Содержание к диссертации
Глава 1. Сущностные характеристики организационно-экономических от- 16 ношений на муниципальном уровне в России
Историко-методологические основы формирования местного самоуправле- 16 ния в России
Страновой анализ эволюции моделей муниципального управления 32
Специфика современной российской ситуации в сфере местного самоуправ- 45 ления
Глава 2. Организационно-правовые основы экономической жизнедеятель- 65 ности муниципального хозяйства в РФ
Принципы функционирования местного самоуправления в РФ 65
Реализация коллективных экономических интересов в управлении муници- 78 пальным хозяйством
Экономическая база муниципального хозяйства: предпосылки развития 84 Глава 3. Город - приоритет государственной политики экономического 97 развития
Проблемы социально-экономического развития крупного города в РФ 97
Совершенствование градостроительной, промышленной и аграрной полити- 127 ки малых и средних российских городов
Глава 4. Сельская Россия: особенности социально-экономического положе- 145 ния
Целеполагание муниципального регулирования экономики в сельской мест- 145 ности
Сценарный подход к развитию сельской местности в России 163 Глава 5. Направления повышения эффективности муниципального ме- 182 неджмента в России
Развитие экономических отношений в сфере управления муниципальной 182 собственностью
Организационно-экономический механизм реформирования муниципаль- 218 ных межбюджетных отношений
Муниципальное управление социальной сферой: усиление значения 245 Глава 6. Совершенствование комплексного социально-экономического 288 развития муниципального образования в РФ
Методика разработки стратегических направлений развития муниципально- 288 го образования
Инструментарий стабилизации и развития социально-экономической ситуа- 301 ции города и села в РФ
Перспективы дальнейшего реформирования социально-экономических от- 316 ношений на муниципальном уровне в России (на период до 2015 года)
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 326
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 335
ПРИЛОЖЕНИЕ 351
Введение к работе
В настоящее время в практике функционирования муниципальных образований накопился богатый и разносторонний опыт самостоятельного социально-экономического развития. Основой для такого самостоятельного функционирования стало принятие в 1993 году Конституции РФ, законодательно отделившей местное самоуправление от государственной власти.
Первая попытка законодательного оформления деятельности органов местного самоуправления была предпринята в 1995 г. с принятием базового [20] Федерального закона, который установил общие принципы деятельности муниципальных образований.
Однако отсутствие четкого перечня вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления, и нерегламентированность функций органов местного самоуправления стали основой для высокой степени свободы муниципалитетов в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития.
На практике развитие муниципальных образований осложнялось дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти.
Иными словами, развитие российских городов происходило в условиях противоречия между законодательно определенными широкими полномочиями и недостатками реальных управленческих рычагов на муниципальном уровне. В сложившейся ситуации основным направлением развития была тактическая работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Актуальность темы исследования.
Перенесение акцентов на исследование организационно-экономических аспектов жизнедеятельности городов вызвано несколькими причинами.
Во-первых, современная ситуация и постановка новых задач требуют разработки стратегических организационных решений.
Во-вторых, ограниченность местных ресурсов определяет необходимость поиска муниципалитетами решений, которые одновременно станут низкозатратными
и эффективными. Однако только комплексный подход к разработке эффективных управленческих реформ позволит при небольших затратах рационально использовать ограниченные ресурсы. Особый интерес в этой связи представляет исследование организационно-экономических отношений на муниципальном уровне.
В настоящее время возрастает актуальность изучения организационно-экономических механизмов городского управления в России, это обосновано тем, что в развитии российских городов начался принципиально новый этап, наступление которого определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.
Одним из внутренних факторов следует считать экономическую стабилизацию в стране и возрастание накопленного опыта муниципального управления, что позволило многим городам переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития.
Важным фактором развития муниципальных образований следует считать смену направлений и характера муниципальных программ. Так, антикризисный характер функционирования муниципалитетов переориентирован на реализацию национальных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов. Все большее распространение получают эффективные управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
Важным внешним фактором развития муниципальных образований выступает трансформация системы организации местного самоуправления. Так, современная ситуация характеризуется коренным реформированием как в отношении территориальной организации, так и в отношении полномочий муниципалитетов и взаимодействия между уровнями власти.
Начало необходимому процессу реформирования было положено в 2003 г. с принятием новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [32]. В сложившихся условиях актуальнейшей является проблема развития организационно-экономических отношений на муниципальном уровне.
Диссертационное исследование призвано ответить на следующие вопросы:
какова российская ментальность в вопросах территориального самоуправления?
каковы особенности эволюции моделей муниципального управления за рубежом?
каковы направления повышения эффективности муниципального менеджмента в России, в т. ч. инструментарий стабилизации и развития социально-экономической ситуации города и села в РФ?
каковы приоритетные направления разработки муниципальных экономических политик (градостроительной, промышленной, аграрной)?
каковы перспективы и методические основы комплексного социально-экономического развития муниципального образования в РФ на период до 2015 года?
Степень разработанности проблемы.
Экономическое районирование России впервые было рассмотрено в XVIII в. Уже в работах В. Татищева и М. Ломоносова (он впервые применил термин «экономическая география») мы находим материалы, посвященные элементам взаимодействия между природой, населением и хозяйством.
Позднее - в XIX - начале XX в. - появляются крупные научные исследования по районированию К. Арсеньева («Начертание статистики Российского государства»), Н. Огарева («Опыт статистического распределения Российской империи»), В. Семенова («Торговля и промышленность Европейской России по районам»), Д.Менделеева («Фабрично-заводская промышленность и торговля России»), А.Фортунатова («К вопросу о сельскохозяйственных районах в России»), А. Челинцева, С. Витте, В. Вернадского, А. Скворцова и др.
Необходимо отметить, что российская отечественная экономическая литература крайне бедна работами в области регионального развития. В фонде экономической учебной литературы России (и всего Советского Союза), сложившемся за последние несколько десятилетий, присутствовала ярко выраженная ориентация на концепции марксистской политэкономии, совершенно игнорировались достижения современной экономической мысли. Это было характерно и для учебников по отдельным (отраслевым) разделам экономической науки.
Среди наиболее активных исследователей, трудами которых сформирован основной ряд теоретических и прикладных работ как по проблемам территориаль-
6 ного развития и региональной политики в целом, так и муниципального (местного) развития, в частности, следует выделить имена следующих авторитетных ученых и специалистов: С. Авакьяна, Т. Авдеевой, А. Автономова, И. Бабичева, Г. Барабашева, П.Бурака, В.Васильева, Л.Велихова, А.Воронина, Л.Гильченко, Т. Говоренковой, А. Гранберга, Н. Емельянова, А. Замотаева, А. Захарова, Л.Иванченко, А.Игудина, И.Ильина, Е.Колюшина, М.Краснова, О.Кутафина, В. Лаженцева, Г. Лаппо, Л. Лаптевой, Г. Лат-фуллина, В. Лексина, В. Любовного, А. Мальцева, В. Максимова, Г. Марченко, П. Минакира, С. Митрохина, Н. Михееевой, В. Мокрого, Т. Нефедовой, В. Пашенцева, И. Подпориной, Г. Поляка, Л. Прониной, О. Пчелинцева, С. Рыженкова, В. Селиверстова, А. Та-таркина, Ю. Тихомирова, А. Трейвиша, С. Трунова, В. Фадеева, А. Черкасова, И. Черника, К. Шеремета, В. Шилова, А. Широкова, Б. Штульберга, Е. Шугриной.
Среди зарубежных ученых, внесших значительный вклад в развитие теории и практики региональной экономики и управления, наиболее известными являются М. Альбер, X. Армстронг, А. Вебер, Д. Гэлбрейт, В. Леонтьев, В. Кристаллер, Г. Мюрдаль, X. Ричардсон, Дж. Тейлор, М. Темпл, И. Тюнен, Р. Шеннон и др.
Весомый вклад в разработку экономических проблем регионов внесли также российские ученые: П. Алампиев, М. Бауман, Ю. Глад-кий, Г. Гутман, В. Кистанов, Н. Некрасов, Е. Пробст, В. Рохчин, А. Филиппов, А. Швецов и др. Менее исследованными являются проблемы развития и управления муниципальными образованиями, хотя работы А. Алисова, В. Баранчикова, Г. Ветрова, А. Гапоненко, М. Глазырина, В. Гневко, О. Демченко, А. Емельянова, С. Жилкина, В. Занадворова, А. Занадворовой, А. Золотаревой, В. Зотова, В. Игнатова, В. Лисицы, В. Макарова, П. Ореховского, В. Таболина, Э. Трутнева, Н. Черногора, А. Уварова, М. Федосеева и др. свидетельствуют об актуальности данной проблематики.
Что же касается такого направления, как экономика города, то ему вообще уделялось недостаточно внимания, поэтому в отечественной экономической литературе оно формируется как самостоятельное научное направление и как самостоятельная учебная дисциплина. В то же время некоторые аспекты, связанные с экономикой города, рассматриваются в отечественной экономической географии, где в 70-80-е годы сформировалось направление геоурбанистики, к примеру: Е. Перцик «География городов (геоурбанистика)». Также некоторые важные частные вопросы
функционирования и развития городов рассматривались в отраслевой науке в рамках градостроительных исследований: А. Гутнов «Эволюция градостроительства»; Г. Гольц «Транспорт и расселение».
Вместе с тем в период 60-70-х годов в западной экономической науке экономика города выделилась в мощное самостоятельное научное направление (urban economics; economic urbaine). Оно основывается на методологическом аппарате современной микроэкономики и использует при обработке эмпирических данных методы «пространственной эконометрики» (spatial econometrics), также существенную роль в теоретическом фундаменте этой науки играет направление «экономика общественных благ» (public goods; biens publics).
В отечественной экономической литературе до последнего времени отсутствовали переводы зарубежных книг по экономике города; имелись лишь переводы отдельных книг по теоретическим аспектам экономической географии и градостроительных исследований, к примеру; В. Изард «Методы регионального анализа»; П. Мерлен «Город (количественные методы изучения)». По существу первой книгой переводов по тематике одного из аспектов экономики города является сборник «Жилищная экономика».
Все вышеизложенные факты и необходимость поиска путей повышения эффективности функционирования муниципальных образований свидетельствуют о необходимости обоснования развития организационно-экономических отношений на муниципальном уровне.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании научного предположения, что на современном этапе реформирования экономических основ местного самоуправления в России на первый план выходят организационные отношения хозяйствующих субъектов и представителей муниципальных органов власти. Вследствие этого, научно-практической необходимостью обладает потребность в обосновании эффективных механизмов управления муниципальным хозяйством, формулировании рекомендаций по совершенствованию муниципального менеджмента, выработке подходов к совершенствованию муниципальной экономической политики в России.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы состоит в разработке теоретических и практических подходов к процессу управления муниципальным хозяйством в России на основе совершенствования организационно-экономических отношений хозяйствующих субъектов и муниципальных органов власти; определении перспективных направлений реформирования экономических основ жизнедеятельности муниципалитетов.
Достижение данной цели предполагало постановку и решение следующих задач:
провести исследование историко-методологических основ формирования местного самоуправления в России;
осуществить сравнительный анализ моделей муниципального управления за рубежом;
установить специфику современной российской ситуации в сфере местного самоуправления;
сформулировать принципы функционирования местного самоуправления в РФ;
обозначить роль и место процесса реализации коллективных экономических интересов в управлении муниципальным хозяйством; ,
выявить предпосылки развития экономической базы муниципального хозяйства;
определить проблемы социально-экономического развития крупного города в РФ;
разработать направления совершенствования градостроительной, промышленной и аграрной политики малых и средних российских городов;
провести целеполагание муниципального регулирования экономики в сельской местности;
предложить сценарии развития сельской местности в России;
найти подходы к развитию экономических отношений в сфере управления муниципальной собственностью;
описать направления реформирования муниципальных межбюджетных отношений;
обосновать необходимость усиления значения муниципального управления социальной сферой на современном этапе хозяйствования;
предложить методику разработки стратегических направлений развития муниципального образования;
выработать инструментарий стабилизации и развития социально-экономической ситуации города и села в РФ;
определить перспективы реформирования социально-экономических отношений на муниципальном уровне в России на период до 2015 года.
Предметом диссертационного исследования являются организационно-экономические явления и процессы, присущие процедурам разработки и реализации муниципальной экономической политики.
Объектом исследования является муниципальное хозяйство России на современном этапе.
Теоретической и методологической основами исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых.
При проведении диссертационного исследования были использованы следующие методы: системный анализ; балансовый метод; метод систематизации, связанный с разделением изучаемых явлений (исходя из целей исследования) на совокупности, характеризуемые определенной общностью и отличительными признаками; метод экономико-географического исследования, который подразделяется на три составные части: региональные методы (исследование путей формирования и развития территорий, изучение развития и размещения общественного производства в региональном развитии); отраслевой метод (исследование путей формирования и функционирования отраслей экономики в географическом аспекте, изучение развития и размещения общественного производства в отраслевом разрезе); местный метод (исследование путей формирования и развития производства отдельного города, селения, изучение развития и размещения производства по его первичным ячейкам; метод экономико-математического моделирования (моделирование территориальных пропорций развития экономики региона, моделирование по отраслям хозяйства региона, моделирование формирования хозяйственных комплексов региона) с учетом современных электронных средств; картографический метод; метод
таксонирования; вариантный метод размещения производительных сил региона; индексный метод; методы социологических исследований - стандартизированные интервью, индивидуальные собеседования с представителями разных отраслей и сфер социально-экономического комплекса региона; контент-анализ интервью и публичных выступлений руководящей элиты регионов, городов, ученых и специалистов и т. д.
Содержание диссертационного исследования соответствует
п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) Паспорта специальностей ВАК РФ.
Нормативно-правовую основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Информационную базу исследования составили нормативные документы, регулирующие экономические и правовые отношения регионов и муниципальных образований, статистические материалы социального и экономического развития территорий, публикации периодической печати и др.
Научная новизна исследования заключается в формулировании комплексного научно-практического подхода к анализу процессов управления муниципальным хозяйством и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию организационно-экономических отношений на муниципальном уровне в России. В результате проведения историографического анализа становления территориального самоуправления в России и обобщения зарубежного опыта функционирования муниципальных образований установлена специфическая черта современной российской ситуации в сфере местного самоуправления, которая заключается в том, что с экономической точки зрения процесс становления местного самоуправления был длительным и противоречивым и нашел выражение в «раздвоенности публичной власти» между двумя системами организации общественной жизни: централизованной и децентрализованной.
Сформулированы принципы функционирования местного самоуправления в РФ, базисом которых является то, что материальные и духовные блага в социально-экономических системах наиболее близко находятся к потребителям в муниципальных хозяйствах, что позволяет наиболее эффективно реализовать их интересы.
Выявлены предпосылки развития экономической основы муниципального хозяйства в России, включающие: 1) наличие совокупности предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность; 2) потенциал финансово-хозяйственных отношений между органами местного самоуправления и иными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования; 3) резерв властных отношений между органами местного самоуправления и остальными субъектами муниципальной экономики. Сделан вывод, что с целью регулирования социально-экономического развития и в зависимости от этапа реформирования, одна из трех основ является концептуальной в осуществляемой муниципальной экономической политике.
Основные результаты, обладающие научной новизной, включают следующее:
Определены проблемы социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе: 1) крупного города в РФ, среди них: проблемы правового статуса городов, особенно столиц и административных центров субъектов Российской Федерации; тенденции усиления неравномерности развития в системах городов, как на национальном, так и на мировом уровнях; концентрация социально-экономических проблем (занятости, социальных конфликтов) на их площади; 2) проблемы села, среди них: дезурбанизация образа жизни сельского населения; нарастание территориальных различий; социальная депрессия села.
Разработаны направления совершенствования градостроительной политики (в том числе: достижение установленных нормативов и стандартов обслуживания населения, обеспечение надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения); промышленной политики (в том числе: предпринимательское использование территории; развитие производственной инфраструк-
туры территории; поддержка занятости и создание новых рабочих мест; поддержка инноваций) и аграрной политики (в том числе: сохранение и наращивание ресурсного потенциала, внедрение ресурсосберегающих технологий; улучшение экономических условий для развития производства и предпринимательства в аграрном секторе, формирование эффективного механизма государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей) малых и средних российских городов.
Проведено целеполагание муниципального регулирования экономики в сельской местности, в том числе: поддержка сельскохозяйственного производства; регулирование землепользования; развитие инженерной инфраструктуры; поддержка социальной сферы; формирование эффективной организационно-экономической и финансовой системы сельских поселений.
Обоснована необходимость усиления значения муниципального управления социальными отношениями. На этой основе разработаны предложения по совершенствованию муниципального менеджмента (на примере городского хозяйства) в том числе, в сферах: формирования муниципальных социальной, образовательной и молодежной политик; защиты материнства и детства; повышения качества бюджетного процесса.
Предложена методика разработки стратегических направлений развития муниципального образования, включающая комплексный подход к обоснованию стратегического выбора, стратегических целей и приоритетов социального и экономического развития муниципального образования, путей их достижения.
Сформирован инструментарий стабилизации и развития социально-экономической ситуации города и села в РФ, в том числе: формирование адекватных правовых основ местного самоуправления; совершенствование местного бюджетного процесса; разработка муниципальных проблемно-целевых программ, концепций социально-экономического развития.
Обозначены перспективы реформирования социально-экономических отношений на муниципальном уровне в России на период до 2015 года, в том числе: реализация стратегии опережающего развития социально-ориентированных отраслей; упорядочивание процесса районирования, полное разделение полномочий на федеральном и муниципальном уровнях; восстановление на инновационной основе промышленности; восстановление функций по обслуживанию сельского хозяйства
на окружающей территории; формирование экономической инфраструктуры сельского образования; формирование системы социальной защиты населения муниципального образования.
Научная и практическая значимость диссертации.
Представленные теоретические выводы и предложения, авторский анализ организационно-экономических отношений на муниципальном уровне могут послужить для дальнейших теоретических и прикладных разработок проблем в данной области.
Разработанные в диссертации подходы к исследованию организационно-правовых основ экономической жизнедеятельности муниципального хозяйства существенно развивают и конкретизируют, применительно к регионам России, обоснованные в научной литературе схемы и модели регулирования деятельности муниципальных образований.
Основные положения диссертации ориентированы на концептуальный и прикладной анализ механизмов повышения эффективности муниципального менеджмента в России.
Методологические подходы и практические рекомендации по их реализации обеспечивают системность в совершенствовании комплексного социально-экономического развития муниципального образования в РФ.
Результаты диссертации по совершенствованию муниципальной социально-экономической политики нашли применение в органах законодательной и исполнительной ветвей власти Тамбовской области.
Апробация диссертационной работы.
Основные научные положения, результаты и выводы, сформулированные в диссертации, методические рекомендации соискателя докладывались на:
1. Международных конференциях: «Промышленность стройматериалов и стройиндустрия, энерго- и ресурсосбережение в условиях рыночных отношений»: Международная научно-практическая конференция (г. Белгород, 1997 г.); «Качество и эффективность экономического образования»: Международная научно-практическая конференция МНЭПУ (г. Москва - г. Липецк, 1998 г.); Международная научно-практическая конференция: «Непрерывное педагогическое образование: состояние, тенденции, перспективы развития» (г. Липецк - г. Москва, 2000 г.); Me-
ждународная научная конференция: «Синергетика в современном мире» (г. Белгород, 2004 г.); Международная научная конференция: «Перспективы синергетики в XXI веке» (г. Белгород, 2004 г.); Международная научная конференция: «Диагностика и прогнозирование социальных процессов» (г. Белгород, 2005 г.).
Симпозиумах: «Проблемы развития социальной сферы села»: Международный научно-практический симпозиум (г. Белгород, 1998 г.); «Педагогические проблемы в контексте многоуровневой системы образования» (г. Липецк, 1997 г.); «Инновационные процессы в высшей школе и проблемы совершенствования подготовки специалистов» (г. Липецк, 1998 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция: «Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов решения в условиях ориентации на экономическое созидание» (г. Липецк, 2003 г.).
Региональных конференциях: «Молодежь и наука на рубеже XXI века»: областная научная конференция (г. Липецк, 1997 г.); «Педагогические проблемы в контексте многоуровневой системы образования»: II региональная научно-практическая конференция (г. Липецк, 1997 г.); «Теория и практика непрерывного образования: история и современность»: VIII региональная научно-практическая конференция (г. Липецк - г. Усмань, 2003 г.); «Актуальные проблемы менеджмента, маркетинга и информационных технологий» (г. Воронеж, 2003 г.); «Социально-гуманитарные науки в XXI веке. Личность и власть в трансформирующемся обществе» (г. Липецк, 2004 г.); «Наука в Липецкой области: истоки и перспективы» (г. Липецк, 2004 г.); «Социально-экономические аспекты современного развития России» (г. Тамбов, 2005 г.).
Международном, постоянно действующем семинаре: «Диагностика социальных процессов» (г. Белгород, 2001-2006 гг.)
и были опубликованы.
Предложенные автором перспективы реформирования социально-экономических отношений на муниципальном уровне в России на период до 2015 года использованы в практике:
научной работы, в т. ч. при разработке методических пособий и рекомендаций по изучению муниципальной экономики;
управления муниципальным хозяйством в России (в г. Тамбове, в частности).
Результаты выполненного исследования апробированы в процессе преподавания дисциплин: «Региональная экономика», «Государственное муниципальное управление» в вузах г. Тамбова и г. Липецка.
Результаты исследования внедрены в практику работы:
Администрации Тамбовской области (в процессе разработки перспектив реформирования социально-экономических отношений на период до 2015 года).
Администрации Липецкого района Липецкой области (в реализации принципов функционирования местного самоуправления в РФ).
Администрации г. Грязи (в разработке направлений совершенствования градостроительной, промышленной и аграрной политик).
Общественной палаты г. Тамбова (в процессе обоснования необходимости усиления значения муниципального управления социальной сферой).
Администрации г. Тамбова (при разработке инструментария стабилизации и развития социально-экономической ситуации города).
Публикации.
Основные результаты исследования опубликованы в 24 работах общим объемом 62,35 п. л., авторский объем - 46,3 п. л., в т. ч. в 5 монографиях.
Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач.
Диссертация состоит из введения, шести глав, шестнадцати параграфов, выводов и рекомендаций, списка литературы и приложений.
Структура и логика работы согласуются с предметом и целью исследования, что отражено в оглавлении диссертации.
Объем диссертации - 350 страниц машинописного текста.
