Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Вопросы теории и практики государственного ипотечного жилищного кредитования (ГИЖК) в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур
1.1 Понятие, структура и механизмы управления в системе ГИЖК 11
1.2 Оценка существующих способов государственной поддержки ГИЖК 35
1.3 Опыт России и стран Восточной Европы в области организации систем ГИЖК 44
Глава 2. Организация и функционирование системы государственного ипотечного жилищного кредитования в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур (на примере г. Москвы) 66
2.1 Институциональные основы организации и функционирования московской системы ГИЖК 66
2.2 Практика организации и функционирования системы ГИЖК в г. Москве .. 79
2.3 Система ГИЖК в жилищных программах города Москвы 97
Глава 3. Организационно-функциональные изменения в системе ГИЖК в условиях партнерства властных и предпринимательских структур (на примере г. Москвы) 111
3.1 Институциональные изменения при осуществлении ГИЖК 111
3.2 Принципы организации и функционирования системы ГИЖК 124
3.3 Организационно-функциональная модель проектного управления в системе ГИЖК на основе партнерства властных и предпринимательских структур 137
Заключение 168
Литература 223
- Оценка существующих способов государственной поддержки ГИЖК
- Практика организации и функционирования системы ГИЖК в г. Москве
- Система ГИЖК в жилищных программах города Москвы
- Принципы организации и функционирования системы ГИЖК
Введение к работе
Актуальность. Современное состояние жилищного сектора российской экономики эксперты оценивают как неудовлетворительное. Это связано, прежде всего, с тем, что, несмотря на разную степень остроты жилищной проблемы в разных субъектах Российской Федерации, все территории имеют общую проблему: низкую степень доступности жилья для людей со средним уровнем доходов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Правительство Российской Федерации неоднократно принимало меры различного характера, направленные на улучшение ситуации в этом секто'ре экономики. Так, жилищная проблема в Российской Федерации обусловила необходимость формирования и реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Вместе с тем, используемые на практике экономические и управленческие механизмы такие, как субсидирование приобретения и строительства жилья, реализация государственных и региональных жилищных программ, направленных на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, и другие механизмы, разработанные для развития жилищного сектора, не всегда обеспечивают решение проблемы доступности жилья для людей со средним уровнем доходов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а оперативные меры организационно- функционального характера, применяемые региональными властными структурами на практике, часто не достигают желаемого результата — существенного улучшения ситуации в жилищном секторе.
В связи с создавшейся ситуацией, все более необходимым становится поиск направлений повышения эффективности реализации государственных и региональных жилищных программ и развития механизмов жилищного финансирования и повышения доступности жилья для населения. Для стимулирования активности населения по приобретению в собственность объектов жилищной недвижимости властными и предпринимательскими структурами широко применяются различные финансовые механизмы, позволяющие повысить платежеспособный спрос. Наиболее распространенным из них как в мировой, так и в российской практике представляется ипотечное жилищное кредитование. Вместе с тем, в условиях острого дефицита объектов жилищной недвижимости и высокого уровня цен на них наблюдается низкая степень доступности жилья для большей части населения России. В целях улучшения создавшейся ситуации Правительством Российской Федерации и администрациями ее субъектов сформированы и реализуются государственные (региональные) жилищные программы. При этом властные структуры обладают достаточными административными ресурсами, но вместе с тем ограничены в своих организационно-функциональных и финансовых возможностях. В связи с этим широкое распространение в практике реализации государственных (региональных) жилищных программ получило использование ипотечного жилищного кредитования (ИЖК) с привлечением в рамках сотрудничества разнообразных специализированных бизнес-структур. Таким образом, ИЖК в партнерстве со специализированными бизнес-структурами, осуществляемое в рамках государственных (региональных) жилищных программ, - это государственное ипотечное жилищное кредитование (ГИЖК), а вся совокупность участвующих и взаимосвязанных в этом процессе структур (как властных, так и предпринимательских) представляет собой систему ГИЖК.
Фактически, ГИЖК в рамках реализации государственных (региональных) жилищных программ, осуществляется совместно властными и предпринимательскими структурами в форме государственно-частного партнерства. Для предпринимательских структур участие в государственных (региональных) жилищных программах на условиях партнерства с властными структурами является еще одной возможностью для расширения их сфер деятельности или развития новых видов бизнес-деятельности, что особенно важно в условиях негативных экономических процессов как порождающих, так и сопровождающих мировой финансовый кризис 2008-2009 гг.
Таким образом, систему ГИЖК в рамках государственных (региональных) жилищных программ можно рассматривать как еще одну форму партнерства властных и предпринимательских структур. Несмотря на уже имеющийся опыт использования в России механизма ипотечного жилищного кредитования в рамках государственных (региональных) жилищных программ на основе сотрудничества властных и предпринимательских структур, до сих пор в специальной литературе не достаточно рассматривались вопросы организации и функционирования в условиях взаимодействия власти и бизнеса в этой области деятельности такой системы ГИЖК, практически не сформировано представление об ее организационной и функциональной основе, нет необходимой ясности в институализации ее участников, не сформулированы четко принципы взаимодействия между ними. Таким образом, рассмотрение и анализ деятельности существующих систем ГИЖК в организационно- функциональном и других аспектах в условиях сотрудничества властных и предпринимательских структур представляется исключительно важным и необходимым, что и доказывает актуальность темы диссертационного исследования.
Вопросам формирования и развития системы ипотечного жилищного кредитования, в том числе в процессе реализации государственных и региональных жилищных программ, основанных на взаимодействии властных и предпринимательских структур, посвящены труды таких авторов, как
А. Аверченко, Р. Весели, J1.B. Донцовой, М.И. Каменецкого, А.Б. Копейкина, Н.Б. Косаревой, Г. Наумова, Н.С. Пастуховой,
М. Печатниковой, H.H. Рогожиной, Ю.Ф. Симионовой, Э. Файкса, И. Эртла и других.
Цель диссертационного исследования - разработать организационно- функциональный аспект управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в субъекте Российской Федерации в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур.
В качестве объекта диссертационного исследования рассматривается процесс управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в России в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур, предмета — отношения организационно- функционального характера в процессе управления деятельностью системы государственного ипотечного жилищного кредитования в России в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур.
Для достижения поставленной цели в соответствии с объектом и предметом исследования были поставлены следующие задачи: изучить основные понятия, структуру, механизмы управления в системе ГИЖК и ее взаимодействие с предпринимательскими структурами; охарактеризовать и оценить существующие схемы государственной поддержки жилищного сектора экономики с позиции возможности и целесообразности их применения при ГИЖК; дать обзор отечественного опыта и опыта стран Восточной Европы в области организации систем ГИЖК в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур; проанализировать институциональные основы организации и функционирования московской системы ГИЖК в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур и практику функционирования этой системы в рамках московских городских жилищных программ; выявить инновационные институциональные изменения в московской системе ГИЖК, сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию институциональных основ системы ГИЖК, а также основные принципы изменений организационно-функционального характера в этой системе в предположении партнерства властных и предпринимательских структур; построить организационно-функциональную модель проектного управления для московской системы ГИЖК.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили концептуально-категориальный аппарат, положения и результаты теорий менеджмента, предпринимательства, экономической теории, теоретических положений и механизмов реализации ипотечного жилищного кредитования, управления проектами, проектного менеджмента, процессного подхода, управления изменениями, принятия управленческих решений, государственного управления, стратегического менеджмента.
В процессе диссертационного исследования проанализированы: монографии и статьи в специализированных периодических изданиях и специальной литературе, данные официальных российских и международных статистических сборников, разнообразные научные результаты прикладного характера: материалы конференций, экономические обзоры, научные публикации и доклады по вопросам государственного ипотечного жилищного кредитования, статистические и справочные материалы, отчеты Правительства Москвы, администраций субъектов Российской Федерации, а также информационно-аналитические материалы научно-исследовательских и аналитических центров. При проведении исследования использовались законодательные акты Российской Федерации и города Москвы.
Эмпирическую основу составили наблюдения, сделанные автором, в процессе работы в системе ГИЖК в городе Москве, в частности, в области реализации московской жилищной программы «Социальная ипотека».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые сформулированы основные принципы организации и функционирования системы государственного ипотечного жилищного кредитования для субъекта Российской Федерации в условиях партнерства российских региональных властных и предпринимательских структур, а также построена организационно-функциональная модель проектного управления для системы государственного ипотечного жилищного кредитования в городе Москве как «пилотная» модель, которая с учетом особенностей других субъектов
Федерации может быть адаптирована и использована для совершенствования организации и функционирования их систем ГИЖК.
Автором получены следующие основные научные результаты:
Государственное ипотечное жилищное кредитование необходимо рассматривать как особый вид жилищного кредитования, сочетающего элементы коммерческого банковского ипотечного кредитования и государственного субсидирования развития жилищного сектора, на основе взаимодействии властных и предпринимательских структур в рамках государственных (региональных) жилищных программ.
Для интенсивного развития жилищного сектора на уровне субъекта Федерации необходимо внедрение механизмов государственной поддержки жилищной сферы как через механизмы нормативно-правовой, организационной и финансовой поддержки, так и через организацию и функционирование специальной системы государственного ипотечного жилищного кредитования, основанной на взаимодействии властных и предпринимательских структур.
Развитие организационно-функциональной основы системы ГИЖК субъекта Федерации целесообразно осуществлять на основе сотрудничества и партнерства со специализированными бизнес-структурами в процессе реализации региональных жилищных программ, используя их позитивный опыт в организации и осуществлении бизнес-деятельности.
Целесообразно осуществлять организацию и функционирование системы ГИЖК в субъекте Федерации на основе учета позитивного опыта города Москвы в направлении минимизации финансирования из средств регионального бюджета и привлечении финансовых средств негосударственных кредитно-финансовых институтов.
Развитие московской системы ГИЖК целесообразно осуществлять на основе изменения ее институциональных основ в направлении стимулирования конкуренции предпринимательских структур - участников городских жилищных программ, осуществляемых на основе системы ГИЖК, и создания наиболее благоприятных условий для участия граждан в этих программах.
6. Развитие в субъектах Российской Федерации систем государственного ипотечного жилищного кредитования целесообразно осуществлять на основе организационно-функциональной модели проектного управления, разработанной и предложенной для внедрения в систему государственного ипотечного жилищного кредитования в городе Москве.
Практическая значимость работы. В работе сформулированы выводы и предложения, направленные на повышение эффективности управления в системе ГИЖК субъекта Российской Федерации. Предложенная организационно-функциональная модель управления для системы ГИЖК субъекта Федерации на основе взаимодействия властных и предпринимательских структур позволяет: выстраивать жилищную политику субъекта Российской Федерации на основе развития рыночных механизмов жилищного финансирования с привлечением финансовых и организационно-функциональных ресурсов предпринимательских структур, осуществляющих свою деятельность в рамках региональных жилищных программ; осуществлять формирование и развитие систем ГИЖК субъекта Российской Федерации, основываясь на выработанных принципах и в соответствии с предложенной организационно-функциональной моделью проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве; организовывать взаимодействие властных и предпринимательских структур на контрактной основе в соответствии с принципами ГЧП с целью организационно-функционального обеспечения деятельности системы ГИЖК субъекта Российской Федерации; в программах целевой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, осуществляемых учебными заведениями для сферы государственного ипотечного жилищного кредитования, изучать предложенную организационно-функциональную модель проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве; - повысить координацию и унификацию деятельности специализированных предпринимательских структур (государственных и частных), участвующих в системе ГИЖК субъекта Российской Федерации, на основе внедрения предложенной организационно-функциональной модели проектного управления для системы ГИЖК в городе Москве.
Внедрение результатов диссертационной работы позволит повысить качество управления в системах ГИЖК субъектов Российской Федерации, в том числе в процессе реализации московской жилищной программы «Социальная ипотека».
Апробация. Основные положения диссертационного исследования, сформулированные автором, нашли отражения в публикациях журнала Российское предпринимательство, 2008, №11 (2), (перечень ВАК), а также докладывались на таких научно-практических конференциях, как «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2005 г.), «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2006 г.), российско-британская научно- практическая конференция «Управление городом в XXI веке» (Москва, Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2007 г.).
Структура. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка используемой литературы.
Оценка существующих способов государственной поддержки ГИЖК
Основное отличие системы ГИЖК от коммерческого ИЖК состоит в цели использовании механизма ипотечного кредитования (Прил. 2). Главной целью ГИЖК является повышение эффективности реализации государственной жилищной политики, а ипотечное кредитование в данном случае является одним из механизмов, позволяющих определенным группам граждан решать свои жилищные проблемы за счет использования собственных финансовых средств при организационно-финансовой поддержке со стороны властных и предпринимательских структур, взаимодействующих в рамках государственных (региональных) жилищных программ. При этом значительную роль в реализации программ ГИЖК играют предпринимательские структуры, в том числе специализированные финансово-кредитные организации, предоставляющие услуги по ипотечному кредитованию в рамках государственных (региональных) жилищных программ.
Анализ существующих механизмов системы ГИЖК позволяет отметить ряд черт, присущих ей: 1. Системы ГИЖК ориентированы на удовлетворение жилищных потребностей групп населения, чьи жилищные условия являются наиболее тяжелыми, и требуют скорейшего принятия мер по их улучшению. 2. В системах ГИЖК широко используется механизм государственной поддержки участников государственных жилищных программ. Данный механизм может включать: финансовую поддержку (субсидирование процентных выплат за пользование кредитом, единовременных платежей, льготное налогообложение и другие механизмы) организационно-правовую поддержку (создание специальных функциональных государственных структур и институтов экономического и правового характера, направленных на обеспечение эффективного выполнения задач государственной (региональной) жилищной политики в сфере ГИЖК). 3. Ограниченное участие предпринимательских структур в системах ГИЖК является следствием установления высоких входных барьеров для специализированных коммерческих финансово-кредитных организаций16, ограниченным объемом потенциальных участников государственных жилищных программ, реализуемых с использованием механизма ипотечного кредитования и низкая степень доходности операций по жилищному кредитованию в рамках государственных (региональных) жилищных программ. Таким образом, участие в развитии систем ГИЖК принимают наиболее крупные предпринимательские организации (финансово-кредитные, страховые, риэлтерские и другие организации), отбираемые на конкурсной основе. 4. Необходимость организации ГИЖК таким образом, чтобы использование такого механизма оказывало минимальное воздействие на рыночные механизмы коммерческого ИЖК. Оба механизма способны развиваться относительно независимо друг от друга. Главная задача властных структур в области развития жилищного сектора состоит в стимулировании развития рыночных механизмов коммерческого ИЖК с целью повышения их доступности для более широких слоев населения и, в то же время, в создании систем ГИЖК, ориентированных строго на определенные группы населения. Таким образом, четкое разделение сфер деятельности кредитно-финансовых организаций в рамках коммерческих и государственных систем ИЖК позволяет обеспечить сферу коммерческого ИЖК достаточной степенью рыночной конкуренции. 5. Применение систем ГИЖК целесообразно при возникающих кризисных явлениях в экономике, при деформации рынков жилья, капитала, вызванной чрезмерным спекулятивным спросом, ограниченностью ресурсов как в строительной сфере, так и в финансово-кредитной сфере или другими неблагоприятными экономическими факторами, при проявлении которых использование механизма коммерческого ИЖК в необходимых объемах малоэффективно. Описанные выше черты ГИЖК определяют его специфику и позволяют его выделить из совокупности механизмов ИЖК. Основные черты, присущие системам ГИЖК, позволяют определить границы и условия применения данных систем в рамках существующей рыночной экономической среды. Главной особенностью системы ГИЖК является сочетание рыночной природы ИЖК и нерыночного механизма государственного субсидирования. Использование подобного сочетания свойств позволяет повысить эффективность выполнения обязательств государства перед отдельными группами населения в жилищной сфере при минимизации расходования бюджетных средств. Организационно-финансовая основа ипотечного жилищного кредитования складывается из совокупности материальных ресурсов (финансовые средства государственного или регионального бюджета и кредитно- финансовых организаций, жилищный фонд, выделенный для реализации программ ГИЖК и т. д.) и нематериальных ресурсов (правовое, организационно-функциональное, кадровое обеспечение и др.), позволяющих эффективно реализовывать систему ГИЖК. Применение системы ГИЖК в рамках осуществления жилищной политики субъекта Российской Федерации может способствовать решению целого ряда проблем, связанных с необходимостью исполнения государственных обязательств перед определенными группами населения: 1. Ускорение улучшения жилищных условий групп граждан, по отношению к которым государство имеет определенные обязательства в жилищной сфере, за счет вовлечения их в процесс решения своих жилищных проблем. 2. Сокращение среднего времени ожидания улучшения жилищных условий путем предоставления жилых помещений группам граждан, принятых на жилищный учет и готовых участвовать в финансировании процесса жилищного обеспечения. 3. Возможность улучшения параметров предоставляемого жилья в рамках программ ГИЖК (увеличение нормы предоставления жилья, выбор жилья, построенного в рамках данной программы по критериям стоимости и местоположения (при наличии альтернатив) и т. д.) для повышения степени удовлетворения жилищных потребностей их участников.
Практика организации и функционирования системы ГИЖК в г. Москве
Главная задача кредитно-потребительского кооператива граждан (далее КПКГ) «Свой дом» состоит в кредитовании населения области с низкими доходами на льготных условиях с использованием средств областного бюджета. В целях повышения степени государственной поддержки системы ИЖК, с начала 2006 года была установлена единовременная адресная социальная помощь в размере 100 тыс. рублей при рождении третьего ребенка семьям, в которых хотя бы один из супругов является членом КПКГ «Свой дом». К середине 2006 года подобную помощь получили 89 семей. В дополнение к этому, с 1 июня 2006 года была установлена адресная социальная помощь на строительство индивидуальных жилых домов многодетным семьям, в том числе: имеющим трех детей - 100 тыс. рублей; четырех детей — 200 тыс. рублей; пяти и более детей - 300 тыс. рублей. К тому же многодетные семьи, как и другие члены кооператива, могут получить кредит, вдвое превышающий первоначальный взнос, под 1% годовых. Таким образом, основным направлением государственной поддержки системы ИЖК в Белгородской области является создание условий для участия в сфере жилищного кредитования групп населения с низким уровнем доходов с использованием механизма государственного субсидирования единовременных взносов и процентной ставки по кредитам. Несмотря на достаточно сильную поддержку системы ГИЖК со стороны областной администрации, анализ практики организации системы ИЖК показывает стремление отойти от повсеместной практики нерыночного кредитования и предоставлять кредиты на рыночных условиях, а субсидировать только отдельные категории граждан. Развитие системы ИЖК в Белгородской области в данном направлении позволит создать две эффективно функционирующих системы ИЖК: государственную и коммерческую. При этом с ростом благосостояния населения доля государственной ипотечных программ должна уменьшаться, а доля коммерческой ипотеки — увеличиваться за счет повышения степени конкуренции предпринимательских структур, занимающихся ипотечным жилищным кредитованием.
Для получения целостной картины состояния системы ИЖК в субъектах Российской Федерации необходимо рассмотреть субъект Российской Федерации, отличающийся коренным образом от всех рассмотренных по складывающейся экономической ситуации. Это — Тюменская область. Этот субъект Российской Федерации является одним из лидеров по объему использования механизма ИЖК в жилищном секторе (Прил. 5). Жилищный сектор Тюменской области характеризуется наличием устойчивого платежеспособного спроса со стороны местного населения.77 По этой причине регион является благоприятным для использования «классической» ипотеки, основанной на использовании рыночного механизма ИЖК. Роль администрации Тюменской области при этом сводится к нормативному регулированию деятельности специализированных бизнес-структур в области ипотечного кредитования, строительства, предоставления риэлтерских и страховых услуг и т. д. с целью обеспечения здоровой конкуренции между ними. Основную массу кредитно-финансовых организаций составляют коммерческие банки других регионов, которые обеспечивают большую часть рынка ипотечного жилищного кредитования Тюменской области. В то же время, около четверти рынка принадлежит местным банкам, таким как: Тюменьэнергобанк, Ханты- Мансийский банк, Тюменский городской банк, Запсибкомбанк, Сургутнефтегазбанк и др. (Прил. 6). В отличие от рассмотренных выше субъектов Российской Федерации, в Тюменской области слабо развита система ГИЖК.
Исследование систем ГИЖК на уровне субъектов Российской Федерации позволяет выявить ряд особенностей, характерных для данных систем: основу систем ГИЖК в субъектах Российской Федерации составляют программы, субсидируемые из средств региональных бюджетов (Прил. 6); наиболее острой проблемой в жилищном секторе региональных экономических систем является отставание рынка предложения ипотечных кредитов от потребностей спроса. Это, в свою очередь, делает сферу ипотечного жилищного кредитования привлекательной для предпринимательских структур, осуществляющих ипотечное кредитование, но не способствует повышению доступности ипотечных кредитов для населения; региональные рынки в системе ГИЖК не представляют собой единого целого на территории России, уровень их развития с точки зрения обеспеченности специализированными компаниями-участниками системы ГИЖК различен и зависит от степени инвестиционной привлекательности региона; для большинства субъектов Российской Федерации характерна низкая степень развитости коммерческих систем ИЖК ввиду их малой привлекательности для частных инвесторов. В субъектах Российской Федерации с низкой степенью инвестиционной привлекательности необходимо выстраивать системы ГИЖК, ориентированные на группы населения со средним уровнем доходов и стимулировать интенсивность социально-экономического развития территории с целью повышения ее привлекательности для инвестиций со стороны специализированных бизнес-структур; социальная направленность рассмотренных систем ГИЖК позволяет сделать вывод о том, что на данном этапе наиболее важным направлением развития жилищного сектора является вовлечение групп населения, нуждающихся в улучшении жилищных условий и не имеющих возможности воспользоваться коммерческими ипотечными программами (Прил. 6); особенностью системы ГИЖК в рассмотренных субъектах Российской Федерации является нацеленность на широкое применение механизмов субсидирования процентных ставок по кредитам, единовременных взносов, применением альтернативных методов погашения ипотечных кредитов.
Проблемы развития жилищного сектора экономики характерны для многих стран с переходной экономикой. Эти страны имеют похожие проблемы, связанные с неразвитостью основных социально-экономических институтов, призванных способствовать эффективному функционированию всего жилищного сектора экономики. Низкая степень развитости институциональной основы жилищного сектора в сочетании с достаточно низким уровнем жизни населения приводит к серьезным проблемам в жилищной сфере. Решить создавшиеся проблемы можно за счет реализации грамотной государственной жилищной политики, основанной на плавном переходе от полного государственного жилищного обеспечения к формированию рынка доступного жилья, в том числе за счет привлечением в сферу жилищного обеспечения предпринимательских структур посредством реализации жилищных программ, осуществляемых на основе государственно-частного партнерства.
В процессе перехода к рыночной экономике роль государства в жилищной сфере претерпела существенные изменения: государство перестало быть основным заказчиком на строительство объектов жилищного фонда и главным субъектом предложения жилья. В условиях рыночной экономики государство выполняет функции регулятора деятельности всех участников жилищного сектора экономики, формирует ее профиль за счет создания и обеспечения выполнения основных правил (институтов) деятельности, а также разрабатывает и реализует государственные целевые программы.
Система ГИЖК в жилищных программах города Москвы
Практика реализации жилищной политики органами государственной власти многих развитых и развивающихся стран свидетельствует о том, что основная задача государства в жилищной сфере заключается в стимулировании деятельности предпринимательских структур в сфере развитии жилищного сектора и повышении степени инвестиционной активности населения за счет реализации государственных (региональных) жилищных программ. В создании благоприятных условий для участия большего числа граждан в решении собственных жилищных проблем, кроется социальная составляющая современной государственной и региональной жилищной политики. Экономическая ее составляющая заключается в поддержке жилищного сектора экономики, в том числе путем привлечения специализированных бизнес- структур к участию в государственных жилищных программах в соответствии с принципами государственно-частного партнерства.
Как показывает практика, решение задачи повышения доступности жилья для населения (Прил. 10) в существующих условиях целесообразно осуществлять не за счет массового предоставления жилых помещений населению по договорам социального найма, а за счет создания условий для приобретения населением жилых помещений с использованием собственных финансовых средств и широкого спектра механизмов жилищного кредитования. Особенно важную роль приобретает всесторонняя государственная поддержка деятельности специализированных предпринимательских структур в рамках реализации государственных жилищных программ, основанных на использовании механизма ипотечного жилищного кредитования, осуществляемая на законодательном и на организационном уровне. При этом условии может быть получена максимальная положительная отдача от реализации как общегосударственной, так и региональной жилищной политики.
Предоставление жилых помещений бесплатно из государственного или регионального жилищного фонда имеет смысл в целях обеспечения жилыми помещениями групп граждан, являющихся малоимущими и не имеющих возможности для использования ни собственных, ни заемных финансовых средств для улучшения своих жилищных условий.
Специалисты, занимающиеся исследованием жилищного сектора российской экономики, отмечают, что «на сегодня основными задачами государства являются определение и законодательное закрепление социальных стандартов предоставления жилья малообеспеченным и социально незащищенным группам населения, то есть отчетливое выявление нерыночного сектора, а также создание условий для дальнейшего перехода к рыночным отношениям в жилищной сфере»122. Таким образом, в реализации государственной и региональной жилищной политике представляется целесообразным четкое определение границ «нерыночной» и «рыночной» жилищной сферы. Жилищная политика государства при этом, как правило, направлена на полное финансовое обеспечение «нерыночной» жилищной сферы и на организационно-правовое и ограниченное финансовое обеспечение развития «рыночной» жилищной сферы.
Четкое разделение «рыночной» и «нерыночной» жилищных сфер позволяет наиболее полно удовлетворить жилищные потребности населения за счет дифференцированного подхода к финансированию процесса предоставления жилых помещений гражданам.
В рамках «нерыночной» жилищной сферы, как правило, осуществляется предоставление жилых помещений малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, бесплатно из государственного (регионального) жилищного фонда на основании договоров социального найма. В рамках «рыночной» жилищной сферы, как правило, привлекаются к участию в государственных жилищных программах специализированные бизнес-структуры и стимулируется финансовое участие граждан в решении своих жилищных проблем. Практика бесплатного предоставления жилых помещений из государственного жилищного фонда в условиях ограниченности бюджетных средств, направляемых на финансирование жилищной сферы государственной социальной политики, свидетельствует о невозможности решения жилищной проблемы большого числа граждан в короткие сроки. Использование принципа бесплатного предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы привело к тому, что время ожидания в очереди на получение бесплатного жилья составляет около 20 лет. В то же время, этот срок является достаточным семье со средним уровнем доходов для приобретения необходимой квартиры, используя рыночные механизмы финансирования приобретения жилья: ипотечное жилищное кредитование или купля-продажа с рассрочкой платежа, реализуемые в рамках московских городских жилищных программ.
Таким образом, в практике реализации московской городской жилищной политики широкое распространение все больше приобретают рыночные механизмы, позволяющие гражданам, принятым на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, при сравнительно небольших финансовых затратах и отсутствии финансовых и юридических рисков улучшить свои жилищные условия в данный момент времени.
Развитие рыночных механизмов приобретения жилья гражданами является следствием естественного развития системы рыночных экономических отношений в стране. В то же время, социальная направленность государственной жилищной политики предполагает активное участие государства в организационной и в необходимой степени финансовой поддержке граждан в их самостоятельном участии в решении своих жилищных проблем.
Вместе с тем, использование рыночных механизмов в системе государственной и региональной жилищной политики ограничено существующим платежеспособным спросом среди групп граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Таким образом, государство не может и не должно снимать с себя ответственности по обеспечению малоимущих граждан бесплатным жильем из государственного или регионального жилищного фонда. Закономерным следствием этого является разделение граждан, чьи жилищные условия являются неудовлетворительными на тех, кто является малоимущими и нуждается в жилых помещениях из государственного жилищного фонда, и тех, кто нуждается в содействии органов государственной власти в приобретении жилья в рамках государственных (региональных) жилищных программ. Удовлетворение жилищных потребностей второй группы граждан и является основной задачей возложенной на рыночные механизмы государственной жилищной политики.124
Принципы организации и функционирования системы ГИЖК
В результате проведенного диссертационного исследования разработана система государственного ипотечного жилищного кредитования субъекта Российской Федерации в организационно-функциональном аспекте в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур, которая нашла свою реализацию в предложенной организационно-функциональной модели управления в системе ГИЖК в городе Москве.
Показано, что существует широкий спектр определений понятия ипотечного жилищного кредитования, отражающих правовую и экономическую составляющую данного механизма, в то же время, анализ научной литературы по вопросам формирования и организации жилищной сферы показал низкую степень изученности проблем построения и организации системы ГИЖК. Таким образом, понятие государственного ипотечного жилищного кредитования предложено рассматривать как ипотечное кредитование, осуществляемое в рамках реализации государственных и региональных жилищных программ.
Для осуществления своих функций система ГИЖК предполагает создание структуры, ориентированной на достижение определенных целей посредством решения поставленных задач. Выявлено, что структура системы ГИЖК предполагает наличие широкого круга властных и предпринимательских (государственных и частных) структур, осуществляющих не только функции связанные с регулированием и контролем, но и с выполнением отдельных функций, связанных с транзакционным обеспечением на протяжении всего процесса жилищного обеспечения с использованием механизма ИЖК. Таким образом, предположено, что общей особенностью структуры системы ГИЖК является необходимость организации взаимодействия властных и предпринимательских структур в специфической форме государственно-частного партнерства, соответствующего решаемым задачам.
Рассмотрена категория жилья как экономического блага. Показано, что имеется ряд специфических особенностей, определяющих специфику взаимосвязи спроса и предложения на это экономическое благо и влияющих на особенности построения жилищной политики субъекта Федерации, выстраиваемой через включение в нее рыночных механизмов жилищного финансирования, в том числе механизма ипотечного жилищного кредитования, осуществляемого предпринимательскими структурами во взаимодействии с властными структурами субъекта Российской Федерации.
Значительное влияние на жилищный сектор экономики субъекта Федерации оказывает степень развитости регионального рынка жилья с точки зрения степени удовлетворенности существующего платежеспособного спроса предложением и соответствия предложения существующему спросу.
Отмечено, что в современных социально-экономических условиях для сглаживания возможных негативных тенденции на рынке жилищной недвижимости в краткосрочном периоде от широкого использования механизма государственного финансирования приобретения жилья населением и в целях соответствия принципу возвратности бюджетных средств, целесообразным представляется использование жилищного фонда субъекта Российской Федерации для обеспечения функционирования системы ГИЖК.
В результате изучения способов государственной поддержки жилищного сектора экономики отмечено, что механизмы государственной жилищной политики должны быть адекватны сложившейся ситуации на рынке жилья. Формы и методы осуществления государственной поддержки приобретения жилья гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий, целесообразно основывать на результатах анализа основных тенденций развития жилищного сектора экономики. В практике использования механизмов государственной поддержки жилищной сферы, в том числе через построение и обеспечение системы ГИЖК, целесообразно определение и использование весьма ограниченного числа механизмов государственной поддержки, сочетание которых в конкретных условиях позволит оказать значительное положительное позитивное воздействие на социально-экономическую систему. При организации системы ГИЖК использование механизмов поддержки жилищной сферы должно быть ориентировано на конкретные категории граждан, а также должно соответствовать организационным и финансовым возможностям субъекта Российской Федерации.
В результате обзора опыта России и стран Восточной Европы в области организации систем ГИЖК и изучения научных взглядов на процесс использования системы ГИЖК в построении эффективной государственной (региональной) жилищной политики сделаны выводы о целесообразности минимизации использования механизма государственного субсидирования при функционировании системы ГИЖК. В ходе проведенного исследования было выявлено, что наибольшую эффективность в рамках государственной (региональной) жилищной политики приобретают механизмы, основанные на широком нормативно-правовом и организационном обеспечении системы ГИЖК со стороны государства, связанном с реализацией жилищных программ, выстраиваемых на основе партнерства властных и предпринимательских структур, а также на основе ограниченного применения механизма государственного финансового субсидирования.
В качестве институциональных основ организации и функционирования московской системы ГИЖК рассмотрены не только существующие нормы и правила, но и механизмы их выполнения, в том числе с использованием способов взаимодействия властных и предпринимательских (государственных и частных) структур как организаций-участников жилищных программ. Выявлено, что значительную роль в построении и функционировании региональной системы ГИЖК в городе Москве играют институты классического ипотечного жилищного кредитования. Взаимодействие организаций- участников московской городской жилищной программы «Социальная ипотека» основано на четкой регламентации компетенций соответствующих организаций, закрепленной на договорной основе.
Развитие институциональной основы региональной системы ГИЖК предлагается осуществлять путем совершенствования региональной нормативно-правовой базы системы ГИЖК с целью стимулирования конкуренции бизнес-структур, участвующих в реализации жилищных программ субъектов Федерации; повышения эффективности работы властных структур, обеспечивающих реализацию этих программ, а также с целью создания наиболее благоприятных условий для участия в региональных жилищных программах приоритетных категорий граждан (молодых и многодетных семей, молодых специалистов). Установлено, что для организации и функционирования системы ГИЖК в субъектах Российской Федерации в соответствии с действующим жилищным Кодексом Российской Федерации необходимо законодательное закрепление статуса «нуждающихся в содействии в приобретении жилых помещений», в том числе с закреплением прав на участие в региональных жилищных программах и процедур осуществления этих прав.
