Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историография и источники темы 22
1.1. Отечественная историография 1920-х - 1980-х годов: проблематика и результаты 22
1.2. Особенности историографического процесса конца 1980-1990-х годов 42
1.3. Источниковая база исследования 108
Глава II. Правящая большевистская партия как субъект советского государственного управления 134
2.1. Традиции большевистской партии 134
2.2. Большевистская доктрина государственного управления. Роль государственной идеологии 157
2.3. Аппарат правящей партии в системе государственного управления (1919 - 1921 гг.) 189
Глава III. Советское государственное управление к началу 1920-х годов 208
3.1. Система высшего и центрального управления к окончанию Гражданской войны 208
3.2. Местное управление 259
3.3. Структурные изменения с преобразованием Совета Труда и Обороны 276
Глава IV. Система советского государственного управления в условиях начального этапа нэп (1921—1923 гг.) 299
4.1. Внутриполитический кризис 1921 года: воздействие на управление 299
4.2. Формы и методы государственного управления в условиях перехода к НЭП 343
4.3. Реконструкция государственного управления при образовании СССР 383
Глава V. Состояние государственного управления в середине 1920-х годов 392
5.1. Кадровая политика в государственном управлении. Номенклатура 392
5.2. Дискуссии и борьба в правящей партии в 1923-1926 гг.: последствия для системы управления 421
Заключение 466
Приложение 1 . 474
Приложение 2 475
Приложение 3 476
Приложение 4 478
Список источников и литературы 479
- Особенности историографического процесса конца 1980-1990-х годов
- Большевистская доктрина государственного управления. Роль государственной идеологии
- Местное управление
- Формы и методы государственного управления в условиях перехода к НЭП
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена необходимостью дальнейшей разработки проблем советского периода истории России. Апелляции политиков и публицистов к дореволюционному опыту, помимо непосредственно предшествующего советского опыта, на том основании, что он носит отрицательный характер, приводят к нереалистичным выводам и оценкам. Конкретно-исторический анализ советского государственного управления неизбежно наталкивает на проблемы генезиса аппарата управления. Качества государственного и общественного строя России, отложившиеся в исторических традициях, трансформировались и влияли на послеоктябрьскую систему. Осмысление советского опыта государственного управления позволяет находить материалы для преодоления исторического нигилизма в общественном сознании и приближении к объективному восприятию прошлого.
Степень изученности темы. Историографии темы, по определению политизированной, присущи качества, обусловленные концептуальной заданностью, цензурными и политическими условиями, политической конъюнктурой. Велико количество работ, освещающих те или иные аспекты и отдельные сюжеты, однако трудов, которые непосредственно полностью охватывали бы избранный в диссертации круг проблем, нет. В постсоветской России советский опыт государственного управления часто воспринимается через отношение к советскому периоду истории вообще, соответственно через отношение к заведомо неприемлемым подходам официальной советской историографии. Следование концепциям авторитаризма, партократии, тоталитаризма и др., связанных с определениями советской политической системы, приводит к акцентированию внимания на проблемах государственного управления с точки зрения его целей и методов, тема структур государственного управления носит подчиненный характер. Развитие в последние годы исследований государственного управления экономикой, как единой в основных векторах, независимо от деления на дореволюционный и советский периоды, заостряет постановку темы. В рамках современных толкований роли и места традиций обнаруживается дискуссионная проблема осмысления традиций государственного управления. (Историография рассматривается в 1 и 2 разд. диссертации). Современная разработка теории государственного управления, внимание к ее отечественной истории побуждают к углублению исследовательских подходов.
Представления о характере и методах советского государственного управления складываются на основе рассмотрения доктри- нальных, политико-пропагандистских материалов, практических мероприятий по созданию государственных структур и их деятельности. В практике советского управления теоретические споры, дискуссии с налетом схоластики, завышенных ожиданий, упрощенных утопических представлений, играли вполне материальную роль. Разумеется, что характеристики управления лишь на таком основании совершенно недостаточны. Но без них понять природу, а, следовательно, механизм советского государственного управления, не представляется возможным. В конкретно-исторических условиях послеоктябрьской России установки, закрепленные в государственных и партийных директивных документах, исходящие от представителей партийно-государственной элиты, обладали регулирующей силой.
Приоритеты в пользу внеэкономических методов диктовали особые качества системы управления, характеризующиеся решающей ролью бюрократически централизованных структур, карательно-репрессивных органов, идеолого-политических государственных учреждений. Практика советского государственного управления определялась решающим первенством политики над экономикой (в теории и декларациях можно встретить и иные подходы), что находило свое выражение в директивном характере управления, широко использовавшим методы администрирования и внеэкономического принуждения.
Место коммунистической партии в государственном управлении и фактическая роль ее руководящих органов как субъекта управления не регулировались законодательством, хотя в Конституциях СССР 1936 и 1977 годов роль партии в общественно- политической системе советского общества была закреплена. Отсутствие законодательства компенсировалось решающим приоритетом решений высших учреждений компартии, имевших силу закона, и практикой функционирования всей системы государственного управления.
Роль в системе управления правящей Коммунистической партии реализовывалась в значительном диапазоне: от «диктатуры партии» до ее огосударствления и внутреннего разложения, как политической партии и несущей конструкции государственного управления. Широко распространенные представления о «господстве коммунистической партии» требуют уточнения ее места в системе государственного управления, применительно к конкретно- историческим этапам. Р.Г. Пихоя, исходя из того, что «КПСС как массовая политическая организация, выполнявшая как непосредственно, так и через партийные организации управленческие функции, исключала возможность для своих членов участвовать в принятии решений», подчеркивает: «Власть в СССР - это, безусловно, не власть КПСС».
При анализе истории советского государственного управления, определении предмета исследования автор исходит из современных подходов к определению понятия «государственное управление».
А.И.Радченко при анализе отечественной историографии по проблеме замечает: «В России наука государственного управления формировалась в пределах науки административного права. И только с конца 60-х годов [XIX в. — В.М.] начала развиваться на самостоятельной основе».
В современной теории государственного управления выделяются позитивные его составляющие: «государственное управление — это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества»3.
Особое значение в современной теории государственного управления придается системному его характеру. Авторы труда под редакцией В.А.Козбаненко, посвященного теории и организации государственного управления, исходят из того, что рациональное объяснение его социальной природы и содержательной сущности возможно с позиций всестороннего рассмотрения и как системы, и как процесса. «Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.».
Для историографии государственного управления в России важно отметить употребление понятия системы в одной из первых работ обобщающего характера. Юрист Александр Вицын в «Кратком очерке управления в России от Петра Великаго до издания общаго учреждения министерств», увидевшей свет в 1855 году, широко оперировал понятием «система» и рассудительно замечал: «достоинства и недостатки той или иной системы управления показывает лишь опыт, а опыт всегда требует времени».
В историческом рассмотрении принципиально важны специфические черты государственного управления среди всех видов управления, которые выделяет Г.В.Атаманчук. По его верному определению, в государственном управлении «управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь» Специфическое свойство государственного управления — распространенность на все общество. При этом даже тоталитарное государство не в состоянии осуществить тотальный контроль над обществом. Проблема соотношения собственно государственного управления и управления присущего самому обществу связана в решающей степени с состоянием самого общества. Субъект управления — государство придаёт государственному управлению свойство системности.
В 1920-е годы государственное управление находилось в состоянии динамической эволюции. Имеется в виду развитие на собственной основе, когда сущностные черты развивающейся системы, т.е. находящейся на стадии становления, определились, но не имели застывшего характера.
Освещение послеоктябрьской истории государственного управления в России основывается, прежде всего, на характеристиках качеств и особенностей советской государственной системы, ее структуры, целей и методов управления в процессе их становления и эволюции.
В литературе обосновываются различные варианты определения структуры советского государственного управления. Т.П. Кор- жихина, основываясь на декретах II Всероссийского съезда Советов, определяла систему органов власти и управления таким образом: Всероссийский съезд Советов — верховный орган государственной власти; ВЦИК — исполнительный орган съезда и носитель высшей власти в период между съездами; СНК — рабоче- крестьянское правительство, исполнительно-распорядительный орган управления; народные комиссариаты (комиссии) - центральные органы управления отдельными отраслями государственной жизни; Советы на местах — местные органы государственной власти и управления.
Е.Г.Гимпельсон применительно к периоду 1917-1920 гг. выделяет два уровня: центральный аппарат - правительство, наркоматы, ВЧК, ВСНХ; местный аппарат - исполкомы Советов (губернские, городские, уездные, волостные) и подведомственные им и центру местные учреждения (совнархозы, чрезвычайные комиссии, военкоматы, промышленные предприятия).
В новейшем справочнике по органам государственной власти
СССР В.И.Ивкин относит к высшим органам власти и управления СНК, Совет Министров, ГКО СССР и некоторые другие.
При определении структуры рассмотрения советского государственного управления следует иметь в виду изменения законодательного, исторического порядка, а также особенности организации и функционирования системы управления. Выделяются, при-
\
менительно к 1920-м гг., следующие уровни советского государственного управления:
высшее — съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК; центральное — Совет Народных Комиссаров, Народные комиссариаты, Всероссийская Чрезвычайная Комиссия, Объединенное Государственное Политическое Управление, Высший Совет Народного Хозяйства, Верховный Суд СССР;
местное — Советы, исполнительные комитеты Советов, Ревкомы, Комбеды, местные СНХ, местные Чрезвычайные комиссии.
Определение уровней советского государственного управления имеет различные толкования, прежде всего, вследствие отсутствия в нем разделения властей. Советы всех уровней объединяли исполнительную и законодательную власть, более того, на начальных этапах советского строительства Советы имели и судебную власть. Основополагающий принцип неизбежно влек за собой смешение и делегирование полномочий и функций управления, известный параллелизм в деятельности государственных учреждений, создавал широкие возможности для бюрократического администрирования и чрезвычайщины. Правительство (в ряде случаев иные государственные органы, не означенные в Конституциях как высшие) имело законодательные полномочия. Основная особенность советского законодательства определялась соединением законодательной и исполнительной деятельности, слиянием управления с законодательством. Принятие совместных постановлений СНК СССР и ВКП(б), ставших «важнейшими директивными указаниями по самым разнообразным вопросам народно-хозяйственной и культурной жизни страны», вошло в практику с 1931 г. В 1920-е гг. подобной практики не было.
Структурирование в рассмотрении советского государственного управления имеет сложности и иного порядка: роль органов государственного управления всех уровней выполнялась (подменялась) соответствующими руководящими партийными органами. Практика совмещения партийных и государственных постов (прежде всего высших), причем в нескольких органах государственного управления, делает попытку исчерпывающего структурирования еще более проблематичной. Полномочия и функции высшего и центрального государственного управления принадлежали Центральному Комитету, Политбюро, Секретариату, Оргбюро ЦК, Центральной контрольной комиссии правящей Коммунистической партии. Важнейшую роль в организации и функционировании управления играли партийные органы нижестоящих уровней. Однако на различных этапах эта роль не была одинаковой. Убедительно определяет направление изучения проблемы А.К.Соколов: «Роль партии в истории советского общества должна рассматриваться не в качестве независимого политического механизма, а своего рода социально-властного института, сложившегося в конкретных исторических обстоятельствах и выполнявшего определенные общественные функции».
Особенности советской системы государственного управления на стадии становления определялись следующими факторами:
Инерционность социума и экономики, культурно- исторические традиции.
Последствия системных политических и экономических кризисов, войн и революций.
Воздействие доктринальных установок и проецируемых ими категорий.
Вынужденные импровизации и последствия стихийных процессов, которые с трудом поддавались воздействиям управленческих структур.
Объект исследования представляет собой систему советского государственного управления в конкретно-исторических параметрах. Данная система рассматривается как определенный тип государственного управления, сформировавшийся в исторических и национальных условиях России. В понятие объекта исследования входит совокупность организационных структур государственного аппарата высшего, центрального и местного уровней, их кадровое обеспечение, функциональные параметры, избираемые средства и методы. Рассмотрение советской системы государственного управления исходит из определения правящей партии в качестве субъекта управления.
Предмет исследования включает в себя основные параметры объекта изучения: во-первых, доктринальные и политические установки правящей большевистской партии в их отношении к процессу становления и эволюции государственного управления, формирования государственной идеологии; во-вторых, руководящие структуры правящей партии в их взаимодействии с государствен-
ными структурами управления; в-третьих, аппарат управления на высшем и центральном уровне с проекциями на нижестоящие уровни; в-четвертых, кадровую политику, формирование номенклатурной системы; в-пятых, борьбу в партийно-государственном руководстве, как фактора развития системы государственного управления. Определение предмета исследования требует учета объективных условий становления советской системы государственного управления: инерционность социума и экономики, культурно - исторические традиции; последствия системных политических и экономических кризисов, войн и революций; вынужденные импровизации и воздействие стихийных процессов, которые с трудом поддавались воздействиям управленческих структур.
Цель диссертационного исследования состоит в приобретении новых знаний о существе системы советского государственного управления, раскрытии механизмов взаимодействия ее структур, характерных особенностей ее становления.
Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи исследования:
- Охарактеризовать состояние историографии темы, основных концептуальных подходов к ее изучению.
Определить основной круг источников, позволяющих проследить эволюцию системы государственного управления с 1917 г. до середины 1920-х годов.
Уточнить терминологический аппарат для корректного описания системы советского государственного управления.
Проанализировать роль партийной доктрины в становлении управленческой системы.
Охарактеризовать роль правящей партии как субъекта советского государственного управления, раскрыть формы взаимодействия центральных партийных учреждений и высших учреждений государственного управления.
Раскрыть специфические особенности советского государственного управления на каждом этапе его становления в рамках изучаемого периода.
Изучить формы и методы государственного управления в изучаемый период.
Соответственна предмету исследования и поставленным задачам его изучения структура диссертации.
Хронологические рамки диссертационного исследования включают период с момента Октябрьской революции до середины 1920- х гг. В 1925-1926 гг. система советского государственного управления перешла в новое качество. Доктринальные установки на скорую ожидаемую победу мировой революции в основном исчерпали себя, происходило утверждение курса на построение социализма в одной стране. Это имело решающее значение для утверждения планово-централистской, автархической модели государственного управления и соответственным методам управления. В партийно- государственном руководстве произошли решающие перестановки, т.н. идейная борьба перешла в фазу, когда идейные и политические разногласия квалифицировались как государственные преступления. Активизация антинэповских законодательных и организационных мероприятий определяла утверждение новых качеств системы управления, окончательно закрепившихся в 1927-1928 гг.
Процесс становления - приобретения определенных признаков и форм - системы государственного управления происходило в эволюции, т.е. в процессе изменения ее состояния. Основные политические, социально-экономические факторы, влиявшие на такие изменения, достаточно исследованы. При этом часто не учитывается, что учреждения управления обладали определенной силой инерции форм и методов, кадрового состава, имели собственные корпоративные интересы.
Территориальные рамки связаны с рассмотрением государственного управления в рамках РСФСР. С образованием СССР высшие органы государственного управления РСФСР были преобразованы в высшие органы государственного управления СССР. Органы управления РСФСР в составе СССР в условиях одной столицы работали в тесном взаимодействии, порой непосредственной включенности в общесоюзные структуры. Специфика взаимоотношений республиканских и союзных структур представляет собой предмет специального рассмотрения.
Необходимые пояснения к терминологическому аппарату имеют в виду не создание новых определений, а уточнения смыслов применительно к избранной проблематике и логике исследования.
Государственное управление понимается как воздействие государства на общество с целями установления определенного порядка, качеств и достижения желаемых результатов.
Система государственного управления включает в себя определенные структуры (учреждения), которые функционируют в конкретно-историческом времени как единое целое. Понятие системы рассматривается как нечто противостоящее хаосу и включает в себя цели, которые она ставит в процессе функционирования, определенные качества параметров объектов, входящих в систему, их
взаимосвязи, иерархию, степень целостности и обособленности. Качественные особенности системы советского государственного управления определялись с момента возникновения ролью, которую играла правящая большевистская партия в ней. Место партии, как субъекта управления, в системе государственного управления определяется тем, что реальные полномочия и функции принадлежали не партии в целом как общественной организации, а ее руководящим структурам, в соответствии с иерархией.
Доктрина государственного управления в советской системе играла особую роль. Доктрина (учение, совокупность основных теоретических посылок) большевистской партии определяла общий характер и цели государственного управления. При этом доктри- нальные установки оцениваются не с точки зрения их научного и реалистичного содержания, а с точки зрения того, какие политические решения формировались под их влиянием, какие подходы к формам и методам государственного управления ими определялись. Принципиально важно подчеркнуть, что большевистская доктрина государственного управления эволюционировала.
Партийно-государственное руководство как термин означает с одной стороны, единство персонификации государственного партийного и государственного руководства (совмещение постов), с другой выражает определенные качества системы государственного
управления в делом и место партии в ней.
Методология и методы исследования. Определяющими являются принципы объективности, историзма, комплексности подходов. Применительно к предмету исследования особую методологическую важность представляют принципы системно-структурного анализа, поскольку управление рассматривается как система, формирующаяся и действующая в определенных исторических условиях. Хронологический, историко-генетический методы важны для осмысления проблемы традиций, раскрытия сущности эволюции системы и понимания развития механизмов управления. Ретроспективный метод дает возможность осмысления, путем обратного теоретического хода, природы и сущностных характеристик советского государственного управления. Принцип историзма в исследовании реализуется также в историко-логическом анализе предпосылок и становления системы управления. Как считал Г.Гегель, предпосылки «употребляются как материал для предмета и, следовательно входят всодержание предмета». Это означает, что предпосылки специфическим образом переходят в управление на стадии его становления. С другой стороны, реальности возникшей системы управления не исчезают, а переходят в последующие стадии. Другими словами, в истории государственного управления нет отгороженных друг от друга этапов, поскольку в каждом содержатся элементы предыдущего и начала последующего. Важное значение имеют методологические установки современного источниковедения: комплексность в рассмотрении и использовании источников, изоморфность (подобие) источниковой базы предмету исследования. Классификация и подход к источникам с точки зрения определения их содержательного единства, зафиксированного в решении сходных задач, составляет принцип анализа и использования источников.
Цель диссертационного исследования состоит в приобретении новых знаний о существе системы советского государственного управления, раскрытии механизмов взаимодействия ее структур, характерных особенностей ее становления и этапов эволюции.
Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи исследования: охарактеризовать состояние историографии темы, проанализировать основные концептуальные подходы к ее изучению; определить круг источников, позволяющих проследить эволюцию системы государственного управления с 1917 г. до середины 1920-х годов; проанализировать роль партийной доктрины в становлении управленческой системы; охарактеризовать роль правящей партии как субъекта советского государственного управления, раскрыть формы взаимодействия центральных партийных учреждений и высших учреждений государственного управления; раскрыть специфические особенности советского государственного управления на каждом этапе его становления, формы и методы государственного управления в изучаемый период.
Новизна работы состоит в том, что на основе широкого анализа историографии темы и целостного комплекса новых источников история советского государственного управления впервые исследуется как система, в ее становлении — приобретении определенных признаков и форм и эволюции — процессе изменения качеств доктрины и системы, составляющих ее структур, форм и методов функционирования в определенных исторических условиях первых лет существования советского государства. При таком системном подходе впервые в комплексе рассмотрены и проанализированы докгринальные основы данной системы. В контексте системного подхода процесс становления советского государственного управления рассмотрен с учетом исторических традиций, что позволило более полно, объективно осмыслить сложный и противоречивый процесс становления и эволюции советской системы государственного управления.
Источниковая база. Исследование системы государственного управления делает целесообразным выделение таких групп источников, в которых раскрываются законодательные основы, в части определения структуры, статуса и компетенции органов управления; документы, определяющие цели и методы государственного управления (теоретические, программные, политические); источники, характеризующие организационные и содержательные параметры органов и учреждений управления; источники, содержащие материалы для определения степени эффективности органов управления. Задачи, поставленные в исследовании, решаются на основе следующих источниковых комплексов, подробнее характеризуемых в 3-м разделе 1-й главы: Во-первых, законодательные источники. Во-вторых, документы правящей партии. В-третьих, работы и документы партийно-государственных лидеров и деятелей системы управления. В-четвертых, делопроизводственные документы государственных структур, как опубликованные, так и архивные. В- пятых, источники личного происхождения.
Апробация результатов исследования. Результаты изучения темы отражены в монографии «Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы», статьях, в том числе в изданиях Института Российской истории РАН («Реформы и революции в России. Материалы международной конференции», т.2; публикация документов «Общество и власть. Российская провинция». Т.1.) Положения диссертации отражены в рецензиях в журналах «Вопросы истории КПСС», «Исторический архив», «Отечественная история», двух учебных пособиях, отмеченных первой премией Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Общий объем публикаций по теме диссертации 80,6 п.л. Положения и выводы по отдельным проблемам апробированы на одиннадцати региональных, общероссийских и международных научных конференциях, в том числе на Международной научной конференции «Реформы и революции в России в XX веке» (Москва, 2001 г.), в учебных лекционных курсах.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью применения полученных результатов в дальнейших научных исследованиях по истории государственного управления в России, истории государственных учреждений и советского партийно-государственного руководства, истории советского общества в целом, особенно проблем его начального этапа. Они могут быть использованы для разработки учебных лекционных курсов, спецкурсов, учебников по отечественной истории. Полученные результаты могут быть полезны в решении практических вопросов современного государственного управления.
Диссертационное исследование находится в русле научных программ Российской академии государственной службы.
Особенности историографического процесса конца 1980-1990-х годов
В отечественной историографии «перестроечного» и «постперестроечного» времени произошли и продолжают происходить процессы, связанные с концептуальными, методологическими поисками, восприятием качественных изменений источниковой базы. Историографический анализ работ, связанных с проблематикой диссертации, осуществляется в различных формах: работы, посвященные методологическим проблемам , обзоры по определенным темам , «круглые столы» , обсуждения на конференциях, рецензии, диссертационные исследования . Проблемы государственного управления в работах по политической системе Целый важнейших проблем истории советского государственного управления рассматривается в работах, посвященных политической системе, периодам военного коммунизма и нэп, в которых освещаются различные параметры государственного управления, новые подходы, акценты и выводы работ последнего десятилетия являются предметами историографического внимания .
В раскрытии механизмов политической власти И.В.Павлова, последовательно придерживающаяся концепции тоталитарной модели советского общества, исключительное значение придает партийному аппарату, претерпевшему, по ее мнению секретную партийно-государственную реформу в 1922/23 гг. Смысл «секретной реформы» состоял, по мнению И.В.Павловой, в утверждении «диктатуры партии», в лице узкого круга руководителей, установлении номенклатурной системы, строжайшего режима секретности. При рассмотрении «конспиративной власти» в качестве «ядра политической системы сталинизма» автор делает основной упор на «абсолютном и нелегальном характере власти», утвердившегося уже в 1920-е годы: «В 20-е гг. лидеры партии, в том числе и будущие члены оппозиции, наслаждались своей безраздельной властью». Автор не проводит особой дифференциации исторического плана, рассматривая период «после Ленина» как единый процесс утверждения тоталитаризма.
В работах Е.Г.Гимпельсона 1990-х гг. развиваются новые подходы автора к проблематике, разрабатывавшейся им в советский период. Один из наиболее значимых комплексов вопросов связан с судьбами политической системы в период нэп .
В обобщающей монографии, посвященной периоду с 1917 по 1928 г., В.А.Шишкин при обстоятельном рассмотрении общего характера системы исходит из того, что политика большевиков «либо заведомо была направлена против нэпа, либо сводила на нет возможности её более или менее эволюционного развития». Значение проблемы состоит в том, что она связана с пониманием характера государственного управления, его форм и методов. Первенство политики над экономикой становилось основой приоритета военно-мобилизационного типа управления.
Е.Г.Гимпельсон, возражает против утверждения В.А.Шишкина, состоящего в том, что переход к новой экономической политике не дал ни одного примера политического «отступления». В качестве основы для контраргументации Е.Г.Гимпельсон указывает на экономический плюрализм, плюрализм общественной мысли, «оживление разномыслия в идеологической области, особенно среди интеллигенции». Вместе с тем, «сдвиги в политической системе в сторону некоторой ее либерализации», как констатирует Е.Г.Гимпельсон, не означали «полного отказа от «военно коммунистических» методов диктата и террора». \
В соответствии с постоянно отмечаемой «традицией российского реформаторства» Е.Г.Гимпельсон рассматривает проблему контрреформ при нэп, отмечая приспособление политической системы к рыночному развитию и её известное реформирование до средины 1920-х годов и контрреформационные мероприятия после. Важно отметить, что один из известных исследователей советского периода Е.Г.Гимпельсон рамки реформирования в период нэп ограничивает серединой 1920-х гг.
Большевистская доктрина государственного управления. Роль государственной идеологии
Качества большевистской доктрины в современной литературе являются предметом особого внимания, приобретая черты определенно ориентированного набора: уверенность в неизбежности победы коммунистической формации; классовый подход; ориентация на победу мировой пролетарской революции; исключительная роль доктрины, идеологии; «научная обоснованность», исчерпывающий характер; жесткая императивность; универсальность ответов на возникающие вопросы; мессианские черты; апелляции к традициям революционных движений, движениям угнетенных, извечному конфликту бедных и богатых. Акценты и определения большевистских доктринальных установок в современной литературе разнообразны по избираемым целям и средствам иллюстрации. Л.Н.Нежинский и И.А.Челышев, определяя доктрину как определенную систему теоретико-политических принципов или нормативных положений, среди базовых большевистских доктринальных установок, называют: «внедрение в массовое сознание идеи об особой авангардно-революционной роли России в мировой истории и ее особом, мессианском предназначении». Авторы исходят из того, что после II мировой войны «настало время удовлетворить присущее партноменклатуре стремление к перманентной внешней экспансии (без чего она, как это доказал М.С.Восленский, просто не могла существовать)» Проблема, несомненно, значима, но что именовать доказательством, по-видимому, считается исключительно делом вкуса.
При рассмотрении истории советского государственного управления особую роль играют его идейно-теоретические основания. Во-первых, именно ими руководствовались большевики, стремившиеся к скорейшей и непосредственной реализации основных положений учения (доктрины). Во-вторых, развитие советского государственного управления, при качественных трансформациях доктринальных посылок, приводило к созданию новых установок и догм, генетически связанных с первоначальными представлениями.
Советская государственная система, по убеждению большевиков, представляла собой качественно новый этап в истории, прежде всего, потому, что построение нового общества рассматривалось как научно-обоснованный, управляемый процесс. Поскольку теоретические представления не давали готовых рецептов, то принимались решения в соответствии с ситуацией, а недостаточность теоретических посылок, рождавшие бурные дискуссии, компенсировалась «творческим развитием теории». Наконец, самое важное состоит в том, что в советской системе государственного управления существовала идеологическая монополия, законодательно охранялась государственная идеология.
Лидеры большевизма настойчиво подчеркивали: марксизм не догма, а руководство к действию, что само по себе приобрело черты догмы, поскольку лишалось главного марксового принципа «все подвергай сомнению». В конкретных исторических и национальных условиях это привело к рождению государственной доктрины, получившей официальное название марксизма-ленинизма. Для практики советского государственного управления это означало, с одной стороны, стремление опираться на основы теории К.Маркса, которые не представляли собой готовых рецептов для политической практики, с другой стороны, приводило к необходимости импровизаций, диктуемых задачами удержания власти и далеко идущими целями построения коммунистического общества. Принципиальное значение приобретал подход К. Маркса к рынку как «неорганизованности, лежащей в основе всего общества» и необходимости достижения такой стадии, когда, по мнению Ф.Энгельса: « Первый акт, в котором государство выступает действительно как представитель всего общества - взятие во владение средств производства от имени общества, - является в то же время последним самостоятельным актом его как государства. Вмешательство государственной власти в общественные отношения становится тогда в одной области за другой излишним и само собой засыпает. На место управления людьми становятся управление вещами и руководство производственными процессами. Государство не «отменяется», оно отмирает». Идея различий между «управлением лицами» и «управлением вещами», полагал Э.Карр, идет от Сен-Симона, считавшего, что человеческому обществу «суждено перейти от государственного или военного режима к административному или промышленному режиму, после того как оно достигнет достаточных успехов в позитивных науках и промышленности». Более того, Сен-Симон исходил из следующего: «Человек может оказывать полезное воздействие только на вещи. Воздействие человека на человека всегда вредно для человеческого рода».
Местное управление
Один из членов комиссии по выработке первой Конституции М.А.Рейснер излагал следующее понимание федерализма: «Необходимо лишь иметь ввиду, что территориальная организация и территориальный федерализм совершенно не могут служить основанием для решения государственных вопросов в социалистической республике. Ибо наш федерализм есть не союз территориальных государств или штатов, а федерация социально-хозяйственных организаций. Она строится не на территориальных фетишах государственной власти, а на реальных интересах трудящихся классов Российской республики». В.И.Ленин видел достоинства системы Советов в ее неформальности: «Всякие бюрократические формальности и ограничения выборов отпадают, массы сами определяют порядок и сроки выборов, при полной свободе отзыва выбранных». Государствовед Н.Н.Алексеев, принадлежавший к евразийцам, был убежден, что Советы без большевиков являлись наиболее соответствующей российским традициям формами местного управления. Деятельность ВЦИК по организации власти на местах на первых порах исходила из необходимости сохранения органов городского самоуправления, прежде всего, в деле снабжения продовольствием. В редакционной статье газеты «Известия ВЦИК» (15 ноября 1917г.) говорилось: «все чиновничьи канцелярии и управления будут продолжением или, вернее, исполнительным органом в общих делах соответствующего отдела Совета Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов». Правительство полагало возможным временную поддержку некоторых органов самоуправления. По постановлению ВЦИК создавался Наркомат по делам местного самоуправления (18 декабря 1917 г.), который возглавлял левый эсер В.Е.Трутовский. В соответствии с решениями ВЦИК Наркомат должен был объединять деятельность всех городских и земских учреждений, что повлекло к возникновению в ряде губерний и успешной деятельности коалиционных органов власти. Острота проблемы утверждения новой власти в столице привела в результате бурных дебатов к одобрению ВЦИК (16 ноября 1918 г.) Декрета СНК о роспуске Петроградской городской Думы. По постановлению НКВД в начале февраля 1918 года думы и земства, избранные в 1917 году и в основном нелояльные к большевикам, были ликвидированы, их дела и технический аппарат передавались Советам, практически их исполнительным комитетам.
Разгон Учредительного собрания в январе 1918 г. повлек активизацию деятельности Советов по ликвидации прежних органов самоуправления. Этот процесс завершился к лету 1918 г., тогда же был упразднен Наркомат по местному самоуправлению. Местное государственное управление после Октября создавалось в стране, испытывавшей последствия продолжающейся Первой мировой войны, в ситуации эскалации Гражданской войны, под влиянием различных факторов. Доктринальные установки большевиков на строительство государства диктатуры пролетариата в форме Советов реализовались в решениях II Всероссийского съезда Советов. В значительной степени они носили декларативный характер и были рассчитаны на самодеятельность масс на местах. Такая постановка проблемы неизбежно вела к стихийным импровизациям, с одной стороны, а с другой, приводила к противоречивым результатам. Принцип неразделения властей приводил к тому, что функции законодательства и исполнения совмещались и принадлежали исполнительным комитетам, избранным съездами Советов. Реально это выглядело как совмещение законодательных полномочий (член исполкома участвовал на съезде Совета или на сессии горсовета в качестве законодателя) и исполнительных (он же выполнял принятые с его участием решения). В такой системе управления достаточно было контролировать руководящий орган Советов — исполком, ограничения и препятствия заключались в основном в конкуренции самих управленческих структур.
Юридическая основа создания Советов на местах на первых порах не имела достаточной определенности. Формирование центральных органов власти сопровождалось созданием системы вертикального управления Наркоматов и ведомств, которые и заполняли правовой вакуум. Функции общего руководства по созданию системы местных учреждений управления возлагались на Наркомат внутренних дел (НКВД), который в качестве центрального административного учреждения напоминал дореволюционное МВД. Основные функции принадлежали к ведению соответствующих отделов НКВД.
Формы и методы государственного управления в условиях перехода к НЭП
Экономической основой советского государственного управления являлась национализация предприятий, в результате которой они утрачивали возможности самостоятельно распоряжаться имеющимися ресурсами и определять собственную финансово-хозяйственную деятельность. Потребности развития экономики неминуемо требовали определенной хозяйственной самостоятельности, что усугублялось условиями определенных допущений рынка. Возможности и пределы централизованного управления оценивались критически. Заместитель Председателя СНК А.И.Рыков в 1923 г. констатировал на XII съезде РКП (б), что ему «изо дня в день, из недели в неделю, из месяца в месяц приходилось убеждаться в том, что управлять страной, которая охватывает одну шестую часть суши, управлять ею из Москвы, на основе бюрократического централизма, невозможно». Совершенно ясно было и другое: потребности существовавшего политического режима неминуемо органически были связаны с усилением государственного вмешательства и полного контроля над экономикой. В период нэпа иерархическая система управления в силу громоздкости, инерции, бюрократизма представляла непреодолимую преграду для рыночных отношений. Переход к нэпу не означал качественных изменений в государственной системе регулирования, но напротив, укреплялись директивные плановые механизмы.
Формы и методы советского государственного планирования имели, прежде всего, доктринальные основания. Первые шаги в управлении были связаны с налаживанием всеобщего учета и контроля, которые должны были стать начальной ступенью всеобщего регулирования и планирования. Первые производственные отраслевые программы составлялись в ВСНХ в 1919 г., но уже до этого элементы планирования (администраторского характера) содержались в организации заготовительных кампаний, процесса национализации. Прямое жесткое администрирование определяло существо антикризисных мероприятий, широких мобилизаций в годы гражданской войны. Создавалась определенная традиция «диктаторского» плана. Главной функцией было административное распределение, что породило в широких кругах управленцев соответствующее понимание плана, как результата бюрократического творчества.
В 1920 г. был осуществлен весьма показательный опыт планирования. Нарком путей сообщения Л.Д.Троцкий своим приказом №1042 установил пятилетний план для транспорта, сводящийся к тому, чтобы максимально увеличить парк паровозов. Были приняты все меры: от закупки золотом за границей до переоборудования крупнейших отечественных заводов. В результате до истечения пяти лет число тяжелых паровозов превысило довоенный уровень, а промышленная и сельскохозяйственная продукция, которая должна была быть объектом перевозок, не достигла и половины довоенного уровня. В 1925 г. Ф.Э. Дзержинский заключал: «Ведь почему Троцкий приказом 1042 сделал ужаснейшую ошибку? Потому что он выдвинул отдельную единицу и сделал её универсальной спасительницей». Госплан, образованный в феврале 1921 г. в качестве комиссии при Совете Труда и Обороны, по мнению его ведущих работников, должен был играть важнейшую роль по сведению всей государственной экономики в «единую фабрику» на основе единого хозяйственного плана. Декретом ВЦИК и СНК в июне 1922 г. были образованы областные плановые комиссии (облпланы) при областных экономических совещаниях (экосо). Система планирования включала в себя разработку планов в трестах, синдикатах, ВСНХ с последующим утверждением в СТО. Первым текущим планом «явился ориентировочный план топливоснабжения на 1921 год». Затем планы стали охватывать основные отрасли промышленности. В 1924/25 гг. планы составлялись по 22 отраслям. В совокупности они охватывали 65-70% производства в государственной промышленности. В 1925 г. ЦСУ СССР был разработан «первый в мировой истории межотраслевой баланс народного хозяйства во многом предвосхитивший анализ затрат и выпуска продукции, сделанный позднее Василием Леонтьевым в США». Советская система планирования в значительной степени вырастала из практики военного коммунизма, из командной методологии планирования. Органическим следствием директивного планирования был товарный и ресурсный дефицит, находящий свое выражение в постоянных кризисах. При подготовке первого пятилетнего плана учитывался этот опыт. Многие идеи, выдвинутые советскими экономистами при подготовке первых пятилеток, «на 20-30 лет опередили аналогичные работы западных авторов».
Усиление воздействия государственного управления на экономику, финансовую и распределительную сферу в условиях восстановления народного хозяйства, развивавшегося на основе различных экономических укладов, приводило к определенным положительным результатам . Вместе с тем, усложнение характера и масштабов экономических преобразований при неизменности политической системы логично вело к утверждению директивного планирования и, как следствие, усилению бюрократического централизма и широкому применению внеэкономических методов принуждения. Решающая роль государства в сфере кредитной политики, ценообразования, денежного обращения, проводимая в первой половине-середине 1920-х гг., делали утверждение директивного планирования естественным продолжением сформировавшейся системы управления.
