Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная экономика Российской Федерации несет существенные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля, его ведомственной разобщенности, низкого КПД. В стране имеют место масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, прямые хищения, вывоз капиталов за рубеж и легализация доходов, полученных преступным путем. Все это подрывает отечественную экономику, государственную экономическую безопасность, благополучие граждан.
В этой связи эффективность финансового управления и финансового контроля выступает в качестве важнейшего фактора и гаранта национальной стабильности, призванных обеспечить поступательное развитие российской экономики и российского общества в целом по пути построения современного цивилизованного демократического государства.
В настоящее время процесс создания адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы управления государственными финансами и государственного финансового контроля является, по мнению многих специалистов, еще далеко не завершенным'. Не разработана в полной мере соответствующая условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового управления и государственного финансового контроля, не до конца определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (не-
См.: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М.: ИД «Финансовый контроль», 2004. С. 4-6; Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: ИТК «Дашков и К», 2002. С. 8-Ю; Он же. Совершенствование нормативной базы государственного финансового контроля в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 2. С. 60-64.
зависимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т.д. Сохраняются параллелизм и дублирование в работе контрольных органов, ведомственная разобщенность контроля, который осуществляется рядом организаций и не имеет четких разграничений.
Весьма актуальной задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности финансового управления и государственного финансового контроля, так и с точки зрения расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств.
Для усиления государственного финансового контроля, его дальнейшего развития как полномасштабной системы, охватывающей все, что составляет интересы государства и его граждан в финансовой сфере, необходимо не только реально оценивать современное состояние основных элементов этой системы, но и искать пути их совершенствования. Многое в этом отношении может прояснить уже накопленный нашей страной в прошлом опыт организации государственной контрольной деятельности, который насчитывает несколько столетий. Особое значение при этом имеет ретроспективный анализ деятельности государственного финансового контроля в России второй половины XIX - начала XX в. - периода перехода страны к индустриальному типу экономического развития, строительству правового государства и гражданского общества
Степень научной разработанности проблемы. Деятельность отечественного финансового контроля, история его становления и развития привлекли к себе внимание нескольких поколений отечественных исследователей с XIX в. до наших дней. Наибольшее количество работ, написанных на данную тему, опубликовано правоведами и лишь незначительное количество исследований выполнено с точки зрения историко-экономического анализа государственного финансового контроля.
В досоветский период отечественной истории проблемами изучения государственного финансового контроля интересовались такие исследователи, как Н.В. Алышевский, К.И. Арнольд, И.И. Блёх, И.С. Блиох, Ф.И. Бочковский, Н.Х. Бунге, А.А. Головачев, М.П. Кашкаров, М.М. Кремяновский, А.Н. Куломзин, А.С. Лаппо-Данилевский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, П.Н. Милюков, Я.И. Печерин, В.А. Сакович, Д.А. Толстой, Н.Д. Чечулин, А.Е. Яновский, Л.Н. Яснопольский и др.
В работах перечисленных авторов прослеживается исторический путь развития государственного финансового контроля и его правовой
базы от Счетного приказа царя Алексея Михайловича до начала XX в., характеризуются отдельные этапы и периоды его деятельности, анализируются спорные вопросы финансового управления и контроля как его неотъемлемой части.
В советский период интерес исследователей к истории государственного финансового контроля в дореволюционной России был довольно слабым. Данная проблематика считалась малоперспективной. Исторические материалы использовались в основном в качестве иллюстрации «загнивания» и «умирания» капиталистической системы, как фактора предопределившего необходимость в стране социалистических преобразований. Об этом свидетельствуют работы таких авторов как Н.Н. Ананов, Ф.Н. Белявский, А.И. Коняев, В.М. Митрофанов, Э.Э. Понтович, СМ. Троицкий и некоторых других исследователей, утверждавших, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей» . Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций научной объективности, нового экономического и политического мышления и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.
Современный этап изучения истории государственного финансового управления и контроля в России связан с началом перехода к рыночным отношениям. Его характерная особенность - более глубокое и вдумчивое рассмотрение истории контроля, стремление авторов найти в прошлом опыте рациональные зерна, способные создать эффективную и действенную систему контрольных органов в постсоветской России.
Именно с указанных позиций история отечественного финансового контроля рассматривается в исследованиях А.Г. Андреева, З.М. Ахме-довой, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, О.В. Владимировой, А. Городецкого, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Н,А. Золотарева, Д.В. Никольского, Е. Пономаренко В.А. Осмининой, Б.К. Тебиева, А.А. Ялбулганова и
Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.). Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1961. С. 4.
ряда других авторов. Однако большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О.В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России . В монографии А.А. Ялбулганова2 на большом фактическом материале анализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России. В исследовании В.А. Осмининой3 затрагиваются вопросы деятельности контрольных органов без анализа деятельности органов финансово-распорядительных, к тому же автор ограничила свою работу временными рамками от зарождения в стране финансовых контрольных органов до 1860-х гг.
Актуальность обозначенной проблемы и недостаточная ее освещенность в современной историко-экономической литературе определили выбор темы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представление о путях становления и развития органов государственного финансового контроля России второй половины XIX - начала XX в., об экономических и социальных функциях государственного финансового контроля, ведущих принципах и технике его организации, а также результативности контрольно-ревизионной деятельности.
Объект исследования - органы государственного финансового управления и контроля в России второй половины XIX - начала XX в.
Предмет исследования - развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового управления и государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.
См.: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII - XIX вв. (Историко-правовое исследование). Саратов, 2003.
2 См.: Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в
российской армии в XIX - начале XX в.: историко-правовое исследова
ние». М., 1999.
3 Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансового
контроля в России XVII-XIX веков. Историко-экономическос исследова
ние. Дис. ... канд. экон. наук. М: РГГУ, 2004.
Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:
1.Выявить исторические и социально-экономические предпосылки модернизации в России второй половины XIX - начала XX в. институтов управления финансами и государственного финансового контроля.
2. Проанализировать основные этапы развития системы финансового управления и государственного финансового контроля в России пореформенного периода, принципы построения и функционирования финансово-распорядительных и контрольных органов.
3.Исследовать технику организации государственного финансового управления и финансового контроля в России, их действенность, процесс зарождения и развития бюджетного права и превращения его в бюджетную практику, бюджетную компетенцию Государственной думы 1906-1917 гг.
4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации управления государственными финансами и государственного финансового контроля в условиях перехода страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XIX в. до Октябрьской революции 1917 г. Именно этот исторический отрезок является наиболее близким по характеру перемен к современности.
Методологическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных исследователей системы государственных финансов и государственного финансового контроля, законодательные акты в области государственных финансов и финансового контроля, общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономической науки.
При подготовке диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного исследования, в том числе метод индукции и дедукции, анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, сравнительно-исторический и историко-генетический методы, метод историзма, способствующий выявлению из прошлого опыта тех его аспектов, которые могут быть особенно полезными для совершенствования теории и практики современной деятельности в сфере государственных финансов и финансового контроля.
Достоверность научных результатов исследования обеспечена системным и целостным подходом к изучаемой теме, применением адекватных цели и задачам исследования методологических принципов, логикой исследования, а также репрезентативной источниковой базой.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
обоснованы и содержательно раскрыты цели государственной финансовой политики и финансового контроля в условиях перехода России от традиционного к индустриальному типу социально-экономического развития;
выявлено значение повышения роли и ответственности государственного финансового контроля в связи с бурным ростом отечественной экономики в пореформенный период;
дана характеристика состояния отечественных финансов в рассматриваемый период и места государственных контрольных органов в обеспечении интересов национальной экономической безопасности, в борьбе с коррупцией и злоупотреблениями в финансовой сфере;
установлена эффективность ревизионно-контрольной деятельности органов государственного финансового контроля;
проанализирована система организации государственного финансового контроля дореволюционной России и основные направления ее трансформации в условиях становления российского парламентаризма;
выявлены особенности процесса демократизации контроля в период установления в России буржуазно-демократической республики;
определены пути творческого использования дореволюционного опыта финансового управления и финансового контроля в условиях современной России.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в историко-экономической науке представления о характере государственного финансового управления и контроля в России. Процесс их становления и развития рассматривается как процесс поиска оптимальных форм управленческой и контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации. Установлено, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственно-
ста распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий «Вестник экономической интеграции», «Экономика и право», на межвузовских научных конференциях. На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Управление государственными финансами и государственный финансовый контроль в досоветской России». Опубликованы 3 научные работы общим объемом 4,7 п.л.
На защиту выносятся три группы результатов:
1. Аналитические.
Выявленный автором недостаток объективных научных знаний о процессах функционирования финансового управления и финансового контроля в России второй половины XIX - начала XX в., путях их модернизации в соответствие с нуждами и тенденциями развития отечественной хозяйственной и социальной практики.
Выявленное автором противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового управления и контроля в условиях современной России и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.
2. Теоретические.
Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики российского государства, характер институциональных преобразований в контрольно-финансовой сфере.
Тезис о том, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового управления и контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.
3. Прикладные.
3.1. Изложенный в диссертации опыт организации государственно
го финансового контроля в досоветской России, его положительные и
негативные стороны.
3.2. Обоснование необходимости творческого использования
дореволюционного опыта организации финансового управления и
контроля в условиях современной организации и реорганизации
контрольно-ревизионных институтов российского общества.
Цель и задачи исследования обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, двух глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.
Глава первая.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА СТРАНЫ ОТ ТРАДИЦИОННОГО К ИНДУСТРИАЛЬНОМУ ТИПУ РАЗВИТИЯ.
Социально-экономические предпосылки реформирования финансового управления и финансового контроля в России середины XIX в.
Компетенция и структура Государственного контроля в пореформенный период.
Внедрение принципов предварительного и фактического контроля.
Глава вторая.
ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в.
Перестройка деятельности органов финансового управления и финансового контроля.
Деятельность органов финансового управления и финансового контроля в условиях российского парламентаризма и проекты их реформирования.
Государственный финансовый контроль в условиях демократической республики (февраль-октябрь 1917 г.).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
