Содержание к диссертации
Введение
Глава I Процесс разработки и реализация стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления как объект исследования.
1.1 Социально-экономическая сущность и содержание стратегических решений органов исполнительной власти федерального уровня управления 11
1.2 Современная методология процесса разработки и реализации стратегических решений, используемая в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления 30
1.3 Действующие условия разработки и реализации стратегических решений на федеральном уровне управления... 51
Глава II Инновационный подход к процессу разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления.
2.1 Концептуальная модель процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления 68
2.2 Выбор прорывных информационных технологий и их совмещение с процессом экспертных оценок в ходе разработки и реализации стратегических решений 88
2.3 Оптимизация организационной структуры управления как фактор повышения эффективности реализации стратегических решений 106
2.4 Обоснование и выбор критериев результативности стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления 121
Заключение 140
Используемые источники и литература
- Социально-экономическая сущность и содержание стратегических решений органов исполнительной власти федерального уровня управления
- Современная методология процесса разработки и реализации стратегических решений, используемая в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления
- Концептуальная модель процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления
Введение к работе
Вместе с тем использование современных инструментов разработки и реализации стратегических решений, несмотря на дефицит ресурсов, позволяет выделить приоритетные направления деятельности федеральных органов управления, сконцентрировать именно на них ограниченные средства и возможности в целях ликвидации кризисных явлений в экономике. Опыт других государств также доказывает, что разработка и реализация стратегических решений на основе выделения приоритетов, а также использования современных знаний и инструментов - один из эффективных способов преодоления социально-экономических проблем. При этом стратегические решения должны предусматривать не только количественные, но и качественные изменения в структуре, методах работы и взаимодействия различных уровней управления, а также координацию различных сфер народнохозяйственного комплекса страны и позитивных изменений в условиях жизнедеятельности населения.
Сложность стратегических задач, стоящих перед исполнительными органами федерального уровня управления показывает, что решить их в рамках только такой научной дисциплины, как менеджмент, практически невозможно. Возникает необходимость расширить диапазон изучения проблем, встающих перед органами исполнительной власти при разработке и реализации стратегических решений, с помощью не только менеджмента, но и экономической науки в целом.
Несмотря на то, что процесс разработки и реализации стратегических решений достаточно давно используется на практике, он имеет существенные резервы улучшения. Исходя из этого, разработка стратегических решений федеральных органов исполнительной власти на основе таких инновационных подходов, как выбор передовых информационных технологий и определение возможностей их совмещения с процессом экспертных оценок; оптимизация организационных структур управления; разработка принципов построения критериев результативности стратегических решений и использование их в управлении экономикой, является весьма актуальной проблемой.
Изученность проблемы. Общие проблемы управления, связанные с разработкой и реализацией решений, их экономические, социальные, правовые и организационные аспекты, рассматриваются в работах таких авторов, как П.Друкер, М.Мескон, Э.Хедоури, Д.Гвишиани, Р.Фатхутдинов, А.Гапоненко, Н.Чумаченко, В.Афанасьев, A.M. Омаров, Ю.С. Дульщиков.
Проблема стратегического управления и принятия стратегических решений исследуется в работах целого ряда зарубежных ученых, в их числе И.Ансофф, Р.Акофф, У.Кинг и Д.Клиланд, Г.Планкетт, Г.Кунц, С.О'Доннел и др.
Особенности управленческих процессов в органах государственного управления, в том числе исполнительной власти, изучены в работах Г.В.Атаманчука, Ю.А.Тихомирова, В.Г.Афанасьева, Р.А.Белоусова, А.Г.Венделина, С.Л.Савина и др.
Значительное число работ посвящено проблемам формирования государственной стратегии управления социально-экономическими процессами. В числе авторов этих работ Д.Львов, Л.Абалкин, Р.Белоусов, Е.Ведута Р.Гринберг, Л.Евстигнеев и др.
Вместе с тем при общем значительном объеме работ, написанных по стратегическим решениям, концептуальные основы инновационного подхода к процессам разработки и реализации стратегических решений в системе федеральных органов исполнительной власти не нашли должного рассмотрения.
Цель исследования: решение важной народнохозяйственной задачи - формирование концептуальных основ процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления.
Данная цель исследования раскрывается решением следующих основных задач: раскрыть сущность и содержание стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления как наиболее действенных инструментов разработки и реализации экономической и социальной политики государства; обобщить и проанализировать современную методологию процесса разработки и реализации стратегических решений на федеральном уровне управления, выявить достоинства и недостатки различных методологических подходов к изучению данного процесса; раскрыть значение и содержание необходимых действующих условий внешней среды в качестве адекватной основы для разработки и реализации эффективных стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления; исследовать систему и организацию процесса разработки и реализации стратегических решений в органах исполнительной власти федерального уровня управления и разработать
6 концептуальную модель взаимосвязей элементов этого процесса с органичным включением в него новейших информационных технологий и экспертных оценок; обосновать необходимость использования новейших информационных технологий и их совмещения с институтом экспертных оценок с целью повышения эффективности принимаемых решений; исследовать и обосновать преимущества внешнего (негосударственного) консультирования для оптимизации организационной структуры исполнительной власти федерального уровня управления (по принципу внешних консультаций в бизнесе); определить и обосновать принципы выбора критериев результативности стратегических решений в зависимости от их классификационных признаков.
Объектом исследования является процесс разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления.
Предмет исследования: управленческие и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в процессе разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления.
Методологической базой исследования послужили имеющиеся в разных областях науки и практики разработки: экономическая теория, теория организаций, достижения в области теории социального управления, теория государственного управления, новые подходы отечественных и зарубежных исследователей; аналитические материалы органов исполнительной власти федерального уровня управления. Для изучения и моделирования процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления применялся системный подход, логический, сравнительный, системный анализ.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем: 1. Решена важная народнохозяйственная задача -сформированы концептуальные основы процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления, включающие: обоснование сущности и содержания стратегически решений как действенных инструментов, формирующих управленческие задачи на макроэкономическом уровне; помогающих очертить общие границы основных действий; определяющих конкретный перечень, характер, объем, схему использования необходимых ресурсов; направленных на общую эффективность функционирования исполнительной власти; исследование теоретико-методологической базы стратегических решений и обоснование необходимости выделения государственного стратегического управления в отдельную отрасль науки и практики, отделения его от текущих, тактических задач; раскрытие содержания действующих условий системы стратегического управления федерального уровня как адекватной основы для разработки и реализации эффективных стратегических решений, способных оказывать координирующее и регулирующее действие на все компоненты управляемой системы при наличии этих условий; обоснование необходимости ориентации на новейшие информационные технологии и их совмещение с институтом экспертных оценок при повышении эффективности стратегических решений; исследование и обоснование преимуществ внешнего (негосударственного) консультирования для оптимизации организационной структуры исполнительной власти федерального уровня управления (по принципу внешних консультаций в бизнесе); обоснование использования расширенного подхода к выбору критериев эффективности реализации (результативности) стратегических решений в связи с тем, что стратегические решения отличаются по продолжительности, по содержанию, по характеру и т.д. и их результативность не может определяться одинаковыми показателями. Общими для них могут быть только следующие аспекты оценки результативности - время, стоимость, качество.
2. Классифицированы стратегические решения (СР) с учетом сложности условий (обилия факторов влияния), структуры и целей принимаемых решений. Выделяются восемь основных классификационных признаков этой группы решений: по сферам деятельности (социальные, экономические, правовые, политические, научно-технические, идеологические); по временному признаку(среднесрочные - от 1-го года до 5-ти лет; долгосрочные - более 5-ти лет); по направленности (СР по коммуникационным процессам, по государственному регулированию экономики, стратегическое планирование, стратегическое управление, стратегическое управление изменениями); по пространственному срезу (международные, межгосударственные, федеральные, межрегиональные, региональные); по формам реализации (нормативно-правовые акты длительного действия, программы, планы социально-экономического развития); по положению (внутренние, внешние); по способу измерения результатов (с качественно определяемыми результатами, с количественно определяемыми результатами); по характеру (СР общего характера и конкретного характера).
3. Разработаны и уточнены понятия «стратегическое управление», «стратегическое решение». В отличие от используемых формулировок «стратегическое управление» трактуется как непрерывно протекающий динамический процесс по разработке и реализации стратегических решений в их логической целостности, определяющий ход политических, экономических, социальных процессов в обществе. Содержание понятия «стратегическое решение» включает документальное соотношение представлений о внешней среде, желаемых результатах, наличии ресурсов и мощностей с реальным планом действий.
4. Обоснована целесообразность создания банка знаний по процедурам разработки и реализации стратегических решений, включающим как теоретические разработки, так и опыт их практического применения в качестве перспективного направления исследования процесса. Рекомендуется для каждой процедуры процесса разработки и реализации стратегических решений создать соответствующую конкретную базу данных в информационных системах.
Видоизменена концептуальная модель процесса разработки и реализации стратегических решений. Она переориентирована на целенаправленное и комплексное использование новейших информационных технологий и экспертных оценок при разработке и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления, а также на обеспечение связи всех систем данного процесса между собой.
Обоснована необходимость перспективного подхода к выбору приоритетов и формированию стратегии информационно-аналитического обеспечения органов управления федерального уровня. Ошибка в выборе направления развития этой сферы из-за узости горизонта и приоритета тактических подходов может увести в сторону от магистральных направлений технологического прогресса и закрепит отставание от стран с постиндустриальным развитием в технологическом обеспечении управленческих процессов.
7.Аргументирован расширенный подход к разработке системы критериев и показателей результативности стратегических решений в зависимости от введенного автором классификационного признака «по характеру» стратегических решений. Результативность стратегических решений общего характера (основы внутренней и внешней политики, стратегии социально-экономического развития, концепции) не может быть измерена конкретными нормативными показателями, для этого предлагается рассчитывать систему показателей с помощью методов оценки нечисловой информации. Второй уровень показателей составят нормативы для стратегических решений конкретного характера по методам анализа «результат - затраты».
Практическая значимость работы заключается в том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по управлению процессом разработки и реализации стратегических решений в системе федеральных органов исполнительной власти. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, реализованы в Департаменте развития агропромышленного комплекса аппарата Правительства Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации обсуждены в центре управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Использованы автором в практике преподавания в Московском государственном социологическом университете (спецкурс -«стратегическое управление»). Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора общим объемом 1.8 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы.
Социально-экономическая сущность и содержание стратегических решений органов исполнительной власти федерального уровня управления
Теоретическое представление о том, как функционирует такая организация, как государство, и, в частности, федеральные органы исполнительной власти, отправная точка для исследования того, как она должна работать и какое место в ее деятельности занимает стратегическое управление и стратегические решения.
Практика абсолютизации рыночной саморегуляции, принятая нашим государством на вооружение в конце 80-х - начале 90-х гг., сменилась в данный момент признанием высокой роли государственного управления развитием общества. Идея государственного управления вновь становиться популярной в спектре государственных концепций.1 Применительно к исполнительной власти речь идет, прежде всего, о радикальном усилении контрольных функций органов вместо директивного управления экономикой и социальной сферой. Это предполагает повышение роли перспективного текущего прогнозирования и планирования деятельности органов исполнительной власти с одобрения других ветвей власти и народа.
В науке проблема стратегического управления государством стала не так уж давно (40-е - 50-е гг. XX в.). Концепция государственного 1 Например: Российское предпринимательство. Приоритеты национальной экономики в 1995 году (Годовой доклад Торгово-промышленной палаты Российской Федерации).// Вопросы экономики. 1995. № 2; Стратегическое планирование. Учебник. М., 1998; Траектория и перспективы социально-экономического развития России. М.: Изд-во РАГС, 1999; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий// Государство и право. 1997. № 1 и др. регулирования экономики, развитая Джоном Мейнардом Кейнсом, новый курс Рузвельта, позволивший Соединенным Штатам преодолеть кризисные явления экономики, послевоенное развитие Японии и, наконец, незаслуженно забытая сегодня, блестящая динамика советской экономики в течение ряда лет, являют собой интереснейший опыт развития в условиях нестабильности факторов внешней и внутренней среды. Подобный опыт стран показал серьезность и значимость прогнозируемой и направляемой экономики и других областей общественной жизни.
Раскрытие динамической природы управленческого процесса в значительной степени достигается с помощью той классификации функций, которая охватывает наиболее важные, типичные и стабильные управленческие действия (операции) на отдельных его стадиях. К ним относятся прогнозирование, планирование, сбор и обработка информации, постановка проблемы, подготовка и принятие управленческого решения, организация, регулирование и координация, контроль и оценка результатов управленческих действий.2 Поток принимаемых органами исполнительной власти решений очень велик. Важные задачи идут вперемешку с менее значительными вопросами, возникает масса нестандартных ситуаций. Постановка только кратко- и средне- срочных целей и задач не позволяет провести переориентацию социально-экономического развития. Проблему, с нашей точки зрения, может решить только разработка долгосрочной стратегии развития и принятие стратегических решений, отражающих политику государства.
Современная методология процесса разработки и реализации стратегических решений, используемая в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления
В идеале было бы логично построить теоретическую базу исследуемой проблемы, а затем давать рекомендации практического применения достигнутых результатов научных изысканий, но особенностью государственного менеджмента является то, что государственные служащие приходили к практическим рекомендациям, основанным на действующем законодательстве, задолго до того, как появлялись теоретические знания, дающие возможность объяснить и доказать обоснованность содержания и эффективность принятых решений. Более того, такая тенденция в государственном менеджменте продолжается и сегодня.
Тем не менее, сегодня существует три основных направления в изучении процесса принятия решений, в том числе и стратегических. Первое заключается в рассмотрении того, как принимаются решения непосредственно людьми и руководителями высшего звена в частности, то есть изучается каким образом ведет себя человек знающий все или почти все возможные варианты действий и их последствий, какие логические цепочки выстраиваются у него в голове, по каким правилам он делает выбор? Данное направление пользуется в последнее время большим вниманием и изучается такими научными дисциплинами, как психология, математика, физиология, экономика, менеджмент, теория государственного управления, теория управленческих решений.
Второе направление основывается на практических рекомендациях или технологиях, которые могут улучшить процесс принятия управленческих решений благодаря разработке систематических и логических процедур. Для этого нужно изучить структуру и динамику действий и решений организации и управленцев, определить ключевые проблемы, выделить приоритетные направления, наметить контролируемые и самостоятельные факторы и зависимости между ними, разработать рекомендации, которые способны помочь соответствующим государственным структурам достичь намеченных целей. Данное направление дает широкое поле деятельности для технологизации управленческого процесса.
И третье направление - это правовой механизм обеспечения и закрепления процедур принятия решений государственными организациями, их осуществления, применения и контроля. Это сфера изучения для теории государственного управления и административного права.
Эти три направления (их можно назвать описательный, рекомендательный и обязательный) являются взаимодополняющими и разрабатываются на основе различных методологических подходов в рамках различных дисциплин, либо при междисциплинарном подходе.
Наиболее известными и обоснованными, на данный момент, научными подходами, которые применяются, в той или иной мере, для разработки стратегий федеральными органами исполнительной власти являются: системный, ситуационный, комплексный, маркетинговый, поведенческий, нормативный, формальный, когнитивный, директивный, интеграционный, программно-целевой.
Выделим наиболее значимые и действенные моменты в этих научных подходах, которые, на наш взгляд, имеют практическое значение в стратегической деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Системный подход дает представление об изучаемом предмете не как об изолированном явлении, а как о компоненте составляющим суть целого (системы государственного управления), которое неразрывно связанно с внешней средой. Можно выделить следующие основные тезисы и принципы, которые дает системный подход для решения задач связанных с разработкой, принятием и реализацией стратегических решений.
Во-первых, стратегическое управление является сложной системой, которая одновременно является подсистемой системы государственного управления, следовательно, намеченное в стратегическом решении развитие должно быть систематическим, многоаспектным, взаимозависимым. Ни один элемент системы не должен расти за счет других.
Во-вторых, все элементы и подсистемы системы федеральных органов исполнительной власти взаимосвязаны и взаимозависимы между собой и с внешней средой (обществом в целом). Следовательно, взаимосвязи внутри системы и между системой и обществом следует рассматривать как единое целое. Гармоничная координация целей в стратегическом решении гарантирует непротиворечивость развития общества.
Концептуальная модель процесса разработки и реализации стратегических решений в системе органов исполнительной власти федерального уровня управления
Разработка любого решения включает в себя несколько этапов и видов деятельности, которые остаются более или менее общими для различных методологических подходов, используемых при принятии стратегических решений.28 Сложность, новизна, масштабность управленческих процессов требует определения того последовательного порядка процедур, который обеспечивает принятие оптимальных стратегических решений.
«Процесс управления состоит из отдельных операций, процедур, технологических групп операций и т.д., которые циклически повторяются, образуя схему непрерывного действия. Такая схема - как бы предметная модель процесса управления».
Модель процесса разработки и реализации стратегических решений представлена схемой (рис. 3, стр. 69).
См. например: Глущенко В.В., Глущенко И. И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование - планирование. Теория проектирования экспериментов г. Железнодорожный, Моск. обл.: ТОО НПЦ «Крылья», 1997.;Вольманн Г. Чем объяснить стабильность политического и экономического развития Федеративной Республики Германия // Государство и право 1992, №11, с. 134; Йозеф Кхол. Эффективность управленческого решения. М., 1975; Франчук В.И. Особенности и модели социальных организаций. М, 1999 и др. 29 Дейнеко О.А. Методологические проблемы науки управления производством. М., 1970. С. 173.
Концептуальная модель - это мысленное, графическое, документальное или иное отражение всех компонентов решения. По существу, в концептуальной модели фиксируются разнообразные факторы управленческой ситуации, из которых и складывается обоснованное управленческое решение. На них воздействует целевая функция. Она интегрирует эти факторы, увязывает их с прогнозами развития управленческой действительности, обеспечивает обоснованность решений.
Концептуальная модель процесса разработки и реализации стратегического решения предполагает комплексное обоснование мер эффективности его реализации. Имеется в виду предварительная разработка принципов построения и деятельности организационных структур и научно-обоснованной системы методов функционирования органов государственного управления. Модель представляет собой общий цикл разработки и реализации стратегических решений федеральных органов исполнительной власти, где каждый этап цикла основывается на соответствующем информационно-аналитическом обеспечении, имеет подэтапы, и взаимосвязан со всеми необходимыми средствами для выработки оптимального стратегического решения.
Раскрывая содержание представленной концептуальной модели процесса разработки и реализации стратегических решений федеральных органов исполнительной власти, мы исходим из следующих основных положений:
1. Стратегическое управление, осуществляемое органами исполнительной власти федерального уровня, трактуется как многофакторная система взаимоотношений между государством, его структурами и обществом, включающая элементы: 1) прямого и косвенного регулирования; 2) постоянное взаимодействие с общественным мнением; 3) учет общественных мнения и ожиданий; 4) социально-психологические моменты управления; 5) особенности бюрократического сознания. С нашей точки зрения, данный подход к стратегическому управлению делает его во многом неотделимым от политического управления, которое связано с воздействием на него различных и даже конфликтных интересов, что приводит к борьбе за принятие тех или иных вариантов стратегических решений.
2. Концептуальная модель предполагает принцип комплексности исходного стратегического решения, который в контексте данной работы состоит в том, что решение должно предусматривать возможность принятия последующих решений, а точнее существование стабильных, более или менее прогнозируемых возможностей для этого, что предполагает создание необходимой правовой базы. Принцип комплексности стратегического решения резко повышает роль научного элемента в управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим выдвигается задача широкого и разностороннего использования в управлении экспертов и современных информационных технологий. Данная концептуальная модель сводит в единую систему части решаемой задачи.
3. Научные методы и способы могут оказаться незаменимым средством оптимизации процесса разработки и реализации стратегических решений органов исполнительной власти федерального уровня только тогда, когда точно определиться их место в рассматриваемом процессе. Деление на блоки и этапы является условным, в целом невозможно каждый отдельный элемент представленной модели рассматривать в отрыве от других.
4. Стратегические проблемы не относятся к число ординарных, часто повторяющихся и не могут быть в полной мере решены только силами и средствами, которыми располагают сегодня органы исполнительной власти федерального уровня управления. Органичное включение в процесс разработки и реализации такого средства повышения эффективности принимаемых стратегических решений как экспертные оценки и активное использование новейших информационных технологий позволяет оптимизировать отдачу на практике от накопленных знаний, методов выявления и решения стратегических проблем общества.
Как правило, когда у руководителей все-таки приходит понимание того, что пора заняться изменением стратегии, интенсивность оперативных проблем становиться слишком высокой, поднимается до критической точки и набирают ход кризисные явления.
Для анализа проблем необходимы одновременно расчеты социального характера и экономические расчеты. Они могут служить базисными элементами для моделей социально-экономического развития.
