Содержание к диссертации
ОГЛАВЛЕНИЕ.. 2
СПИСОК ТАБЛИЦ. 4
СПИСОК РИСУНКОВ 5
ВВЕДЕНИЕ. .. 6
1. ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОИ ПОЛИТИКИ И ПРОБЛЕМЫ ТАКОЙ ОЦЕНКИ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ.. 8
1.1 Обзор литературы 8
1.2 Теоретические основы исследования , 14
1.2.1 Конвенционные методы оценки уровня государственной поддержки аграрного сектора.. 14
1.2.1.1 Общие положения. „ „ 14
1.2.1.2 Коэффициенты поддержки „ „ 17
1.2.2 Компоненты PSE и оценка эффективности политики с точки зрения воздействия на благосостояние экономических агентов.. 25
1.2.3 Особенности оценки эффективности политики на рынке ресурсов 27
1.2.4 Расчеты коэффициентов поддержки для регионального уровня 28
1.2.5 Группировка регионов. Кластерный анализ. Методология нормирования данных 29
1.3. Государственная агропродовольственная политика 31
1.3.1 Подходы к измерению эффективности государственной политики. 31
1.3.1.1 Обоснование необходимости вмешательства государства в экономику 31
1.3.1.2 Издержки государственного вмешательства. 32
1.3.1.3 Планирование государственной политики и оценка её эффективности 3 2
1.3.1.4 Информационная поддержка принятия государственных решений. „ 33
1.3.1.5 Роль бюджетного процесса в повышении эффективности политики 34
1.3.2 Проблема постановки политических целей и роль групп интересов 35
1.3.3 Эффективность аграрной политики. 39
1.3.3.1 Обоснование необходимости государственного вмешательства в аграрной сфере 40
1.3.3.2 Особенности анализа издержек и выгод агропродовольственной политики„ 41
1.3.3.3 Бюджетные услуги и бюджетные программы 42
1.3.3.4 Оценка эффективности бюджетных программ 45
1.4 Проблемы оценки эффективности аграрной политики в современных российских условиях 48
1.4.1 Отсутствие целевого подхода в планировании и адекватного бюджетного классификатора. , 48
1.4.2 Структура бюджетного классификатора расходов на аграрный сектор некоторых зарубежных стран ...50
1.4.2.1 Классификация функций органов государственного управления ООН 50
1.4.2.2 США „ 50
1.4.2.3 Казахстан. „ 51
1.4.3 Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на поддержку аграрного сектора в России.. 52
1.4.3.1 Планирование политики 52
1.4.3.2 Отсутствие адекватного бюджетного классификатора „53
1.4.3.3 Мониторинг эффективности бюджетных расходов 58:
2. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 59
2.1 Структура бюджетной поддержки агропродовольственного сектора 59
2.1.1 Расходы консолидированного бюджета 59
2.1.2 Структура бюджетной поддержки АПК на федеральном уровне 60
2.1.3 Структура бюджетной поддержки АПК на региональном уровне 67
2.2 Бюджетные услуги 70
2.2.1 Финансирование бюджетных услуг и вступление в ВТО.. 70
2.2.2 Эффективность финансирования некоторых видов бюджетных услуг 71
2.2.2.1 Научные исследования в АПК. 71
2.2.2.2 Подготовка кадров 72
2.2.2.3 , Создание страховых фондов 73
2.2.2.4 Сельское развитие 73
2.2.2.5 Информационные и консультационные услуги 74
2.2.2.6 Совершенствование механизмов осуществления инспекционных и контрольных функций в АПК 75
2.3 Государственные программы поддержки сельскохозяйственного производства (на примере рынка ресурсов) на федеральном и региональном уровне 79
2.3.1 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений 81
2.3.1.1 Цель программы, ожидаемые эффекты 81
2.3.1.2 Содержание программы (на федеральном уровне) '. 81
2.3.1.3 Эффект программы 82
2.3.1.4 Региональные особенности. 83
2.3.1.5 Выводы 84
2.3.2 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами 85
2.3.2.1 Цель программы, ожидаемые эффекты 85
2.3.2.2 Содержание программы 85
2.3.2.3 Эффект программы : 85
2.3.2.4 Региональные особенности : „ 86
2.3.2.5 Выводы 87
2.3.3 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора 87
2.3.3.1 Цель программы, ожидаемые эффекты 87
2.3.3.2 Содержание программы: лизинг 87
2.3.3.3 Эффект программы „ 88
2.3.3.4 Содержание программы: инвестиционный кредит 89
2.3.3.5 Эффект программы 89
2.3.3.6 Региональные особенности 90
2.3.3.7 Выводы по программе 93
2.3.4 Рекомендации по совершенствованию федеральной аграрной политики 93
2.3.5 Рекомендации по совершенствованию региональной аграрной политики 94
3. КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ОПЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ. . 96
3.1 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ 96
3.1.1 Оценка эффективности с использованием конвенционных методов 96
3.1.1.1 Используемые коэффициенты 96
3.1.1.2 Бюджетные трансферты 96
3.1.1.3 Внутренние цены, маржа 97
3.1.1.4 Справочные цены 98
3.1.2 Результаты расчетов '. 98
3.1.3 Корректировка расчетов: уровень марлей 102
3.1.4 Корректировка расчетов: валютный курс. 104
3.1.5 Корректировка расчетов: справочные цены 105
3.2 Оценка эффективности региональной агропродовольственной политики (Вологодская, челябинская области, чувашская республика) '. 107
3.2.1 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции растениеводства 107
3.2.1.1 Вологодская область 107
3.2.1.2 Чувашская республика 108
3.2.1.3 Челябинская область „ „ 109
3.2.2 Количественная оценка эффективности программ поддержки продукции животноводства. ПО
3.2.2.1 Вологодская область 110
3.2.2.2 . Чувашская республика. 111
3.2.2.3 Челябинская область 112
3.2.3 Поддержка сектора в целом. 113
3.3 Оценка эффективности программ поддержки приобретения ресурсов 114
3.3.1 Исходные данные и методология анализа 114
3.3.2 Программа поддержки приобретения минеральных удобрений 116
3.3.3 Программа поддержки обеспечения горюче-смазочными материалами 119
3.3.4 Программы поддержки технического перевооружения аграрного сектора 119
3.3.5 Выводы. 121
3.4 выводы 122
4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬХОЗПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ И ТИП АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА 122
4.1 Характеристика исследуемых регионов 122
4.2 Основные факторы группировки регионов по типу аграрной политики 124
4.3 Группировка регионов по типу аграрной политики с учетом уровня расходных возможностей 129
4.4 Влияние типа аграрной политики на эффективность государственных программ поддержки 133
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
ЛИТЕРАТУРА. .. '. 140
ПРИЛОЖЕНИЕ. . 148
Список таблиц
Таблица 1. Анализ благосостояния, импортируемый продукт. 26
Таблица 2. Анализ благосостояния, экспортируемый продукт 27
Таблица 3. Зоны внимания аграрных групп специальных интересов (на примере США) 38
Таблица 4. Удельные показатели объема расходов консолидированного бюджета на сельское хозяйство 59
Таблица 5. Структура расходов на общие услуги в федеральном бюджете 63
Таблица 6. Структура расходов федерального бюджета на аграрный сектор, 2000-2003 годы, млн. рублей. 64
Таблица 7. Субсидии сельскому хозяйству, 2000-2003 годы, млн. рублей 64
Таблица 8. Структура расходов на общие услуги и поддержку сельхозпроизводителей в • региональных бюджетах 69
Таблица 9. Компенсация затрат на ресурсы в структуре бюджетов, 2001 год 79
Таблица 10. Некоторые характеристики исследуемых регионов, 2001/2002 год. 80
Таблица 11. Производство минеральных удобрений- в России и инвестиции в их производство, млн. т. действующего вещества .: ...83
Таблица! 2. Особенности региональных программ поддержки минеральных удобрений, 2001 год*. 84
ТаблицаІЗ. Особенности региональных программ поддержки ГСМ, 2001 год* 87
Таблица 14. Пополнение средств Лизингового фонда за счет средств федерального бюджета 88
Таблица 15. Доля поставок; техники по федеральному лизингу в общем объеме: производства техники, %. 88
Таблица 16. Особенности региональных программ поддержки сельхозтехники, 2001 год 93
Таблица 17. PSE по продуктам, Россия, 1995-2003. 99
Таблица 18* CSE по продуктам 100
Таблица 19. Компоненты PSE по продуктам 101
Таблица 20; PSE, справочные цены 105
Таблица 21. Оценка уровня поддержки растениеводства, 2000. 107
Таблица 22. Оценка уровня поддержки животноводства, 2000 ПО
Таблица 23. Эффективность программ поддержки минеральных удобрений для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год 117
Таблица 24. Эффективность программ поддержки ГСМ для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год 119
Таблица 25. Эффективность программ поддержки приобретения сельхозтехники для сельхозпредприятий регионов выборки, 2001 год 120
Таблица 26. Некоторые характеристики исследуемых регионов, 2001 год. 123
Таблица 27. Переменные, отвечающие за тип аграрной политики: общие услуги 124
Таблица 28. Переменные, отвечающие за тип аграрной политики: транспарентность бюджета 125
Таблица 29. Ограничения на рынках ресурсов, 2001 126
Таблица 30. Ограничения торговли и конкуренции, 2001 год 127
Таблица 31. Прочие переменные, отвечающие за тип аграрной политики. 127
Таблица 32. Переменные для кластеризации регионов по уровню расходных возможностей и типу аграрной политики, 2001 год. 128
Таблица 33. Средние значения переменных по кластерам. 132
Введение к работе
Многие страны на определенном этапе развития экономики столкнулись с необходимостью реформы государственного регулирования. Особенно это актуально для стран с переходной экономикой, где совершается трансформация от непосредственного участия государства в принятии экономических решений к встраиванию государства в рыночные отношения.
За более чем десять лет переходного периода все еще не решен вопрос о месте государства в новых рыночных условиях, особенно актуальный для аграрного сектора, в котором традиционно велико государственное участие практически во всех странах.
В условиях ограниченности бюджетных средств особенно важно обеспечить их эффективное использование. И здесь имеет значение форма государственного участия в аграрном секторе.
Основная гипотеза настоящего исследования — неэффективность государственной агропродовольственной политики. В процессе исследования І мы выяснили, что тип экономической политики региона оказывает влияние на эффективность региональной агропродовольственной политики. Там где региональные администрации принимают непосредственное участие в определении получателей субсидии, либо субсидирование осуществляется с помощью ГУПов и компаний-монополистов с государственным участием, эффективность применяемых программ весьма низкая. Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении бюджетных средств, а стимулируют развитие рыночных отношений косвенными мерами.
В России аграрная политика сильно регионализирована - более половины средств консолидированного бюджета на поддержку аграрного сектора выделяется из региональных бюджетов. Поэтому в настоящем исследовании мы сосредоточимся на исследовании региональной аграрной политики.
Основная задача исследования - разработать методологию количественного измерения, эффективности политики применимую в условиях транзитной экономики на региональном уровне, оценить, эффективность политики в регионах, а также распределить регионы России в соответствие с применяемым в них типом агропродовольственной политики и выявить связь между типом аграрной политики и эффективностью, наложив группировку регионов по типу агропродовольственной политики на результаты анализа эффективности государственных программ поддержки АПК. Группировка позволяет сделать выводы о правильности гипотезы о неэффективности такого типа политики, который предполагает чрезмерное участие государства в рыночных отношениях.
Предложенная; группировка регионов строится: на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ" (Челябинская: область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).
Основная проблема, которая требовала решения для осуществления группировки регионов - как измерить либеральность аграрной политики количественно, получив сравнимые по регионам индексы.
Исследование строилось на примере семи регионов, для которых ставилась задача выработать методологию измерения эффективности агропродовольственной политики, а также определения типа экономической политики региона. Предложенная методология позволяет экстраполировать полученные результаты на все субъекты Российской Федерации.
В исследовании решалась задача поиска адекватной методологии оценки эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.
Для оценки эффективности расходов бюджета: на аграрный сектор неприменимы подходы используемые для других отраслей, поскольку большая часть расходов — это бюджетные программы, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.
Для анализа эффективности государственных расходов необходимо иметь возможность мониторинга их осуществления. В данной работе при осуществлении расчета эффективности бюджетной поддержки- мы столкнулись с препятствием в виде неадекватного бюджетного классификатора. Вторая проблема расчета эффективности -отсутствие целевого подхода в планировании:
В первой части исследования рассматриваются подходы к оценке эффективности государственной политики, применяемые в странах ОЭСР. Рассматриваются особенности измерения эффективности в аграрном секторе. Определяется разница между формами бюджетной поддержки аграрного сектора: бюджетными услугами и программами. Поскольку мы-будем оценивать эффективность бюджетных программ, необходимо знать, на достижение каких целей они направлены. Проблеме постановки: целей агропродовольственной политики также уделяется внимание в этой главе. Рассмотрение различных подходов к оценке эффективности приводит к выводу об адекватности использования конвенционных методов оценки аграрного сектор, таких как PSE и NPR для оценки эффективности бюджетных программ агропродовольственной политики, в том числе на региональном уровне. Однако их использование требует корректировки конвенционной методологии.
Вторая часть исследования посвящена характеристике действующей агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровне. Дается характеристика бюджетов всех уровней, описываются основные компоненты бюджетных расходов.. Отдельно рассматриваются бюджетные услуги и программы поддержки. Приводится обзор федеральных и региональных программ поддержки использования ресурсов. Мы рассматриваем- только три наиболее показательных программы субсидирования затрат на ресурсы — поддержку минеральных удобрений, поддержку приобретения ГСМ и поддержку обеспечения техникой. Даются рекомендации по совершенствованию политики на федеральном и региональном уровне.
Третья часть посвящена количественной оценке эффективности федеральных и региональных программ поддержки по отдельным-продуктам, по видам ресурсов, для животноводства, растениеводства и сектора в. целом. Оценка производится на основе коэффициентов PSE и NPR, рассматриваются проблемы, возникающие при их использовании в условиях переходной экономики и на. региональном- уровне,, предлагаются пути их решения, рассчитываются коэффициенты по скорректированной методологии.
В четвертой главе содержится выявление количественных индикаторов типа региональной аграрной политики, проводится группировка регионов в соответствии с типом аграрной политики. Анализируется связь типа аграрной политики в регионе с эффективностью применяемых программ, предлагаются .выводы для аграрной политики на федеральном и региональном уровне.
