Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Теоретические основы системы
государственного управления по результатам 14
1.1. Система государственного управления 14
1.2, Организационно-экономическое содержание, роль и
взаимосвязь бюджетирования, ориентированного на результат
в системе государственного управления 23
Глава 2. Анализ и состояние российского и
международного опыта использования
программно-целевого метода бюджетирования>
ориентированного на результат 45
2.1. Современное состояние и практика внедрения
программно-целевого метода бюджетирования,
ориентированного на результат в Российской Федерации 45
2.1.1. Анализ законодательства регулирующего
процесс бюджетирования, ориентированного на результат
в Российской Федерации 49
2Л.2 Российская практика применения внедрения
программно-целевого метода бюджетирования ориентированного
нарезультат на примере развития инновационной деятельности 69
2.2. Анализ меэюдународного опыта внедрения
программно-целевого метода бюджетирования
ориентированного нарезультат 92
Страны с «контрактной» традицией программно-целевого бюджетирования 94
Страны «административной» традиции 99
Основные итоги анализа зарубежного опыта 108
Глава 3. Разработка комплекса мер по внедрению
программно-целевого метода бюджетирования,
ориентированного на результат 117
Оптимизации бюджетного процесса 117
Оптимизация процесса подготовки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности
субъектов бюджетного планирования 128
3.2.1. Разработка автоматизированной информационной
системы, оптимизирующего процесс подготовки и анализа
докладов субъектов бюджетного планирования,
Сводного доклада Правительства Российской Федерагщи 128
3.22. Разработка организационных мероприятий,
направленных на оптимизацию процесса подготовки
Докладов о результатах и основных направлениях
деятельности в субъектах бюджетного планирования 134
3.3. Внедрение системы внутреннего аудита,
направленной на контроль за достижением запланированных
результатов 138
Заключение 148
Список литературы 156
Приложения.
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В настоящее время в Российской Федерации происходят глобальные перемены. Это в первую очередь связано с интеграцией российской экономики в международную экономическую систему и необходимостью обеспечения социально-экономического развития страны, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности. Данные преобразования требуют кардинального пересмотра роли государственного управления в системе жизнедеятельности страны.
Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса к государству, его способности гарантировать права собственности и обеспечивать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения-Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой бюрократических барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества.
Диапазон управленческих воздействий крайне узок, а сам их механизм неэффективен. Административные процедуры определены нечетко, а оставленное чиновникам широкое поле деятельности приводит к коррупции.
В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования производственной инфраструктуры, негативно влияя на инвестиционный и предпринимательский климат.
По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, по и большинству стран Восточной Европы,
В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов11 опустилась с 81-го на 89-е место.
Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.
Результаты российских исследований состояния системы
государственного управления также свидетельствуют о низкой
эффективности государственной власти, коррумпированности
государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом "Общественное мнение4 в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.
По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.
Необходимо преодолеть разрыв между слабым уровнем
государственного управления и существующим социально-
экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы системы государственного управления.
Эффективных средством решения этой задачи, по мнению автора, является разработка и внедрение инновационной системы управления по результатам, основанной на использовании программно-целевых методов бюджетирования.
Существующая в настоящее время в России система управления
государственными расходами не отвечает требованиям эффективного использования бюджетных средств. Планирование бюджетных расходов в целом основано на показателях нормативных издержек и не учитывает результативности финансируемых работ. Сложивиїаяся система расходования бюджетных средств имеет ряд недостатков:
во-первых, отсутствует увязка размеров выделяемых ассигнований с объемом и сложностью выполняемых функций, что приводит к отрыву задач деятельности от их ресурсного обеспечения. В результате одни функции финансируются избыточно, а другие недостаточно;
во-вторых, ограничение полномочий в возможности использования выделенных средств не позволяет осуществить расходы в соответствии с целями и объемами деятельности, объемами и специальными требованиями, предъявляемыми характером выполняемых функций. Основными параметрами контроля остаются статьи расходов, а критериями — целевое (в соответствии со статьями расходов), своевременное и полное использование выделенных ассигнований. Эти механизмы мешают рациональному использованию бюджетных средств и не позволяют оперативно реагировать на изменения внешней среды, корректировать деятельность в зависимости от изменяющихся потребностей в государственных услугах, внедрять новые механизмы оптимизации деятельности;
в-третьих, планирование бюджета на основе сложившихся параметров, контроль за используемыми ресурсами, а не за результатами деятельности приводят к чрезмерной централизации бюджетных и финансовых полномочий. Возникает объемный, непроизводительный и расточительный по времени и ресурсам поток финансовых согласований, проверок и отчетности, вытесняющий в значительной степени основную деятельность;
в-четвертых, затянутость и громоздкость процедуры рассмотрения проекта бюджета, ориентированной на технические детали, приводит к ущербу оценки приоритетов социально-экономической
политики и ее реализации.
Все это сказывается как на качестве предоставляемых отдельными органами власти государственных услуг, так и на эффективности государственного аппарата в целом, его подконтрольности высшему руководству страны и обществу, что диктует переход к более эффективным методам бюджетного планирования, основанным на проведении теоретических и методологических исследований в данной области,
В этой связи основой государственного управления и формирования бюджета страны должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само государственное управление - приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность органов власти должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.
Все это говорит о необходимости проведения на научной основе серьезных преобразований в системе государственного управления и в бюджетном процессе, направленных па повышение эффективности деятельности государственных органов власти и качественное исполнение государством своих функций.
Вместе с тем важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема внедрения системы управления по результатам в государственном секторе недостаточно научно проработана, а степень влияния данной системы на повышение эффективности государственного управления в Российской Федерации не исследована.
Актуальность проблемы повышения эффективности системы государственного управления и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, ее несомненная теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная степень научных исследований в данной области определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.
Цель и основные задачи исследования
Целью диссертационного исследования является развитие
теоретических и методологических основ управления органами исполнительной власти и разработка рекомендаций по внедрению программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат.
Для достижения названной цели были поставлены и решались следующие задачи:
исследование теоретических и методологических основ государственного управления;
разработка классификации моделей бюджетирования органов исполнительной власти;
исследование теоретических и методологических основ «бюджетирования, ориентированного на результат», определение его роли и места в системе государственного управления;
обобщение международной и российской практики использования бюджетирования, ориентированного на результат, выявление основных ограничений на внедрение данной системы;
проведение анализа нормативно-правового, организационного, методического и статистического обеспечения формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
разработка рекомендаций по дальнейшему внедрению программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации;
разработка предложений по оптимизации бюджетного процесса, и внедрения в данный процесс основных элементов бюджетирования, ориентированного на результат;
- разработка рекомендаций по оптимизации внутреннего процесса
подготовки докладов о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования, в системе
бюджетирования, ориентированного на результат;
- разработка рекомендаций по проведению внутреннего аудита
эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования выступает система государственных органов исполнительной власти, включая подведомственные им государственные организации.
Предметом исследования являются управленческие и организационно-экономические отношения, возникающие в системе государственного управления.
Теоретические и методологические основы диссертационного исследования
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды классиков экономической науки, а также научные труды зарубежных и российских ученых, касающиеся теории управления в целом и финансового управления органами исполнительной власти.
Степень разработанности темы исследования.
Теоретическим исследованиям сущности государственного управления посвящены многочисленные труды классиков и современных ученых, таких как Лтаманчук Г.В., Вильсон В., Вебер М, Глазьев С.Ю., Евенко Л.М., Миронов В .В., Парисон Н., Шафритца Д. и др.
Проблемы финансирования органов власти и повышения эффективности бюджетных расходов исследованы рядом отечественных и зарубежных ученых и практиков. Существенный вклад в исследование и решение данных проблем внесли, в частности, такие ученые и специалисты, как Агапцов С.АМ Армстронг М, Бзрон А., Войтенко JLB., Кудрин A.JL, Степашин СВ., Массарыгина В-Ф., Райзбсрг Б.А., Лобко А.Г\, Саунин А.Н., Шохин CO., Улюкасв А,В.
Вопросам создания эффективной системы государственного управления, в том числе внедрению управления по результатам в государственный сектор посвящены работы таких специалистов, как Клименко А,В., Головков А,Л., Дмитриев М.Э., Носков К.Ю., Шаров А.В., Якобсон Л.И, и др.
К исследованию применен системный подход с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, обобщение, исторический и логический методы, индукция и дедукция, а также
зо статистические, графические и др. методы исследования.
При работе над диссертационным исследованием были
использованы законодательные и нормативные акты Российской
Федерации, Российского статистического агентства, Министерства
экономического развития и торговли Российской Федерации,
Министерства финансов Российской Федерации, Министерства
образования и науки Российской Федерации, в том числе Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов исполнительной власти, официальные сведения и данные, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации и ее территорий, заявления и оценки официальных лиц, научно-исследовательские работы ведущих отечественных и иностранных ученых и практиков.
Использовались следующие методы сбора информации: беседы (опрос) с представителями органов исполнительной власти, поиск документов в ведомственных, коммерческих и частных базах данных и всемирной сети Интернет, получение материалов семинаров проводимых Минэкономразвития России и Минфином России, документов в органах власти.
Научная новизна диссертационного исследовании
1. Проведено исследование теоретических и методологических основ
государственного управления, рассмотрена и раскрыта сущность
государственного управления:, изучен его терминологический аппарат,
выявлены актуальные проблемы методологии управления системой
государственного регулирования.
2. Систематизированы и выделены ключевые характеристики
системы бюджетирования, на основе сопоставления по основным
параметрам типовых моделей бюджетирования государственных органов.
3. Введен в научный оборот термин «бюджетирование,
ориентированное на результат» и раскрыта его сущность. Раскрыто
понятие «бюджетирование, ориентированное на результат», определены
его роль и место в системе государственного управления. Обоснована
необходимость исследования бюджетирования как самостоятельной экономической категории,
Выявлены основные оіраничения на внедрение данной системы на основе обобщения опыта международной и российской практики использования бюджетирования, ориентированного па результат.
Определена роль, место и экономическое содержание основного инструмента системы бюджетирования, ориентированного на результат -ДОКЛАДА о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования,
Разработала комплексная система по внедрению программно-целевого метода бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации.
Разработан алгоритм оптимизации бюджетного процесса, с включением в данный процесс элементов системы бюджетирования, ориентированного на результат. Определены основные этапы бюджетного процесса, раскрыто экономическое содержание каждого из этапов. В бюджетный процесс предложено ввести анализ эффективности деятельности органов власти, установить контроль за достижением запланированных результатов,
На основе комплексного анализа нормативно-правового, организационного, методического и статистического обеспечения формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования предложены рекомендации по оптимизации внутреннего процесса формирования бюджетов государственных органов исполнительной власти в системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Разработан алгоритм автоматизированной информационной системы, оптимизирующий процесс подготовки и анализа докладов субъектов бюджетного планирования и Сводного доклада Правительства Российской Федерации.
10. Разработаны рекомендации по процедуре проведения
внутреннего аудита эффективности деятельности органов исполнительной
власти. Предложены методы проведения аудита результативности
деятельности, сформулированы цели и задачи аудита, определены направления использования данных, создан механизм реализации системы аудита результативности, основанный на двух этапном внедрения системы аудита.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что научные разработки, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в качестве методологической базы для дальнейших комплексных исследований данной проблемы.
В практическом плане материалы диссертации могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов и методических рекомендаций, регламентирующих процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования и разработанные автором методики могут быть использованы при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации, а также в практической деятельности органов власти различного уровня, в частности при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также при внедрении процедур проведения внутреннего аудита эффективности деятельности. Также результаты проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе экономических вузов при изучении дисциплин «Менеджмент», «Принятие управленческих решений», «Государственное регулирование в экономике», «Макроэкономика» и некоторых других.
Апробация результатов исследования
Основные положения и материалы диссертационной работы были использованы в процессе непосредственной деятельности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации: в том числе при подготовке приказа Министра экономического развития и торговли Российской Федерации от 14 июня 2004 г. № 164 «Об организации работы по подготовке докладов о результатах и основных направлениях
деятельности Минэкономразвития России и подведомственных федеральной службы и федеральных агентств», и приказа Министра экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 июля 2005 г. № 150 «Об утверждении Концепции создания системы аудита результативности деятельности Минэкономразвития России». По теме диссертации опубликовано 3 статьи общим объемом 1,8 п. л.
Объем и структура работы
Структура работы определена с учетом цели и задач исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
