Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность и содержание системы управления по результатам 12
1.1. Объективные стороны становления и развития системы управления по результатам 12
1.2. Содержание системы управления по результатам 32
1.3. Возможности и границы использования системы управления по результатам в государственных и коммерческих организациях: сходства и различия 48
Глава II. Методологические основы функционирования системы управления по результатам в деятельности органов государственной власти Российской Федерации 66
2.1. Переход к управлению по результатам как основа повышения эффективности деятельности органов государственной власти в российской федерации 66
2.2. Система сбалансированных показателей как базовый элемент построения системы управления
По результатам в государственном управлении 72
2.3. Использование процессного подхода при работе с системой управления по результатам 88
2.4. Бюджетирование, ориентированное на результат в новой системе государственного управления 102
Глава III. Технология построения управления по результатам в органах государственной власти Российской Федерации 119
3.1. Определение стратегии и разработка дерева целей 119
3.2. Распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам 132
3.3. Оценка эффективности системы управления по результатам 149
3.4. Необходимые и достаточные условия для перехода к управлению по результатам в органах
Государственной власти 172.
Заключение 186
Список литературы 193
- Содержание системы управления по результатам
- Возможности и границы использования системы управления по результатам в государственных и коммерческих организациях: сходства и различия
- Система сбалансированных показателей как базовый элемент построения системы управления
- Распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам
Введение к работе
Актуальность. В условиях мирового финансового кризиса система государственного управления находится в постоянной динамике. Четкое планирование и оценка деятельности, достижение социально-значимых результатов, направленных на развитие современного российского общества и экономики Российской Федерации без качественных механизмов управления, распределения ресурсов и оценки эффективности их использования представляется крайне затруднительным.
Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и качества принимаемых государственных решений, процессы распределения ресурсов на достижение целей основных программ, оценка их эффективности и управление конечным результатом является наиболее актуальной проблемой современной российской экономики. Проведение реформ государственного управления, а также формирование единых механизмов эффективного функционирования органов государственной власти является необходимой предпосылкой для создания элементов контроля и оценки распределяемых ресурсов и оперативной реакции на возможные отклонения от достигаемого результата.
Несмотря на значительную критику со стороны многих экспертов, управление по результатам (УПР) легло в основу проведения многих реформ государственного управления в зарубежных странах, позволивших укрепить экономику данных государств.
Учитывая ряд проблем, связанных с оценкой результативности деятельности органов государственной власти, совершенствование технологии и создание единого механизма управления по результатам является необходимым условием для формирования стабильного экономического развития и скорейшего выхода страны из сложившихся условий мирового финансового кризиса. В настоящий момент принципы и технологии системы управления по результатам находят свое отражение в совершенствовании системы государственного управления Российской Федерации в рамках реализации административной и бюджетной реформ, а также реформе государственной службы.
Проводимые реформы государственного управления в Российской Федерации направлены на процесс постоянного совершенствования механизмов управления органов государственной власти. Одним из наиболее сложных и необходимых процессов в контексте повышения эффективности функционирования органов государственной власти и достижения их открытости, переориентации их деятельности на конечного пользователя государственных услуг, создание механизмов межведомственного взаимодействия и конкурентного перераспределения бюджетных ресурсов является внедрение единой технологии управления по результатам в органах государственной власти.
Исходя из вышесказанного, создание единого механизма управления по результатам, а также разработка необходимой нормативной правовой базы, формирующей основы и технологический базис концепции управления по результатам, является наиболее актуальной в текущий момент экономического развития Российской Федерации. Использование механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти позволит наиболее успешно преодолеть условия динамики внешней среды, создающие негативный экономико-политический фон для эффективной деятельности системы государственного управления.
Степень разработанности проблемы. Рассматриваемая в настоящей диссертационной работе проблематика вызывала научный интерес у многих, как отечественных, так и зарубежных ученых и практиков. Таким образом, работу над рассматриваемой проблемой осуществляли следующие отечественные ученые: А. А. Александров, И. В. Алексеева, Ф. Т. Алексеров, А. Н. Беляев, В. В. Буев, К. И. Головщинский, А. А. Климов, Г. Л. Купряшин, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, А. И. Соловьев, Б. А. Райзберг, Д. Б. Цыганков, Л. И. Якобсон и другие исследователи.
Кроме того, рассматриваемую проблему также освещали следующие зарубежные теоретики и практики: К. Адаме, М. Армстронг, А. Бэрон, X. Де Брюйн, Д. Дипроуз, П. Друкер, Роберт С. Каплан, М. Ковени, Г. Кокинз, М. Мескон, Пол Р. Нивен, Дейвид П. Нортон, М. Робсон, А. А. Томпсон, А. Шеер и другие исследователи. Отдельные вопросы управления по результатам были разработаны и опубликованы в международном стандарте оценки деятельности органов государственной власти (Common Assessment Framework — CAF), аналитических отчетах ведущих международных организаций, специализирующихся на исследовании тематики управления по результатам, в том числе Организации объединенных наций, Мирового банка, Международного валютного фонда, отечественных и зарубежных консалтинговых организаций. Огромный вклад в процесс изучения вопросов эффективности и результативности в органах государственной власти внесли работы коллективов авторов Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, Института экономики города, Центра стратегических разработок, ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем», ООО «ИДС Шеер Россия и страны СНГ», 000 «Финансовые и бухгалтерские консультанты» и других научно-исследовательских организаций.
Проведенный анализ публикаций позволил автору сделать вывод о том, что, несмотря на относительную разработанность темы управления по результатам, в современной отечественной экономической литературе пока отсутствует комплексный анализ и описание методологии управления по результатам, как в разрезе административной реформы, так и в свете бюджетного процесса и реформирования бюджетной системы. Необходимость дальнейшего реформирования и совершенствования технологии управления по результатам в Российской Федерации на современном этапе экономического развития, функционирование экономики в условиях фи-
нансового кризиса, увеличение динамики внешней среды, и, следовательно, непредсказуемости дальнейших шагов развития и формирования управленческих решений, а также актуальность настоящей диссертационной работы предопределили выбор объекта и предмета исследования, его цели и задач.
Объектом исследования является система российского государственного управления.
Предметом исследования является система управления по результатам как форма и основной механизм функционирования государственного управления и повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в уточнении сущности управления по результатам, определении возможностей и границ ее применения в современных условиях и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию методологии управления по результатам в Российской Федерации и формирование единой технологии внедрения.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи диссертационного исследования:
Уточнить понятие технологии управления по результатам в контексте реформ государственного управления.
Изучить современное состояние развития технологии управления по результатам в органах государственной власти.
Выявить основные возможности и границы внедрения и применения технологии управления по результатам в органах государственной власти.
Определить механизмы функционирования управления по результатам, которые могли бы составить основу для создания единого процесса работы органов государственной власти на основании технологии управления по результатам.
Разработать основные рекомендации по совершенствованию технологии функционирования управления по результатам в органах государственной власти.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые акты и методические документы, монографии и статьи российских и зарубежных специалистов, ученых, а также публикации отечественных и международных организаций по вопросам внедрения и функционирования системы управления по результатам в органах государственной власти.
Методология исследования основана на научном анализе и синтезе. Для решения поставленных задач были использованы методы наблюдения, анализа причинно-следственных связей, системного и сравнительного анализа, индуктивный и дедуктивный методы научного познания.
Информационная база исследования. Информационную базу исследования составили нормативные правовые документы Российской Федерации, научные монографии, периодические экономические издания, данные Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти Российской Федерации, открытые базы показателей результативности органов государственной власти.
Научная новизна работы заключается в совершенствовании методологии системы управления по результатам в органах государственной власти Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления и межведомственного взаимодействия в разрезе оптимизации бюджетных расходов, постановке и достижению стратегических целей органов государственной власти.
Основные научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту, характеризуются следующими достижениями:
Раскрыто и дополнено определение системы управления по результатам как особой технологии управления, включающей: стратегическое планирование, программно-целевое планирование, разработку показателей деятельности в рамках процессов и проектов органов государственной власти, мониторинг достижения результата, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), процессное управление.
Определены технологии и механизмы управления по результатам на разных уровнях государственной власти и местного самоуправления. Выявлено, что на уровне муниципального управления преимущественно должны быть использованы корпоративные механизмы системы управления по результатам в полном объеме, включая элементы анализа внешнего окружения конкурентной среды, а на уровне регионального и государственного управления - механизмы, специфичные только для данной отрасли управления: стратегическое планирование без анализа конкурентного окружения, долгосрочное планирования деятельности, программно-целевые методы достижения результатов, минимизация использования финансовых инструментов как средств привлечения прибыли, ориентация деятельности на общественно-значимый результат.
Раскрыто значение системы сбалансированных показателей в качестве ключевого механизма управления по результатам. Выявлено, что ССП является системой, с помощью которой представляется возможным упорядочить, классифицировать деятельность органов государственной власти с точки зрения достижения результата, взаимоувязать стратегическую составляющую деятельности государственного сектора с основными внутренними процессами управления и инструментами измерения результативности.
Уточнена роль процессного подхода в системе управления по результатам. Определено, что процессный подход позволяет оптимизировать деятельность органов государственной вла-
5 сти, путем не только определения состава участников процесса, но и применять механизмы оценки деятельности не только к конкретной функции, но и процесса государственного управления в целом. 5. Доказана неправомерность использования бюджетирования, ориентированного на результат, как самостоятельного механизма стратегического управления и на этой основе обоснована необходимость включения бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления по результатам в качестве вспомогательного механизма распределения бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что представленные выводы и рекомендации могут быть использованы в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, в особенности Администраций субъектов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в целях подготовки новых нормативных и методических документов по вопросам внедрения и использования технологии управления по результатам, оценки эффективности и корректировке достигаемых стратегических приоритетов.
Реализация на практике предложений, выработанных по итогам проведения диссертационного исследования, будет способствовать повышению качества предоставления государственных услуг в Российской Федерации, совершенствованию нормативной правовой и информационной базы для проведения экономического анализа и разработки стратегий долгосрочного и среднесрочного развития, а также повышению эффективности государственного управления.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в качестве теоретической основы для новых научных исследований, посвященных проблемам управления по результатам и стратегического планирования в государственном секторе. Материалы диссертации также могут найти применение в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений по курсам экономической теории, макроэкономики, государственного регулирования экономики, государственных финансов, государственного и муниципального управления, теории управления, планирования и проектирования организаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора (общий объем 16,24 п.л., из них две статьи общим объемом 0,74 п.л. опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале, утвержденным ВАК).
Основные результаты научного исследования были также апробированы в ходе конфе-
6 ренций, проходивших в Московском государственном университете им. М. В. Ломоносова: Научная конференция студентов и аспирантов факультета государственного управления «Се-неж-2005», XV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ло-моносов-2008», 7-я и 8-я международные конференции: «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», а также были использованы в ходе оказания консультационного содействия Исполнительному комитету муниципального образования г. Казани Республики Татарстан, Министерству экономики Республики Татарстан, Администрации Липецкой области, Администрации Тамбовской области, Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. Каждая глава разделена на 3-4 параграфа. Основной материал работы изложен на 181 странице, содержит 6 иллюстраций и 10 таблиц. Список литературы содержит 151 наименование.
Содержание системы управления по результатам
После окончания Второй мировой войны одним из ключевых направлений развития управленческих систем становится увеличение производительности и экономической маневренности американских коммерческих организаций. В условиях интенсификации социальных и технологических изменений, обусловленных, в том числе, Холодной войной и соперничеством между двумя противостоящими блоками в рамках двуполярной мировой системы международных отношений, внедрение инновационных систем управления привело к резкому ускорению рыночной динамики и повышению экономического роста. До этого, традиционная коммерческая организация, в условиях стабильной бизнес-среды, представляла собой машину, которая циклически, из года в год воспроизводит одни и те же операции. Таким образом, это была организация с устойчивой специализацией на определенных товарах или услугах, с постоянным кругом клиентов и поставщиков, с неизменной структурой, устоявшимися технологиями и способами работы.
В рассматриваемых условиях цикличности система управления осуществляла «над-зорно-наладочную» функцию. Управленческое вмешательство было необходимо лишь в том случае, если в работе того или иного подразделения или сотрудника обнаруживалось отклонение от установленных, принятых способов работы, нарушения единой технологии и т.д. В данной ситуации наиболее эффективным методом осуществления управленческих операций становится «управление по отклонениям».
Управление по отклонениям (Management by exception) — представляет собой технологию управления, исходящую из того, что незначительные отклонения от основного процесса производства не требуют корректировки управленческого процесса в целом, и преодоление незначительных отклонений представляется возможным осуществить силами самих исполнителей. Вмешательство руководителя происходит лишь при значительной величине отклонений. Управление по отклонениям в простейшей форме — это система деятельности, основан Цыганков Д.Б. (под ред.) Коллоквиум: «Оценивание программ и политик: методология и применение» Сборник материалов Выпуск 1, М.: 2006 ная на выявлении и доведении до сведения руководителей только тех сигналов, которые требуют личного внимания управляющего звена. Иными словами, это система, нацеленная на облегчение труда руководителя за счет разделения всей деловой информации на две части: с одной могут справиться подчиненные, другая требует вмешательства самого руководителя. Управление по отклонениям — это форма управления, которая устанавливает, что эффективный менеджер должен сосредоточиваться, прежде всего, на разборе ситуаций, существенно отличающихся от типовых, плановых функций и операций. Тем самым руководители сосредоточивают свое внимание на отклонениях от типовых (регламентированных) процедур, стандартов и отступлениях от качества, а не придают значения тем результатам, которые не расходятся с обычными планами . Данная система послужила одним из основных прототипов создания системы управления по результатам.
В международной практике направление, связанное с внедрением системы управления по результатам в деятельность органов государственной власти, приобрело популярность в начале 80-х годов XX века в рамках концепции New Public Management — Нового Государственного Управления (далее — НГУ). Концепция НГУ представляет собой модель государственного управления, основанного на привлечении из коммерческого сектора и адаптации методологий, технологий, концепций и принципов функционирования коммерческих структур в органах государственной власти.
Принципы системы НГУ наиболее активно используются в таких странах как: Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, США. В менее радикальных формах концепция УПР на основании НГУ используется в Канаде, Франции, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Швейцарии, Германии, Японии, Южной Корее.
Внедрение элементов УПР в деятельность бюджетных организаций и функционирование модулей системы в зарубежных странах привело к нижеследующим результатам: удалось снизить государственные расходы, сократить бюрократический аппарат. Тем не
В результате внедрения элементов УПР в деятельность органов государственной власти зарубежных стран достигнуты следующие результаты: повышение степени децентрализации в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; внедрение и совершенствование системы государственного и муниципального заказа; оптимизация и распределение функций и услуг между уровнями государственного управления, а также внедрение механизмов аутсорсинга в деятельности государственных структур; внедрение системы повышения мотивации государственных служащих и оплаты труда, основанной на результатах их деятельности.
Принято считать, что первая концепция системы управления по результатам для органов государственной власти была разработана и внедрена в 1949 году. Администрация Президента США Г. К. Гувера предложила новый формат представления федерального бюджета, получивший в будущем наименование «целевое бюджетирование» (performance budget). Вновь предлагаемая структура представления бюджетной росписи должна была отражать не только структуру доходов и расходов, но, прежде всего, результат от внедряемых государственных программ, исполняемых государственных функций, предпринимаемых государственных стратегических инициатив. В том же году были приняты изменения к Закону «О национальной безопасности»6, в которых наибольшее внимание привлекает раздел IV Закона — «Усиление экономики и результативности путем установления единых бюджетных и финансовых процедур и организационных подходов»
Возможности и границы использования системы управления по результатам в государственных и коммерческих организациях: сходства и различия
Контуры системы управления по результатам в Российской Федерации закреплены Концепцией административной реформы , в которой указано, что развитие и внедрение системы направлено на формирование следующих ключевых элементов функционирования государственного управления: достичь планируемых общественно-значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; повысить эффективность использования ресурсов федеральных органов исплнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Тем не менее, в самой Концепции отмечается отсутствие методологических и технологических предпосылок для внедрения элементов результативного управления. Сформировать нормативную правовую базу и разработать ряд методологических документов — явно недостаточные условия для комплексного внедрения системы УПР в деятельность органов государственной власти. Практическая деятельность автора настоящей Диссертационной работы в рамках Государственных контрактов № 151 ДЭ от 03.11.2006 и № 133 ДЭ от 06.11.2007 года на выполнение научно-исследовательских работ в рамках
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации» реализации мероприятий Окружной целевой программы: «Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе в 2006-2008 годах» (наименование второго Государственного контракта идентично) на выполнение исследований по теме: «Управление по результатам в Ямало-Ненецком автономном округе» (далее — ЯНАО) позволила выявить ряд существенных проблем при разработке и внедрении элементов управления по результатам в деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации: рассмотрение элементов УПР с точки зрения оценки деятельности Управлений ЯНАО, а не комплексного инструмента управления результатом в виде мониторинга отклонений и принятия упреждающих действий; рассмотрение ДРОНДа, как дополнительной функциональной нагрузки на деятельность органов государственной власти, а не отчетного документа, позволяющего выявить проблемы функционирования системы государственного управления; непонимание основных технологических особенностей управления по результатам, смысла их существования и практической реализации в органах государственной власти.
Вышеприведенные факты говорят о несколько непродуманных методах внедрения системы управления по результатам в практическую деятельность. На наш взгляд «дорожная карта» внедрения системы УПР, представленная в Концепции административной реформы, предлагает за 2 года осуществить переход к методам внедрения системы в крайне сжатой форме, без детальных уточнений и разъяснений.
Более того, в Российской Федерации, акценты расставлены таким образом, что в большей степени управление результатом реализуются через механизмы БОР, опыт которого на федеральном уровне накоплен в разы больше.
Управление по результатам, внедряемое в сфере бюджетных отношений государства, предполагает переход от формирования бюджета на основе постатейного планирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат к управле нию, к программно-целевому методу бюджетирования.
Основное внимание при таком планировании должно быть уделено конечным результатам и удовлетворенности населения полученными услугами, а не объему выполненных работ. Поэтому бюджетная система должна функционировать таким образом, чтобы она была нацелена на достижение значимых результатов при учете качества услуг и изменяться с учетом мнения населения.
Следовательно, в настоящий момент методы УПР сфокусированы на управлении бюджетными расходами и их оптимизации, а не на социально-значимых целях, то есть происходит «однобокий» процесс оптимизации расходов, а учет результативности представлен мерами по улучшению финансового менеджмента в бюджетной сфере, а не конкретными социально-значимыми результатами.
Более того, в настоящий момент времени отсутствует единая система принятия ре 46 шении на основании достигнутых значении ключевых показателей результативности . Как показывает практический опыт, решения принимаются путем сопоставления достигнутых значений показателей с целевыми, планируемыми результатами. На основании данного сопоставления производится субъективная оценка результатов деятельности. При получении положительной оценки результатов работы органов государственной власти, вышестоящими инстанциями возможно выделение дополнительных бюджетных средств на основании бюджетной заявки и обоснования целей получения дополнительных финансовых ресурсов.
Таким образом, в целях комплексного внедрения не только оптимизационных процессов управления бюджетной сферой, но и элементов стратегического управления, необходима единая технологическая и методическая база, которая должна строиться по принципу «сверху-вниз» и учитывать особенности регионального управления.
Исходя из вышесказанного, следующие достижения в области государственного управления были достигнуты в разрезе внедрения системы управления по результатам в деятельность органов государственной власти:
Таким образом, исходя из накопленного в настоящий момент опыта, необходимо предложить «дорожную карту» продолжения процесса внедрения управления по результатам в органах государственной власти и проект плана перехода к рассматриваемой сис теме.
Предполагается, что переход к системе управления по результатам представляется возможным осуществить за 7 (семь) лет активной работы. Проект планируется осуществить в 5 (пять) этапов: анализ текущего состояния системы управления по результатам в Российской Федерации, формирование механизмов функционирования системы управления по результатам в органах государственной власти, пилотное внедрение сформированной единой концепции стратегии реформирования системы управления по результатам в рамках отдельного субъекта Российской Федерации и муниципалитетов, а также корректировка полученных данных об эффективности функционирования системы управления по результатам в ходе пилотной апробации. В ходе пятого этапа планируется передать накопленный опыт и полученные скорректированные технологии каждому субъекту Российской Федерации.
Вышеприведенные этапы включают реализацию ряда задач. В ходе первого этапа работ планируется выработать единую понятийную и технологическую базу системы управления по результатам, обобщить и провести анализ лучшей российской практики функционирования системы управления по результатам, выявить проблемные зоны, определить единую стратегию реформирования системы управления по результатам, выработать единую концепцию перестроения текущей системы управления по результатам, разработать единый механизм функционирования и внедрения технологии УПР в органы государственной власти.
В рамках второго этапа необходимо провести работы по методическому обеспечению создания функционирования подсистем управления органов государственной власти (система стратегического планирования, система управленческого учета, система принятия решений, система анализа и финансово-хозяйственной деятельности, система мотивации, система управления рисками), сформировать системы управления внешними связями, включая государственный заказ, управление инвестициями, система использования государственной собственностью, продолжение внедрения программно-целевых методов планирования.
В условиях текущего кризисного состояния необходимо провести следующие мероприятия в рамках перехода к системе управления по результатам: развить системы оперативного мониторинга текущей ситуации, реализовать территориальные и инфраструктурные политики. Необходимо также на уровне Российской Федерации сформировать эталонную базу ключевых показателей эффективности и методических рекомендаций по их составлению и расчету с учетом специфики деятельности всех субъектов Российской Федерации.
Проект программы перехода к системе управления по результатам учитывает также, что основные продукты для ведения электронной базы данных показателей, системы актуализации и формирования целей, задач и стратегических приоритетов развития субъектов Российской Федерации уже созданы, являются взаимосовместимыми и функционируют на основании единого ядра.
Необходимыми изменениями в общей системе перехода органов государственной власти к системе управления по результатам является изначально комплексная проектировка УПР внутри подсистем управления каждого отдельного органа государственной власти. Началом каждого изменения системы управления является пересмотр отдельной подсистемы управления. Наиболее оптимальной методологией для внедрения методов управления по результатам является система сбалансированных показателей, так как позволяет не только учитывать все структурные элементы управления органа государственной власти, но также взаимодействовать с внешней средой и корректировать свои действия в соответствии с заданной стратегией органа государственной власти.
Система сбалансированных показателей как базовый элемент построения системы управления
Таким образом, БОР используется в технологии УПР для решения следующих задач: разработка планируемых расходов на реализацию стратегии (накопление амортизационного фонда в случае комплексного провала стратегии), установка шага бюджетного планирования, разработка целей и задач в разрезе обеспечения финансовыми ресурсами цели, разработка программ в разрезе определения их бюджета, разработка ключевых показателей результативности в разрезе корректности использования выделенных бюджетных средств, а также корректировка результата, то есть вывод избыточных средств из оборота, либо «дофинансирование» деятельности, либо поиск причин отклонения от заложенной цели. Таким образом, БОР является, по сути, финансовым инструментом УПР, задающим ограничения с точки финансовых средств на планируемые результаты. В данном случае, разработчику необходимо определить приоритеты первичности: цели и результаты, на достижение которых планируется выделить определенные средства (то есть формирование заявки на получение финансовых ресурсов), либо тот объем средств, который выделяется для достижения запланированных результатов (действия в рамках ограниченности денежных средств). Соответственно, необходимо определить от каких точек планирования отталкиваться, — либо от необходимых результатов, либо от имеющихся ресурсов. Выбор стратегии поведения основан на соответствующем решении органов государственной власти.
Следовательно, БОР является «методом планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»7 .
Основополагающий принцип БОР заключается в обеспечении взаимосвязи выделяемых средств и ожидаемыми результатами. Внедрение механизмов БОР комплексно изменит бюджетный процесс и межбюджетные отношения, таким образом, что органы государственной власти перед тем, как подать бюджетную заявку на предоставление из бюджета будут вынуждены: — обосновать свои требования, сформулировав цели своей деятельности в соответствии с целями государства на конкретный период; — декомпозировать цели на уровень тактических задач; — разработать внутриведомственные программы, на основании которых достигаются поставленные цели.
Дополнительно, необходимо отметить, что для обеспечения соответствия между программами и бюджетной классификацией, функциональная классификация дополняется классификацией по программным целям и задачам.
Необходимо помнить о том, что в Российской Федерации в настоящее время реализуются 3-х летние бюджеты и возвращение к ежегодному планированию вызвано условиями мирового финансового кризиса. Тем не менее, БОР не позволяет использовать механизмы в условиях ежегодного планирования и ориентировано на среднесрочное функционирование. Возникает мысль о том, что доработка методологии БОР, с включением возможности оперативного и ежегодного планирования результатов становится актуальной. Например, управление в научно-исследовательской сфере позволяет использовать механизмы БОР в краткосрочной перспективе.
БОР — это замкнутый цикл, его функционирование должно обеспечиваться основными элементами УПР в разрезе планирования расходов. Для каждого главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются показатели деятельности, которые становятся основой для планирования основных расходов бюджета.
Внедрение механизмов БОР в бюджетную систему Российской Федерации является логическим продолжением основных результатов реформ государственного управления. БОР способствует выводу системы экономики из затянувшегося кризиса и направлен на реализацию основных задач государственного управления и установление стабильности экономической ситуации.
Более того, в Российской Федерации в настоящий момент созданы все предпосылки для формирования инструментов бюджетирования по результатам. Таким образом, в Бюджетном кодексе Российской Федерации в ст. 28 указаны основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, к которым относятся, в том числе сбалансированность бюджета, результативность и эффективность использования бюджетных средств. В ст. 33 и 34 рассматриваемого кодекса дается определение данных принципов. Таким образом, «принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Соответственно, «принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам
Следовательно, на основании вышеуказанной таблицы, каждый этап показателя обладает обобщенной характеристикой его содержания, но не может быть интерпретирован иначе. На основании данного утверждения, представляется целесообразным считать качественные показатели для оценки деятельности органов государственной власти приоритетными над количественными показателями. Исходя из зарубежной практики, качественные показатели имеют широкое применение для оценки именно мероприятий, так как разработка количественных показателей сталкивается с рядом ограничений и трудностей, которые заключаются в отсутствии информативности разработанных индикаторов.
Интегральные показатели крайне важны при подсчетах непосредственного и конечного результата, их предназначение заключается в характеристике результата за счет сведения значений показателей к единой формуле на основании данных, полученных при предварительных расчетах.
В ряде случаев вводятся весовые показатели, которые могут быть сформированы за счет группировки определенных событий или явлений. Предназначение весовых показателей заключается в повышении или понижении оценки конкретного измеряемого конечного результата. Весовые показатели также используются для определения важности группы показателей, вклад определенных мероприятий в процесс достижения конечного результата по реализации программы. Каждой группе присваивается определенный вес, который устанавливается, либо экспертно, либо на основании качественного показателя, либо устанавливаются иные значения, например: приоритетность мероприятия.
При формировании показателей оценки эффективности по различным направлениям деятельности следует учитывать особенности и специфику деятельности государственных (муниципальных) органов исполнительной власти, которые вынуждают вносить необходимые допущения в процедуры оценки в современных условиях. Как указано выше, разработка количественных и качественных показателей является наиболее трудоемкой и трудновыполнимой задачей, так как требует полной проработки системы, предоставляющие возможность комплексно оценить все возможные стороны проведения и последствий мероприятия. Рассмотрим основные особенности и ограничения проведения оценки мероприятий в органах государственной власти, органов местного самоуправления.
Во-первых, понятие «эффективность» имеет специфику для государственного сектора и представляет определенные сложности для расчета в отличие от корпоративного сектора. В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования рекомендуется рассчитывать экономическую эффективность как соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение. Однако, в редких случаях возможно произвести подобные расчеты эффективности (равно, как экономности/экономичности и результативности), поскольку используемая бюджетная отчетность, как правило, не позволяет корректно выделить бюджетные расходы на достижение запланированных результатов. Таким образом, целесообразно использовать группировку показателей (в том числе группы оценки результатов), вводить уровни показателей и их веса, определенные экспертным путем. В перспективе оценку эффективности следует проводить по эффектам от вводимых в практику результатов деятельности, за которыми закрепляются определенные показатели промежуточных и конечных результатов. То же характерно для системы мероприятий и программ социально-экономического характера. Во-первых, каким образом оценить эффективность рассматриваемого события таким образом, чтобы показатель отражал конкретные результаты, а не обобщал экспертные оценки, а во-вторых, текущая нормативная правовая база предоставляет множество методов оценки данных, что не приводит к однообразию системы.
Во-вторых, в теории оценки эффективности известна проблематичность оценки результатов функционирования многомерных систем. К таковым системам относится, например, управление общественными финансами в различных направлениях и на всех уровнях бюджетной системы, социально-экономические процессы, стратегическое планирование. Однако, задачи развития бюджетной и административной реформы сохраняют актуальность «выработки показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей102». Таким образом, при понимании методологических трудностей, система показателей оценки эффективности должна быть сформирована на основе использования различных подходов (разработки достаточно большого массива показателей, введения интегральных показателей, комбинации обоих подходов и др.). При этом особого внимания требует интерпретация результатов оценки для формулирования выводов и рекомендаций по повышению эффективности бюджетных расходов.
В-третьих, ради сохранения преемственности промежуточных результатов представляется целесообразным использовать идентичные показатели для оценки процессов и событий, сгруппировав их, например, в документе «Паспорт оценки эффективности мероприятия».
В-четвертых, возможным решением имеющихся методологических трудностей является использование интегральных показателей оценки эффективности. Однако, для подобных показателей свойственна механическая конструкция, которая скрывает специфику и содержание конкретных показателей. Таким образом, система показателей оценки эф 102 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р фективности мониторинга по данному направлению должна быть сформирована путем группировки показателей, что не исключает попыток разработки интегрального показателя для сопутствующих задач оценки (сравнения результатов деятельности различных региональных органов исполнительной власти).
В-пятых, в зарубежных методиках оценки расходования государственных средств активно используются и четко разделяются понятия «показатели непосредственных результатов (outputs)» и «показатели конечных результатов (outcomes)». Задачи адаптации зарубежных методик требуют включения в систему показателей указанных понятий. Однако, в условиях российских реформ эти понятия не получили должного отражения в методологии оценки результативности и на практике, хотя они введены в Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования для субъектов Российской Федерации (Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27.06.2005 № 02-АЛ/2008 «О направлении методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006 — 2008 годы»), а также в документах Министерства финансов, связанных с оценкой качества финансового управления (менеджмента) (Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета», см. также Приказ Министерства финансов Российской Федерации103 от 13.04.2009 № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета»). Таким образом, система показателей должна быть сформирована с учетом понятий лучшей практики и включать понятия «показатели непосредственных расходов» и «показатели конечных результатов».
