бумаге обозначалось ее наименование (указ, предписание, отношение, уведомления, представление, донесение, рапорт), краткое изложение ее содержания, место или лицо, к которому она направлена, и место, от которого бумага посылается. Относительно порядка сношений в общих положениях указывалось, что высшие власти должны посылать в подведомственные им места установления, указы, предписания, предложения, а получать от них рапорты, представления и донесения. Равные места и власти сносились между собою сообщениями и отношениями.
При получении от начальственных мест и лиц циркуляров и других предписаний, кроме тех, при которых препровождались деньги и важные бумаги, подчиненные места не должны были делать особых донесений об одном лишь их получении, но после исполнения посылали ответные донесения. Из этого правила исключались дела, производимые по высочайшим повелениям и те случаи, когда о предварительном донесении было сказано в самом предписании.
Акмолинский военный губернатор М.Я. Романов отмечал, что «находятся чиновники, которые не в состоянии отказаться от излишней многоречивости на бумагах», последнее обстоятельство особенно осложняло делопроизводство, отнимало время на чтение. Поэтому губернатор рекомендовал точно руководствоваться циркуляром МВД и писать кратко и ясно, избегая повторений одного и того же несколько раз; не употреблять беспрерывно выражений: имею честь, почтительнейше прошу и прочие; на полях бумаг фиксировать их краткое содержание, что было важно при наведении справок и особенно при записи бумаг в журнальном отделении1. Тем не менее, отступления от этой рекомендации имели место постоянно, поэтому начальники губерний вынуждены были обращать внимание чиновников на нарушение ими существующих инструкций и циркуляров МВД.
Никакая бумага не должна была исходить из губернского управления прежде внесения ее в реестр исходящих. Губернаторам периодически приходилось издавать циркуляры должностным лицам и учреждениям, в которых указывалось на необходимость на полях исходящих от них бумаг обязательно указывать номер и год предложения губернатора или губернского управления, в ответ на которое написана бумага, а также то отделение по делопроизводству которого было составлено предложение и номер дела губернского управления, к которому относился тот или иной документ2.
