Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления проектами и возможности их применения при построении систем качества работы органов исполнительной власти . 14
1.1. Качество работы органов исполнительной власти как объект проектного управления. 16
1.2. Системный подход к управлению проектами по повышению качества работы органов исполнительной власти . 46
1.3. Особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти . 54
Глава 2. Методический подход к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти (на примере Федеральной антимонопольной службы). 57
2.1. Методические положения по повышению качества работы органов исполнительной власти. 58
2.2. Организационные аспекты управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти . 61
2.3. Оценка результативности управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти. 64
Глава 3. Практические рекомендации по управлению проектом повышения качества работы Федеральной антимонопольной службы . 71
3.1. Концептуальная модель реформирования системы управления качеством работы ФАС России. 71
3.2. Мониторинг удовлетворенности потребителя качеством услуг, оказываемых ФАС России . 77
3.3. Организация взаимодействия структурных подразделений ФАС России по реализации проекта реформирования системы управления качеством.
3.4. Методика оценки результативности структурных подразделений центрального аппарата ФАС России. 112
Заключение 143
Список литературы 147
- Системный подход к управлению проектами по повышению качества работы органов исполнительной власти
- Особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти
- Организационные аспекты управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти
- Мониторинг удовлетворенности потребителя качеством услуг, оказываемых ФАС России
Введение к работе
Актуальность исследования. В условиях глобальной межгосударственной конкуренции, усиления мировых экономических и социальных потрясений, решение вопросов качества реализации государственных фикций, услуг в системе государственных органов исполнительной власти становится одним из самых важных факторов развития экономики, обеспечивающих устойчивость и гибкость государственной внешней и внутренней политик.
Перед руководителями страны все более остро стоит вопрос повышения результативности работы системы исполнительной власти, как іслючевого элемента в реализации принятых стратегий и планов. Программы инновационного развития отраслей народного хозяйства, внедрение передовых технологий и решений не дают видимых результатов, способных в значительной мере повлиять на развитие экономики, повышение конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках без наличия эффективной системы исполнительной власти. Инертность системы исполнительной власти, неспособность оперативно и качественно выполнять поставленные руководством задачи несут угрозу успешности реализации принятых стратегий.
Система исполнительной власти находится в постоянном двустороннем давлении, как со стороны первого уровня руководителей страны, так и со стороны населения, экономически активной среды. Способность органов исполнительной власти выстроить четкие взаимосвязи и обратную связь между всеми участниками такого социально-экономического процесса, эффективно реализовывать проекты, направленные на реформирование системы управления и повышение качества работы органов власти, во многом определяет социальную устойчивость государства в среднесрочном и долгосрочном периодах. Реформирование системы управления и повышение качества работы органов исполнительной власти становятся одной из главных задач административной реформы. Внедрение таких методов сложная задача, требующая глубокого, системного анализа деятельности каждого ведомства. Необходимо провести работу позволяющую ответить на ряд ключевых вопросов:
-каковы в системе управления связи с потребителем, насколько они полны по составу и дают ли они адекватную, достоверную информацию о запросе потребителя (фажданина, хозяйствующего субъекта, некоммерческих организаций, экспертного сообщества, СМИ, другого органа власти и пр.);
как определены функции органа исполнительной власти, их достаточность и избыточность; как выстроен баланс между функциями, ответственность, полномочиями и государственными услугами, ожидаемыми результатами проектов и программ реализуемых органом власти;
как определены механизмы исполнения функций, выстроена система управления органа власти в части определения процессов, целей, планирования деятельности, ее осуществления, анализа и улучшения; присутствуют ли все элементы системы управления качеством проектов и программ, государственных услуг; как определена система оценки результативности и эффектив-
ности реализации деятельности федерального органа исполнительной власти;
-установлены ли в системе управления федерального органа исполнительной власти требования к качеству персонала, обеспечивающего реализацию проектов, программ, исполнение государственных функций.
При реализации проекта повышения качества работы органов исполнительной власти, должны учитывать все выше изложенные факторы, комплексно выстраивая систему управления органа власти, обеспечивая эффект синергии всех элементов организационной структуры ведомства, тем самым гарантируя качество предоставляемых государственных услуг.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы реформированию системы управления и повышения качества органов исполнительной власти остаются в центре внимания отечественных и зарубежных ученых и специалистов-практиков. Исследованию проблем качества государственного управления, подходов к управлению качеством, вопросов анализа факторов, влияющих на конкурентоспособность страны, страновые рейтинги, рассматривались в работах: Акинфиева Л., Норта Д., Тамбовцева В., Ба-ракина С, Белобрагина В., Бойцова Б., Васильева А., Версана В., Воронина Г., Галеева В., Гейтса Б., Добролюбова Е., Шаститко А., Кампоса Е., Кауфмана Д., Кнака С, Ковалева М., Колодко Г., Края А., Крянева Ю., Купюра М., Макхержа Р., Масааки И., Маструзи М, Окрепилова В., Пиатковско-го В., Сегецци Г.Д., Сельскова А.В., Свиткин М.З., Тихомирова Н.П., Ту-роу Л., Шоллер X., Штимпфл Г., и других.
Однако, несмотря на значительный интерес, проявляемый в научной литературе к проблемам качества государственного управления, не получили достаточного освещения методы повышения качества работы органов исполнительной власти, пути и методы адаптации требований международных стандартов менеджмента качества к деятельности органов власти, методики оценки результативности и эффективности деятельности их структурных подразделений. Таким образом, существует объективная необходимость более детального анализа подходов и методов реформирования системы управления и повышения качества работы федеральных органов исполнительной власти, разработке результативных методик, пригодных для внедрения в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели, решаемых задач, выделение объекта, предмета и гипотезы научного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка методов управления проектами по реформированию системы управления и повышению качества работы органов исполнительной власти.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели осуществлялось путем решения комплекса логически взаимосвязанных научных задач, последовательно раскрывающих тему диссертационного исследования:
- реализация системного подхода к управлению качеством работы органов исполнительной власти с использованием методологии проектного управления;
- разработка концептуальной модели реформирования системы управле
ния качеством работы ФАС России;
-разработка методических рекомендаций по мониторингу удовлетворенности потребителя качеством работы органа исполнительной власти;
- построение рациональной схемы взаимодействия структурных подраз
делений ФАС России по реализации проекта повышения качества оказывае
мых услуг;
-разработка методики оценки результативности и качества работы структурных подразделений центрального аппарата ФАС России.
Объектом исследования в работе являются проекты по повышению качества работы органов исполнительной власти, в частности ФАС России.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения по разработке и реализации проектов повышения качества работы органов исполнительной власти.
Гипотеза научного исследования. Реформирование системы управления и повышения качества работы органов исполнительной власти возможно только при условии реализации государственных функций в интересах потребителей государственных услуг (граждан, хозяйствующих субъектов), внедряя метода управления, ориентированные на запрос потребителя, выявление требований потребителя с дальнейшей интеграцией этих требований в процесс планирования деятельности ведомства, формирование структуры процессов, системы показателей, обеспечивающих удовлетворение данного запроса в синтезе с показателями результативности деятельности по ключевым параметрам процессов. Данные подходы могут внедряться с использованием требований международного стандарта системы менеджмента качества ИСО 9001-2008 с дополнением элементами, отражающими специфику деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, возможно развитие методологии управления качеством реализуемых функций, услуг системы органов исполнительной власти с использованием принципов проектного управления организацией, позволяющего гарантировать качество услуги на каждом этапе ее формирования и предоставления.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды зарубежных и отечественных ученых в области управления инновациями, менеджмента качества, теории общественного сектора и общественного выбора. В процессе исследования был реализован комплексный подход к изучению взаимодействий между участниками процесса реализации государственных проектов, программ, государственных функций, услуг, базирующийся на общенаучных методах исследования. Автором применялись такие методы научного познания, как сравнительный анализ, оценка, обобщение, а также системный, процессный и программно-целевой подходы к управлению.
Информационную базу исследований составляют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исполнения государственных функций в РФ и зарубежных странах; кодексы, регламенты и стандарты отечественных и зарубежных органов исполнительной власти; внутриведомственные
документы методического характера в области систем контроля, планирования и управления процессами; материалы исследований опыта внедрения методов управления в государственных учреждениях различных стран мира; отчеты органов исполнительной власти и правительств различных стран о результатах деятельности и внедрении современных систем управления по результатам; социологические исследования в области общественной оценки эффективности государственного регулирования и качества предоставления государственных услуг; материалы конференций и семинаров, посвященных проблемам реформирования систем государственного управления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и экспериментальном подтверждении новых методов и подходов к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти. Разработка и внедрение этих методов позволила сформировать инструменты оценки результативности органа исполнительной власти применительно к структуре процессов ведомства, обосновать систему показателей деятельности структурных подразделений, ориентированных на повышение качества выполняемой работы, тем самым обеспечить рост результативности работы ведомства.
В числе наиболее важных научных результатов, полученных лично автором и определяющих научную новизну и значимость проведенных исследований, можно выделить следующие разработки:
реализован системный подход к управлению качеством работы органов исполнительной власти, использующий методологию проектного управления с целью повышения удовлетворенности потребителей качеством оказываемых услуг; выявлены особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти, заключающиеся в обязательной экспертизе всех элементов системы управления, выявлении сильных и слабых сторон, определении лишних элементов, а также недостающих процессов и процедур, обеспечивающих ее устойчивое развитие;
обоснована концептуальная модель реформирования системы управления качеством работы ФАС России, предусматривающая разработку и реализацию проекта по повышению качества оказываемых государственных услуг и основанная на принципах единоначалия и коллегиальности управления, комплексной оценки, ресурсной обеспеченности управленческих решений, устранения несогласованности интересов и дублирования функций. Отличительной особенностью предложенной модели является интеграция целей и задач органа исполнительной власти в систему целеполагания Правительства РФ с определением единых правил для оценки качества работы его структурных подразделений;
разработаны методические рекомендации по мониторингу удовлетворенности потребителя качеством работы органа исполнительной власти, что позволило предложить структуру проекта по реформированию ФАС России, определив результаты мониторинга в виде показателей деятельности его структурных подразделений;
предложена рациональная схема взаимодействия структурных подраз-
делений ФАС России по реализации проекта повышения качества оказываемых государственных услуг, позволяющая определить единый подход к анализу деятельности структурных подразделений ФАС России, подготовке доклада о результатах деятельности в Правительство РФ и разработке мер по улучшению обслуживания потребителей со стороны органов исполнительной власти;
-разработана методика оценки результативности и качества работы структурных подразделений центрального аппарата ФАС России, позволившая выявить области для улучшения его текущей деятельности, сформировать инструменты, стимулирующие к развитию качества реализуемых функций в интересах потребителей, создать стимулы роста результативности работы структурных подразделений, а также провести работу по внедрению системы менеджмента качества в центральном аппарате ФАС.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в них основные теоретические положения и выводы вносят определенный вклад в развитие теоретических основ управления инновациями и менеджмента качества применительно к организации эффективной работы органов исполнительной власти.
Практическая ценность работы состоит в возможности использования ее положений и выводов:
при совершенствовании системы управления и качества работы в ведомствах, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти органов власти Субъектов Федерации; '
при выявлении причин низкой результативности деятельности органов исполнительной власти, реализации проектов и программ по повышению качества их работы, а также оценке принципов и подходов, методов управления результативностью осуществления государственных функций, услуг конкретного ведомства в системе органов исполнительной власти;
при разработке системы мониторинга удовлетворенности потребителя качеством государственных услуг, формировании стимулов к развитию и улучшению деятельности процессов внутри ведомства, а также проведении такого мониторинга на надведомственном уровне;
при формировании методики сравнительных оценок результативности и эффективности ведомств, входящих в систему исполнительной власти органов власти Субъектов Федерации;
при разработке института аудиторов органов исполнительной власти для целей оценки степени соответствия органа исполнительной власти требованиям в области менеджмента качества;
при разработке национальных требований в области менеджмента качества предъявляемых к органам исполнительной власти, формировании национального стандарта качества управления государственными функциями, услугами, проектами в системе органов исполнительной власти.
Результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Управление проектами», «Инновационная деятельность», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление» сту-
дентами экономических специальностей вузов и слушателями программ дополнительного профессионального образования в данной сфере.
Достоверность н обоснованность основных результатов и выводов исследования обусловлена: корректным применением предлагаемых методов управления качеством государственных функций, услуг в системе федеральных органов исполнительной власти в Федеральной антимонопольной службе; опорой на достижения современных исследований в сфере развития методов управления качеством государственных услуг в органах власти различных уровней, включая международный опыт разработки и внедрения менеджмента качества в органах исполнительной власти; использованием комплекса надежных методов и методик, адекватных предмету и задачам исследования;
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы, касающиеся развития методического подхода к управлению проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти, обсуждены и одобрены на Комиссии по административной реформе при Правительстве РФ и Федеральной антимонопольной службой (ФАС) РФ. Основные теоретические и методические положения работы нашли свое отражение во внутриведомственных документах и процедурах, описывающих деятельность всех процессов ФАС. Автор принимал участие в разработке и внедрении требований международного стандарта ИСО 9001-2008 в центральном аппарате ФАС РФ и являлся разработчиком обязательных процедур, требуемых стандартом для внедрения, а также процессной модели органа исполнительной власти. По итогам проделанной работы в ФАС РФ приняты приказы, описывающие систему менеджмента качества и устанавливающие требования к ее функционированию, анализу и улучшению.
Публикации. Основные печатные труды, опубликованные по тематике диссертации, составляют 4 работы общим объемом 1,8 п.л., в изданиях, рекомендованных ВАК.
Системный подход к управлению проектами по повышению качества работы органов исполнительной власти
Глобальная политическая и экономическая конкуренция етран на мировых рынках с одной стороны и рост социальной напряженности в условиях развивающихся последствий экономического кризиса с другой, стимулирует правительства искать наиболее эффективные и результативные методы и подходы к организации деятельности во всех ветвях власти и прежде всего в системе исполнительной власти. Наибольший опыт управления проектами реформирования систем менеджмента качества за последние сто лет сформирован в бизнес среде. Компании, находясь в условиях активной конкурентной борьбы и стремлении наиболее полно удовлетворить ожидания и требования потребителя, как фактор конкурентного успеха, одновременно искали методы позволяющие оптимизировать издержки, гарантировать стабильность и управляемость процессов, обеспечить постоянство качества выпускаемой продукции. Наибольшую актуальность данные вопросы приобрели в начале 20-го века при активном формировании индустриального сектора экономики, появлении крупных производственных компаний, требующих внедрения новых методов управления гарантирующих стабильность качества выпускаемой продукции. [35]
Именно в этот период был сформирован ключевой вывод определяющий подход к формированию методов управления качеством обеспечивающих выпуск качественных товаров и услуг, заключающийся в том, что для гарантирования стабильности качества необходимо не только наладить систему контроля продукции «на выходе» производственного процесса, но прежде всего создать систему менеджмента качества, организующую все элементы системы, процессы, ориентируя их деятельность на обеспечения качества в каждом звене, так формируя качество готовой продукции.
Таким образом, в данной работе управление проектом по реформирова нию системы качества работы организации рассматривается во взаимосвязи с методами разработки и внедрения системы менеджмента качества.
Основу современных подходов к управлению качеством, сформировали труды известных деятелей науки и бизнеса таких как: Бернард Ч., Друкер Л., Файоль А., Форрестер Д., Вебер М., Шухарт У., Тейлор Ф., Деминг Э., Джу-ран Дж., Кросби Ф., Фейгенбаум А., Исикава К, Тагути Г. и др. [67]
Активное методическое обобщение, анализ наилучших практик и методов управления качеством на международном уровне началось с создания Международной организации по стандартизации, ИСО (International Organization for Standardization, ISO). В рамках деятельности комитетов организации разрабатываются и развиваются стандарты для многих отраслей, видов деятельности. В результате были разработано семейство стандартов ИСО описывающих принципы и требования к управлению качеством.
Учитывая, что одной из главных задач Международной организации по стандартизации является анализ и обобщение передового опыта в сфере управления, органы власти получили дополнительные инновационные модели инструменты для развития и совершенствования своей деятельности и повышения качества оказываемых услуг. [105]
Внедрение этих методов и моделей осуществляется в соответствии с общепринятыми принципами и подходами по управлению проектами. 1.1. Качество работы органор исполнителниой властв как объект проектного управления
Наличие разработанных универсальных методов и подходов по управлению качеством деятельности организации позволяет использовать данные подходы и для внедрения в деятельность органов исполнительной власти. Таким образом, качество работы органов исполнительной власти может рассматриваться как объект проектного управления. Разработку и внедрение системы менеджмента качества в органе исполнительной власти необходимо рассматривать как проект по реформированию системы качества работы данного ведомства. При реализации данного проекта необходимо учитывать, что при внедрении в организации менеджмента качества в соответствии с требованиями международных стандартов сери ИСО 9000, каждая организация самостоятельно определяет уровень детализации требований изложенных в стандарте, методические подходы к их внедрению. Именно эта детализация и применяемые методические подходы определяют успешность реализации проекта по реформированию системы качества работы органов исполнительной власти.
Наиболее распространенными стандартами, модели которых используются органами власти и местного самоуправления во всем мире при разработке и внедрении менеджмента качества, являются: ISO 9001:2008 (менеджмент качества); ISO 14001:2004 (экологический менеджмент); SA 8000:2008 (социальная ответственность); ISO 27001:2005 (информационная безопасность); OH8AS 18001:2007 (профессиональная безопасность и охрана труда). Помимо вышеприведенных стандартов существует ряд национальных, модели которых успешно внедряются органами власти и местного самоуправления. Ярким примером таких национальных стандартов могут служить австралийские стандарты серии AS 8000. Однако самой востребованной является модель систем менеджмента качества, основанная на требованиях стандарта ISO 9001:2008. [98]
Стандарты серии ИСО 9000 распространены более чем 90 стран мира, попав в книгу рекордов Гиннеса как самые используемые в мире стандарт в области систем менеджмента.
Среди организаций, действующих в сфере услуг и использующих модель ИСО серии 9000, все больше растет количество органов государственной власти и местного самоуправления. Начиная с 1994 года, когда первый канадский орган местного самоуправления внедрил и сертифицировал систему менеджмента качества на соответствие ИСО 9001:1994 (совет города Saint-Augustine de Desmonres, округ Квебек), все больше органов местного самоуправления выбирают именно эту модель для улучшения своей деятельности. [133]
Современный состав стандартов данного семейства состоит из четырех основополагающих стандартов (рисунок 1).
Стандарт ИСО 9000:2000 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» содержит концепцию менеджмента качества и устанавливает терминологию систем менеджмента качества. В данном стандарте определено понятие «качества», как «степень соответствия совокупности присущих характеристик требованиям». Определение «качества» изначально формирует идеологию системы менеджмента качества, как систему, ориентированную на выявление требований потребителя и их удовлетворение. Именно поэтому в числе восьми принципов менеджмента качества «ориентация на потребителя» валяется первым. Этот принцип определяет деятельность всех элементов, процессов организации. Учитывая, что требования стандарта универсальны для любых типов организации, в том числе и для органов власти, стандарт стал востребованным и в системе государственного управления. [15, 151]
Особенности проектов по управлению качеством работы органов исполнительной власти
В соответствии с требованиями стандарта ИСО 9001, в ФАС России назначен представитель руководства по качеству числа заместителей руководителя ФАС России. Ответственность и полномочия представителя руководства по качеству включают в себя; - управление и координацию деятельности всех сотрудников Службы по вопросам разработки, внедрения и поддержания в рабочем состоянии всех процессов системы менеджмента качества; - определение ресурсов, необходимых для разработки, внедрения и улучшения системы менеджмента качества; - формирование и представление отчетов руководителю ФАС России о пригодности и результативности, предложений по улучшению системы менеджмента качества; - содействие распространению понимания сотрудниками ФАС России требований потребителей; - представление перед внешними заинтересованными сторонами ФАС России по всем вопросам, касающимся системы менеджмента качества.
Представителем руководства по качеству создана рабочая группа из числа руководителей структурных подразделений и их заместителей для обсуждения и выработки проектов решений по вопросам разработки, внедрения и функционирования системы менеджмента качества. Рабочая группа действует на постоянной основе и собирается по мере необходимости поручением представителя руководства по качеству, либо по предложению одного из членов рабочей группы.
Деятельность рабочей группы по разработке и внедрению системы менеджмента качества осуществлялась в соответствии с планом-графиком разработки и внедрения системы, сформированным по итогам диагностического аудита системы менеджмента качества центрального аппарата ФАС России и включающим следующие этапы: 1 этап. Планирование системы менеджмента качества (разработка Политики в области качества, определение состава разработчиков системы, формирование целей ФАС России первого уровня). 2 этап. Документирование системы менеджмента качества (подготовка методических материалов, консультирование структурных подразделений, описание процессов, разработка системы развития персонала, проверка выполнения требований процедуры управления документацией и записями в структурных подразделениях). 3 этап. Внедрение системы менеджмента качества (определение состава процессов, иерархии процессов, взаимосвязи процессов, разработка целей процессов в области качества, разработка процессов внутреннего аудита, разработка руководства по качеству). 4. этап. Подготовка к сертификации системы менеджмента качества центрального аппарата ФАС России (организация предсертификационного аудита, доработка несоответствий, подача заявки на сертификацию). 5 этап. Сертификация (проведение сертификационного аудита).
Сроки реализации каждого этапа и его составных элементов определены помесячно с пересечением и синхронизацией промежуточных результатов между собой. Общий срок разработки и внедрения системы менеджмента качества составил десять месяцев (с марта по декабрь 2011 года). Все запланированные мероприятия выполнены в установленные сроки.
Планирование создания, поддержания и улучшения системы менеджмента качества. Порядок планирования и организации работы ФАС России определен Регламентом Федеральной антимонопольной службы. Планирование разработки, внедрения и совершенствования системы менеджмента качества обеспечивается посредством разработки и утверждения документов: - Перечень процессов и ответственных за процессы системы менеджмента качества ФАС России; - План-график разработки и внедрения системы менеджмента качества центрального аппарата ФАС России; - Положения о структурных подразделениях центрального аппарата ФАС России, устанавливающие задачи и функции (в том числе по обеспече нию качества выполняемых работ), а также должностные регламенты со трудников (все подразделения центрального аппарата ФАС России); - План обучения сотрудников; - Планы разработки и утверждения документации; - Программы внутренних аудитов; - План-график расходов необходимых для поддержания и развития системы менеджмента качества.
В процессе реализации запланированных мероприятий представитель высшего руководства по качеству проводит анализ влияния выполненных мероприятий на функционирование, сохранение целостности системы менеджмента качества. Если установлено негативное влияние, представитель руководства по качеству формулирует изменения к плану, привлекает ответственных сотрудников Службы, выносит их на обсуждение руководителю Службы, после чего изменения утверждаются руководителем Службы.
Реализации описанных выше пяти этапов реализации проекта по реформированию системы качества работы органа исполнительной власти посредством разработки внедрения системы менеджмента качества определяет подходы к оценке результативности управления проектом.
Организационные аспекты управления проектом по повышению качества работы органов исполнительной власти
Потребность в инфраструктуре определяетея заявками от структурных подразделений ФАС России. Каждая заявка анализируется, назначается ответственный исполнитель. После исполнения заявки делается отметка о выполнении на портале.
Управление инфраструктурой обеспечивается за счет поддержания ее в рабочем состоянии и своевременного приобретения необходимых расходных материалов. Проектирование и разработка. В центральном аппарате ФАС России осуществляются процессы разработки и проектирования, а именно: - Правовое управление ФАС России, а также все отраслевые управле ния разрабатывают проекты нормативных правовых актов, проекты попра вок к действующим нормативным правовым актам, технико-экономические обоснования.
Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности, порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, вносимых в Правительство Российской Федерации, законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации определены в соответствующих разделах Регламента Федеральной антимонопольной службы.
Планирование указанных выше разработок осуществляется в годовых планах управлений. При разработке проектов нормативных правовых актов входными данными для проектирования и разработки являются: поручения Правительства Российской Федерации, поручения Президента Российской Феде рации, законодательные и нормативные требования, результаты анализа жалоб, обращений, анализ итогов рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Выходными данными разработки является проект нормативного правового акта, разработанный и согласованный в соответствии с требованиями Регламента ФАС России.
Ответственность за проведение анализа хода разработки пакетов поправок в нормативные правовые акты несут руководители процессов по направлениям, либо лицо, назначенное руководителем Службы. Порядок анализа разработки, подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности определен в разделе IV Регламента ФАС России. Верификация разработок осуществляется путем их согласования в инстанциях, предусмотренных Регламентом ФАС России. Валидация разработок осуществляется посредством окончательного утверждения разработанных проектов нормативных правовых актов в соответствии с Регламентом ФАС России.
Внесение изменений и поправок в проекты нормативных правовых актов, административных регламентов предусматривают прохождение всей описанной выше процедуры разработки. Порядок внесения изменений определен в Регламенте ФАС России. Анализ со стороны руководства. С целью демонстрации соответствия оказываемых государственных функций, услуг установленным требованиям, повышения результативности системы менеджмента качества, а также обеспечения соответствия системы менеджмента качества, в ФАС России реализуются процессы мониторинга, измерений, анализа и улучшений оказываемых государственных функций, услуг. Результаты измерений и анализа ФАС России использует для: - демонстрации соответствия оказываемых государственных функций, услуг законодательным требованиям и требованиям потребителей; - обеспечения соответствия системы менеджмента качества; - способствования постоянному повышению результативности системы менеджмента качества.
Высшее руководство ФАС России проводит 1 раз в год анализ системы с целью обеспечения ее постоянной пригодности, адекватности и результативности. Ежегодно каждое управление центрального аппарата ФАС России готовит «Доклад о результативности структурного подразделения центрального аппарата ФАС России». Требования к подготовке докладов, порядок подготовки докладов определены приказами ФАС России. В соответствии с «Методикой оценки результативности структурных подразделений центрального аппарата ФАС России» формируется рейтинг структурных подразделений центрального аппарата ФАС России.
Данные годовых докладов о результативности структурных подразделений используются для подготовки доклада «О результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы».
Мониторинг удовлетворенности потребителя качеством услуг, оказываемых ФАС России
Анализ опыт разработки и внедрения системы менеджмента качества в Федеральной антимонопольной службе показал, что органа исполнительной власти требуются уточнения системы, формирование дополнительных элементов и принципов, обеспечивающих результативность и эффективность системы.
К таким дополнениям системы можно отнести: - Необходимость разработки Миссии и Ценностей организации, Этического кодекса обеспечивающих взаимосвязь между целями всех уровней и идеологией системы, формирующих фундамент построения корпоративной культуры в организации. - Внедрение принципов и подходов управления эффективностью системы менеджмента качества. Стандарт ИСО 9001 ориентирует организацию на повышение результативности, но не эффективности. Подходы к управлению эффективностью изложены в международном стандарте ИСО 9004. Таким образом, при разработке и внедрении системы менеджмента качества в органе власти необходимо учитывать требования обоих стандартов тем самым обеспечивая всесторонний подход к управлению как целями, так и затратами. - Необходимо ввести уточнение терминов и определений системы менеджмента качества для органов исполнительной власти, разъясняя базовые определения: продукция, процесс, потребитель и пр. Тем самым, разъясняя и адаптируя философию системы применительно к органам власти. - Важно внутри системы менеджмента качества создать подсистему «менеджмента развития персонала». Требования стандарта ИСО 9001 в этой части недостаточно подробны, процесс управления человеческими ресурсами не выделен как обязательный, не определен как процесс первого уровня.
Между тем, для органов исполнительной власти, жизненно важно придание значимости этому процессу, развитие его до уровня подсистемы где роль сотрудника в организации будет шире понятия ресурс, но закладываться в цель каждого процесса. «Кадры решают все» - этот принцип до сих пор определяет ключевые риски системы органов власти и требует внедрения весомых системных подходов к работе с ним. - Обязательное описание иерархии процессов, с выделением в процессы первого уровня, кроме общепринятых процессов управления, анализа и улучшения процессы: мониторинг удовлетворенности потребителя; процесс развития человеческих ресурсов. - Определить подходы к описанию потребителей, групп потребителей, иерархии потребителей выделяя в иерархии мнение гражданина - пользователя государственных услуг в качестве приоритетного. - Описание инструментов взаимодействия с потребителем, подходов к формированию открытой, доступной для потребителя системы (требования по организации экспертных советов, общественных приемных, Интернет ресурсов, адвокатированию деятельности). - Уточнение подходов к анализу результативности и эффективности системы менеджмента качества ведомства в части определения обязательных элементов такого анализа, принципов формирования структуры, методов анализа.
Учитывая, что объем дополнений и уточнений к базовым требованиям стандарта ИСО 9001 для органа исполнительной власти значителен, при этом они носят характер обязательных требований, целесообразно для целей формирования государственного подхода к системному управлению качеством государственных функций, услуг, проектов и программ разработать и принять Национальный стандарт управления качеством государственных услуг. Данный стандарт может быть принят в качестве обязательного для внедрения в органах исполнительной власти и служить основой для дальнейшей модернизации подходов в сфере повышения качества государственного управле ния, формирования объективных инструментов оценки качества работы органов власти, их структурных подразделений. Внедрение такого стандарта позволит создать систему эффективного взаимодействия с потребителями государственных услуг способную влиять на деятельность органа власти, обеспечивать адекватность его действий, проектов и программ запросу граждан, организаций, обеспечить основу для развития стандартов оказания государственных услуг.
Следует отметить, что для комплексного решения задачи повышения качества государственного управления в системе исполнительной власти, только внедрение Национального стандарта не даст результата без создания института независимого аудита органов власти на соответствие установленным требованиям. Система внешнего, независимого от органов исполнительной власти аудита позволит сформировать объективные стимулы для развития системы менеджмента качества в конкретном ведомстве, сформировать экспертную среду способную развивать и совершенствовать принципы и подходы в системе государственного управления.
Еще одним обязательным элементом, обеспечивающим развитие системы управления государственными услугами, проектами может стать рейтинг ведомств системы исполнительной власти. Опыт ФАС Росси по формированию рейтингов внутри ведомства показал его результативность и важность, именно такой рейтинг, согласованный с системой мотивации, оценки деятельности подразделения заставляет руководителей совершенствовать свои подходы к работе, менять сложившуюся практику управления, не отвечающую задачам сегодняшнего времени.
Таким образом, синтез трех элементов в виде Национального стандарта управления качеством государственных услуг. Института независимого аудита системы менеджмента качества органов исполнительной власти. Института рейтинговых оценок органов исполнительной власти сформирует комплексный подход к решению задачи повышения качества государственного управления в стране. Обеспечит формирование мобильной, современной системы государственного управления конкурентоспособной в глобальной мировой политике и экономике, эффективно действующей в интересах развития благополучия граждан.
