Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации происходят кардинальные изменения в политической, экономической, общественной, социальной и других областях. Они протекают в условиях, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными позициями к упрощенному пониманию человека и общества, гражданина и государства. Эта же тенденция проявляется и в сфере местного самоуправления, только уже между местным жителем и муниципальным образованием.
Собственно сама муниципальная реформа в России осуществляется сложно и противоречиво. В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. подчеркивалось, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства. … Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок» - с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, - делаем действительно впервые»1.
В этой связи нельзя сбрасывать со счетов исторический опыт, который накапливался в сфере местного самоуправления много лет. Учитывая ошибки прошлого при построении местной власти, необходимо на современную почву переносить положительные моменты данного процесса.
Исследование эволюции местного самоуправления в Курской губернии в период 1890 - октябрь 1917 гг. даст возможность более детально раскрыть и проанализировать картину функционирования общественных учреждений губерний и уездов Российской империи конца ХIХ – начала ХХ вв., а также охарактеризовать волостное земство, местные органы власти в период Временного Правительства. И хотя вопросы муниципальной власти не первый год находятся в центре внимания и обсуждения историков, но нет единой панорамы оценки деятельности органов местного самоуправления губерний дореволюционной России.
Поэтому изучение местного самоуправления на примере отдельно взятой территории (Курской губернии) имеет важное теоретическое и практическое значение.
Объектом исследования является процесс организации и развития органов местного самоуправления в Курской губернии 1890 – октябрь 1917 гг.
Предметом исследования являются историко-правовые аспекты деятельности органов земского и волостного управления, местных органов в период Временного Правительства.
Хронологические рамки исследования включают период 1890 г. - октябрь 1917 г. Нижний временной предел диссертационного исследования обусловлен введением в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года», с которого началось функционирование реформированного земства.
Верхний временной предел – октябрь 1917 г. – обосновывается введением в действие 6 октября 1917 г. Постановления Временного Правительства «Временного Положения о губернских (областных) и уездных комиссарах».
Выбор верхнего предела мотивирован тем, что он дает возможность проследить смену местных органов власти, правовое обеспечение их деятельности в период между Февральской буржуазно-демократической и Великой Октябрьской социалистической революциями 1917 г.
Географические рамки исследования охватывают Курскую губернию, представлявшую собой типичный аграрный регион Центрального Черноземья со сформировавшейся системой уездов.
В начале ХХ в. Курская губерния насчитывала 15 уездов1. Выделение указанной территории связано с целью более полного изучения процесса эволюции местного самоуправления в региональном аспекте со своими особенностями.
Историография проблемы исследования. Прежде чем приступить к исследованию проблемы местного самоуправления, необходимо указать, что городское самоуправление не будет подлежать рассмотрению. Поскольку имеется отдельная работа, которая освещает городское самоуправление Курской губернии в конце ХIХ – начале ХХ вв2.
Местное самоуправление, в частности, земское, волостное, местные органы власти Временного Правительства не ускользали от внимания историков и до сих пор вызывают живой интерес исследователей. В историографии условно можно выделить три периода: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) постсоветский.
В дореволюционный период местное самоуправление, земский вопрос были в центре обсуждения ученых, общественных и государственных деятелей. Здесь достаточно большое внимание уделялось сущности и характеристике местного самоуправления, теоретическим основам его работы.
Так, профессор В.Н. Лешков считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный…на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве выборных властей»3.
«Самоуправлением, - отмечал общественный деятель и писатель А.И. Васильчиков, - называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями»4.
Экономист и публицист В.П. Безобразов высказал мысль о том, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого»1.
Профессор права А.Д. Градовский отмечал, что «самоуправление - результат разнообразных интересов, которые не могли быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»2.
Известный правовед, историк Б.Н. Чичерин утверждал, что «высшая цель государства состоит не в усилении власти, а в том, чтобы каждый общественный элемент получил надлежащее развитие и занял подобающее ему место в общем организме. Эта цель достигается только ослаблением централизации и предоставлением большей самостоятельности местному управлению»3.
Русский юрист Н.И. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»4.
Государствовед Н.М. Коркунов видел сущность самоуправления в «предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы» и «в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами»5.
Юрист, историк Б.Э. Нольдэ считал, что «через органы самоуправления государство осуществляло свои функции при содействии местного населения»6. Выборность в местном самоуправлении трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов.
Другое направление исследований дореволюционных историков – конкретно-фактологическое изучение собственно деятельности местного самоуправления, его институтов, форм работы.
Крупнейшим в дореволюционной историографии исследованием земства является труд историка Б.Б. Веселовского «История земства за сорок лет». Большое значение автор уделял анализу земских смет, финансовым отчетам, анкетным данным, что придавало четырехтомной «Истории земства» фундаментальность и весомую значимость в изучении местного самоуправления. В своей работе он отдельно давал характеристику земства Курской губернии1.
Одним из видных историков, писателей, внесших весомый вклад в изучение земства Курской губернии, а также в целом земских органов власти являлся И.П. Белоконский2.
Стоит отметить публициста, политического деятеля А.А. Кизиветтера, который исследовал, каким образом происходило развитие местного самоуправления, органов земского управления в системе общественных учреждений3.
Третье направление работ по истории местного самоуправления – политическая их характеристика, оценка деятельности с точки зрения взаимоотношений органов местного самоуправления с центральными и губернскими властями.
Один из лидеров земского движения к. XIX – н. XX вв., политический деятель Д.Н. Шипов полагал, что «самодержавие - самобытное, органически присущее России устройство». Но «влияние бюрократии при самодержавии должно уравновешиваться широким развитием самоуправления на местах»4.
Земский гласный, видный член кадетской партии И.И. Петрункевич видел в земстве точку опоры для конституционного преобразования России, возлагал на него политические задачи1.
Общественный деятель, историк А.А. Корнилов занимался исследованием создания и деятельности Кахановской комиссии, образованной с целью реформирования земских учреждений 1864 г., а также изучившей вопрос о введении волостного земского управления2.
Председатель Совета Министров России в 1911 - 1914 гг., государственный деятель В.Н. Коковцов в своих воспоминаниях рассказывал о разногласиях, возникших у него со Столыпиным, который предложил пакет законопроектов в области местного самоуправления3.
Итак, основное внимание дореволюционных исследований сосредоточивалось на понятии «местное самоуправление», а также, на том, как проходило становление земских органов власти, каким образом сосуществовали местные органы власти и государственный аппарат, эффективны и полезны ли вообще земства, и на ряде других вопросов.
В советский период изыскания в области земства получили дальнейшее развитие. Учеными было уделено внимание вопросам земской реформы, деятельности земских учреждений, политики самодержавия в отношении земства, роли либерально-оппозиционного движения и другому.
Еще при царствовании Николая II публицист, журналист С.С. Ольденбург начал писать историю деятельности Николая II, но впервые авторский труд был опубликован в 1939 г. в Белграде. С.С. Ольденбург исследовал и отношение некоторых государственных деятелей к земскому вопросу4.
Доктор исторических наук В.В. Гармиза в работе «Земская реформа и земство в исторической литературе» рассмотрел дискуссии по вопросу о мелкой земской единице и его освещение в исторической литературе. Большое внимание было уделено высказываниям В.И. Ленина о местном самоуправлении1.
В историографии не осталась без внимания и традиционная земская деятельность. Народному образованию и земской школе посвящены работы А.М. Вегилева, Ф.С. Озерской2.
К столетию земской медицины вышли работы П.Е. Заблудовского, Л.Н. Карпова, М.М. Левина рассматривавших земскую часть истории отечественной медицины как «один из самых ярких ее периодов»3.
Земская статистика также нашла свое должное освещение в монографии А.И. Гозулова4.
Профессор Л.Г. Захарова в монографии «Земская контрреформа 1890 г.» пришла к выводу, что авторы контрреформы, подготовка которой растянулась на ряд лет и окончательный вариант ее был весьма далек от первоначальных предположений, своих целей достичь не смогли. Главная причина, по мнению Л.Г. Захаровой, состояла в том, что «земская контрреформа была парализована поступательным ходом социально-экономического и политического развития страны»5.
Источниковед, библиограф П.А. Зайончковский подробно изучил работу Кахановской комиссии по вопросу введения мелкой земской единицы (волости): кто принимал в ней участие, какие проблемы предполагалось решить с учреждением волостного земства и в целом каковы итоги ее деятельности6.
Историк Н.Г. Королева осветила то, как проходило рассмотрение законопроектов по местному самоуправлению, какие сферы местного управления подлежали коррекции, что предлагалось нового внести в существовавшие основы муниципальной власти и каковы итоги реформаторской работы Столыпина1.
Профессор Н.П. Ерошкин занимался исследованием центральных и местных органов власти, как они менялись, по каким сферам деятельности сотрудничали. В отношениях земских учреждений рассматривал, сколько избирателей могли участвовать в выборах после контрреформы 1890 г., как изменился состав земских собраний, кто осуществлял надзор за их деятельностью2.
В работе под редакцией академика Б.В. Ананьича приводились мнения различных государственных лиц об их отношении к земским учреждениям, предположения о том, являлись ли они опорой самодержавия или нет, давал оценку в целом о «плюсах» и «минусах» земского устройства3.
Ряд ученых освещали участие земства в борьбе с самодержавием, его влияние на общественные настроения интеллигенции и конкретно земский либерализм.
Такие историки, как П.И. Шлемин, Н.М. Пирумова, К.Ф. Шацилло, Н.Ф. Гриценко и другие, главным стержнем своих исследований в области земского либерализма считали мысль о том, что мелкобуржуазная земская интеллигенция не могла в своей массе быть последовательно-революционной, хотя и обладала большими потенциальными возможностями в союзе с социал-демократией4.
Проблемами истории земства занимались ученые Е.Г. Корнилов, Н.С. Новикова, М.М. Шумилов и другие исследователи1. Они отмечали недостаток современных научных разработок как по общеземским вопросам, так и по отдельным темам земской истории и отсутствие обобщающих исторических работ.
Монография профессора Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России» является одной из крупных работ, которая посвящена земскому вопросу2. В ней автор анализировал, каким образом изменилось земское устройство после проведенной реформы 1890 г., что нового было привнесено ею, как это повлияло на участие избирателей в выборном процессе.
Итак, советский период историографии в изучении земства характеризуется большим количеством монографий, научных работ, в которых рассматривались общие вопросы земского самоуправления. Самой изученной стороной земского управления являлись его основные направления деятельности. Правда, политическая сторона земства и период 1917 – 1918 гг. недостаточно полно получили свое исследование и освещение в исторической науке.
В постсоветский период изучение местного, земского самоуправления в России приобрело новый импульс. Это связано и с возросшим общественным вниманием и интересом к земству и с возможностью привлекать новые, недоступные ранее архивные материалы.
Г.А. Герасименко и А.Н. Дементьев, сравнивали существовавшие земские учреждения и советские органы управления в сфере местного самоуправления3. Более детально и подробно ими изучался земский вопрос в период Февральской революции, а также какова была основная деятельность земских учреждений при Временном Правительстве.
В научных работах Л.В. Гильченко, доктора юридических наук Л.Е. Лаптева, профессора В.В. Куликов и другие пытались переосмыслить и проанализировать земское и местное самоуправление в целом1. Авторы заново сравнивали и оценивали достоинства и недостатки Положений о земских учреждениях 1864 и 1890 гг., выявляли те перемены, которые они с собой привнесли. Изучали и устройство волостного земского управления и то, какие нормативные акты были опубликованы и начинали действовать в сфере волостного земства.
Больше внимания ученые начали отводить избирательной системе и ее процедуре в земских органах власти: кто обладал избирательным правом, как часто могли им воспользоваться, какие возникали нарушения норм избирательного права и с чьей стороны и другие вопросы выборного делопроизводства2.
Профессор Д.В. Аронов в монографиях изучал теоретические подходы российских либералов к проблеме построения в России правового государства и гражданского общества, не упустив из виду и местное самоуправление3. Также он на основе исследования биографических сведений государственного деятеля С.А. Муромцева проанализировал становление российского парламентаризма и развитие конституционализма, в том числе и муниципальной власти.
Необходимо остановиться и на региональных исследованиях в области местного и земского управления.
Общими вопросами Курского земского управления, например, занимаются историки В.В. Берсенев, Н.А. Савченко, О.И. Выросткова, Н.А. Амоскин, Л.Е. Руднева, Г.А. Салтык1. Земское просвещение, школьное дело и санитарию изучают Н.А. Амоскин, Н.Н. Черкасова, А.Ю. Друговская2. Ряд работ региональных историков касались личностей губернаторов и их деятельности3.
Также стоит отметить научное издание под редакцией Ю.А. Бугрова, посвященное подробному описанию административно-территориальных единиц Курской губернии. Кроме того, автор привел полный пофамильный список высших должностных лиц губернии, а именно: генерал-губернаторов, губернаторов, губернских предводителей дворянства, вице-губернаторов с годами их жизни и датами нахождения на занимаемом посту4.
В последнее время по истории Курского земского управления, а также по отдельным его аспектам защищен ряд кандидатских диссертаций5.
Итак, видим, что в постсоветский период изучение местного самоуправления и в частности земского, волостного приобретает существенную популярность среди ученых. Хотя опять же исследование идет в принципе по традиционным направлениям: просвещение, санитария, здравоохранение и другие сферы.
Таким образом, историография местного самоуправления представлена широким кругом научных работ. Но тщательный анализ показал, что комплексных исторических разработок, освещавших законодательство, новые территориальные единицы, правовое положение и деятельность местных органов власти Курской губернии периода 1917 г. не имеется. Поэтому и необходимо на региональном уровне из архивных фондов собирать и систематизировать материал в указанных направлениях для его последующего уяснения и закрепления с целью устранения возникших пробелов и восстановления исторической справедливости.
Цель работы заключается во всестороннем и полном исследовании процесса организации и развития органов местного самоуправления в Курской губернии 1890 - октябрь 1917 гг.
Задачи диссертационного исследования:
- проанализировать процесс развития и деятельности земского самоуправления на территории Курской губернии после издания «Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.»;
- выявить основные особенности реформированного Курского земства;
- изучить стороны земского управления, подвергшиеся корректировке, а также проблемы, возникавшие и рассматриваемые органами местного самоуправления Курской губернии в этой связи;
- исследовать историю вопроса о введении мелкой земской единицы;
- рассмотреть существенные препятствия на пути становления волостного земского управления в Курской губернии;
- охарактеризовать правовой статус местных органов власти в период Временного Правительства, основные направления их деятельности на территории Курской губернии.
Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, они позволили рассмотреть эволюцию местного самоуправления в Курской губернии в закономерном и поступательном движении и провести независимый анализ сторон деятельности органов местного управления с учетом конкретных исторических условий.
В работе над диссертацией применялись сравнительно-исторический, проблемно-хронологический, статистический, структурно-функциональный, аналитический методы, исторического описания, которые помогли достаточно полно и объективно восстановить процесс эволюции местного самоуправления в Курской губернии 1890 – октябрь 1917 гг.
Источниковую базу исследования составляют архивные и опубликованные материалы.
Источники можно подразделить на законодательные акты, архивные материалы, делопроизводственную документацию органов государственной власти и местного самоуправления, а также материалы статистических сборников и справочных изданий.
Первая группа источников состоит из законодательных актов, которые содержат сведения по земскому общественному устройству. В исследовании они представлены, в первую очередь, документами «Полного собрания законов Российской Империи», «Свода законов Российской Империи», «Собрания узаконений и распоряжений Правительства», издаваемого при Правительствующем Сенате. Эти нормативные правовые акты (Положение1, Временные Правила2, Временные Положения, Наказы) дали развернутую картину о структуре, правовом положении, функциях земских органов управления. Важнейшими из них являются «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г., «Временное Положение о губернских (областных) и уездных комиссарах» от 19 сентября 1917 г3.
Вторую группу составляют архивные источники, часть из которых впервые вводится в оборот и представляет наибольшую ценность. Это материалы Государственного архива Курской области (далее ГАКО). В них содержится целый комплекс документальных источников делопроизводственного и распорядительного характера, протоколы заседаний присутствий, переписка с земскими управами, а также циркулярные распоряжения Министерства Внутренних Дел по хозяйственным вопросам, а также распоряжения Курского губернатора.
Ф. 1 «Канцелярия Курского губернатора». Его материалы составляют документы, касавшиеся общего устройства канцелярии Курского губернатора и его сотрудничества с уездными земскими собраниями и управами, разрешения ходатайств, имевших важное значение для нормальной работы местных органов власти, и другие вопросы.
Ф. 39 «Курская губернская земская управа» включает в себя документы и материалы, отражавшие непосредственно основную деятельность губернской управы, а также содержит сведения о взаимодействии с другими уездными органами управления, статистические материалы и т.д.
Ф. 54 «Курское губернское по городским и земским делам Присутствие» обобщает циркуляры Министерства Внутренних Дел и других вышестоящих органов, материалы о рассмотрении жалоб о неправильном проведении выборов, по рассмотрению постановлений и ходатайств местных органов по вопросам общего характера, финансовым и другие.
Ф. 239 (объединенный) «Уездные земские управы» составляют сведения о деятельности земских управ, сотрудничестве земских и волостных органов власти и т.д.
Ф. Р-322 (объединенный) «Курский губернский и уездные комиссары Временного Правительства» включает постановления Временного Правительства, приказы и циркуляры Министерства Внутренних Дел, Главного управления по делам милиции, телеграфные распоряжения губернского комиссара.
Третья группа представлена наиболее обширным комплексом источников, состоящих из опубликованных материалов делопроизводства Курского земства. Источники содержатся в фондах Государственного архива Курской области и Курской областной научной библиотеки им. Н.Н. Асеева. В связи с этим, следует поблагодарить и отметить важную и ответственную деятельность работников указанных учреждений в области сохранения ценных документов по Курскому земскому управлению.
Это, в первую очередь, журналы очередных1 и экстренных2 заседаний губернского и уездных земских собраний, доклады и отчеты губернского и уездных земских управ. Существенным достоинством этой группы источников является то, что они позволяют рассмотреть развитие институтов местного земского самоуправления в динамике, выяснить мнения и точки зрения земских гласных на проблемы земского управления.
Четвертую группу источников составляют статистические сборники3 и справочные издания4. В них содержатся сведения об основных показателях земства, отношении земских гласных к учреждению волостного земства.
Таким образом, использованный в диссертации перечень архивных и опубликованных источников позволил решить поставленные задачи.
Научная новизна заключается в том, что автор одним из первых в отечественной исторической науке предпринял попытку комплексного исследования эволюции местного самоуправления в Курской губернии 1890 – октябрь 1917 гг.
Тщательный анализ архивных и опубликованных источников позволил выявить особенности в деятельности органов земского управления Курской губернии в указанный период. Рассмотрены нормы, касавшиеся выборной процедуры и в целом избирательных прав, выяснено, каким образом Курская губерния относилась к вопросу о переустройстве земского управления.
В диссертационном исследовании представлена детальная картина по вопросу введения волостного земского управления на региональном уровне. Кроме того, рассмотрено и правовое положение местных органов власти в период Временного Правительства, их основные обязанности в Курской губернии. Стоит отметить, что научных публикаций по данной проблематике мало.
В научный оборот вводится значительное число новых архивных материалов, которые полнее раскрывают процесс изменения местного самоуправления в Курской губернии.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в современных условиях формирования основ местного самоуправления может быть использован исторический опыт проведения подобных реформ в указанной области.
Материалы диссертационного исследования включаются в лекционные курсы по отечественной истории, истории государства и права, истории Курского края, истории местного самоуправления в России конца ХIХ - начала ХХ вв. Выводы, к которым пришел автор, послужат базой для дальнейшего научного изучения проблем в расширенных хронологических и территориальных рамках. Знание и учет исторического опыта позволят если не избежать, то хотя бы свести к минимуму проблемы и просчеты в построении местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, выводы диссертационного исследования изложены на международных, всероссийских, региональных конференциях в Курске (2008, 2009, 2010), Москве (2009). Основные положения были отражены в 14 публикациях автора общим объемом 5,5 печатных листа.
Проблемные вопросы исследования в области местного самоуправления нашли свое отражение в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией РФ для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата наук.
Структура диссертационного исследования включает в себя введение, две главы, содержащие по два параграфа, заключение, список источников и литературы, приложения, состоящего из 9 таблиц.
Похожие диссертации на Эволюция местного самоуправления в Курской губернии : 1890 - октябрь 1917 гг.
