Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обороноспособность Российской Федерации должна обеспечиваться компактными, мобильными, хорошо обученными и оснащенными Вооруженными силами. Их требуемое состояние поддерживается системой ресурсного обеспечения, в которую вовлечены практически все отрасли национальной экономики. Финансовое и имущественное обеспечение функционирования Вооруженных сил находится в тесной зависимости от экономики страны. Современной экономической наукой финансовое обеспечение армии и флота рассматривается как комплекс мероприятий, организуемых и проводимых в целях своевременного и полного удовлетворения потребности войск в денежных средствах.
Система финансового обеспечения включает финансовое планирование и финансирование, истребование, получение, хранение денежных средств. Особое значение при этом придается экономному и целесообразному использованию этих средств, а также приобретенных на эти средства материальных ценностей, контролю за данным процессом, учету и отчетности, ^Цля успешной модерішзаиии всей военной организации государства нам необходимо чётко знать, как тратятся немалые деньги, в том числе на обеспечение воешшелужащих жильём, на военную медицшгу, на образование... Объёмы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в армии преобразований»'.
Демократизация общественной жизни требует постоянного совершенствования принципов и механизмов контроля за распределением и использованием бюджетных ресурсов, и в первую очередь тех, которые направляются для нужд армии. Недостаточность финансового и имущественного контроля за Вооруженными силами, отсутствие содержательной и финансовой прозрачности происходящих здесь процессов рассматриваются многими авторами (М.Г. Делягин, В.А. Золотарев, П.М. Корявцев, В.И. Мясников, М.М. Осипова и др.) как важная проблема современного российского общества. Ее актуальность особенно очевидна, если принять во внимание тот факт, что расходы страны на военные нужды постоянно растут. Бюджетное финансирование национальной обороны выросло со 116,3 млрд руб. в 1999 г. до 822,04 млрд в 2007 г. - в 7,1 раза в номинальном и в 2,6 раза в реальном
1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года // Экономика и право. 2004. № 2. С. 14,
выражении. Утвержденный на 2009 г. военный бюджет России превысил 1 трлн руб.1
Научная разработанность проблемы. Становление и развитие государственного контроля2 за финансово-хозяйственной деятельностью российской армии имеет свою историографию. Первые серьезные исследования, посвященные данной проблематике, появились еще на рубеже ХГХ-ХХ вв. Опубликованный в 1918 г. «Указатель книг и статей о государственном контроле»3 содержит в себе несколько десятков работ, в которых затрагивается данная тема
Наиболее значительными из них являются коллективная монография 1911 г., посвященная 100-летию Государственного контроля в России, а также труды таких дореволюционных авторов, как М. Кремяновский4, И.Х Озеров5, Ф.В. Петров6, А.Ф. Редигер7, В.А. Сакович8, Л.Н. Яснопольский.9 Большинство дореволюционных авторов довольно взвешено оценивали успехи и недостатки финансово-материального контроля за военными расходами. Многие работы досоветского периода основывались на подлинных архивных документах, значительная часть которых в последующем оказалась утраченной.
В советский период история контроля над военными расходами привлекла внимание Ф.Н.Беляевского10, Г.М.Долгопятова11, А.И.Коняева12,
1 Российская газета. 2008. 26 ноября.
2 Под государственным контролем в данном исследовании подразумевается как
вневедомственный контроль за военными расходами, осуществляемый высшими
органами государственной власти и управления, так и ведомственный контроль,
организуемый и проводимый в Вооруженных силах вышестоящими командирами и
начальниками. Проблемы общественного контроля в исследовании не затрагиваются.
3 См.: Одинцов А.В. Указатель книг и статей о государственном контроле. Пг.:
«Известия Государственного контроля», 1918.
4 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы.
1915. Июль.
3 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль. По неизданным документам. Изд. 2-е. М„ 1907.
6 Петров Ф.В. Контроль в военном ведомстве // Военная энциклопедия. СПб., 1913. Т.
13. С. 151-156; Он же. Контроль военного ведомства // Интендантский журнал. СПб,
1902. №№ 7,8.
7 Редигер А. Устройство полевого управления в нашей армии // Военный сборник. 1890.
№4.
8 Сакович В.А. Государственный контроль в России. Изд. 2-е. СПб., 1898.
9 Яснопольский Л.Н. Очерки русского бюджетного права. М., 1912.
Белявский Ф. Исторический очерк развития Государственного контроля в России. М.: Наркомат Госконтроля, 1919.
11 Долгопятов Г.М. Финансовый контроль в Вооруженных Силах. М., 1967.
12 Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М: Госфипиздат,
1959,
А.П. Погребинского1, К. Федяевского2 и ряда других авторов.
С первых лет Советской власти выявилось отрицательное отношение исследователей к дореволюционной системе государственного контроля, которая противопоставлялась новой, пролетарской контрольной системе, якобы свободной от пороков прошлого. «Можно признать, не опасаясь впасть в преувеличение, - писал один из первых советских исследователей в области контрольного дела А.И. Голополосов, - что Государственный контроль при самодержавии был не более, как бутафорской принадлежностью: роль его в общей системе внутреннего управления та же, что и роль разных картонных зеркал и каминов на сценах театров»3. В исследованиях последующих лет, вопреки исторической объективности, подобные оценки дореволюционных контрольных органов преобладали, что было обусловлено идеологическими клише советской эпохи.
В настоящее время проблематика финансового и имущественного контроля в России и в российской армии получила освещение в работах С.А. Агапцова'1, А.Г. Андреева и Д.В. Никольского5,3.М. Ахмедовой6, В.П. Беляева и О.В. Владимирова7, В.В. Бурцева8, В.А. Жукова и СП. Опенышева', Н.А. Золотарева10, В.А. Мохнаткина", И.П. Никулина12,
1 Погребинский А.П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма.
М.: Финансы, 1968.
2 Федяевский К. Полевой контроль в царской армии // Вестник государственного
контроля. М., 1941. № 3.
3 Голополосов А. Роль государственного контроля и основные принципы его
деятельности. М.: Изд. Наркомата госконтроля, 1918. С. 6.
4 Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная полигака
Российского государства. М: ИД «Финансовый контроль», 2004.
5 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного
финансового контроля. М., 1999.
Ахмедова З.М. Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля.' Автореф. дис.... канд. эконом, наук. М, 2003.
7 Беляев В.П., Владимирова О.В. Фискалат в России как орган государственного
финансового контроля (некоторые аспекты организации и деятельности // Финансовое
право. 2003. J& 4.
8 Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в
Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002.
' Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. М.,1999.
10 Золотарев Н.А. Из истории Государственного контроля // Контроллинг. 1994. № 2. С.
26-33.
" Мохнаткин В.А. Финансовый контроль в системе государственного управления в
России второй половины XIX - начала XX в. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.:
12 Никулин И.П. Финансовый контроль в армии: история и современность // Вестник
АКСОР. 2007. № 4.2007.2008. № 1. С. 206-210.
В.А. Осмининой1, Г.Н. Пахомовой2, Н.В. Пименовой3, Б.К. Тебиева4, А.А. Ялбулганова5 и некоторых других авторов.
Вопросы контроля за военными расходами отражены также в специальных исследованиях, учебниках и учебных пособиях, посвященных общим вопросам финансового обеспечения Вооруженных сил, особенностям их вхождения в рынок, общим вопросам государственного управления тылом6. Как правило, в них содержится лишь краткий исторический экскурс становления и развития контроля в Российской армии.
Вместе с тем многие проблемы, связанные с организацией финансового и имущественного контроля в дореволюционной Российской армии, остались нераскрытыми. В частности, в существующей литературе слабо представлены эволюция принципов, экономических и правовых норм, на основе которых развивался контроль в российской армии, организация и техника контрольно-ревизионных операций, состав и полномочия органов вневедомственного и ведомственного контроля над военными расходами и многое другое.
Данное обстоятельство определило цель настоящего исследования: на основе комплексного ретроспективного анализа организации и деятельности вневедомственных и ведомственных ревизионных органов выявить основные направления эволюции контроля за финансовыми и материальными расходами военного хозяйства Российской империи XIX -начала XX вв., раскрыть принципы и технику его организации, влияние
Осминина В.А. Становление государственного финансового контроля в России и принципы его организации / Под ред. Б.К. Тебиева. (Серия «Новые идеи в экономике». Вып. 5). М.: Изд. журнала «Экономика и право», 2003.
2 Пахомова Г.Н. Реформы государственного контроля // Контроллинг. 1994. № 2. С. 34-
40.
3 Пименова Н.В. Реформирование организационно-правовых механизмов финансового
контроля в политике Российского государства (XIX - начало XX вв.) // Право и
политика 2007. №11. С. 127-131.
4 Тебиев Б.К. Финансовое управление и финансовый контроль в России на рубеже XIX
- XX веков // Президентский контроль. 2004. № 8.-12.
3 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в российской армии ХГХ-начала XX в.: Орг,-правовые реформы / Отв. ред. А. Н. Коэырин. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 1999.; Он же. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX -начале XX в.: историко-правовое исследование. Монография / Отв. ред.: Козырин А.Н. М.: Изд-во Акад. налоговой полиции ФСНП России, 1999.
6 См.: Ермаков СМ. Особенности вхождения Вооруженных Сил в рынок М.: ВФЭФ при ГФА, 1992.; Смирнов М.К. Финансовый механизм Вооруженных Сил: вопросы теории и практики: Учеб. пособие. М.: ВФЭФ при ФА при Правительстве РФ, 1995.; Терентьев М.И. Государственное управление тылом и снабжением русской армии (XIV
- начало XX века) // Журнал российского права 2001. № П.; Федчишин Ю.И.
Организация финансового обеспечения в Вооруженных силах Российской Федерации:
проблемы теории и практики. Ярославль: ЯВФЭИ, 2004.
контроля на укрепление финансовой боеготовности российской армии, а также выработать на этой основе предложения, направленные на совершенствование современной отечественной практики контроля над военными расходами.
Объект исследования - военно-хозяйственная организация России XIX -начала XX вв.
Предмет исследования - организация и техника коїггроля за финансовыми и материальными расходами военного ведомства, эволюция его форм и методов в условиях перехода России от традиционного к индустриальному типу развития, построения в стране гражданского общества и правового государства.
Задачи исследования:
1. Изучить процесс становления и развития военно-хозяйственной
системы Российской империи, выявить ее отличие от аналогичных систем,
действовавших в ведущих странах Западной Европы, проследить процесс
эволюции отечественной системы контроля над расходами армии.
2. Выявить влияние либерально-буржуазного реформаторства
военной и контрольной организаций императорской России на повышение
эффективности и качества финансового и имущественного контроля за
армией, на повышение ее боеспособности.
Установить особенности институциональных преобразований в контрольно-ревизионной деятельности в российской армии в условиях перехода страны к индустриальному типу социально-экономического развития и зарождения парламентской демократии.
Рассмотреть практику организации контроля над военными расходами, сложившуюся в России накануне и в период первой мировой войны 1914-1918 гг.
На основе ретроспективного анализа контроля над военными расходами предложить возможные направления совершенствования современной системы вневедомственного и ведомственного контроля в Вооруженных силах Российской Федерации.
Хронологический рамки исследования. Диссертационное исследование охватывает период от начала XIX в., т.е. с момента реформы государственного управления императором Александром I и организации в России отраслевых министерств и ведомства Государственного контроля, и до падения в стране монархической власти (февраль-март 1917 г.). Выбор данного исторического отрезка обусловлен тем, что в эти годы в России была проведена коренная реорганизации не только системы военного управления и государственного контроля, но и непосредственно системы ведомственного и вневедомственного контроля над военными расходами. В этой связи автору открылась возможность выявить и проследить динамику позитивных изменений в сфере контроля над военными расходами, связанную с изменением исторической парадигмы
социально-экономического развития страны, ее переходом от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития, строительству правового государства и гражданского общества, развернувшемуся на волне либеральных преобразований 1860-1870-х гг. Метод историзма, примененный автором в исследовании, позволил выявить в прошлом опыте контроля над военными расходами те компоненты, которые не утратили своего значения и в современных условиях.
Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование базируется на общетеоретических идеях и принципах объективного научного познания, исключающих возможность одностороннего толкования истории с позиций того или иного общественного класса, а также на трудах отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам финансового контроля над бюджетными расходами, надежности финансового и материального обеспечения Вооруженных сил в современных условиях.
Методы исследования определены автором с учетом объекта и задач данной работы. В их основе лежит комплексный подход к изучению исторического опыта организации финансового контроля над военными расходами. К числу основных методов, использованных при подготовке диссертации, относятся: теоретическое рассмотрение предмета и проблемы, анализ и синтез эмпирических данных, сравнительно-исторический, ретроспективный и прогностический анализ источников, контент-анализ и теоретическое моделирование изучаемых процессов. В работе применен научный инструментарий, отражающий традиционные подходы историков и экономистов к изучению историко-экономических явлений.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем решена важная научная задача актуализации опыта контрольно-ревизионной деятельности в российской армии досоветского периода ее истории, систематизирована практика данного рода деятельности, проведена классификация форм и методов контроля, вскрыты его механизмы, имеющие непосредственное отношение к современной практике оптимизации контроля за военными расходами, обоснована целесообразность использования изученного опыта в современных условиях.
На основе ретроспективного анализа процессов эволюционного развития вневедомственного и ведомственного контроля над военными финансами и материальными ресурсами автором уточнены концептуальные основы эффективного функционирования системы контроля, способной укрепить финансовую и хозяйственную дисциплину в военном ведомстве, противодействовать дестабилизирующим факторам, имеющим место в современных условиях.
В диссертации:
Выявлены и систематизированы важнейшие функции контроля над военными расходами в России XIX - начала XX вв. (правильность составления бюджетов военного ведомства и его структурных подразделений; соблюдение должностными лицами действовавшего законодательства, правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности; эффективность и целевой характер использования государственных бюджетных средств; правильность операций с бюджетными средствами; выявление резервов экономии средств на военные ігуждьі; пресечение правонарушений и преступлений в сфере финансового обеспечения деятельности военного ведомства, наказание виновных, компенсация последствий незаконных действий).
Уточнены состав и полномочия органов вневедомственного и ведомственного финансового контроля за военными расходами, закрепленные российским законодательством рассматриваемого периода, а также выявлены специфические особенности полевого контроля, действовавшего исключительно в условиях военного времени и сочетавшего в себе черты вневедомственного и ведомственного контроля.
В работе представлен всесторонний анализ форм финансового контроля над армией, которые использовались в рассматриваемый исторический период (предварительный, текущий, последующий контроль), а также его методов (документальные и камеральные проверки, обследования, экономический анализ, комплексные и тематические ревизии и др.).
Установлено, что основой успешной деятельности контрольных органов в России являлся принцип единства контроля, в силу которого вся ревизионная деятельность была сосредоточена в особом ведомстве Государственного контроля, составлявшем самостоятельную часть государственного управления и наблюдавшего за законностью и правильностью действий по приходу, расходу и хранению капиталов и материальных ценностей, находившихся в распоряжении подведомственных учреждений. Вторая сторона этого принципа -единство действий вневедомственного и ведомственного контроля, осуществлявшихся на основе общегосударственных норм и принципов.
Эффективность контроля за военными расходами обеспечивалась также тем, что при ревизии оборотов военного хозяйства широко применялся предварительный и фактический контроль, осуществлявшийся совместными усилиями вневедомственных и ведомственных контрольных органов.
5. Установлено, что уникальность отечественного опыта контроля
над военными расходами определялась тем, что именно в России родилась
такая эффективная форма контроля над военными расходами, как полевой
контроль, не имевший аналогов ни в одном европейском государстве
рассматриваемого периода.
Теоретическая и практическая значимость работы. В ходе проведенного исследования выявлена непосредственная зависимость эффективности контроля за военными расходами от степени демократизации общественной жизни. Установлено, что в периоды усиления монархического влияния (царствование императора Николая I) как государственный финансовый контроль в целом, так и контроль над расходами военного ведомства ослаблялся, что создавало почву для многочисленных финансовых и иных злоупотреблений, подрывало «финансовую боевую готовность» армии (поражение России в Крымской войне 1853-1856 гг.). В периоды либеральных преобразований (например, эпоха Александра II) финансовый контроль над военными расходами приобретал более цивилизованный и действенный характер. В результате этого боеспособность отечественной армии укреплялась (победа России в русско-турецкой войне 1877-1878 гг., присоединение к России Среднеазиатских территорий).
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы, изученный, систематизированный и научно изложенный автором опыт организации контроля за военными расходами в дореволюционной армии России могут быть использованы как для дальнейшей разработки нормативной базы контрольно-ревизионной деятельности в Вооруженных силах современной России (на уровне государственных и ведомственных нормативных актов), так и в учебном процессе в военных и гражданских образовательных учреждениях для преподавания специальных дисциплин, а также для выполнения плановых и научных работ курсантами, студентами, адъюнктами, аспирантами и другими лицами, занимающимися аналогичной тематикой.
Достоверность результатов исследования обеспечена
методологическими подходами автора, исключающими возможность политически ангажированной оценки деятельности финансового контроля российской армии в досоветской России, репрезентативной источниковой базой, включающей в себя широкий перечень документов и материалов, в том числе законодательные акты Российской империи, архивные документы, материалы экономической и военной статистики, инструкции и методические разработки контрольных органов и военного руководства по эффективному ведению военного хозяйства, военным заготовкам, проверке военного хозяйства, научные издания, материалы периодической печати, мемуарная и эпистолярная литература.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись на всех его этапах, посредством участия автора в межвузовских научных конференциях, публикации научных статей, разработки учебных курсов для студентов, изучающих историю государственного управления и экономическую историю России. Исследование осуществлено в рамках
программы НИР «Государственный финансовый контроль: история и современность». По теме диссертации автором опубликованы 4 научные работы общим объемом 5,4 п.л.
Положения, выносимые на защиту.
1. В результате целенаправленной государственной политики
укрепления вневедомственного и ведомственного контроля над военными
расходами в России к началу XX в. сформировалась в целом довольно
эффективная, хотя и не в полной мере совершенная система
предотвращения непроизводительных и неоправданных военных затрат, а
также расхищения государственных средств, предназначенных для
военных нужд.
Контроль в военном ведомстве имел две основные задачи: 1) наблюдение за правильностью и законностью всякого рода расходов путем проверки деятельности распорядительных и исполнительных органов военного хозяйства; 2) принятие мер к возмещению обнаруженного ущерба казны и к восстановлению нарушенных прав.
Эффективность контроля над расходами военного ведомства в досоветский период обеспечивалась, прежде всего, наличием в стране самостоятельных и формально независимых контрольных органов во главе с Советом Государственного контроля и государственным контролером, осуществлявших вневедомственный контроль финансового и материального состояния и финансовой боевой готовности армии, отдельных воинских частей и подразделений. Контроль за расходами воинских частей и подразделений, размещавшихся в российской провинции, осуществлялся в пореформенный период местными контрольными палатами, подчинявшимися исключительно ведомству Государственного контроля.
Главный недостаток контрольно-ревизионной деятельности состоял в том, что контрольные органы испытывали постоянную нехватку высококвалифицированных специалистов, компетентных как в вопросах военно-хозяйственной организации, так и в вопросах контрольно-ревизионной деятельности.
По характеру своей организации и деятельности, по эффективности работы финансовый контроль над российской армией мало в чем уступал деятельности аналогичных контрольных органах в странах Западной Европы. Это было достигнуто за счет того, что проведенная в 1860-е гг. реформа государственного контроля в Российской империи строилась на использоваїши совокупного опыта передовых западных стран. При этом российская армия являлась своеобразным полигоном для отработки наиболее эффективных форм и методов контрольно-ревизионной деятельности Государственного контроля.
Структура диссертации определяется идеей и логикой исследования, а также поставленными задачами. Диссертация состоит из
введения, трех глав, написанных на основе проблемно-хронологического принципа, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Введение. Глава первая. Военно-хозяйственная система Российской империи как объект финансового и имущественного контроля. 1.1. Становление и развитие военно-хозяйственной системы России. 1.2. Организация контроля за военными расходами в дореформенный период. Глава вторая. Преобразования контрольно-ревизионной деятельности в российской армии периода либеральных реформ. 2.1. Реформы 1860-1870-х гг. и усиление государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности военного ведомства. 2.2. Организация предварительного и фактического контроля в армии. Глава третья. Принципы и практика контроля за расходами армии в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества 3.1. Институциональные преобразования контрольно-ревизионной деятельности в конце XIX -начале XX в. 3.2. Организация контроля над военными расходами накануне и в период первой мировой войны (1914-1918). Заключение. Источники и литература. Приложения.
