Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы дифференциации и выравнивания социально-экономического развития регионов 14
1.1. Эволюционный подход к исследованию теорий социально-экономического развития регионов 14
1.2. Политика выравнивания региональных диспаритетов: сущность, направления и инструменты 34
1.3. Реализация политики сглаживания неравенства социально- экономического развития регионов: зарубежный и российский опыт 49
Глава 2. Методические аспекты анализа дифференциации социально-экономического развития на региональных уровнях 76
2.1. Методические подходы к определению дифференциации социально-экономического развития административно-территориальных образований 76
2.2. Инструментарий и оценка дифференциации социально-экономического развития регионов 89
2.3. Мониторинг внутрирегиональных диспаритетов в процессах межрегионального выравнивания 109
Глава 3. Совершенствование региональной политики выравнивания дифференциации социально-экономического развития 134
3.1. Концепция сглаживания диспаритетов развития административно-территориальных образований 134
3.2. Инструменты выравнивания региональной дифференциации социально-экономического развития и их применение в Белгородской области 152
Заключение 180
Список литературы 192
- Политика выравнивания региональных диспаритетов: сущность, направления и инструменты
- Инструментарий и оценка дифференциации социально-экономического развития регионов
- Мониторинг внутрирегиональных диспаритетов в процессах межрегионального выравнивания
- Инструменты выравнивания региональной дифференциации социально-экономического развития и их применение в Белгородской области
Политика выравнивания региональных диспаритетов: сущность, направления и инструменты
Экономическая наука разграничивает понятия «экономическое развитие» и «экономический рост». Если экономический рост характеризует преимущественно количественное увеличение национального продукта общества, то экономическое развитие подразумевает не только увеличение производства товаров и услуг, но предусматривает качественное их изменение с одновременными глубокими структурными преобразованиями в отношении собственности, в системе общественного разделения труда и занятости, в политике доходов и в состоянии социальной сферы и т.п. Экономический рост в отличие от экономического развития является обратимым процессом, поскольку рано или поздно наступает спад. Однако об обратимости экономического роста нельзя однозначно утверждать как о негативном процессе, т.к. технический прогресс, появление новых экономических форм свидетельствуют о наступлении качественных изменений в хозяйстве при количественных потерях в производстве товаров и услуг. При обозначении двух вышеупомянутых процессов необходимо не забывать о цели экономического развития и роста в пространственном понимании, которое должно гарантировать равномерное улучшение социально-экономического развития территории.
Уточним понятийный аппарат, который будет использован в работе в дальнейшем процессе исследования. К нему относится, прежде всего, «территория» или «пространство», под которыми подразумевается ограниченная часть твердой поверхности Земли, характеризующаяся определенной площадью, географическим положением и другими признаками [36]. Для данного исследования актуальны термины «территориальное образование» или «территориальная единица», которые, с одной стороны, обобщают в себе ограниченную часть пространства по характерному признаку (административному или социально-экономическому), но являются более гибкими понятиями, чем регион, который чаще употребляется в данном исследовании. Территориальным образованием можно также обозначить устаревший в российской науке в своем изначальном понимании термин административной структуры «район», который вытеснен понятием «муниципальное образование».
Регион – это сравнительно новое заимствование в современном русском языке и обычно употребляется как термин политики, экономической географии, международных отношений. Понятие «регион» было введено в обиход Декларацией европейских государств в 1996 г. в целях регионализации в институциональных рамках стран Европы. Наиболее часто употребляемыми критериями для формирования понятия «регион» являются географические, производственные, социологические и градостроительные. Такое разнообразие критериев затрудняет полное раскрытие сущности региона в одном направлении.
В официальных документах Российской Федерации под регионом понимается часть территории страны, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации [132].
Регион – это целостная система, с одной стороны, обобщающая в себе ограниченную часть пространства; с другой стороны, обладающей своей структурой, функциями, связями с внешней средой и сложившимися условиями жизни населения. Его характеризует большое количество подсистем (системообразующая база, системообслуживающий комплекс, экология, население, инфраструктура рынка и др.), регулируемых единым административно-правовым положением.
Универсального определения региона не существует, если не считать его теоретического толкования, что это территория по совокупности насыщающих ее элементов, отличающихся от других территорий, обладающая единством, взаимозависимостью составляющих элементов, целостностью, и эта целостность – объективное условие и закономерный результат развития данной территории [7].
У. Изард понимал регион как открытую экономическую единицу в пределах данного государства [59]. В. Лексин рассматривает регион как часть экономиче 16 ского, социального, природно-ресурсного, экологического, культурно исторического пространственного потенциала в границах властно установленных административно-территориальных единиц, имеющих управленческие структуры, призванных обеспечить интересы регионального развития [98].
В работах академика РАН А. Гранберга регион представлен как «квазикорпорация», которая должна не только производить общественные блага, но и формировать нужную среду, привлекать и создавать ресурсы, обеспечивая их эффективное размещение [36]. Такой подход предусматривает глобальную ориентацию региона, поскольку в ней заложена идея многовекторной направленности конкуренции в условиях необходимости поиска внутренних сил для развития территориального субъекта в целом и его инфраструктуры в частности [34].
Регион как «квазигосударство» представлен A. Гранбергом в роли относительно обособленной подсистемы государства (децентрализация властных структур) и национальной экономики, аккумулирующей все больше функций и финансовых ресурсов. Региональная власть регулирует внутреннюю экономику региона, при этом взаимодействует с федеральной в рамках межрегиональных отношений, обеспечивая функционирование региональных экономик в системе национальной экономики [36]. Регион в этом случае стремится к однородности (гомогенности), сглаживанию внутрирегиональных различий и экономическому самообеспечению.
Подход к региону как социуму (общности людей, живущих на определенной территории) делает акцент на качество и воспроизводство социальной жизни (населения, трудовых ресурсов, образования, здравоохранения, культуры, окружающей среды) [36].
А. Гранберг выстроил иерархическую систему регионов России в мировом сообществе, где административный район и субъект Российской Федерации располагаются на втором и третьем уровне ранжирования, являясь основными административно-правовыми учетными единицами в России [36].1
Подробнее иерархия регионов описана и дополнена зарубежным опытом в таблице 1.1 В последние десятилетия XX века унитарные национальные государства Европы начали переход от «Европы национальных государств» к «Европе регионов», что способствовало формированию макро- и мезорегиональных уровней в единую, но многообразную регионально континентальную сеть. Это возникшее многообразие повлекло за собой растворение прежних государственных границ, а административные границы постепенно уступают место региональным социально-экономическим и социально-культурным границам.
В западной экономической литературе классификация регионов в основном производится по трем принципам [204]:
1. Принцип однородности (гомогенности), объединяющий пространственные единицы по близким признакам с похожей внутренней структурой, используя метод числовых характеристик. Таким образом объединяются территории, например, со схожими показателями ВРП, безработицы или других агрегированных индикаторов. Эти обобщенные пространства обозначаются как регион с «низким» или «высоким» уровнем соответствующего показателя. Для выявления границ таких регионов чаще всего используется кластерный анализ.
2. Принцип функциональности определяет регионы по внутренним взаимодействиям, интеракциям, связывающим центральное место с окружающим его пространством. Типичным примером является феномен городской агломерации, связывающий людей из пригородных районов с городским центром предложением на рынке труда. Границы такого региона могут быть обозначены гравитационной моделью, описывающей социальные и экономические взаимодействия между пространствами.
Инструментарий и оценка дифференциации социально-экономического развития регионов
Если в период с 1992 г. до начала XXI в. региональная политика строилась в духе выравнивания социально-экономического развития регионов на основе бюджетных отношений (вариант «подтягивания» уровня экономики региона до «среднего уровня»), то со сменой государственной политики в начале XXIв. во вновь разрабатываемых концепциях социально-экономического развития за основу было принято удвоение ВВП и экономические критерии в региональном развитии начинают доминировать [166].
Каждая страна, обладающая огромной территорией, обязательно встает перед трудно разрешимыми противоречиями в своем региональном развитии. Они, как правило, относятся к числу проблем неразрешимых окончательно, их можно лишь ослабить, но ликвидировать нельзя. Именно на такое ослабление противоречий и направлена в настоящее время региональная политика российского государства. Принципы регионального развития проверялись и неоднократно совершенствовались на протяжении многих лет, чтобы можно было разрабатывать различные стратегии, направленные на решение экономических и социальных, экологических и других целей [47].
Возможность перенесения зарубежного опыта на российскую почву ограничивается рядом факторов экономического, национально-этнического, политического, исторического характера [92]. Вместе с тем отдельные элементы зарубежной практики хорошо вписываются в российскую действительность.
Одной из причин слабости региональной политики в РФ является отсутствие адекватной институциональной структуры, особенно в рамках исполнительной власти. Создание такой инфраструктуры – главная задача государства, поскольку эффективность региональной политики во многом зависит от того, как организованы и функционируют институты, созданные для ее проведения [102].
Для регионов эта политика сводится к минимизации негативных проявлений территориальной дезорганизации на уровне субъектов федерации и создания таких условий, чтобы каждый субъект федерации максимально мог использовать свой внутренний потенциал для своего развития и все в меньшей мере мог претендовать на возможности государственной помощи. Решение ключевых проблем в региональной политике должно решаться при помощи селективной поддержки за счет федеральных бюджетных и внебюджетных средств. Но данная процедура, на основании которой принимаются решения по оказанию поддержки субъектам РФ, законодательно не разработана и не опирается на единую, строго определенную систему нормативных и правовых актов. Развитием региональной политики занималось Министерство экономического развития и торговли РФ4, функции которой были перераспределены между Министерством финансов РФ и другими государственными институтами, что не гарантирует создание единой программы повышения уровней роста и выравнивания дифференциаций регионов.
Новый этап в формировании политики России, основанной на научно-исследовательских разработках, усиленный институциональными преобразованиями, начался в 2004 году. Были разработаны проекты двух документов в области региональной политики федерального центра: «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ» и проект Федерального Закона «Об основах государственной региональной политики, порядка ее разработки и реализации».
В Концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов РФ» от 2005 года было предложено перейти от политики выравнивания на основе существующих межбюджетных отношений к политике «поляризованного развития», финансовой поддержке высокоразвитых «опорных регионов», полюсов роста, а финансирование всех остальных регионов будет осуществляться на основе необходимости обеспечения федеральных социальных стандартов для населения, которые определяются государственной социальной политикой. В Концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов РФ» предусматривалось: создание регионов – «локомотивов роста» («опорных регионов»), генерирующих инновационно-инвестиционное воздействие на остальную территорию; в части базового механизма управления – направление государственных капитальных вложений на развитие связности «опорных регионов» с глобальной экономикой и другими регионами страны, снятие барьеров для распространения инноваций и др.
Для территорий, не получивших статуса опорного региона, государственную поддержку предлагалось направить в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этих территорий к бюджетным услугам [85].
Из-за противодействия со стороны научной общественности Концепция 2005 г. не была утверждена, и в 2006-2007 гг. разрабатывался ее новый вариант.
Окончательный вариант Концепции «Стратегии долгосрочного развития» (КДР) имел целью определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого развития экономики, укрепление позиций России в мировом сообществе. Окончательный текст КДР был утвержден Правительством РФ в ноябре 2008 г., когда мировой финансовый кризис достиг России5. В результате КДР оказалась устаревшей уже в момент своего принятия.
Между Концепцией 2005 года и Концепцией 2008 года есть существенные различия: «Стратегия социально-экономического развития регионов РФ» базируется на теории экономического равновесия, согласно которой происходит постепенное выравнивание уровня экономического развития регионов и поэтому вмешательство государства в экономическое развитие регионов считается нецелесообразным;
Мониторинг внутрирегиональных диспаритетов в процессах межрегионального выравнивания
Состояние здравоохранения в регионе относится к важнейшим социальным потенциалам: численность врачей, количество больничных коек, количество и состав среднего медицинского персонала, поликлиник, учреждений скорой помощи. Важнейшим социальным индикатором является численность врачей, характеризующая, с одной стороны, уровень качества жизни населения и обеспеченность важнейшей услугой, а с другой стороны, – дающая оценку состояния здравоохранения в регионе (табл. 2.16).
По численности врачей дифференциация среди муниципальных образований региона значительная (средний коэффициент вариации 0,46; размах 59,58) и аутсайдерами являются Вейделевский, Ивнянский, Красненский, Краснояружский и Ровеньской территориальные образования. Лидерами по данному показателю являются г. Белгород и г. Старый Оскол, где сконцентрированы лечебные и основные медицинские образовательные учреждения. В динамике заметного улучшения не наблюдается, т.к. за последние 5 лет незначительно, но ухудшился коэффициент асимметрии и величина среднего отклонения. Другими словами, состояние со здравоохранением в регионе по данному признаку остается острой.
Улучшение показателя по территориальным образованиям региона возможно при наличии благоприятной экономической конъюнктуры и целенаправленной социальной региональной политики в долгосрочной перспективе, которая бы повлияла также на число зарегистрированных преступлений, наличие образовательных и других социокультурных учреждений.
Как показывают данные, дифференциация с численностью работающих в образовательных учреждениях уменьшилась, но стабильности нет. Об этом говорят коэффициенты вариации и асимметрии, среднего отклонения и величина размаха (табл. 2. 17).
Среднее значение преступлений в регионе стабильно уменьшается, но среднее отклонение, неравномерное изменение коэффициентов вариации и асимметрии убеждает в наличии дифференциации в этом показателе. В регионе просматриваются две волны: увеличение количества преступлений в 2009 и 2010 годах и затем с 2011 года медленное уменьшение. Стандартное отклонение и средний показатель с 2008 по 2012 гг. увеличились, что говорит о наличии дифференциации в этом показателе (табл. 2.18).
При этом коэффициент вариации изменился незначительно, в то время как коэффициент асимметрии, при правостороннем характере, ведет себя неустойчи 125 во, что говорит о повышении преступности во многих муниципальных образованиях. Итак, за рассмотренный период дифференциация по уровню преступности в регионе заметно уменьшилась, но однородность достигнута ухудшением ситуации во многих территориях.
Проведенный анализ с применением однокомпонентных показателей свидетельствует о том, что макропараметры социально-экономического развития Белгородского региона характеризуются в положительном ракурсе в сравнении с другими регионами ЦЧЭР. Исследования региона по аналогичным признакам показали наличие дифференциации практически по всем признакам. Все тенденции в экономической сфере, кроме того, адекватно реагируют на кризисные процессы спадом экономических показателей, которые с разной динамикой проходят процесс восстановления после кризисного процесса. В социальной сфере эти процессы характеризуются инертностью.
Результаты проведенного анализа свидетельствуют, что социально-экономическое развитие территориальных образований области наряду с позитивными изменениями показателей в дифференциации характеризуется рядом проблем.
С одной стороны, большое количество территориальных образований области обладают уникальным сочетанием факторов, оказывающих положительное влияние на социально-экономическое развитие, тогда как другие районы ограничены этими возможностями. С другой стороны, рассмотрение динамических и структурных изменений по разным показателям, очевидно, нельзя характеризовать без учета программ развития региона на период с 2010 по 2025 гг. [128].
Результаты анализа при помощи однокомпонентных показателей могут быть использованы при составлении прогнозов и рекомендаций для выработки дополнений к единой социально-экономической политике развития и сглаживания дифференциаций региона. Для объективной и объемной оценки развития муниципальных образований региона необходимо проведение комплексного анализа, когда различные социально-экономические показатели агрегируются для оценки уровня и динамики развития территории и тем самым способствуют выделению группы муниципальных образований со схожими тенденциями социального и экономического развития.
Для осуществления комплексного анализа муниципальных образований необходимо определить значения интегральных коэффициентов, для расчета которых используются формулы (2.12, 2.13, 2.14, 2.15), представленные в параграфе 2.2. Полученные интегральные коэффициенты позволяют сделать обобщение о развитии дифференциации в муниципальных районах (табл. 2.19).
Таким образом, в целом по большинству социально-экономических показателей за рассмотренный временной интервал дифференциация сохраняется, и проанализированные показатели дифференциации отражают различные тенденции. Динамика социально-экономического развития за пятилетний период была неравномерной, показывая прямую зависимость от общемировых процессов, в частности, в зависимости от финансового кризиса 2008 г. и появились первые сигналы развития новых процессов с 2012 г., которые обострились уже в 2014 г. При сравнении экономических и социальных показателей (СКСР и СКЭР) видно, что дифференциация по экономическим параметрам показывает большую изменчивость, параметры социального развития более инертны
Инструменты выравнивания региональной дифференциации социально-экономического развития и их применение в Белгородской области
К выгодам государственных структур и муниципальных образований относится: - привлечение негосударственного финансирования для инвестиций в объ екты государственного значения; - сокращение государственных расходов на содержание и эксплуатацию объекта; - распределение рисков между государством и частным инвестором; - привлечение современных высокоэффективных технологий; - улучшение инвестиционного климата; - получение крупных объектов в собственность; - снижение объемов финансирования объекта за счет бюджетных средств; - получение дополнительных политических баллов у населения и др.
Властные структуры определяют модели ГЧП:
1.«Проектирование-строительство», где частный партнер заключает контракт с собственником на проектирование и строительство объектов, которые соответствуют требованиям заказчика. Обычно контракт заключается по фиксированной цене и риски по увеличению стоимости строительства полностью лежат на частном партнере.
2. «Строительство – управление и эксплуатация – передача собственнику», где частная организация берет на себя ответственность за проектирование, строи тельство, финансирование, введение в технологическую эксплуатацию и управле ние объектом в течение определенного времени. Организация компенсирует про изведенные ею затраты за счет реализации продукции в течение оговоренного пе риода.
3. «Строительство – владение – управление и эксплуатация - передача», где частный партнер осуществляет строительство и управляет построенным объ 172 ектом на правах частного собственника в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства.
Возможны и другие модели, которые определяются в процессе отбора конкурентов.
К основным моделям регионального проекта ГЧП при сохранении объекта в государственной собственности по окончанию строительства и введения в эксплуатацию относятся: - долгосрочная аренда с условием о реконструкции; - концессионное соглашение; - соглашение о разделе продукции и другие способы. Соглашение о реализации проекта осуществляется на основании регионального/муниципального правового акта и протокола. Созданное в регионе агентство осуществляет конкурсный отбор предложений: - агентство выпускает запрос, который требует от конкурентов необходимых предложений; - агентство создает экспертную группу для оценки конкурсных предложений; - экспертная группа оценивает предложения и сообщает о своих результатах и о принятом решении участникам конкурса в письменном виде и др.
Факторы, учитываемые при оценке конкурсных предложений: технический подход, опыт, цена, план управления и др.
В качестве представителей экспертной группы предлагаются специалисты из учебно-научно-информационных центров (УНИЦ) по соответствующему направлению оценки предложенного проекта. По каждому проекту формируется специальный отчет. Отчет включает: резюме, описание проекта, описание процесса и результатов конкурсного отбора частного партнера, описание заключенного контракта, данные текущего мониторинга проекта, бюджет проекта.
Кроме экспертов, работающих в процессе отбора проектов, агентство формирует группу консультантов по следующим направлениям: - консультант по правовым вопросам; - финансовый консультант (расчеты экономической эффективности проекта; схема финансирования; разработка финансовой модели и схемы платежей др.); - консультант по закупкам и оценке предложений; - технический консультант; - консультант по сельскохозяйственной отрасли, под которую реализуется проект и т.д.
По этим и другим вопросам нельзя обойтись без специалистов УНИЦ, поскольку допущенные при разработке инвестиционной программы ошибки могут негативно отразиться на финансовом положении предприятия в целом. Оказание услуг по разработке инвестиционной программы, последующее ее исполнение и введение объекта в эксплуатацию может дать положительный эффект при условии плотной совместной работы представителей государственной власти, инвесторов, подрядных организаций и соответствующих консультантов.
