Содержание к диссертации
Введение 3
1. Проектный подход к управлению разработкой стратегического плана как способ внедрения современных технологий в российское муниципальное управление 13
1.1. Сущность стратегического планирования как метода муниципального управления 13
1.2. Методы управления процессом разработки стратегического плана 32
2. Методика управления проектом по разработке городского стратегического плана развития 52
2.1. Система управления проектом по разработке стратегического плана 52
2.2. Оценка успешности управления проектом по разработке стратегического плана развития 95
3. Опыт применения управления проектами при разработке стратегического плана развития закрытого административно-территориального образования г. Железногорск 112
3.1. Специфические причины внедрения стратегического планирования в закрытых городах 112
3.2. Применение управления проектами при разработке стратегического плана развития в закрытом административно-территориальном образовании г. Железногорск 127
3.3. Оценка управления проектом по разработке стратегического плана развития закрытого административно-территориального образования г. Железногорск... 148
Заключение 157
Библиографический список 163
Приложения 171
Введение к работе
Согласно Федеральному закону РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [7] муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Понятие муниципального образования означает сразу и поселение (город, поселок, село, городской район), и территорию (землю и недвижимое имущество в пределах административных границ), и население (социально организованное сообщество людей). Особенность управления муниципальным образованием состоит не столько в масштабах управления, сколько в существующем разрыве между профессионально организованной деятельностью и спонтанностью жизненных процессов, происходящих в местных сообществах. Эта суть управления муниципальным образованием выражается в термине «местное самоуправление». Субъектом местного самоуправления является совокупность людей, проживающих на данной территории. Но, как известно, управленческая деятельность - деятельность целенаправленная, а для целенаправленности действий явно недостаточно, чтобы люди, имеющие разницу в убеждениях, принципах, взглядах, лишь проживали в одном и том же месте. Необходимы некие механизмы согласования интересов этих людей. Эти механизмы включают в себя нормативно-правовую базу, регулирующую участие местного сообщества в муниципальном управлении (например, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»), методы изучения общественного мнения (социологические исследования, «прямые линии», общественные слушания, обращения жителей в администрацию), формы непосредственного участия граждан в принятии управленческих решений (выборы, сходы, референдумы, создание комитетов общественного самоуправления и подобных структур).
В России сложилось так, что законодательное обеспечение местного самоуправления инициировалось с федерального уровня и уровня субъектов Федерации, то есть с уровней государственной власти. При этом следует упомянуть, что местное самоуправление не является государственной властью. Принятие в 1993 году новой российской Конституции вывело местное самоуправление из системы государственной власти. К сожалению, региональные органы власти часто не понимают этого и пытаются «встроить» органы местного самоуправления в единую властную вертикаль. Зачастую существует и обратная ситуация, когда органы местного самоуправления ощущают себя органами государственной власти, что, естественно, позитивно воспринимается федеральными и региональными властями и негативно населением. Население в этом случае не отделяет местное самоуправление от органов государственной власти и требует выполнения тех обещаний, которые Президент сделал по телевидению. Но все же последние 5-7 лет происходит постепенный «перехват» органами местного самоуправления инициативы в принятии управленческих решений, касающихся муниципального образования, и осознание основным источником власти избирателей, а не государства. И хотя оглядка «наверх» все еще сохраняется в большинстве муниципальных образований, эти первые шаги очень ценны на пути к реальному участию местных сообществ в муниципальном управлении. Особенно наглядны эти процессы в тех муниципальных образованиях, которые внедряют стратегическое управление и разрабатывают стратегические планы развития. Это новый инструмент в России для согласования интересов различных секторов общества и совершенствования муниципального управления. Первый стратегический план развития в нашей стране был принят в Санкт-Петербурге в конце 1997 года. К настоящему времени около 35 % российских муниципальных образований имеют или разрабатывают устанавливающие направления развития документы, многие из которых созданы с элементами стратегического планирования [55].
Теории и практике стратегического управления и стратегического планирования в российских муниципальных образованиях посвящены работы таких ученых, как Абалкин Л.И., Алексеев О.Б., Балобанов А.Е., Бочкарева Т.В., Бунич Л.Г., Генисаретский О.И., Жихаревич Б.С, Львов Д.С., Уткин Э.А., Яковлев А.Н. и других.
Исследования практики стратегического планирования российскими муниципальными образованиями, в том числе и исследования, проведенные с участием автора настоящей работы, показывают, что лишь единицам из них удается достичь цели - создать жизнеспособный документ, учитывающий интересы организаций и граждан, встроить его в систему принятия управленческих решений. Зачастую муниципальные стратегические планы развития, на разработку которых было потрачено немало ресурсов, оказываются просто красивыми книгами, своеобразной данью моде. Исполнительным органам местного самоуправления, использующим в процессе муниципального управления, довольно трудно перестроиться с директивных методов на индикативные. Однако успешное внедрение стратегического планирования в практику управления развитием муниципального образования не только повышает эффективность этой работы, но и способствует открытости работы органов местного самоуправления, что в конечном итоге соответствует целям и ожидаемым результатам административной реформы, проводимой в России.
Последние 5 лет активно проводятся исследования, связанные с поиском методик муниципального стратегического планирования, способствующих повышению качества разработанного документа, усилению вовлечения местного сообщества в процесс планирования, обеспечению жизнеспособности созданных планов развития. Так, например, в 2001 году теме методологии муниципального стратегического планирования были посвящены диссертационные работы на соискание степени кандидата экономических наук Беликовой О.И., в 2002 году работы Тургеля И.Д., Савельева Ю.В., в 2003 году Александрова С.А., Асроровой З.И., Дергачевой Е.А., Жунды Н.Б., Лубенца H.A., Шмуйло Т.П. В 2004 году эти вопросы нашли отражение в работах Маркиной О.В., Медведевой И.А., Чуриковой Н.В.
Ежегодно, начиная с 2002 года, Ресурсным центром по стратегическому планированию при Леонтьевском центре (Санкт-Петербург) проводятся Форумы лидеров стратегического планирования, в которых принимают участие представители российских муниципальных образований, разработавших или разрабатывающих стратегические планы. Целью этих мероприятий является обмен опытом муниципального стратегического планирования, накопление лучших практик в этой области. Анализ публикаций по итогам форумов показывает, что вопросы эффективного управления муниципальным стратегическим планированием не теряют своей остроты.
Наиболее часто, как свидетельствует практика, внедряют стратегическое планирование муниципальные образования городского типа. Так, например, среди членов Клуба городов-стратегов при Ресурсном центре по стратегическому планированию (Леонтьевский центр, Санкт-Петербург) города составляют более 70 %. Остальными участниками клуба являются муниципальные районы. Преобладание городских поселений среди «стратегов» объясняется тем, что для обеспечения процесса стратегического планирования должны быть доступны соответствующие методики, информация об опыте планирования в других поселениях, квалифицированные специалисты и финансы. Сельскому поселению труднее получить доступ к этим ресурсам, поэтому целесообразнее объединиться с другими сельскими и городскими поселениями и осуществлять стратегическое планирование для всего района, что и происходит на практике.
В целом изучение литературы и диссертационных работ, посвященных теме муниципального стратегического планирования, демонстрирует актуальность проблемы поиска методов управления процессами внедрения стратегического управления и стратегического планирования в практику российских муниципальных образований.
По своей сути любое муниципальное образование является сложной социально-экономической системой, главной и определяющей компонентой которой являются люди. Оно относится к классу искусственных, созданных и управляемых людьми организаций. Муниципальному образованию как системе свойственны открытость, динамичность и целенаправленность. Это означает, что оно обменивается с внешней средой веществом, энергией и информацией, всегда находится в процессе изменения и имеет цели этого движения. Сознательная организация целенаправленного функционирования и преобразования муниципального образования называется управляемостью. С помощью управления муниципальное образование в процессе жизнедеятельности разрешает постоянно возникающие противоречия и реагирует на изменения внутренних и внешних условий. Чем адекватней и быстрее муниципальное образование реагирует на изменения внутренних и внешних условий, тем совершеннее механизм самоорганизации и, следовательно, выше эффективность управления. Изучение методов управления преобразованием систем, адаптация этих методов к особенностям муниципальных образований и их внедрение в практику местного самоуправления способствует повышению адаптивности этой системы и устойчивости муниципального развития в условиях неопределенности.
Вопросы управления процессами преобразования систем рассматриваются под разными ракурсами в работах отечественных ученых: М.Л. Разу, В.И. Воропаева, В.Д. Шапиро, И.И. Мазура, Г.И. Секлетовой, В.М. Серова, З.М. Гальпериной, Б.Г. Клейнера, С.А. Титова, Е.Г. Ойхмана и других. Согласно исследованиям наиболее прогрессивной формой управления решением задач подобного рода является управление проектами. Именно этот подход к управлению развитием позволяет осуществлять его целенаправленно, с соблюдением требований к конечному результату, срокам и бюджету. По мнению автора настоящей работы, именно применение проектно-ориентированного подхода к управлению разработкой стратегического плана может способствовать решению проблемы повышения качества подобных документов.
Говоря об освоении в муниципальной сфере стратегического управления и планирования, проектно-ориентированного подхода к ним, нужно учитывать, что эти технологии сложились в сфере корпоративного управления (причем, в крупных корпорациях, обладающих достаточно большими информационными и интеллектуальными ресурсами). Поэтому необходима работа по адаптации этих концепций к специфике муниципального управления и конкретным возможностям муниципальных образований.
Но ни опыт, ни отработанные методики стратегического планирования, ни проектный подход не позволят избежать трудностей при последующем воспроизведении проекта по разработке стратегического плана муниципального развития, если по окончании проекта не проанализировать и не измерить эффективность управления этим проектом. Исследованиям методов оценки эффективности управления, в том числе управления проектами, посвящены работы К. Ридли, Д. Брэдфорда, Р. Мальта и У. Оатса, У. Болку, Д. Синка, П. Друкера, А.А. Васильева, В.Д. Шапиро, В.В. Шеремета. Общим в методиках, предлагаемыми вышеупомянутыми учеными, является предложение сочетать качественную и количественную оценку управленческой деятельности. Однако каждый управляемый проект требует разработки собственной специфической системы критериев и показателей, которые будут соответствовать его сути и адекватно отражать успехи и неудачи управленческой команды.
Исходя из выше сказанного, в настоящей диссертационной работе предпринято исследование применимости проектно-ориентированного подхода к управлению процессом разработки городского стратегического плана.
Целью диссертационного исследования является разработка метода проектно-ориентированного управления процессом создания стратегического плана развития в российских городах.
Цель исследования предопределяет постановку следующих задач:
- исследовать сущность стратегического планирования и управления проектами как современных методов муниципального управления;
- исследовать методы управления процессом разработки муниципальных стратегических планов развития;
- выделить преимущества применения проектно-ориентированного управления разработкой стратегического плана развития перед другими методами;
- разработать алгоритм внедрения управления проектами в деятельность местных администраций;
- описать систему и построить модель управления проектом по разработке стратегического плана развития;
- разработать метод оценки управления проектом муниципального стратегического планирования;
- продемонстрировать практические результаты применения разработанной модели управления и методики оценки управления подобными проектами.
Объектом исследования является процесс разработки стратегического плана развития российских городских поселений, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения. Используемые в данной работе понятия «муниципальный», «местный» относятся именно к городским образованиям.
Предметом исследования являются методы управления процессом разработки муниципального стратегического плана.
В работе использовались такие теоретические методы исследования и методологии, как метод диалектического познания, методы дедукции и индукции, системный подход, метод экспертных оценок, статистические методы, научные разработки отечественных и зарубежных ученых в области управления проектами, управленческого анализа, проектного анализа, организационного развития и проектирования.
Нормативно-правовой базой исследований явились: законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления правительства РФ, нормативные документы ЗАТО г. Железногорск.
Научная новизна работы заключается в следующем:
- проведен анализ методов управления разработкой городского стратегического плана развития;
- обоснована применимость метода управления проектами к процессу разработки стратегического плана;
- предложено использовать разработку стратегического плана развития в качестве пилотного проекта для внедрения метода управления проектами в деятельность местных администраций;
- описаны система и модель управления проектом по разработке стратегического плана городского развития;
- разработан метод оценки эффективности управления проектом по разработке стратегического плана развития города.
Достоверность полученных научных результатов основывается на использовании теоретических и практических работ ведущих специалистов соответствующих областей науки; результатах, полученных в ходе внедрения разработанной методики.
Теоретическая и практическая значимость результатов работы состоит в развитии теории проектного подхода к управлению преобразованиями социально-экономических систем с учетом специфики внешнего окружения. Практические разработки направлены непосредственно на совершенствование систем управления российскими муниципальными образованиями городского типа.
Разработанная методика прошла успешное применение при управлении проектом по разработке стратегического плана развития закрытого административно-территориального образования г. Железногорск и показала свою жизнеспособность и эффективность, позволив достичь поставленных целей проекта и сэкономить ресурсы.
Методические рекомендации по применению методов внедрения проектного подхода к управлению муниципальным стратегическим планированием могут быть использованы любыми российскими городами.
Основные моменты диссертационного исследования нашли свое отражение в статьях и тезисах докладов общим объемом 1,38 печатного листа. Теоретические и практические результаты настоящей диссертационной работы докладывались автором на Форуме лидеров стратегического планирования в 2003 г.
Объем и структура работы определены поставленными целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и восьми приложений, содержащих материалы, дополняющие основной текст.
В первой главе обосновывается необходимость использования в деятельности местных администраций таких современных методов управления развитием как стратегическое планирование и управление проектами, исследуются вопросы внедрения стратегического управления и управления проектами в деятельность местных администраций, анализируются причины внедрения этих методов в муниципальное управление и факторы, препятствующие этому процессу. Также определяются сущность муниципального стратегического управления и стратегического планирования, отличия современного стратегического планирования от разработки долгосрочных планов в СССР, место стратегического плана среди муниципальных плановых документов. Кроме того, в данной главе автором рассматриваются существующие подходы к управлению процессом разработки муниципального стратегического плана, их преимущества и недостатки, выделяются преимущества внедрения системы через осуществление пилотного проекта по разработке стратегического плана.
Во второй главе диссертации разрабатывается алгоритм внедрения системы управления проектами в деятельность органов местного самоуправления, предлагается модель управления проектом муниципального стратегического планирования, включающая в себя распределение работ в зависимости от фазы жизненного цикла проекта и управленческой стадии. Далее автором рассматриваются существующие подходы к оценке эффективности управления, на базе которых строится методика оценки успешности управления проектами разработки стратегического плана развития. Данная методика содержит количественные и качественные показатели эффективности управленческой работы по реализации проекта муниципального стратегического проекта, в том числе традиционные для проектов и присущие исключительно подобным проектам.
В третьей главе автор анализирует специфические причины внедрения стратегического планирования в практику местных администраций закрытых городов, демонстрирует на примере закрытого административно-территориального образования г. Железногорск практические результаты по применению проектно-ориентированного подхода к управлению разработкой стратегического плана, оценивает эффективность управления этим проектом, применяя методику, предложенную во второй главе.
В заключении приводятся результаты научного исследования и сформулированы выводы и предложения.
