Содержание к диссертации
Введение
I Теоретическое обоснование роли финансовой базы и ее налоговой составляющей в формировании и развитии института местного самоуправления 21
1.1. Понимание сущности и задач местного самоуправления в трудах отечественных и зарубежных исследователей
1.2. Формирование основ теории местного налогообложения в исследованиях российских экономистов XIX - начала XX веков
1.3. Эволюция местного самоуправления в России:
1.3.1. Зарождение основ института местного самоуправления
1.3.2. Формирование органов местного самоуправления в первой половине XIX века
1.3.3. Развитие структурных форм и расширение финансовой базы местного самоуправления в России второй половины XIX — начала XX веков
1.3.4. Органы местного самоуправления и их финансовое обеспечение в годы советской власти
Глава II Становление и развитие системы налогового обеспечения местного самоуправления в Российской империи
2.1. Формирование структуры местных налогов, сборов и повинностей в рамках финансовой системы Российской Империи XIX - начала XX веков
2.2. Развитие налоговой базы городских и земских бюджетов во второй половине XIX - начале XX веков
2.3. Влияние I мировой войны на земские финансы и их налоговую составляющую
2.4. Сравнительный опыт развития российской и зарубежной практики местного налогообложения в XIX - начале XX вв.
Глава III Политика формирования налоговой базы местного управления в СССР 162
3.1. Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации .
3.2. Эволюция структуры местных налогов и сборов в советской экономике 20-х — 30-х годов XX века 189
3.3. Особенности формирования налоговой базы местных бюджетов в военные и послевоенные годы 229
3.4. Трансформация доходной базы органов местного управления в СССР в 50-х - 80-х годах XX века
Глава IV Преемственность исторического опыта в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления в России 262
4.1. Основные этапы эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления 262
4.2. Традиции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в XX веке и его значение для России 267
4.3. Ретроспективные корни современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления в России 297
Заключение 310
Библиография 324
- Понимание сущности и задач местного самоуправления в трудах отечественных и зарубежных исследователей
- Формирование структуры местных налогов, сборов и повинностей в рамках финансовой системы Российской Империи XIX - начала XX веков
- Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации
- Основные этапы эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современной России реформирование системы местного самоуправления, поиск путей обеспечения финансовой самостоятельности местной власти, удовлетворение общественных интересов на муниципальном уровне представляют собой ряд важнейших очередных задач, решение которых не терпит отлагательства. Интеграционные межгосударственные процессы, с одной стороны, пересмотр государственных границ и самих функций государственной власти на постсоветском пространстве - с другой, создали новые условия для развития отношений между центральными государственными структурами и местной властью, что логично потребовало формирования новой правовой и экономической базы органов местного самоуправления. Появилась необходимость поиска новых теоретических трактовок понятия «самоуправление», новых экономических форм взаимодействия систем местного и государственного управления, развития системы финансового обеспечения местного самоуправления и ее налоговой составляющей.
Следует также учитывать, что на протяжении достаточно долгого периода времени реальная действительность и наука меняли ценностные ориентиры в подходах к проблемам местного самоуправления. Именно поэтому нам представляется, что анализ исторического опыта развития и преобразования систем местного самоуправления и их финансовой базы в России и европейских государствах, глобальное обобщение эволюции теории и практики местного самоуправления позволит по-новому взглянуть на процессы дальнейшего развития этой важнейшей сферы удовлетворения общественных потребностей. Анализ трансформации местных финансов в исторически различных социально-экономических условиях даст возможность выделить системные основы формирования проблем развития экономической базы современного отечественного института местного самоуправления, позволит методологически корректно подойти к решению задач определения направле-
ний, целей и способов преобразования межбюджетных отношений как неотъемлемой части комплекса необходимых нашей стране реформ.
Изменение взаимоотношений государственной и местной властей в дореволюционной России и СССР, оценка трансформаций в понимании местными органами власти своих задач в удовлетворении общественных интересов, эволюция финансовых механизмов обеспечения этих интересов, изучение различных теоретических позиций, обосновывающих роль финансовой базы и ее налоговой составляющей для местного самоуправления в трудах российских и зарубежных экономистов в течение XIX - XX столетий — эти направления историко-экономических исследований сегодня настоятельно требуют своей разработки.
Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертации, круг рассматриваемых в ней проблем и цель исследования.
Степень разработанности темы. Исследование проблем становле
ния и эволюции финансового и, в том числе, налогового обеспечения мест
ного самоуправления достаточно многопланово. Однако, сам круг работ,
затрагивающих тематику местного налогообложения, может быть подраз
делен на две основные части: сравнительно небольшой круг современных
исследований собственно историко-экономического характера, в которых
местные налоги и сборы рассматриваются как некая составляющая отече
ственной государственной системы налогообложения в различные истори
ческие периоды - это труды Д.Г.Черника1, В.Г.Князева2, Н.Л. Ширке-
вич3, Л.Н.Лыковой4, И.В.Караваевой5, В.М.Пушкаревой6,
1 Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. М., 2000. С. 35-68, 276-304; Черник Д.Г..
Починок А.Г., Морозов В.Г. Основы налоговой ситсмы. М., 2000.
2 Налоговые системы зарубежных стран мира / Ред. В. Г. Князев, Д. Г.Черник. М., 1997.
3 Ширкевич Н.А. Местные бюджеты СССР. М., 1965. С.11,13,15; Ширкевич Н.Л. Местные
бюджеты. М., 1991. С. 37 -42, 54-69, 77, 84,86,94,98,105-106,113-114.
4 Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России. М., 2006.
Государственные финансы России (XIX — первая четверть XX в.) / Под ред. И. В. Караваевой. М., 2003; Караваева И.В., Архипкин И.В. Местные финансы и местные налоги в России XIX- XX вв. М., 2005.
6 Пушкарева В.М. Исторический очерк развития финансовой науки. М., 2002. С. 130-143, 181,315-347.
В.Л.Толкушина7, А.Г.Коломийца8 Т.Ф. Юткиной 9 и обширный объем трудов исследователей конца XIX, начала и середины XX столетий, посвященных исследованию местных налогов и структуры местных бюджетов в соответствующие исторические периоды — объем данных работ значителен, список авторов насчитывает десятки имен. Именно эти работы послужили основной творческой базой данного диссертационного исследования, но их нельзя считать обобщающими, так как каждая работа посвящена анализу местных финансов в рамках конкретного временного периода с позиций современника этого периода. Однако, монографических исследований, обобщающих основные тенденции формирования и развития налоговой базы местного самоуправления в России, дающих оценку роли, которую играл этот институт в формировании финансовых ресурсов и реализации социально-экономических функций местного самоуправления на протяжении последних двух веков, в отечественной экономической литературе до настоящего момента представлено не было.
Цель исследования заключается в воссоздании (теоретической реконструкции) систем налогового обеспечения местного самоуправления, характерных для российского общества в различные периоды его существования на протяжении XIX и XX столетий и установлении исторической преемственности в преобразовании этих систем. Достижение поставленной цели потребовало также оценить роль налоговой составляющей в формировании экономической базы отечественного института местного самоуправления и определить уровень ее воздействия на решение социально-экономических проблем местного сообщества в рамках различных исторических периодов.
Объект диссертационного исследования - процесс трансформации политики налогового обеспечения местного самоуправления в качестве со-
7 Толкушин А.В. История налогов в России. М., 2001. С. 75-84, 178-187, 216-219, 232-234.
241-243, 251-252, 262-267, 312-317, 381-409.
8Коломисц А. Г. [Глава 4, пункт 62] // Государственные финансы России (XIX - первая
четверть XX в.) / Под ред. И. В. Караваевой. М., 2003. С.51-81, 110-113.
9 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М., 2000.
ставной части государственной социально-экономической политики России на протяжении XIX — XX столетий.
Предмет диссертационного исследования - основные направления и этапы развития структуры, объема, источников формирования и значимости (степени влияния на экономическую и социальную ситуации в рамках территориального сообщества) налоговых поступлений в местные бюджеты отечественных властных структур в рамках исторически определенного периода.
Цель и предмет исследования предполагает решение следующих задач:
обобщение теоретических позиций российских и зарубежных исследователей о сущности и задачах местного самоуправления, отраженных в научной литературе XIX - XX вв., с учетом современной западной концепции социально-экономического развития местных сообществ (коммунальных хозяйств);
обобщение и оценка наследия российских ученых и финансистов конца XIX- начала XX веков, формирующего основные теории местного налогообложения; введение в научный оборот соответствующих архивных документов;
обобщение опыта становления и развития системы налогового обеспечения местного самоуправления в рамках отечественной налоговой системы XIX - начала XX веков (до 1917 года);
оценка характера изменений в принципах формирования и задачах функционирования отечественной системы местных налогов и сборов и соответствующих им т рансформационных процессов в социально-экономической политике органов местного управления в СССР в 20-х -80-х годах XX века;
определение и характеристика основных этапов эволюции системы налогового обеспечения местного самоуправления в России в течение XIX - XX веков;
оценка сравнительного опыта формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур в российской и зарубежной экономике XIX - начала XX веков;
характеристика традиций зарубежного опыта второй половины XX века в развитии систем налогового обеспечения местного самоуправления в развитых странах, определение наиболее значимых проблем и перспектив развития западных систем местного налогообложения и определение его значения для России;
определение тех результатов анализа ретроспективного опыта формирования налоговой базы местного самоуправления, которые могут быть использованы для регулирования экономического и социального развития современных территориальных сообществ в Российской Федерации.
Хронологические рамки исследования. Основной объем исторического пространства, которое охватывает диссертационное исследование, составляет более двух столетий - от рубежа XVIII - XIX веков до конца XX века. При этом автор в первом разделе диссертации посчитал необходимым несколько расширить общее хронологическое поле исследования, охарактеризовав формы общественных отношений, предшествующие образованию структур местного самоуправления в России и, в тоже время, формирующих естественную историческую базу института местного самоуправления. С этой целью в первом разделе диссертационного исследования рассмотрена эволюция общественных структур внутри территориальных социумов в до-имперской России. Проведенное исследование позволило показать, что ни структуры самопомощи в посадских и крестьянских общинах XI - XV вв., ни земские учреждения Московской Руси XVI - XVII вв. не могут рассматриваться как органы реального местного самоуправления, поскольку не отвечают ряду основных категориальных признаков этого института.
Основной объем диссертации посвящен последовательному анализу архивных, статистических и аналитических материалов, освещающих более
чем двухсотлетнюю (рубеж XVIII - XIX и XX столетий) историю развития местных сообществ. Это позволило определить этапы зарождения правовых основ института местного самоуправления в России; формирования и трансформации структур местного самоуправления с параллельным расширением его функций и способов самореализации; объяснить причины возрождения института местного самоуправления в 20-е годы и фактической ликвидации его в середине 30-х годов XX века. В диссертации представлен также сравнительный анализ сущностных характеристик отечественных органов местного управления в годы Великой Отечественной войны и в послевоенный период и сравнительная оценка советский и западных структур местного самоуправления периода 50-х — 90-х годов XX века, принципов формирования их доходной базы, потенциала их влияния на социально-экономическое развитие территориальных сообществ. Особое внимание в работе уделено поиску ретроспективных корней современных проблем формирования финансовой основы и ее главной составляющей - налоговой базы местного самоуправления в России.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам изучения различных структур местного самоуправления, формирования их финансовой базы, теории местного налогообложения, эволюции налоговой системы России на протяжении XIX — XX веков, развитию в рамках ее структуры местных налогов и сборов, обоснованные в этих трудах рекомендации, выводы и новые теоретические положения.
При исследовании вопроса о понимании сущности и задач местного самоуправления автор в значительной степени опирался на труды классиков политической экономии: И. Бентама10, Дж.С.Милля11, А.Смита12; а также
10 Бентам И. Введение в принципы морали и законодательства (An Introduction to the Principles of Morals and Legislation), 1789; Катехизис парламентской реформы (A Catechism of Parliamentary Reform), опубл. в 1817
1 Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты приложения их к социальной философии. М., 2007. 12Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.,1962.
труды отечественных и зарубежных экономистов, историков и правоведов второй половины XIX - начала XX веков: Э. Гнейста13, Л. Штейна1', Л. Больс, А. Феррана, Э. Майера, О. Гирке15, Ф. Нитти16, А.И. Васильчикова17, А.Л. Кизеветтера , М.М. Богословского19, Г.Н. Лохвицкого20, Н.И. Дидятина , Л.В. Ходского , В. Безобразова , Л.А. Велихова" и многих других исследователей. В процессе оценки современных трактовок института местного самоуправления автору существенную помощь оказало изучение современной концепции экономического развития местных сообществ, наиболее полно представленной в американской, английской и немецкой экономической и социологической литературе в трудах: EJ.Blakely25, R.Weaver26, R.Kemp27, R.Shaffer28, а также в Европейской хартии местного самоуправления и Европейской декларации прав городов.
13 Gneist Е. Selgovernment. 1871. С. 879 // Лебедев В.А. Местные налоги. СПб., 1886. С. 1-2. 201)
14Stein L. Die Verwaltungslehre; Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. 1869. S. 21, ел. 128 II Лебедев В.А. Местные налоги. СПб., 1886. С. 2, 3.
І5Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С.290, 293-296. 16 Нити Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С.581-582.
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный образ русских и иностранных, земских и общественных учреждений // Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. С. 149-150.
18 Кизеветтер Л.А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 1,116,133-140,144-154.
19 Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. М., 1900. С.25.
20 Лохвицкий А.Н. Губерния. СПб., 1902. С. 39-46.
21 Дитятин П.П. Устройство и управление городов в России. СПб., 1875. С. 143-154.
22 Ходский Л.В. Политическая экономия в связи с финансами: В 2-х т. СПб., 1908. С.338-
340.
23Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. СПб., 1884. С. 16; Государе і во
и общество. СПб., 1882. С.8.
24Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 231, 461.
Blakely E.J. 1994. Planning Local Economic Development: Theory and Practice. 2nd ed. SAGE Publicaitions.
26 Weaver R. 1991. Organizing and Staffing Economic Development Programs II Local Eco
nomic Development: Strategies for a Changing Economy. Washington, D.C.: ICMA.
27 Kemp R. 1992. Strategic Planning in Local Government. Chicago: American Planning Asso
ciation Press
28 Шеффер P. Экономика местного сообщества: структура экономики в малых сообщест
вах. М., 1997. С. 56-58.
При изучении проблем становления и развития сист емы налогового обеспечения местного самоуправления в дореволюционной России, исследовании процесса формирования концептуальных основ теории местного налогообложения автору существенно помогло знакомство с работами российских ученых, практически исключенных из современного научного оборота: В.А. Лебедева "Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран", (изд. 1886 г. и 1903 г.); А.А. Исаева "Очерк теории и политики налогов", (1887 г); "Финансы крупнейших русских городов" (ред. Ю.В. Готье, 1894 г.); А.И.Вебера "Налоги. О государственном и местном обложении в России" (1906 г.); М.И. Боголепова "Финансы, правительство и общественные интересы", (1907 г.); А.П. Маркова "Местные финансы", (1918 г.); В.Ы. Твердохлебова "Местные финансы: теория и практика, российский и зарубежный опыт» (1908 г.). Перечень данных изданий следует дополнить написанными на высоком профессиональном уровне аналитическими очерками чиновников Хозяйственного Департамента Министерства финансов Российской Империи, подготовленными в течение 1906 - 1912 гг. для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству.
Следует отметить, что в 20-е годы прошлого века советская финансовая наука продолжала развивать традиции российской и европейской финансовой школ. Многие работы этого периода актуальны и сегодня. Они были исследованы автором и использованы для анализа процесса восстановления и развития института местного самоуправления и его финансовой базы в годы НЭПа. Это работы: Г.Я. Сокольникова "Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте" (1921г.); В.Н. Твердохлебова «Налоги и неналоговые доходы» (1926г.), «Местные финансы» (1928г.); Д.В. Данилова «Местные налоги и рента» (1930г.); М.А. Сиринова «Местные налоги» (1926г.); Г.И. Болдырева «Лекции по финансовой науке» (1928г.); М.Н. Соболева «Очерки финансовой науки» (1925г.); Э.Э. Понторовича «Казна и контроль» (1927г.);
И.Х. Озерова «Местные финансы и местный бюджет» (1931г.) и ряда других исследователей.
Большой интерес для автора представляли зарубежные и российские монографические исследования, анализирующие развитие западной практики местного налогообложения в XIX веке и тенденции развития западных систем налогового обеспечения местного самоуправления в XX веке. Это объемный блок, в который входят научные труды В.А. Лебедева «Местные налоги. Теория и практика местных налоговой зарубежных стран» (1886г.); А.И.Вебера «Местные налоги в России и зарубежных государствах» (1906г.); А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1871г.); Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства» (1928г.); М. Вотье «Местное самоуправление Англии» (1896г.); П.Г. Гензеля «Налоговое бремя в СССР и иностранных государств» (1928г.); а также научные труды Л.Г. Окуневой29, Л.П. Павловой30, И. Соколова31, Ю.Л. Беляева32, Тютюрюкова Н.Н.,33 Энтова P.M.,3'1 Ба-катина Д.В.и Ковалевой Т.К.,35 Зарецкой С.Л.,36 О.И. Иемкиной37, Калмыкова Ю. П.38, Naylor H.L.,39 Hill D. М.40 и другие издания.
Окунева Л.П. Налоги в условиях государственно-монополистического капитализма. М, 1982.334 с.
30Павлова Л.П. Финансы местных органов управления капиталистических стран. М., 1977. С. 12,41-43.
31 Соколов И. Бюджеты местных органов США: как они формируются и расходуются // Человек и труд. 2000. № 6. С. 68-72.
32Беляев Ю.Л. Монреаль: бюджет города// Финансы. 2000. № 4.
33Тютюрюков Н.Н. Налоговые системы зарубежных стран: Европа и США. М., 2002; Финансовая база местных органов власти в США: состояние и перспективы / Ред. С. Л. За-рецкая. М., 1997.
4 Энтов P.M. Проблемы воспроизводства и циклы: финансово-кредитный аспект. М., 1990.
Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма США: правовые аспекты. М., 1995.
3 Финансовая база местных органов власти в США: состояние и перспективы / Ред. С. Л. Зарецкая. М., 1997.
37 Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ // Финансы. 2004. № 9.
38 Калмыков Ю.П. Налогообложение во Франции //Финансы СССР. 1989. № 10.
3 Naylor H.L. 1974. Working Paper on Core Curricula in Community Development. Columbia: University of Missouri, Department of Community Development. Mimeo. 40 Hill D. M. Democratic Theory and Local Government L.. 1974 .
Методологической основой диссертационного исследования является системный анализ, позволивший сопоставить основные направления развития института местного самоуправления и его финансовой базы в России в различные временные периоды с эволюцией целей и задач государственной социально-экономической политики. В работе также широко применялся исторический метод исследования, обеспечивший возможность последовательного изучения трансформации налоговой составляющей местных бюджсюв
XIX - XX столетий. Автор стремился при этом сочетать функциональный
подход с эволюционным. Если первый из них дает возможность определить
существенные характеристики субъекта и объекта налогообложения, оценить
особенности их взаимодействия, направления и уровень влияния на социаль
но-экономическое развитие местного самоуправления, то второй позволяет
проследить трансформации заданных категориальных явлений во времени.
Научная новизна диссертационной работы заключается в осуществлении широкого обобщения процесса формирования и развития налоговой базы института местного самоуправления в России с начала XIX до конца
XX столетия и проведении комплексного сравнительного исследования эво
люции теории и практики местного налогообложения в России и ведущих за
падных странах в указанный период. Такое научное исследование не имеет
аналогов в отечественной и зарубежной литературе и на настоящий момент
является наиболее объемным историко-экономическим обобщением как с
точки зрения полноты охвата предмета, так и с точки зрения временной про
тяженности рассматриваемого периода.
На этой основе в диссертационном исследовании получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
1. На основе обобщения теоретических позиций российских и зарубежных исследователей XIX-XX веков о содержании и задачах местного самоуправления, современной западной концепции развития местных сообществ, а также правовых аспектов Европейской хартии местного самоуправления определены основные сущностные характеристики общественного института
местного самоуправления. Обосновано, что одним из важнейших условий трансформации структур местной власти в институт местного самоуправления является наличие у них собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан, составляющих данное территориальное сообщество.
Обобщены аналитические материалы, представляющие собой наследие отечественных ученых и финансистов XIX в. - первой трети XX в., обоснован их фундаментальный статус как основ теории местного налогообложения. На основе анализа данного наследия российских экономистов и финансистов XIX - начала XX вв. представлено теоретическое обоснование приоритетного значения местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления, обоснован принцип единства взимания и использования налоговых доходов для территориального сообщества.
Впервые введены в научный оборот архивные документы Министерства финансов Российской Империи, характеризующие развитие отечественного законодательства о земских повинностях второй половины XIX - начала XX вв. Обосновано существование в России второй половины XIX - начала XX вв. (до 1917г.) законодательно закрепленного принципа формирования финансовой базы местного самоуправления за счет налогообложения собственности и доходов членов данного территориального сообщества и использования полученных налоговых доходов с целью удовлетворения социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества.
4. Разработана периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике в течение XIX - XX столетий и охарактеризованы принципы формирования налоговой базы бюджетов местного самоуправления для каждого из ее этапов:
I этап - первая половина XIX в. - осуществлен процесс законодательного оформления структуры земских сборов и повинностей в рамках системы государственных налогов России, определена налоговая составляющая местных бюджетов.
II этап - вторая половина XIX - начало XX вв. (до 1917г.) - закреплено разграничение налоговых доходов центральных и местных бюджетов; сформирована дифференцированная структура местных бюджетов (земских, городских, мирских); создана реальная налоговая база необходимая для самореализации интересов населения данного территориального социума.
III этап - 20-е годы (период НЭПа) - представляет собой фактическое восстановление земских структур самоуправления с учетом политической корректировки их представительского состава и имущественного ценза с их системой местных налогов и принципов формирования финансовой базы местных бюджетов, оказавшихся в условиях децентрализации системы государственного управления реально способными взять на себя решение социально- экономических проблем населения на местах.
IV этап - 30-е — начало 90-х годов (советский период) - создается и реализуется система межбюджетных отношений по принципу вертикальной административной подчиненности; развивается процесс ограничения собственных налоговых доходов местных бюджетов, формируется преимущественно централизованно распределительный характер налоговых поступлений, нарушается принцип единства взимания и реализации налоговых доходов для данного территориального сообщества.
5. Проведен анализ моделей формирования налоговой базы органов местного самоуправления, сменявших друг друга в различные периоды развития российского государства в XIX - XX столетиях. Показаны особенности этих моделей и определены объективные экономические и социальные причины их трансформации в каждом из рассмотренных периодов. Выявлены и охарактеризованы элементы преемственности формирования налоговой базы местного самоуправления и реализации налоговой политики на местах в течение XIX и первой трети XX столетий. Показана решающая роль местных налогов в реализации принципа финансовой самостоятельности органов са-
моуправления в рамках этого периода. Определены объективные причины восстановления и развития дореволюционной налоговой базы института местного самоуправления в годы НЭПа. Подтверждена фактами ошибочность укоренившегося в научном сообществе мнения о традиционной для России финансовой зависимости местных властей от центра и остаточном принципе распределения налоговых доходов от центра к периферии.
Определен комплекс проблем осуществления налоговой политики на местах в рамках советского периода. Вскрыты причинные связи этих проблем и целей государственной социально-экономической политики, а также способов ее реализации. Показано, что абсолютное превалирование государственных финансовых интересов над интересами территориальных сообществ, остаточный принцип распределения налоговых доходов па местах, были преобразованы в догму отечественного управления в ходе налоговой реформы 1930 года. Обосновано, что муниципализация собственной налоговой базы, нарушение территориального принципа взимания и использования налоговых доходов разрушили финансовую основу института местного самоуправления, преобразовав его в низовое звено центрального административного управленческого аппарата.
Обосновано объективное повышение роли органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодах экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в годы НЭПа, Великой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества за счет налоговых отчислений от результатов финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального сообщества.
Обосновано наличие в отечественной экономической истории двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: 1) политики обеспечения финансовой само-
стоятельности территориальных управленческих структур на основе формирования и использования собственной налоговой базы периода второй половины XIX - первой трети XX веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х — 80-х годов XX века, которые обуславливают существование ретроспективных корней современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.
9. Разработаны концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления на основе соотнесения традиций формирования налоговой базы отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира в XX столетии и на рубеже XXI века:
формирование налоговой базы органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;
соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;
формирование налоговой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр - регион- территории»;
использование совокупности местных налогов и сборов в качестве механизма управляющего воздействия на экономику территории, социальный статус граждан и экономическую ситуацию данного территориального сообщества.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, представляют собой составную часть экономической теории налогообложения и бюджетных отношений. Реализованный в рамках диссертации ком-
плексный подход к анализу эволюции теории и практики местных финансов и местного налогообложения в России и ведущих странах мира на протяжении двух столетий позволит повысить теоретический уровень последующих исследований.
Значимость обоснованных в диссертации выводов с практической точки зрения заключается в том, что они могут быть использованы в процессе подготовки решений по вопросам развития систем местного самоуправления, определения приоритетов бюджетной налоговой политики на местах, межбюджетных отношений, экспертизе регулирующих финансовые отношения законодательных и нормативных актов.
Материалы, содержащиеся в настоящем исследовании, окажутся полезными также администраторам, создающим и осваивающим перспективные формы и методы развития отечественной системы местного налогообложения с целью решения социальных и экономических проблем территорий, активизации их производственного и инвестиционного потенциала.
Основные положения диссертации, а также выводы и практические рекомендации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий для экономических и исторических факультетов вузов.
Достоверность научных результатов исследования обеспечена теоретической обоснованностью его исходных методологических позиций, применением адекватных цели и задачам работы методологических подходов, всесторонним набором методов системного, исторического и институционального анализа, репрезентативной базой теоретических и эмпирических источников, включающей в себя, как уже известные результаты исследований, подвергшихся научному обобщению, так и впервые вводимые в научный оборот в настоящей работе исторические данные и обоснованные автором выводы.
Апробация и внедрение научных результатов диссертации осуществлялись на всех этапах исследования путем использования результатов ра-
боты в учебных курсах «Теория государства и права», «История государе гва и права», «Актуальные проблемы теории государства и права».
Основные положения и выводы диссертации докладывались па научно-координационном совещании «Финансовые механизмы обеспечения социальной стабильности в обществе: исторический опыт России в XX веке» (Институт экономики РАН, Москва, февраль 2002г.); на Всероссийской научно-практической конференции "Правовое развитие Сибири в рамках реализации внутренней и внешней политики РФ: региональное праіютворчссі во и правоприменение", г. Иркутск (октябрь 2004); "Экономические и правовые проблемы образования новых субъектов РФ", г. Иркутск (март 2006).
По теме исследований автором опубликованы две монографии: «Налоговая политика России в XX вв.» ( в соавторстве) и «Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (XI-XX вв.)»; результаты исследований использованы при написании четырех учебных пособий для ВУЗов: «Местные финансы и местные налоги в России в XIX - XX вв.»; «Теория государства и права. Сборник обобщающих тестов» в двух частях; «Методические рекомендации по написанию контрольных и курсовых работ по курсу «Теория государства и права» для студентов 1 курса заочного отделения».
За последние пять лет опубликовано 23 научных работы, в т.ч. 7 в реферируемых журналах по списку ВАК, 2 монографии, а также другие научные статьи . Общий объем публикаций по теме диссертации 66,4 п.л.
На защиту выносятся следующие принципиальные положения:
Необходимость наличия у структур местной власти собственной финансовой базы, способной обеспечить самореализацию социально-экономических интересов граждан данного территориального сообщества в качестве одного из важнейших условий их трансформации в институт местного самоуправления.
Приоритетное значение местных налогов в формировании финансовой базы института местного самоуправления; необходимость реализации
принципа территориального единства взимания и использования налоговых доходов при формировании бюджетов органов местного самоуправления, основанное на результатах фундаментальных исследований отечественных ученых и финансистов XIX - первой трети XX вв.
Периодизация развития системы местных налогов и сборов в отечественной финансовой практике XIX - XX столетий, а также принципы формирования бюджетов местного самоуправления для каждого из этих этапов.
Возрастание значения органов местного самоуправления в условиях войны и восстановительных послевоенных периодов экономики (I Мировой войны, восстановление народного хозяйства в годы НЭПа, Великой Отечественной войны, восстановление советской экономики в период 1945-1950 годов) на основе расширения собственной налоговой базы местных бюджетов и реализации принципа преимущественного удовлетворения социально-экономических интересов территориального сообщества.
Наличие в ретроспективной финансовой практике двух противоположных направлений осуществления налоговой политики на уровне местного самоуправления: 1) политики обеспечения финансовой самостоятельности территориальных управленческих структур на основе собственной налоговой базы периода второй половины XIX - первой трети XX веков и 2) политики ограничения собственной налоговой базы органов местного управления с последовательным усилением их финансовой зависимости от центра периода 30-х - 80-х годов XX века, которые обуславливают объективное существование современных проблем формирования налоговой базы местного самоуправления.
Концептуальные положения формирования налоговой базы современных отечественных структур местного самоуправления на основе соотнесения традиций применения систем местных налогов в бюджетах ор-
ганов отечественного самоуправления и опыта развития теории и практики местного налогообложения в ведущих странах мира.
Понимание сущности и задач местного самоуправления в трудах отечественных и зарубежных исследователей
Понятие «самоуправление», определение его правовой и экономической природы, задач местных органов власти, принципов взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления впервые привлекли внимание ученых правоведов и экономистов на рубеже XVIII - XIX столетий. Интерес к вопросам местного управления возник на волне промышленной революции с ростом населения городов. В это время в Европе предпринимаются попытки исследовать организацию управления в центре и па местах, разработать идею верховной и подчиненной власти, или, как мы говорим сегодня, разграничить полномочия между уровнями власти.
Понятие "местное управление" первым ввел Иеремия Бентам (1742— 1832) — основатель движения утилитаристов. Центральной идеей Бентама была свобода личности. Он призывал к достижению личного преуспевания: "Чем больше преуспеет каждый член общества, тем больше счастливых людей будет в нем". Связывая преуспевание с развитием свободы предпринимательства, утилитаристы критиковали враждебность существовавших в те времена местных органов власти ко всяким реформам. Поэтому они видели в местном самоуправлении врага демократии. Приход демократии должен был разрушить неэффективное самоуправление в пользу государственных стандартов и центрального контроля. Оппоненты утилитаристов, напротив, видели в местных органах власти уникальный институт, сочетающий задачи защиты интересов населения и воспитания чувства ответственности.
Большой вклад в понимание представительного правления внес Джон Стюарт Милль -— английский философ, экономист и общественный деятель (1806—1873). Стремясь найти разумное сочетание эгоизма с альтруизмом, он рассматривал местные органы власти как воспитательный инструмент, побуждающий людей смотреть дальше своих сиюминутных интересов и признавать справедливые требования других людей. Милль считал, что когда индивидуумы участвуют в управлении, тогда они принимают его результаты. Эта идея вовлечения населения в управление является сегодня одной из основ концепции развития местных сообществ.
Во второй половине XIX века и в начале века XX вопросы понимания сущности и задач местного самоуправления заняли одно из ведущих мест в зарубежных и отечественных экономических и юридических изданиях.
Значительным авторитетом в вопросах самоуправления в Европе считался также западный экономист Гнейст. Мы находим ссылки на его труды в работах многих отечественных исследователей середины и второй половины XIX века в книгах А. И.Васильчикова, В.А.Лебедева, М.И. Свешникова, В.Н. Твердохлебова. По объяснению Гнейста, местное самоуправление - есть «поручение некоторых государственных отправлений местным союзам». Это — «управление округов и общин, совершаемое посредством почетных должностей, по законам государства, за счет общественных поземельных налогов. Функции его - функции местно-действующей государственной власти, способные быть производимыми персоналом и податными средствам местного общества, кроме тех предметов, которые для этого неудобны».41 Таким образом, по Гнейсту, местное самоуправление призвано выполнять те же задачи, что и государственная власть, но лишь в меньшем объеме, — в объеме, ограниченном местностью, территориальными пределами различных самоуправляющихся общественных организмов. При этом, Гнейст различает административное и хозяйственное самоуправление (das obrigkeitliche und wirthschaftliche Selfgovernment), но ему и это последнее представляется тоже как бы поручением, данным местности от государства.42
Вот мнение еще одного признанного европейского авторитета, Лоренца Штейна: «Самоуправление возникает, когда общение людей создаваемое землевладением и его отношениями и интересами, ограниченное территориально, но не предметно, обращается в исполнительную власть для местностью же ограничиваемых задач. Объект самоуправления есть совокупность всех задач государства, на сколько они способны к ограничению пределами местности».43
Характерно, что российские ученые не поддержали эту точку зрения. Например, проф. В.А. Лебедев, посвятивший исследованиям Штейна и Гней-ста ряд своих статей, не был солидарен с отстаиваемой ими позицией. Он писал: «Конечно, в современном государстве всякую отрасль деятельности самоуправления можно рассматривать как поручение, данное высшею государственною властью, в том смысле, что без ее согласия не могли бы сделаться объектом местного самоуправления даже и чисто местные интересы земства и общин. Но не подлежит сомнению и то, что существуют такие естественные местные интересы, имеющие непосредственное и большое значение для местности и довольно отдаленное для государства». Более того, давая характеристику земству и общине, как объектам местного самоуправления, проф. Лебедев отмечает их обособленность и даже определенную независимость от центральной государственной власти. Он пишет: «Земство - есть безусловный союз, ограниченный известной территорией, осуществляющий своею деятельностью цели местного управления в пределах этой территории. Община - такой же союз, но обыкновенно ограниченный меньшим пространством территории, выполняющий подобные же цели общежития - в своем кругу. Но община характером своей деятельности дает тон и деятельности более обширных союзов — земств. В виду некоторой однородности этих двух организмов - однородности, позволяющей назвать земство распространенною общиною, - и большая часть того, что говорится об одном из них, может быть применено, mutatis mutantlis, и к другому».
В России, как и во многих странах, интерес к вопросам местного управления возникал в кризисные моменты жизни страны. Наиболее ярким примером могут служить реформы 60-х гг. XIX в., связанные с отменой крепостного права. По характерной для России традиции они осуществлялись "сверху". 1 января 1864 г. Александр II подписал указ Сената о введении в действие Положения о земских учреждениях. Этим актом создавались выборные от всех сословий органы местного самоуправления под эгидой Министерства внутренних дел — уездные и губернские земские собрания и управы.
Одним из инициаторов "подведения теоретической базы" под уже действующие учреждения был князь Александр Илларионович Васильчиков (1818—1881), известный русский экономист и земский деятель. Согласно созданной им теории общественного самоуправления, земству надлежало ограничиваться местными делами, не касаясь вопросов политического устройства. В свою очередь государство было неуполномочено посягать на компетенцию местного самоуправления. В книге А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений» впервые был введен в русскую литературу сам термин «самоуправление», при этом автор указал во введении, что под самоуправлением он подразумевает те отношения, которые введены земской, крестьянской и судебной реформами. Таким образом, различные стороны реформ: крестьянской - поскольку она выразилась в крестьянском самоуправлении, судебной - поскольку она выразилась во введении мировых учреждениях и в земской - поскольку она выразилась земских собраниях и управах, -все это А.И. Васильчиков возвел в один общий принцип, а именно принцип самоуправления. Заслуга автора заключалась также и в том, что он свел воедино не только черты российского самоуправления, но пытался сравнить с ним и подобные учреждения других стран.
Формирование структуры местных налогов, сборов и повинностей в рамках финансовой системы Российской Империи XIX - начала XX веков
В трудах Высочайше учрежденной Комиссии по земскому обустройству отмечалось: "Понятие о земских повинностях принадлежит позднейшему времени. До XIX века термин этот не встречался в нашем законодательстве. Это не значит, конечно, что в более ранний период нашей истории не существовало повинностей, соответствующих нынешним земским. Некоторые из этих повинностей возникли весьма давно, почти одновременно с началом государства, а в XVII и XVIII веках были весьма обременительны для населения. Но в законодательстве не проводилось различия между повинностями отбываемыми в пользу государства или в пользу известной местности". "
К началу XIX столетия земские повинности - натуральные и денежные - оказались одной из самых запущенных сторон финансового хозяйства страны. На практике центральная власть не имела представления о полной величине этих сборов, устанавливаемых местными властями. "Сборы не столь бывают тягостны сами по себе - констатировало правительство - сколько по разнообразию их сроков, по неуравнительной раскладке, и часто по произ-вольному их взысканию" . Появившееся в г. "Предварительное положение о земских повинностях" устанавливало, что денежные сборы взимаются не иначе как на основании высочайших указов, сметы повинностей составляются специальным губернским присутствием в составе губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя дворянства и депутата от городского общества и утверждаются дворянским собранием совместно с деиу татами от купечества. Сборы вносятся в казначейства, но не смешиваются с другими государственными доходами. Натуральных повинностей (дорожной, подводной, этапной, квартирной и прочих воинских и гражданских) "Положение" не касалось. Не существовало даже официально утвержденного перечня этих повинностей, а они были не менее обременительны для обывателей, чем повинности денежные.
Чтобы повысить налогоспособность населения, правительство попыталось ограничить местную инициативу по обременению плательщиков земскими повинностями и сборами. В г. утверждение земских смет было изъято из ведения местных властей и объявлено прерогативой законодательной власти. Был определен перечень целей, на которые могли взиматься земские сборы. В г. были установлены правила отчетности по земским сборам.
В г. Александром I было утверждено предложение Департамента экономии Государственного совета об устройстве Комитета для управления земских повинностей. В состав Комитета входили высшие чиновники империи, включая министра финансов. В дальнейшем Комитет неоднократно преобразовывался. Для подготовки реформы земских повинностей требовалось собрать сведения о существующих повинностях, оценить их тяжесть и найти способы обложения, соответствующие средствам плательщиков и условиям мест. В начале -х годов общая сумма сборов на земские повинности, в расчете на год, составляла - 8,2 млн. руб. Из них - на государственные земские повинности - 6,1 млн. руб., на губернские - 1,7 млн. руб.
В апреле г. были "высочайше утверждены" новые налоги и сборы "для приращения городских доходов". Были введены налоги : Л. С торговых и ремесленных заведений:
I. С магазинов, лавок и прочих торговых заведений, с жилых домов помещаемых, равно с погребов, подворьев, портерных и овощных лавочек; П. С постоялых дворов, содержимых купцами и мещанами;
III. С фабрик и заводов по числу на оных рабочих.
Б. С разных лиц, обязанных по занятиям и промыслам своим платежом акцизы городу:
IV. С занимающихся извозничьим промыслом;
V. С извозничьих колод.
В. С разных других статей городских доходов:
VI. С торговых частных бань;
VII. С провозимых через таможню товаров;
VIII. Возврат от разных ведомств издержек, употребляемых из городских доходов на освещение фонарей;
IX. С пивоварен.
Г. Сборы существующие, по коим допускается усиление:
X. С трактирных заведений;
XI. С протеста векселей и явки заемных писем;
XII. С записи контрактов у маклеров.
В г. в сфере местного налогообложения была проведена крупная реформа и обнародованы "Правила нового устройства земских повинностей ". Правила содержали перечень земских общегосударственных, земских губернсішх обязательств и соответствующих сборов, необходимых для их финансового обеспечения на выполнение государственных земских обязательств (повинностей) - квартирное довольствие войск, содержание зданий и дорог и другие надобности.
Основу земских налоговых доходов составлял подушный сбор, ограниченный определенной нормой, д обавочный казе иному сбор с торговых документов, свидетельств и патентов (в специальной литературе данный сбор мог носить названия: "сбор с торговых документов", "сбор с торговых и промышленных свидетельств", "сбор с торгующих сословий"), и два сбора, взимавшиеся раскладочным способом, — поземельный сбор (сбор с земель) и сбор со строений. Впоследствии был введен сбор с трактирных заведений вне городских поселений. Около % по земским сборам давали налоги с земель, остальные сборы взимались в основном в виде обложения недвижимого имущества и промысловых (патентных) документов. Земские сборы должны были вноситься в уездные и губернские казначейства на отдельные счета.
Восстановление и преобразование системы местных бюджетов в годы НЭПа и социалистической индустриализации
С первых дней своего существования местные советские органы не только получили политическую полноту власти, но и стали основными центрами формирования новых экономических и финансовых отношений молодого Советского государства. При этом они сохранили структуру административного деления дореволюционной России, включая волостные, уездные, городские и сельские советы.
Исходя из положений Конституции РСФСР 1918 г., принятой Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., бюджетная система состояла из государственного и местных бюджетов. В соответствии с инструкцией о правах и обязанностях Советов, принятой в декабре 1917 г., на местные Советы возлагалось управление и обслуживание всех сторон местной жизни, т. е. хозяйственной, финансовой, культурно-просветительной; указывалось, что в вопросах местного хозяйства они являются самостоятельными. Для удовлетворения местных потребностей местным Советам было предоставлено право вводить налоги и сборы, что расширяло их хозяйственные и финансовые функции, придавало самостоятельность. Но, несмотря на то, что местные Советы были наделены известными бюджетными правами, степень зависимости местных бюджетов от центральных органов была велика. Это находило выражение в том, что сметы Советов городов уездного подчинения, сметы уездных органов Советской власти утверждались губернскими или областными съездами Советов, а сметы губернских и областных органов — ВЦИК иСНК.
Постепенно расходная часть местных бюджетов в течение 1919 -1920гг. полностью стала финансироваться за счет общегосударственного бюджета. Фактически произошел перевод местного хозяйства на государственный бюджет. В этих условиях II сессия ВЦИК 18 июня 1920г. приняла решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный.
Однако, уже в 1921 году ситуация резко изменилась. Принятое X съездом ВКП(б) 15 марта 1921 г. Постановление о замене продразверстки натуральным налогом, положило начало переходу к новой экономической политике. Перед страной встали крупномасштабные задачи, заключающиеся в ограничении, а затем прекращении эмиссии бумажных денег, ликвидации бюджетного дефицита, налаживании экономических связей между предприятиями, хозяйственными организациями и государством, в активизации функций местных Советов и возобновлении их финансовой деятельности для успешной борьбы с разрухой. Первым законодательным актом, направленным на восстановление местных бюджетов стало Постановление СНК от 22 августа 1921 г. «О местных денежных средствах», закрепившее территориальный принцип формирования доходов местных бюджетов. В распоряжение губисполкомов устанавливались процентные отчисления от поступающих но каждой губернии сумм промыслового и других прямых государственных налогов, размеры которых определялись Наркомфином за год вперед. Одновременно губернским съездам Советов (в исключительных случаях пленумам губисполкомов) предоставлялось право устанавливать надбавки к окладам промыслового и других прямых государственных налогов, а также вводить и взимать местные налоги и сборы. Для финансирования непредвиденных расходов местного значения в смету каждого губисполкома включался особый фонд в размере 5% сметных расходов.
Децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к новой экономической политике потребовала децентрализации и в бюджетной системе. В связи с этим четвертая сессия ВЦИК рассмотрела вопрос об упорядочении государственного бюджета и указала, что эта проблема не может быть решена без соответствующего содействия местных Советов. В октябре 1921 г. ВЦИК принял декрет «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», который отменил объединение общегосударственного и местных бюджетов; указал на необходимость всем ведомствам в основу смет доходов и расходов принимать производственные планы, не допускать безкредитпых расходов.
Начиная с 1922 г. сметы местных доходов и расходов — губернские (областные), уездные, городские и волостные — стали составляться отдельно от общегосударственных и строились по принципу покрытия местных расходов местными же средствами.
Децентрализация финансовой деятельности стала одной из коренных черт финансовой системы 20-х годов. По словам Г.Я. Сокольникова, уже с осени 1921 г. «... в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность,ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям. С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного только центрального аппарата». Вместе с тем, Г.Я. Сокольников предостерегал об опасности довести децентрализацию «до таких пределов, чтобы потерялась возможность общегосударственного законодательства и общегосударственной и общесоюзнои регламентации» .
В целях оптимального управления местными финансами в течение 1923 — 1924 гг. проводилось разграничение деятельности и функций наркоматов финансов СССР и РСФСР, что позволило упорядочить меры по согласованию различных вопросов местной финансовой деятельности. Максимальное сокращение смет крупных центральных ведомств и наркоматов, включая военный, снятие с госбюджетного финансирования целого ряда государственных учреждений обусловили перенесение значительной части расходов на местные бюджеты. По мнению Г.Я. Сокольникова, «расходы, которые наиболее близки населению, наиболее понятны ему, как, например, расходы по здравоохранению, просвещению, социальному обеспечению, отчасти юстиции и т.д., необходимо перенести на местный бюджет. В то же время необходимо укрепить местный бюджет. Поступления по некоторым из налогов, которые по нынешнему нашему положению являются государственными, должны быть переданы местным исполкомам для организации местного хозяйства».
Основные этапы эволюции отечественных систем налогового обеспечения местного самоуправления
Рассмотренный в предыдущих главах диссертационного исследования значительный объем аналитических и статистических материалов, последовательный анализ трансформации целей функционирования и принципов формирования финансовой базы органов местного самоуправления дает нам возможность определить основные этапы становления и развития системы местных налогов и сборов в отечественной налоговой практике XIX - XX веков и охарактеризовать принципы формирования налоговой базы бюджсюв местного самоуправления для каждого из них.
При этом нельзя забывать, что и в более ранние периоды существования российского государства применялась форма обложения населения в ви-де местных повинностей, которые взимались преимущественно в натуральной (дорожная повинность, тягловая повинность, повинность по размещению войск и обеспечению их провиантом и т.д.) и, только в исключительных случаях, в денежной форме. Центральная власть не имела реального представления о полной величине этих сборов, устанавливаемых местными властями, поэтому в конце XVIII столетия они оказались одной из самых запущенных сторон финансового хозяйства страны.
Однако, объединение местных налогов и сборов в некую единую систему было осуществлено в первой половине XIX - века, которую и следует считать начальным этапом становления законодательно закрепленной структуры земского налогообложения. В этот период осуществляется процесс законодательного оформления структуры земских налогов и сборов, взимаемых в денежной форме, в рамках системы государственных налогов России и формируется реальная налоговая база городских и земских бюдже 262
тов. Процесс становления новой структуры местных налогов и сборов завершается принятием в 1851 году "Правил нового устройства земских повинностей". Этот документ становится законодательной основой деятельности местных властей по земскому благоустройству. Поступления по земским сборам составляют свыше двух третей доходов земств и используются на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц.
В структуре поступлений по земским сборам около 80% дают налоги с земель, остальные сборы взимаются в основном в виде обложения недвижимого имущества и промысловых (патентных), торговых документов (добавочный к казенному), а также подушного сбора (ограниченного определенной нормой).
Второй этап охватывает вторую половину XIX века и начало века XX до 1917 года. Система местных налогов и сборов получает наиболее существенное развитие: окончательно формируется реальная налоговая база, необходимая для реализации интересов местного самоуправления. Цели и задачи местных властей законодательно закреплены, установлены их прерогативы и полномочия и, самое главное, четко определена потенциальная налоговая составляющая, в качестве основы местных бюджетов, формирующей основной объем финансовых средств, обеспечивающих выполнение возложенных на местные органы социально-экономических функций.
В рамках финансовой системы Российской Империи в течение второй половины XIX века складывается многозвенная структура местного налогового обложения, включающая: земское обложение (на нужды уездных и губернских земств), городское обложение, а также волостные и сельские сборы.
Земским и городским властям предоставляется право в распределении полученных налоговых и неналоговых доходов на: бесплатное медицинское обслуживание населения, народное образование, на ремонт и строительство дорог, благоустройство территорий, содержание мировых судей и земского управления, на расходы по городскому хозяйству, формирование городской инфраструктуры и другие общественные траты. Необходимо отмсіить, чю местное самоуправление в дореволюционной России обладало реальной финансовой базой, необходимой для корректировки экономической и социальной ситуации в рамках данной территории и в интересах проживающего на данной территории населения. Зрелость и финансовая устойчивость отечественных систем местного самоуправления получила свое подтверждение в годы I мировой войны, обеспечив относительную стабильность финансирования социальных нужд коренного и эвакуированного населения, госпитализации раненных, материальной поддержки вдов, сирот, функционирования местных хозяйственных управленческих структур.
Период 1917-1920 годов следует рассматривать как время распада системы налогового обеспечения органов местного самоуправления, обусловленное глобальным кризисом денежной и налоговых государственной систем, что подтверждается принятием Советом Народных Комисаров в 1920 году Постановления об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местные.
Третий этап — 1921 — 1937 годы. Он включает процессы фактического восстановления, развития и последовательного совершенствования финансовой самостоятельности местных бюджетов и соответствующей им системы налогового обеспечения.
В 1921 г. децентрализация всего хозяйственного управления с переходом к новой экономической политике потребовала децентрализации и в бюджетной системе. Начиная с 1922 года местные бюджеты - губернские (областные), уездные, городские и волостные - стали создаваться отдельно от общегосударственных и строились по принципу покрытия местных расходов местными же средствами. Основная задача органов местного управления определялась как удовлетворение социальных и экономических интересов населения данного региона или местности (с учетом новой политической трактовки этих интересов). Произошло восстановление, а затем и расширение налоговой базы местных бюджетов. Она включала до 25 местных налогов и налоговых сборов и надбавки к семи государственным налогам с правом введения их губернскими и уездными съездами Советов.
Однако, во второй половине 20-х годов, в период свертывания новой экономической политики, право на финансовую независимость местных органов управления было значительно ущемлено: в конце 1926 года ЦИК СССР установил новую форму регулирования местных бюджетов, при которой центральные органы получили возможность влиять не только на объем местных бюджетов, но и на их внутреннюю структуру.
На рубеже 20-х - 30-х годов решение новых экономических задач, возникших в связи с индустриализацией страны и коллективизацией сельского хозяйства, потребовало изменений в области финансов. Интересы местных сообществ были подчинены общим, государственным задачам и заключались в мобилизации всех возможных ресурсов для финансирования индустриальных преобразований. Этим целям была подчинена и система регулирования местных бюджетов. Задачи по изысканию новых доходных источников и быстрой концентрации средств в государственном бюджете потребовали перестройки работы всех звеньев финансовой системы.
