Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы функционирования общественного сектора 12
1.1. Общественный сектор и его экономическая основа 12
1.2. Социально-экономическое содержание результатов общественного сектора государства 26
1.3. Институциональные основы функционирования общественного сектора 39
ГЛАВА 2. Институциональные основы финансирования социальных благ общественного сектора 52
2.1. Особенности финансирования социальных благ на уровне национальной экономики 52
2.2. Специфика финансирования социальных благ на территории муниципального образования 72
2.3. Направления совершенствования институциональных основ финансирования социальных благ общественного сектора 110
Заключение 121
Список используемой литературы 126
Приложения
- Общественный сектор и его экономическая основа
- Социально-экономическое содержание результатов общественного сектора государства
- Особенности финансирования социальных благ на уровне национальной экономики
- Специфика финансирования социальных благ на территории муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Цель рыночных преобразований в России - формирование смешанной экономики. Общественный сектор является важнейшим компонентом современной экономики, результатом функционирования которого выступают социальные блага. Эффективное функционирование общественного сектора минимизирует отрицательные последствия рынка.
В теории и в практике функционирования общественного сектора очевиден акцент на реформирование собственности общественного сектора, но, вместе с тем, теоретических разработок по проблеме предоставления социальных благ и их финансирования явно недостаточно. Процесс разгосударствления должен сочетаться с формированием эффективной институциональной системы финансирования социальных благ общественного сектора, поэтому в направлениях реформирования экономики преобразования в общественном секторе имеют важное значение.
Источником, обеспечивающим финансирование социальных -благ общественного сектора, является бюджет государства. Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Через бюджет политическая власть имеет реальную возможность воздействовать на экономику народного хозяйства: стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, финансировать структурную перестройку, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Одной из составляющих бюджетной политики государства является финансирование социальных благ как на уровне экономики государства в целом, так и на региональном и муниципальном уровне, которое в настоящее время не соответствует основному принципу — справедливого распределения социальных благ среди граждан страны.
В связи с чем, исследование проблем финансирования социальных благ общественного сектора весьма актуально.
Степень разработанности проблемы. Основы современной теории финансирования общественного сектора экономики были разработаны на рубеже XIX-XX вв. в трудах Б. Мацоллы, В.Де Витти, а также Г. Линдаля, Г. Мюрдаля, Б. Олина. Однако общественный сектор не рассматривался ими как особая институциональная структура. Только во второй половине двадцатого века появилось новое понимание общественного сектора как составной части развитой рыночной экономики, со своими устоявшимися общественными институтами. Это произошло под влиянием идей нового институционализма, представленного такими именами как Д. Норт, О. Ульямсон, Р. Коуз. В современной западной литературе рассматривается широкий спектр проблем связанных с местом общественного сектора в смешанной экономике. Одним из первых, еще в пятидесятые годы, особенности предоставления общественных благ рассматривал П. Самуэльсон. В западной экономической литературе, в 70-80 годах, велись оживленные дискуссии по проблеме финансирования общественных благ. Так, например, экономическая теория благосостояния и общественное обеспечение частными благами в рамках общего равновесия была предложена К. Эрроу и X. Варьяном. Работы Дж. Стиглица посвящены проблеме финансирования общественных благ, а также голосованию в условиях разных форм демократии по поводу выбора общественных благ. Работы Э. Аткинсона посвящены проблемам доходов, социального страхования, системе налогообложения при финансировании общественных благ, характеру взаимоотношений между различными общественными группами по поводу принятия решений в отношении финансирования общественных благ.
Однако исследования западных ученых базировались на нормативном и позитивном анализе развитой рыночной экономики смешанного типа. Большинство западных ученых, за исключением Дж. Стиглица, не рассматривали особенности развития экономики стран переходного периода.
Проблемы общественного сектора в условиях переходной экономики рассматриваются в трудах современных российских ученых Л. Абалкина, В. Бархатова, В. Белкина, С. Глазьева, Г. Журавлёвой, Р. Капелюшникова, В. Кокорева, В. Кошкина, С. Малахова, Р. Нуреева, А. Олейника, В. Радаева, А. Сидоровича, В. Соколовского, А. Шаститко, Л. Якобсона. В центре их внимания, в последние десятилетия, находятся вопросы институционального устройства смешанного типа экономики и изменения роли общественного сектора. Тем не менее, малоизученными остаются вопросы финансирования и распределения социальных благ общественного сектора в условиях изменяющейся системы бюджетных отношений на государственном и муниципальном уровне. Поэтому исследование данных вопросов, позволит разработать практические рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.
Объект диссертационного исследования — общественный сектор государства и его финансовые институты.
Предмет диссертационного исследования - экономические отношения возникающие между финансовыми институтами общественного сектора и физическими и юридическими лицами по поводу финансирования социальных благ.
Цель диссертационного исследования - разработка методических и практических рекомендаций и направлений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора в Российской Федерации.
В соответствии с этой целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи:
- исследовать содержание, основные функции общественного сектора;
- обосновать критерии классификации социальных благ, как результатов функционирования общественного сектора;
- исследовать институциональные основы общественного сектора;
- выявить особенности институционального механизма финансирования социальных благ общественного сектора на примере казначейской системы, существующей в Российской Федерации;
- разработать рекомендации и направления по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора.
Теоретико-методологическая основа исследования. Диссер-тационное исследование базируется на теории и методологии, изложенной в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблеме финансирования социальных благ общественного сектора экономики; а также федеральных и региональных законах и нормативных актах по бюджетной и налоговой политике государства.
Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе методов диалектики, абстрагирования, исторического и логического методов, сравнения, статистического, в том числе корреляционного анализа.
Информационной базой исследования являются материалы Государственного комитета статистики, Челябинского областного комитета статистики, статистическая и отчетная информация органов федерального казначейства, официальная информация Министерства финансов и Счетной палаты Государственной Думы Российской Федерации, статистическая информация опубликованная в периодических изданиях, нормативные, справочные и инструктивные положения, а также материалы собранные автором в процессе проведения исследования по финансированию социальных благ на территории Ленинского района г.Челябинска.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором диссертации и их научная новизна. В результате проведенного исследования автором получены следующие результаты, содержащие элементы новизны:
1. Уточнено содержание таких категорий, как «общественный сектор», «собственность общественного сектора», «государственная собственность», «муниципальная собственность», «институциональная основа общественного
сектора», определена их взаимосвязь и взаимная обусловленность. Под общественным сектором понимается институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности и использующая часть национальных ресурсов для предоставления социальных благ. Экономической основой функционирования общественного сектора является его собственность, под которой понимается система экономических отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых гражданам. Собственность общественного сектора выступает в двух формах - государственной и муниципальной. Государственную собственность можно определить как систему отношений между гражданами и институтами государства по поводу присвоения государством части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ, предоставляемых гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Соответственно, муниципальная собственность - это система отношений между гражданами и институтами муниципальной власти по поводу присвоения муниципальным образованием части ресурсов национального хозяйства, необходимых для воспроизводства социальных благ предоставляемых муниципальным образованием гражданам, проживающим на его территории, утвержденную законодательно. Институциональной основой общественного сектора является совокупность институциональных единиц -предприятий, организаций, учреждений находящихся в государственной и муниципальной собственности и в совокупности реализующих функции данного сектора
2. Конкретизированы источники финансирования социальных благ в соответствии с их классификацией по уровням получения выгод. Социальные блага, которые предоставляются федеральным уровнем, доступны всем гражданам государства и их создание должно быть профинансировано из
федерального бюджета. Блага, которые относятся к региональному уровню, потребляются жителями только отдельного региона и финансироваться должны, соответственно, из регионального бюджета; финансирование создания благ, которые относятся к муниципальному уровню и потребляются жителями отдельного района, города, должно осуществляться из местного бюджета.
3. Обоснован теоретический подход к совершенствованию финансирования социальных благ, основанный на взаимосвязи структуры общественного сектора с возникшими и развивающимися институциональными формами государства; определены минимальный и максимальный объем социальных благ общественного сектора. Общественные блага и их объём определяют минимальные границы общественного сектора, а смешанные блага и их объём позволяют определить допустимые пределы общественного сектора и возможности его замещения частным сектором. Критерием степени эффективности функционирования общественного сектора является максимизация объёма предоставляемых общественных социальных благ и минимизация предоставляемых частных социальных благ.
4. Предложены направления совершенствования финансирования социальных благ, учитывающие изменения институциональной основы государства, основными из которых являются направления: переориентация финансовых органов соответствующих уровней исполнительной власти на более четкую предварительную проработку соответствующих бюджетов и лимитов по предприятиям и организациям, финансируемых из бюджета; введение «прозрачности» налоговой системы; определение и исключение всех мнимых социальных благ; перевод исполнения расходной части бюджетов всех уровней на существующую в настоящий момент федеральную казначейскую систему.
5. Разработаны рекомендации федеральным, территориальным и муниципальным органам власти по совершенствованию институциональной основы финансирования социальных благ общественного сектора Российской
Федерации, которые включают введение маркированных налогов; выявление и исключение всех возможных ситуаций возникновения «эффекта липучки»; определение перечня министерств, ведомств и различных управлений, многие функции которых пересекаются и даже дублируются; определение конкретных перечней благ на основе локализации выгоды, получаемой гражданами от социальных благ; приведение в соответствие обязанностей соответствующих уровней бюджета по предоставлению конкретных социальных благ и их возможностей по финансированию социальных благ; минимизацию объема трансфертной помощи бюджетам нижестоящего уровня, переход на адресную систему помощи гражданам.
Научная значимость исследования. Состав и содержание предлагаемых концептуальных положений по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора, представляют дальнейшее развитие теории общественного сектора и теории институциональной экономики.
Практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования выводы и предложения по совершенствованию финансирования социальных благ общественного сектора представлены в виде направлений и рекомендаций органам власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основные результаты исследования могут быть рекомендованы для использования в научных и практических разработках в области экономики общественного сектора; в процессе исполнения доходной и расходной части бюджета органами законодательной и исполнительной власти разных уровней; при подготовке, переподготовке, повышении квалификации кадров по программам высшего профессионального образования.
Обоснованность, достоверность результатов и основных выводов диссертационной работы обеспечивается методологической основой исследования, а также современными теориями экономики общественного сектора. Научные и практические результаты исследования обоснованы репрезентативностью полученных данных; применением методов системного
и сравнительного экономического анализа и индивидуальных экспертных оценок.
Апробация работы. Основные положения исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях
1. VII международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «IV Сибирская школа молодого учёного» в Томском государственном педагогическом университете, 2001 г;
2. Научной конференции в Институте экономики и права, г.Челябинск, 2001г.;
3. II Международной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» в ИНИОН РАН в г.Москве, 2001 г;
4. XIX Всероссийской научно-практической конференции «Россия и регионы: новая парадигма развития» в Уральском социально-экономическом институте Академии труда и социальных отношений, г.Челябинск, 2002г.;
5. Научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы региона в XXI столетии» в Челябинском государственном университете, 2002г.;
6. Международной научно-практической конференции «Управление организационным развитием социально-экономических систем» в Южно-Уральском государственном университете, Челябинск, 2002г.;
7. Региональной научно-практической конференции «Социально-экономическая и финансово-кредитная политика в регионе» во Всесоюзном финансово-экономическом институте, Челябинск.-2002г.;
8. Международной научно-практической конференции «Саморазвитие регионов» - Уфа, 2002г.
9. Международной научно-практической конференции «Россия в современном мире». Москва, ИНИОН РАН, 2003г.
10. Международной научно-практической конференции «Стратегическое управление ресурсами предприятия» в Южно-Уральском государственном университете, Челябинск, 2003г.
11. VII Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика развития рыночных отношений в регионе» во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, Челябинск, 2003г.
12. Всероссийской научно-практической конференции «Россия в условиях рыночной экономики» в Челябинском филиале УРАО, 2003г.
Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Южно-Уральского государственного университета и используются при преподавании студентам специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Национальная экономика», а так же в системе переподготовки и повышения квалификации специалистов Центрального банка Российской Федерации при Челябинской банковской школе.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 11 печатных работ общим объемом 3,8 п.л. авторского текста. Все публикации соответствуют содержанию диссертации.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования, она состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка литературы, Приложения. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста и содержит 22 рис., 12 табл., 17 приложений. Библиография содержит 185 источников, в том числе 24 на английском языке.
Общественный сектор и его экономическая основа
Экономическая роль государства в Российской Федерации в настоящий момент находится в процессе интенсивных перемен. Переход от административно-командного государства к государству рыночного типа предполагает взгляд на экономику общественного сектора с новой точки зрения, предложенной Л.И. Якобсоном, который представлял «...государство как особого рода организацию, которая производит и потребляет блага в общей рыночной среде, хотя и обладает специфическими возможностями и статусом» [101, С. 14].
Проблема состоит в том, что структура государственных органов в Российской Федерации не соответствует новым принципам взаимоотношений между государством, как одним из участников рынка, и другими производителями и потребителями.
Анализ экономической литературы показывает, что наука об финансировании общественного сектора развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последнее время ресурсы, формы и результаты деятельности государства стали рассматривать с точки зрения производства и обмена экономических благ. Исходя из этого предполагается, что:
- государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность его участия в экономической жизни возникает только в тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;
- цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций, в конечном итоге, определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;
- государство использует, прежде всего, финансовые инструменты для реализации своих целей (налоги, общественные расходы) [101, С. 11].
Общественный сектор - это исторически сложившаяся реальность экономики смешанного типа. Его возникновение обусловлено как объективными, так и субъективными причинами, одной из которых является осознание ответственности государства за благосостояние как всего общества в целом, так и отдельных его граждан.
По определению Дж. М. Кейнса общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства [67, С.12].
Структура общественного сектора включает в себя следующие элементы: 1. Государственные и муниципальные предприятия материального и нематериального производства. 2. Государственная и муниципальная социальная инфраструктура. 3. Государственные и муниципальные финансы.
Мы согласны с В.Т. Рязановым, что «участие государства в экономике, выступает в двух видах: как прямое - государственная собственность на имущество и организации государственного сектора со своей сетью фирм; и как косвенное - государственная собственность на финансовые ресурсы, поступившие через налоги и другие платежи. В одном случае требуется решать организационно-хозяйственные задачи по созданию оптимальной сети государственных фирм с обоснованием наилучшей комбинации имущественных прав, закрепленных за ними. В другом случае важно распорядиться имеющимися финансовыми ресурсами» [87, С.560].
Автор предлагает следующее определение общественного сектора: общественный сектор — это институционально оформленная часть национального хозяйства, функционирующая на основе общественной собственности с целью воспроизводства социальных благ.
Сущность общественного сектора проявляется в его функциях.
Экономической основой функционирования общественного сектора является общественная собственность, которая выступает в форме государственной и муниципальной собственности. Согласно данным, представленным ЕЛсиным, «...доля государственной и муниципальной собственности на начало 1997 года составляла треть всех активов, не считая земли» [153, С.16]. Следует заметить, что 1996 год большинство аналитиков считают годом окончания основной приватизации государственной собственности, поэтому соотношение государственных и частных активов в последующие годы практически не изменилось. Возникновение множества субъектов в хозяйственной практике породило довольно сложную проблему, требующую теоретического осмысления, а именно анализа механизмов разделения отношений собственности и хозяйствования, четкого разграничения отношений владения, распоряжения, пользования во всех структурах и формах собственности, прежде всего государственной и анализа их взаимосвязей.
В современной западной литературе по экономической теории преобладает точка зрения на содержание собственности, которое проявляется как право собственности. В рамках данной концепции центром исследования ставится индивидуум как носитель прав собственности, а не фирма. Отношения собственности трактуются как отношения между людьми с их правами на использование ресурса, а не как отношения между человеком и вещью. Как считает Кошкин В.И., «право владения объектами общественной собственности у гражданина существует чисто номинально, ибо он не вправе отчленить условно принадлежащую ему часть собственности в свою пользу.
Социально-экономическое содержание результатов общественного сектора государства
Основным результатом функционирования общественного сектора являются социальные блага для его граждан. К числу благ, предоставляемых государством, относятся как материальные, так и нематериальные, не похожие на обычные товары, блага. Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат реальных ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других товаров. Для общественных благ характерны два свойства: - увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них, т.е. несоперничество в потреблении; - ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно, т.е. неисключаемость [101, С.37].
Несоперничество - это предельный случай положительного эффекта. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ, т.е. предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю равны нулю, а появление дополнительного потребителя представляет собой Парето-улучшение.
Следовательно, несоперничество порождает необычную для рыночных условий ситуацию: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не желающий за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром.
Неисключаемость означает, что производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли блага только тем, кто за него платит или всем желающим. Иными словами, характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выполняющим условия соглашения или вообще в соглашения с производителем не вступающего.
Санкции против неплательщиков неминуемо принесут ущерб для добросовестных пользователей и возможные Парето-улучшения не будут реализованы. Подобные блага поставляются сообществам людей, в которых индивиды как бы растворяются, выступая лишь в качестве представителей той или иной группы, следовательно, производитель общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности, поэтому свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. Конечно, несоперничество может иметь место при обычном совместном потреблении благ, но в определённых границах.
Отсутствие неисключаемости даёт возможность представить совместно потребляемые блага в виде «пучка» частных благ, пригодных для рыночной реализации индивидуальным потребителям. Таким образом, несоперничество означает равенство нулю предельных издержек обслуживания потребителя, т.е. возможность без дополнительных затрат увеличивать «пучок» и выручку от его реализации. В случае если неисключаемость отсутствует, услуги можно реализовать за плату.
Безграничный рост объема реализации при фиксированных издержках экономически немыслим и в действительности никогда не происходит. На практике несоперничество без неисключаемости свидетельствует только о том, что размеры предлагаемых для продажи «пучков» услуг превышают человеком (при постоянстве совокупных затрат на данный товар) не ведет к снижению на эту же величину его потребления другими людьми» (рис. 4).
Еще одна причина существования государственного сектора связана с целями перераспределения. Это обосновывается или общей целью перераспределения, выраженной, например, в функции социального благосостояния, или принципами специфического эгалитаризма. Так, перераспределительные идеи являются, основной причиной государственных услуг в области образования, во-первых, потому, что это сокращает неравенство в первоначальных доходах, во-вторых, потому, что предоставление доступа к минимальному образованию является самостоятельной целью.
Однако, государство, по различным причинам, предоставляет некоторым гражданам и исключительно частные блага, что, естественно, при ограниченности ресурсов уменьшает объем предоставления общественного блага.
В отношении многих благ, пригодных для совместного потребления в широких, но конечных пределах, возникает проблема выбора: предоставлять их в качестве общественных благ, открывая свободный доступ для всех желающих, или вводить стабильные цены, не позволяющие поддерживать оптимальную нагрузку, или идти на увеличение трансакционных издержек, добиваясь строгого соответствия цен изменяющемуся спросу при фиксированном на уровне границ несоперничества предложении.
Все три варианта могут вести к потерям эффективности, а какой из вариантов может обеспечить наилучшую аллокацию ресурсов необходимо определять в каждом конкретном случае индивидуально. Это связано с ограничением доступа, которое всегда требует определенных затрат, по крайней мере организационных, поэтому если благо допускает совместное потребление, причем фактическое число пользователей далеко от предельно возможного, введение платности нежелательно, так как это не только препятствует расширению потребления при нулевых предельных издержках, но само увеличивает средние издержки.
Общественные блага и их объем определяют минимальные границы общественного сектора, а смешанные блага и их объем позволяет определить допустимые пределы общественного сектора и возможности его замещения частным сектором.
Для смешанных общественных благ характерна изображенная на рис. 5 зависимость между численностью потребителей и выгодой (полезностью), которую типичный потребитель получает от данного блага (в соответствии с теорией клубов) [101, С.43]. Теория клубов имеет непосредственное отношение к действиям государства или органов государственного и местного управления, так как они принимают на себя ответственность за поставку смешанных благ.
Особенности финансирования социальных благ на уровне национальной экономики
На институциональную систему государства соответствии с законами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований и других органов исполнительной и представительной власти возложены обязанности по определению состава и объёма социальных благ, финансирования создания социальных благ, их распределение и предоставление гражданам государства (см. табл. 8) с целью максимального удовлетворения реальных потребностей граждан государства в социальных благах путем взаимодействия государственных и муниципальных органов и организаций.
На сегодняшний день финансирование социальных благ общественного сектора России основано на таком государственном институте, как Федеральное казначейство, являющееся структурным подразделением Министерства финансов Российской Федерации.
В конце 1991 года произошли кардинальные изменения в бюджетном устройстве страны: прекратил свое существование единый государственный бюджет, возникла бюджетная система, состоящая из равноправных элементов: федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, при этом задачи финансовых органов были сосредоточены на работе с бюджетами регионов и местными бюджетами: на месте Государственного банка возник Центральный банк Российской Федерации, которому в качестве приоритетной задачи вменили исполнение федерального бюджета. В результате институциональных изменений, произошедших в бюджетной политике
Российской Федерации, чрезвычайно актуальной стала задача управления и контроля за федеральными финансовыми ресурсами, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия управленческих решений.
Обострение финансового кризиса ускорило переход к принципиально иной системе исполнения федерального бюджета, гарантированно обеспечивающей сокращение необоснованных расходов федерального бюджета, пополнение его доходной части, оптимизацию управления бюджетными средствами, ужесточение контроля за их использованием и укрепление финансовой дисциплины на всех уровнях.
Указом Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства (казначейство), включающая главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
В 1992 году задачи исполнения федерального бюджета, обеспечения предварительного и текущего контроля при его исполнении, подготовки отчета об исполнении федерального бюджета были возложены на вновь созданные органы федерального казначейства [129, С.7].
Все последующие после издания Указа Президента годы развитие казначейской системы шло по нарастающей и характеризовалось расширением территориального охвата казначейской системой, завершением создания органов федерального казначейства в субъектах Российской Федерации, экспериментальной отработкой соответствующих вопросов казначейских технологий.
Процесс перехода к казначейской системе исполнения федерального бюджета осуществлялся по следующим основным направлениям: - централизация доходов и средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства; - рациональное управление кассовыми средствами федерального бюджета; - проведение завершенного процесса по открытию лицевых счетов всем получателям бюджетных средств, в том числе перевод на казначейскую систему исполнения бюджета распорядителей и получателей бюджетных ассигнований Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, государственных органов и сил обеспечения безопасности государства; - введение в действие новых правил финансирования расходов федерального бюджета, предусматривающих, в частности, право получателей средств федерального бюджета осуществлять их расходование исключительно на основании доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, регистрацию заключенных с бюджетополучателями договоров с целью недопущения принятия ими обязательств, превышающих бюджетные назначения, оплату обязательств федерального бюджета по осуществлению расходов (за исключением бюджетных ссуд) на основании документального подтверждения надлежащей реализации соответствующих договоров и, наконец, доведение средств федерального бюджета, закрепленных за их главными распорядителями, до нижестоящих распорядителей и получателей средств на основании реестров на финансирование без зачисления их на счета упомянутых распорядителей и получателей средств; - открытие в федеральном казначействе лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, федеральными органами исполнительной власти, иными прямыми получателями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении организациями; - завершение перехода на казначейское исполнение доходов и расходов целевых бюджетных фондов; - передача органам федерального казначейства открытых налоговым органам счетов по учету налогов и платежей, уплачиваемых в доход федерального бюджета в иностранной валюте; - передача органам федерального казначейства счетов по учету таможенных платежей.
С организационно-технической точки зрения, казначейство должно замкнуть на себе осуществление и учет операций со всеми государственными ресурсами, находящимися в ведении федерального Правительства. Казначейство при этом опосредствует осуществление операций с бюджетными средствами в безналичной форме.
Необходимо обеспечить принцип «единства кассы» в отношении всех бюджетных средств. Казначейская система позволяет все платежи из бюджета любого уровня или иных централизованных финансовых ресурсов осуществлять с единого (главного) счета федерального казначейства.
Специфика финансирования социальных благ на территории муниципального образования
Наибольшее влияние на качество жизни граждан, проживающих на той или иной территории государства, оказывают социальные блага, локализованные в данной местности. Качество водоснабжения и водоотведения, здравоохранения и обеспечение правопорядка в повседневной жизни граждан в большей степени определяют благосостояние и «качество жизни», чем качество национальной обороны или национальной безопасности.
Именно поэтому обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, смысл которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения своих функций, территориальные представительные и исполнительные органы, наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами [40, ст.25].
Право государственной собственности означает, что всем «пучком прав» или различными его компонентами (см. табл. 2) обладает исключительно государство, причем, чем в большей степени все одиннадцать прав на подавляющую массу ограниченных ресурсов реализуются государством, тем в большей степени такая система хозяйствования претендует на звание иерархии.
Государственное и муниципальное имущество подразделяются законом на две группы: первая одновременно закрепляется на иных вещных правах (праве хозяйственного ведения) и праве оперативного управления (за предприятиями, учреждениями, организациями, создаваемыми государственным или муниципальным образованием); вторая группа имущества (как правило, денежные средства) такими производными вещными правами не обременяется. Имущество второй группы образует казну: государственную или муниципальную.
Различия в субъектах имеют важные правовые последствия. Так, земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, при отсутствии сведений о собственнике тех или иных природных ресурсов, последние предполагаются принадлежащими государству, а не муниципальному образованию.
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, как вопрос местного значения, находится в ведении муниципальных образований. При этом муниципальные образования вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им (оставаясь собственником) права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять их другими способами, передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.
Для экономического, социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими муниципальными образованиями, в муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджетного и внебюджетного фондов и др.
Разграничение собственности на федеральную, собственность субъектов федерации и муниципальную было закреплено Постановлением Верховного Совета РФ № 3020-1 от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Данным постановлением к муниципальной собственности местных органов самоуправления отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением районов в городах) представительного органа власти.
В число таких объектов, находящихся в оперативном управлении местной администрации, входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городской пассажирский транспорт, включая метрополитен, внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и др.
В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения (за исключением областных больниц и диспансеров); народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями); культуры и спорта.
Практически собственность на местном уровне начала формироваться в 1989-1991 годах, когда еще не было самого понятия муниципальной собственности. В основном исследуемая нами собственность складывалась из объектов, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в ведение городов (районов) объектов социальной сферы и жилья, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи вырос, по данным Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, на 65%, а в отдельных городах России в десятки раз. Одновременно с этим возникли проблемы функционирования переданных в муниципальную собственность объектов.
Приватизация проводилась комитетами государственного имущества субъектов Российской Федерации без всякого согласования с местными органами. А в результате лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные организации ушли из ведения местных органов самоуправления, у которых осталось большое количество убыточных, ущербных объектов.
В дальнейшем положение несколько выровнялось, однако мы не можем считать, что формирование муниципальной собственности закончилось, так как этот процесс непрерывен, поскольку сопряжен с экономической деятельностью и органов местного самоуправления, и органов государственной власти различных уровней.
