Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы развития социально экономической подсистемы муниципальных образований 10
1.1. Этапы развития муниципальных образований: мировой и отечественный опыт 10
1.2. Социально-экономическая подсистема муниципального образования как объект управления 40
1.3. Ключевые факторы развития социально-экономической подсистемы муниципального образования 64
Глава 2. Инструментарий оценки социально экономического развития муниципальных образований 87
2.1. Модель оценки уровня развития социально-экономической подсистемы муниципального образования 87
2.2. Реализация оценочной модели развития социально-экономической подсистемы муниципального образования 108
Заключение 139
Список литературы
- Социально-экономическая подсистема муниципального образования как объект управления
- Ключевые факторы развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
- Модель оценки уровня развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
- Реализация оценочной модели развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется возрастающей социальной значимостью процессов развития муниципальных образований, которые ориентированы на соблюдение интересов и обеспечение гарантий местных сообществ, что требует применения более эффективных механизмов и моделей управления социально-экономическими системами территорий.
Изменения, произошедшие в процессе реформирования местного самоуправления, коснулись численности, границ и структуры муниципальных образований. Однако среди проблем местного самоуправления стали наиболее заметны недостаточность финансово-экономической базы, отсутствие четкого разграничения компетенций между органами власти различных уровней, отсутствие реальных прав и полномочий. Существующие проблемы не позволяют рассматривать местные сообщества как самодостаточные системы, способные самостоятельно эффективно решать поставленные задачи. Это приводит к смене целей управления и необходимости совершенствования финансовой, экономической, инвестиционной и социальной политики.
В связи с этим, процесс выработки сбалансированных управленческих решений требует дополнительной оценки состояния объектов управления с целью установления эффективности использования имеющегося ресурсного потенциала и поддержания, в случае необходимости, структурной целостности и устойчивости муниципальной системы. Это позволит преодолеть трудности становления и развития социально-экономической системы местного самоуправления, повысить эффективность экономических взаимодействий хозяйствующих субъектов, а также сгладить имеющуюся асимметрию в уровнях развития территорий.
Степень разработанности проблемы. Проблема государственного управления развитием сложных социально-экономических систем рассматривалась в трудах классиков философии, организационной, экономической науки А. Богданова, М. Вебера, Дж. Гэлбрейта, Н. Кондратьева, Г. Спенсера, И. Шумпетера, а также в работах современных отечественных
4 ученых Л. Абалкина, М. Глазырина, В. Лексина, В. May, И. Пригожина, А. Швецова.
Особое значение для осмысления экономических проблем социальных систем имеют труды известных методологов науки, представителей системного подхода и теории самоорганизации В. Аршинова, Л. фон Берталанфи, И. Блауберга, Н. Винера, В. Данилов-Данильяна, А. Когута, С. Курдюмова, К. Лосева, Н. Моисеева, Т. Парсонса, Г. Рузавина, Э. Юдина и др.
Комплексному анализу экономических и организационных проблем реформирования местного самоуправления, роли планирования в создании социального государства, а также применению инструментов регулирования посвящены работы В. Бильчака, С. Валдайцева, М. Глазырина, Н. Емельянова, Б. Жихаревича, В. Ивановой, И. Митрофановой, Р. Сайфулина, А. Шеремета, И. Янжула и др.
Инструментальная оценка уровней территориального развития содержится в книгах и статьях А. Гранберга, У. Изарда, О. Ломовцевой, О. Пчелинцева, О. Стукаловой.
В то же время требуют комплексного научного обоснования возможности эффективного управления социально-экономической подсистемой муниципалитета на основе результатов оценки ее текущего уровня развития.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование инструментария и методическая реализация оценочной модели уровня социально-экономического развития муниципальных образований российских регионов.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
исследовать систему научных взглядов в области управления социальной системой муниципальных образований;
теоретически обосновать эффективность управления социально-экономической подсистемой муниципального образования на основе оценки текущего уровня развития;
- выделить систему факторов, оказывающих наиболее значимое влияние
на уровень социально-экономического развития муниципальных образований;
-разработать методику оценки уровня развития социально-экономической подсистемы муниципального образования;
провести анализ и дать оценку уровня социально-экономического развития муниципальных образований Волгоградской области;
разработать предложения по развитию социально-экономической подсистемы конкретного муниципального образования.
Объектом исследования являются параметры и характеристики уровня развития социально-экономической подсистемы муниципальных образований в российских регионах.
Предметом исследования выступает система инструментов оценки и методов регулирования уровня развития муниципальных образований.
Теоретической и методологической основой работы послужили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам социально-экономической политики и обеспечения устойчивого экономического развития. Методология диссертационного исследования основана на использовании системного подхода, диалектической логики. В работе использовались теоретические методы обобщения, дедукции, индукции, синтеза, элементы системного, логического, исторического, монографического и междисциплинарного анализа.
Информационно-эмпирической базой исследования явились законодательные акты, справочные материалы Федеральной службы государственной статистики, монографическая литература, публикации отечественной и зарубежной периодической печати, посвященные общеэкономическим, организационным вопросам развития муниципальных образований, материалы научно-практических конференций.
Основные положення диссертации, выносимые на защиту:
1. Задача управления развитием муниципальных образований выражается в оказании положительного влияния на общественное воспроизводство и
экономические процессы на управляемой территории в целях всестороннего развития населения, повышения его благосостояния и социального комфорта жизни. При этом муниципальный уровень в системе государственного управления функционально реализуется как социально-экономическая и организационно-техническая подсистемы. Местное население (собственники ресурсов муниципального образования), выступая субъектом самоуправления, выполняет ключевые социально-экономические функции управления (принятие стратегических решений и контроль за их исполнением). В то же время как совокупная рабочая сила оно включено в общественное разделение труда, выполняя функции организационно-технического управления муниципальной экономикой. При этом именно социально-экономическая подсистема позволяет обеспечивать решение управленческих задач развития за счет свойств самоорганизации и адаптивности.
2. Социально-экономическое развитие муниципального образования
определяется конкретизацией составляющих качества жизни населения
применительно к потребностям конкретных общностей людей в благоприятной
природной среде, транспортной, бытовой и торговой инфраструктуре, в
социально-значимых объектах, обеспечивающих творческое развитие
личностей во время досуга, поддержании здоровья, обучении и пр.
Эффективное управление таким развитием, включающее целеполагание,
организацию и координацию действий граждан и хозяйствующих субъектов,
ограничено набором местных условий и поэтому возможно на основе оценки
текущего уровня развития, выявления проблемных точек, доступных ресурсов
и адекватных рычагов воздействия.
3. Оценка уровня развития муниципальной системы должна
осуществляться, с одной стороны, с позиций степени удовлетворения
социальных потребностей местного населения, а, с другой, - с позиций
социальной надсистемы, рассматривая значения отдельных показателей как
вклад в уровень развития общества в целом, что требует применения
интегрального показателя.
7 Использование интегрального оценочного показателя позволяет объединять в систему значения различных показателей развития для построения модели оценки социально-экономического развития
муниципального образования КШ1Т = 2-і « ; где dj - удельный вес і-го
і=і
фактора в общей их сумме; к, - значение і-го фактора (в процентах или в натуральном выражении). Адекватность внешней среде достигается за счет сопоставления полученных значений с эталонным уровнем (лучшее значение исследуемых показателей в группе муниципальных образований региона).
4. Оценка уровней социально-экономического развития муниципальных образований Волгоградской области показала, что существует незначительный разрыв между значением лучшего интегрального показателя в группе исследованных районов от наименьшего, что свидетельствует о схожести состояний и необходимости применения регулирующих инструментов, направленных не только на обеспечение развития отстающих, но и на поддержание и улучшение показателей передовых муниципальных образований. Органы местного самоуправления могут самостоятельно и эффективно осуществлять корректировку текущего уровня развития с применением инструментов нормативного регулирования; программно-целевого управления развитием муниципалитетов; системы государственного субсидирования развития местного самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:
определена ведущая роль по обеспечению динамического развития, целостности и устойчивости государства, которую выполняет совокупность взаимодействующих между собой социально-экономических и организационно-технических подсистем муниципальных образований за счет возможностей внутренней самоорганизации и адаптации к изменениям внешней среды;
аргументирована необходимость оценки комплекса факторов социально-экономического развития как исходного пункта управления на
8 - муниципальном уровне, позволяющей выявить приоритетные проблемы, доступные ресурсы и способы их согласования;
- дополнительно аргументирован на основе принципов целевой
ориентации, минимальной достаточности и необходимого разнообразия выбор
групп факторов (численность населения, финансовые показатели бюджета
муниципального образования, экономическая и социальная динамика) развития
социально-экономической подсистемы муниципальных образований;
-разработан алгоритм сравнительной комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований: выбор объектов анализа; отбор и вычисление значений факторов; ранжирование факторов по степени достижения лучшего показателя в группе; расчет интегрального показателя уровня социально-экономического развития системы;
- выявлена в результате сравнительной оценки уровней развития малых
городов и муниципальных районов их социально-экономическая структура,
сильные и слабые позиции, обоснованы направления социально-
экономического развития и показаны способы их реализации за счет
расширения доходной части бюджетов на основе более эффективного
использования муниципального имущественного комплекса.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется тем, что ее основные положения и выводы расширительно трактуют сущность и свойства социально-экономической подсистемы, ее роль в развитии муниципального образования, что может быть использовано для развития теории муниципального управления.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенные автором положения, методические разработки и практические рекомендации могут быть использованы руководителями и специалистами органов власти и управления при определении приоритетов социально-экономического развития муниципальных образований в условиях ограниченной ответственности, полномочий, ресурсной базы.
Выводы и положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении учебных курсов «Региональная экономика», «Региональный менеджмент», «Экономика муниципальных образований», «Государственные и муниципальные финансы».
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах по проблемам трансформационных процессов в обществе, становления и развития местного самоуправления и экономики страны в городах Москва, Волгоград, Пенза, Урюпинск.
Результаты диссертационного исследования использовались в подготовке информационных материалов для выездного заседания Общественной палаты РФ по теме «Реформирование ЖКХ муниципальных образований. Деятельность муниципалитетов по формированию муниципальных финансов в переходный период. Предложения по совершенствованию межбюджетных отношений. Передача полномочий» (г. Урюпинск, 19-20 мая 2006 года).
Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 12 работ общим авторским объемом 2,66 п.л., в т.ч. 1 работа в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии (163 наименования), приложений. Объем работы -157 стр. Структура диссертации отражает цель и задачи исследования.
Социально-экономическая подсистема муниципального образования как объект управления
На протяжении нескольких веков проблема организации управления территориями является предметом научных исследований. Вопросам, касающимся сущности субъектов местного самоуправления, их места в системе государственной власти, а также управления местной инфраструктурой в различные исторические периоды уделяли внимание в своих научных работах многие зарубежные ученые: М. Вебер, А. Токвиль, К. Бюхер, В. Зомбарт, Л. Штейн, Р. Гнейст, Г. Еллинек, Э. Мейер и другие. Положения различных теорий местного самоуправления были развиты русскими правоведами и экономистами: Н.И. Лазаревским, А.В. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.М. Коркуновым, Б.Н. Чичериным, М.И. Свешниковым, Л.А. Велиховым и другими.
В современном обществе институт местного самоуправления, наряду с принципом разделения властей, рассматривается как основной элемент демократии. Принцип самоуправления относится к самым мелким государственно-территориальным единицам.
Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется, непосредственно ему подконтролен и решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Понятийная конструкция «система местного самоуправления» заняла достаточно прочное место в повседневной практике наряду с понятиями «демократия», «правовое государство». Приведем определение муниципального управления из книги А.Г.Воронина, В.А.Лапина, А.Н.Широкова [49, с. 20]: «Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства». Согласно этому определению, субъектом муниципального управления выступают органы местного самоуправления, объектом - предприятия, организации и учреждения, находящиеся на территории муниципального образования, а целью - удовлетворение коллективных потребностей его жителей.
Как определяет законодательство, «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [5, п. 2, ст. 1].
Исторически сложилось, что «исследования вопросов самоуправления неизбежно приводили к постановке фундаментальных проблем собственности, разделения труда, его целей и стимулов, обобществления производства, классовой структуры общества, демократии как формы государства и др.» [75, с. 15].
Всеобъемлющее переустройство системы и методов управления, которое было осуществлено в нашей стране, обуславливает необходимость изучения значений ряда основополагающих понятий. В первую очередь это относится к структуре и содержанию механизмов работы муниципальных образований, претерпевших в процессе структурного изменения государственного устройства существенные трансформации, каждая из которых была вызвана необходимостью учета воздействия социально-экономических и политических факторов и была направлена на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Система власти органов местного самоуправления в том виде, в каком она существует на сегодняшний день в развитых демократических странах Европы, Америке и Канаде, в основном сложилась в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие увеличения самостоятельности в управлении местными делами, а также свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных- органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах в некоторых странах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени.
Изначально термин «самоуправление» (self-government) появился в Англии в конце XVII века после Английской революции. Данное понятие означало состояние английского народа, самоуправляющегося путем деятельности парламента и местных представительных органов власти без административного вмешательства со стороны правительственного аппарата. Позже этот термин был механически заимствован европейскими учеными. В Германии употреблялось наименование «selbstverwaltung» (самостоятельное управление), которое быстро прижилось в условиях абсолютизма. Впоследствии термин стал широко использоваться и в российской дореволюционной юридической литературе [161, с. 93].
Ключевые факторы развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
Структура расходов бюджета демонстрирует комбинацию основных групп расходов, производимых муниципальным образованием. Уровень каждого показателя косвенно отражает приоритетность данных расходов бюджета в общем объеме расходов. При анализе расходов в динамике за ряд периодов возможно построение трендов как для общего показателя, так и по каждому группирующему показателю. Большой интерес также может вызвать перераспределение структуры расходов, отражающее относительный рост одних показателей и снижение других. С целью анализа показателей по различным муниципальным образованиям определим уровень расходов для каждого из рассматриваемых факторов, сравнивая их значения с итоговым показателем расходов бюджета муниципального образования (6).
Во-первых, выделим показатель размера капитальных вложений бюджета (Ркш (7)). Отметим, что высокий уровень капитальных затрат смещает баланс в сторону прироста или обновления основных фондов, при этом происходит снижение уровня текущих расходов. Вместе с тем, если не уделять этому вопросу внимания, то естественное ветшание существующих объектов основных средств, имеющих изношенность порядка 70-90 %, может привести к нарушению нормальной деятельности целых отраслей уже в обозримом будущем. В первую очередь, это в значительной мере касается организаций некоммерческого звена экономики, не располагающих достаточными собственными финансовыми средствами для обеспечения процессов обновления материальной базы. Поэтому считаем целесообразным выделение показателя уровня капитальных вложений Укап (8).
Далее, в оценке бюджетных расходов следует выделить их компоненты функциональной структуры расходов для отдельного исследования каждого из них (установления доли их статей в составе расходов муниципального образования). На общегосударственном уровне принято выделять следующие расходные приоритеты: 1) образование; 2)здравоохранение; 3) социальная сфера; 4) коммунальное хозяйство; 5) сельское хозяйство; 6) военная сфера. При этом последняя статья относится к традиционной прерогативе федеральных властей, именно поэтому особое положение занимают закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) [8], получившие специфический государственный статус и уникальный механизм формирования бюджета муниципального образования. Пять первых групп зачастую имеют смешанные источники финансирования, но, несмотря на это, именно местные финансы считаются наиболее эффективно вложенными благодаря тому, что значительно сокращено время реагирования на отклонения в состояниях системы, и местная власть имеет более точное представление о частных потребностях, вплоть до конкретных учреждений.
Отражение расходов происходит по группам, обеспечивающим полноценный учет и необходимую отчетность, отвечающую потребностям управляющего субъекта. Поэтому основная масса расходов, относимых на социальную сферу, объединяется в следующие группы: 1) народное образование; 2) культура, искусство, кинематография; 3) здравоохранение, спорт; 4) социальная политика. Для определения уровня затрат, производимых муниципальным образованием, используем значение соответствующего фактора, соотнесенное к сумме расходов (Р) и умноженное на 100 %. Полученные в результате вычислений показатели отражают процентную долю расходов муниципального образования в названном направлении. Соответственно: расходы на народное образование (Р0бР(9)) дают нам значение показателя Уобр (10); расходы на культуру (Ркульт(11)) дают значение показателя Укульт(12); расходы на здравоохранение и спорт (Р3драв(13)) дают значение показателя У3дРав(Н); расходы на социальную политику (РСОц.ііол.(15)) дают значение показателя Усоц.пол. (16). При необходимости возможен дополнительный расчет показателей по иным факторам. Осуществляя хозяйственную деятельность, муниципальное образование по истечении финансового года, как правило, производит расчет результатов. Обычно ключевой характеристикой является показатель бюджетного дефицита (профицита), который рассчитывается как разница между доходами и расходами бюджета. Дефицит обычно возникает из-за отсутствия резервных средств и недостаточности текущих доходов, а также вследствие существования большого временного интервала между поступлениями средств в муниципальную казну; профицит возникает при превышении доходов над расходами и используется для пополнения фондов, образуемых в составе местного бюджета. При этом возникновение текущего дефицита не обязательно означает, что бюджет не сбалансирован, поскольку на покрытие могут быть использованы резервы прошлых лет. Кроме того, текущий дефицит может временно покрываться краткосрочными займами, перераспределением средств между уровнями бюджета или за счет учета операций, завышающих доходы будущих периодов.
Отметим, что в анализе удобней использовать родственный показатель - сбалансированность бюджета (Сбюдж(17)). Если дефицит, в относительном выражении, показывает в процентах разницу между доходами и расходами, то сбалансированность отражает, на сколько расходы превышают текущие собственные доходы.
Модель оценки уровня развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
Комплексная оценка уровня развития традиционно является одной из проблемных сфер управленческой деятельности для большинства муниципальных образований РФ. В первую очередь, это обусловлено отсутствием методических наработок, а также сложностями, связанными с их практическим применением.
Общая характеристика финансово-экономического состояния муниципальных образований традиционно складывается из данных годового отчета, пояснительной записки к отчету, приложений, расшифровок, статистических данных. Данные источники содержат в себе набор сведений, достаточный для создания полноценного информационного блока проводимого исследования на основе выше определенных показателей.
Для проведения расчетов показателей развития выбрана группа муниципальных образований, расположенных на территории Волгоградской области.
Необходимые для расчетов сведения извлечем из отчетных данных за 2004 год. В целом, ситуацию в стране в данный период можно охарактеризовать как время относительной финансовой стабилизации, проявившейся в контролируемой динамике валютного курса и снижении темпов инфляции.
В стране отмечен рост основных экономических показателей, в том числе заработной платы. Снижение налогового бремени, в том числе процентной ставки по налогу на добавленную стоимость, на два процента привело к тому, что в экономике остались достаточно большие суммы средств для пополнения предприятиями своих оборотных фондов и осуществления инвестиций в основной капитал.
Волгоградская область имеет выгодное географическое положение, являясь главными воротами на юг России, с выходом на ряд стран Ближнего Востока (Иран, Ирак, Индия) через Кавказ и Республику Казахстан. По территории области проходят важные железнодорожные, автомобильные, воздушные и водные трассы. В Волгоградской области 83 % дорог общего пользования имеют твердое покрытие. Низовья Волги и Дона, связанные Волго-Донским судоходным каналом, создают благоприятные условия для транспортировки различных грузов через область в зоны судоходства Африки, Ближнего и Среднего Востока.
На территории области сосредоточено значительное количество разнообразных полезных ископаемых: нефть, природный газ, калийные соли, фосфориты, поваренная соль, строительный песок, минеральные воды. Волгоградская область располагает крупнейшим в мире (более 250 млрд. тонн) месторождением уникального минерала бишофита, который в своем составе содержит почти все элементы таблицы Менделеева. Дополнительное преимущество состоит в расположении месторождения в непосредственной близости от промышленного перерабатывающего комплекса города Волгограда.
В последние годы развитие отдельных отраслей экономики Волгоградской области характеризуется позитивными тенденциями. Наблюдается положительная динамика валового регионального продукта, отмечается рост деловой активности реального сектора экономики.
По объему промышленного производства в расчете на душу населения Волгоградская область сохраняет лидирующую позицию среди регионов Южного федерального округа. Объем промышленного производства Волгоградской области составляет около четверти от объема промышленного производства Южного федерального округа.
Промышленный комплекс Волгоградской области насчитывает 2 тысячи предприятий и организаций, в том числе 427 крупных и средних предприятий, 11 из которых являются градообразующими. При его проектировании, видимо, проявился накопленный к тому времени мощный потенциал самоорганизации городов, который и притягивал к себе все элементы ближайшего окружения. Процессы самоорганизации протекали подобно описанным в работе И. Пригожина и И. Стенгерса [122, с. 241-243].
В структуре промышленной продукции наибольший удельный вес -около 80 % - занимают базовые отрасли промышленности, в том числе топливно-энергетический комплекс, пищевая, химическая и нефтехимическая промышленность, металлургия, машиностроение, промышленность строительных материалов. Продукция этих отраслей имеет конъюнктурную значимость на российском и мировом рынках.
В Волгоградской области действуют 17,2 тыс. предприятий малого бизнеса, около 50 тысяч предпринимателей без образования юридического лица. В сфере малого предпринимательства работает более 220 тыс. человек, что составляет 18,5 % от численности занятых в экономике области.
Развитию инвестиционной и инновационной деятельности способствует наличие развитой финансовой инфраструктуры. На территории Волгоградской области осуществляют практическую деятельность шесть региональных банков, более сорока представительств и филиалов банков из других регионов. Во всех районных муниципальных образованиях функционируют кредитные потребительские кооперативы, которые на принципах самофинансирования оказывают широкий спектр услуг по кредитованию граждан, личных подворий, крестьянских (фермерских) хозяйств, предпринимателей малого и среднего бизнеса.
Для проведения комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований, в соответствии с п. 1. схемы построения оценочной модели (36), отобран ряд муниципальных образований в составе 33 муниципальных районов и 6 городов, в том числе областной центр город Волгоград и пять городов областного подчинения. На территориях районных муниципальных образований сосредоточены, в основном, предприятия перерабатывающей промышленности и сельского хозяйства. Городские муниципальные образования имеют на своей территории ряд крупных промышленных предприятий, несущих градообразующую функцию и имеющих общероссийское значение. Основная масса анализируемых муниципальных образований находится приблизительно в равных условиях хозяйствования.
При определении перечня показателей было обозначено, что основная часть преобразований социально-экономической системы общества направлена на улучшение условий жизни населения, поэтому в первую очередь отразим показатель количества жителей муниципального образования в таблице 2.
Реализация оценочной модели развития социально-экономической подсистемы муниципального образования
Следующий шаг состоит в повышении эффективности самих социальных ассигнований. Целенаправленное воплощение на местном уровне социально-ориентированных политических и экономических программ и решений дает возможность сократить на какой-то период потребность . в дополнительных бюджетных расходах, в том числе осуществляемых муниципальными образованиями за счет субвенций из вышестоящего бюджета.
Так, например, в бюджетах всех уровней и государственных внебюджетных фондах необходимо предусматривать средства на мероприятия по стимулированию общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные общеобразовательные программы, поощрение лучших учителей, обеспечение автобусами сельских школ, оснащение школ учебными и учебно-наглядными пособиями и оборудованием, внедрение современных общеобразовательных технологий.
Следует последовательно повышать доступность, эффективность и качество медицинской помощи населению муниципальных образований. Для этого необходимо планировать обеспечение и проведение мероприятий по подготовке и переподготовке медицинских специалистов первичного звена, по обеспечению медицинских учреждений диагностическим оборудованием, в том числе для обследования новорожденных детей и оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов.
В целях обеспечения жильем нуждающихся граждан необходимо развивать на местном уровне муниципальное ипотечное кредитование, а также оказание адресной целевой поддержки молодых семей и тех граждан, перед которыми государство имеет установленные законом обязательства. Возможно льготное предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство. Развитие и устройство коммунальной инфраструктуры тоже позволит существенно увеличить объемы жилищного строительства.
Кроме того, отдельного внимания требует решение вопроса развития агропромышленного комплекса. В этой сфере требуется реализация мероприятий по стимулированию развития малых форм хозяйствования, обеспечению доступным жильем молодых специалистов и их семей на селе, ускорению развития животноводства (в том числе строительство и реконструкция животноводческих комплексов, приобретение технологического оборудования и племенного скота по лизингу).
При составлении бюджетов муниципальных образований необходимо учитывать безусловную потребность в направлении средств на инновационную деятельность и капитальные вложения. Это должно способствовать повышению привлекательности и социальной комфортности территорий и последующему привлечению новых инвестиций.
Несомненно, указанное существенное увеличение расходов потребует объективного увеличения доходов бюджета. Это вполне может быть достигнуто при активном использовании традиционных инструментов политики доходов.
Перспективным инструментом укрепления финансовой базы местного самоуправления представляется применение регрессивной шкалы налогообложения и снижение фискальных ставок. Это должно сопровождаться расширением перечня объектов налогообложения и совершенствованием работы налоговых органов.
Отметим негативную ситуацию, сложившуюся в результате реорганизации налоговых органов в 2002-2004 гг. За этот период на территории Волгоградской области произошло резкое сокращение количества налоговых инспекций (с 48 до 13) и численности налоговых органов. Были созданы межрайонные инспекции, обслуживающие по 6-7 муниципальных образований на уровне районов и городов.
Отсутствие налоговых инспекций, на территории большинства муниципальных образований существенно снизило качество контроля над налогоплательщиками, осуществляющими свою деятельность на территориях муниципальных образований. Это также затруднило взаимодействие с ними финансовых органов, исполняющих местные бюджеты, а также исполнение постановления Главы Администрации Волгоградской области от 16 апреля 2002 года № 309 «О программе взаимодействия Администрации Волгоградской области, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления по пополнению доходной части бюджетов и экономии бюджетных средств в 2002 году и на последующий период»[23]. Ослаблен контроль над полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и иных платежей в региональные и местные бюджеты.
Низкая налоговая автономия местных властей и централизация фискального администрирования не "позволяют местным властям значительно влиять на увеличение собираемости региональных и местных налогов.
К примеру, два местных налога - налог на имущество физических лиц и земельный налог - являются весьма значимыми для муниципальных бюджетов, однако сбор этих налогов существенно затруднен в связи с невозможностью проведения индивидуальной работы с каждым налогоплательщиком - собственником земли и имущества.
Что касается дефицита муниципальных бюджетов, то его возникновение происходит не только вследствие централизации финансовых средств в федеральном и в региональных бюджетах (в соответствии с распределительными пропорциями, установленными согласно действующему законодательству), отчасти он становится результатом слабой координации в экономической политике самих органов местного самоуправления.
