Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественные блага: виды, принципы и механизмы финансирования 12
1.1. Природа общественных благ и принятие решений об их производстве 12
1.2. Особенности возмещения издержек производства общественных благ 33
Глава 2. Пожарная безопасность как общественное благо 45
2.1. Источники финансирования пожарной безопасности и управление пожарным риском 45
2.2. Противопожарное страхование, Щц дид имущественного страхования. 63
Глава 3. Взаимодействие Государственной противопожарной службы МВД России со страховыми организациями на федеральном и региональном уровнях 87
3.1. Сотрудничество Государственной противопожарной службы МВД России со страховыми организациями в период становления рыночной экономики 87
3.2. Особенности деятельности Управления Государственной противопожарной службы ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в сфере противопожарного страхования 108
Заключение 129
Литература 137
- Природа общественных благ и принятие решений об их производстве
- Особенности возмещения издержек производства общественных благ
- Источники финансирования пожарной безопасности и управление пожарным риском
- Сотрудничество Государственной противопожарной службы МВД России со страховыми организациями в период становления рыночной экономики
Введение к работе
Одной из важнейших причин глубокого социально-экономического кризиса в России является низкая эффективность ее экономики, которая, в тоже время, существует на фоне богатейших на планете природных ресурсов, высокоразвитой индустрии и при наличии значительного числа высококвалифицированных кадров.
Множество усилий, которые в последние десятилетия предпринимались для исправления дел в этой сфере привели к определенным результатам, которые нельзя назвать приемлемыми по большинству параметров.
В настоящее время, российская экономика может быть описана, как точка находящаяся глубоко внутри кривой графика границы производственных возможностей, что, как известно, говорит о серьезных проблемах с использованием ее промышленного потенциала, связанных с нерациональным и неэффективным использованием имеющихся в наличии
(kvvjvj U-Ал-Л t- b- ••-it. f-l
ограниченных ресурсов. Под эффективностью понимается такое состояние экономики, при котором общество не может увеличить выпуск одного блага не уменьшая при этом выпуск другого. Поэтому, эффективная экономика находится на границе производственных возможностей, куда Россия стремится выбраться на протяжении длительного времени с переменным успехом.
Неэффективность отечественной экономики связана с такими процессами, как, например, наличие неиспользуемости ресурсов: не занятые рабочие, земля и капитал, которые простаивают и т.д. Подключив эти ресурсы, можно увеличить выпуск всех товаров, повысив таким образом и эффективность. При этом, наряду с инвестициями, возрастает и потребление.
Другим источником неэффективности являются деловые циклы. На состояние экономики они влияют особенно отрицательно, когда проводится недостаточно разумная кредитно-денежная и налоговобюджетная политика.
Кроме депресии деловых циклов, неэффективность может иметь источником политические беспорядки, революции, забастовки и т.д.
Разрушительные изменения, произошедшие в экономической системе в начале 90-х годов и начало перехода к рыночной экономике привели к росту безработицы, снижению выпуска товаров. В этих обстоятельствах, активность людей в попытках приспособиться к изменившимся доходам, ценам и запасам значительно возросла.
Отечественные и зарубежные экономисты надеются, что неэффективность является временной проблемой и движение российской экономики к своей границе производственных возможностей - дело времени. Если они правы, то мы станем свидетелями стремительного смещения кривой границы производственных возможностей вправо, то есть экономического роста.
Важнейшим звеном в повышении эффективности экономики является состояние дел с функционированием общественного (публичного) сектора, который, главным образом, связан с производством общественных благ. Несоответствие доходов и расходов государства потребностям в этих благах, может привести к нежелательным последствиям и актуальность разумной экономической политики, направленной на рациональное использование ресурсов и для удовлетворения этих потребностей является очевидной.
Эффективная политика в этой сфере невозможна без понимания особенностей общественных благ и, того, чем они отличны от
традиционных частных товаров. Также, встает вопрос, сколько нужно тратить на поставку общественных товаров, в связи с тем, что, как правило, существуют и альтернативные варианты использования ресурсов. Одни считают эти расходы недостаточными, другие - чрезмерными. Актуальным, таким образом, является выяснение уровня эффективности предложения общественных товаров. В этой связи, важно изучение зависимости этого уровня от системы налогов, используемой для финансирования общественных товаров, а также определение мотивов их распределения.
Без анализа вышеперечиленных проблем невозможно, в частности, регулировать замещение неэффективного рыночного "решения" в определенных ситуациях, возникающих при наличии внешних эффектов, на альтернативное государственное защитное вмешательство. Актуальным, является и выяснение обстоятельств, которые определяют предложения каждого общественного блага при известных правительству предпочтениях всех членов общества, а также то, как определяются эти предпочтения. Степень разработанности темы, связанной с источниками и механизмами финансирования общественных благ достаточна велика и связана с такими экономистами как Линдал Э., Боуэн П., Парето В., Пигу А., Сааммуэльсон П., Бьюкенен Дж., Хандерсон Дж., Стиглиц Дж., Аткинсон Э., Якобсон Л.И., Брю С, Макконнелл К., Сандлер Т., Лей Э. и другими. В проделанных исследованиях содержится фундаментальный анализ общественного сектора, его роли в регулировании производства общественных благ, как предельного случая внешних положительных эффектов. Практическую значимость работ в этой области трудно переоценить, так как результаты указанных теоретических разработок были успешно апробированы в странах с развитой рыночной экономикой и позволили добиться значительных социально-экономических результатов.
Особенно следует отметить практические достижения теории
общественного сектора в налоговой сфере, сфере национальной обороны, законодательства и др. К выдающимся достижениям экономической теории по данной проблематике следует, также, отнести представление об экономической эффективности в категориях благосостояния отдельного индивидуума. В тоже время, еще недостаточно проанализированы источники и механизмы финансирования такого общественного блага как пожарная безопасность. Если в зарубежной литературе некоторые авторы уделяют этому вопросу определенное внимание (Стиглиц, Аткинсон и др.), то отечественные экономисты данную тематику практически не исследуют.
Пожарная безопасность в российской экономической литературе рассматривается, в основном, через призму такой конкретной -экономической науки, как "экономика пожарной безопасности". Хотя последняя в своих исследованиях и базируется на экономической теории, но никакого серьезного анализа внешних положительных эффектов, связанных с пожарной проблематикой она практически не содержит. В основном дело сводится к технико-экономическому анализу эффективности системы противопожарной защиты, экономическому обоснованию необходимости и целесообразности внедрения различных инженерно-технических мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности и др.
Очевидно, что в условиях глобальной денационализации российской экономики этого явно недостаточно. Необходим развернутый анализ ситуации, складывающейся в отечественном общественном секторе и, в частности, тех трансформационных процессов, которые наблюдаются в сфере управления (минимизации) "пожарными" рисками.
Для повышения эффективности пожарной безопасности ряд экономистов выдвигает предположения по исследованию как административных, так и экономических регуляторов (Иванов С.А., Фомин А.В., Перфилов А.В.). Эти заслуживающие внимания работы, не всегда увязываются с реалиями переходных процессов в экономике, недостаточно учитывают различия между общественным и частным сектором, особенности конкуренции между ними.
Дальнейшего осмысления требует богатейший опыт управления "пожарным" риском как в индустриальных странах, так и в дореволюционной и послереволюционной России, вплоть до конца 20-х годов 20-го века.
Недостаточно исследуются такие экономические регуляторы полезности общественного блага пожарная безопасность, как механизмы экономической ответственности, механизмы экономического стимулирования, рыночные механизмы и, что наиболее важно, -механизмы перераспределения риска, то есть, противопожарное страхование. Между тем, именно оно является, в рыночных условиях основным источником финансирования затрат на пожарную безопасность.
Все это вызывает необходимость дальнейшего анализа рассматриваемой проблемы.
Предметом исследования предлагаемой диссертации являются общественные блага и их свойства в условиях перехода к рыночной экономике на примере пожарной безопасности.
Цель исследования - теоретическое обоснование трансформации пожарной безопасности из чистого общественного блага в смешанное, а также локальное, коллективное и частное.
К задачам исследования относятся:
- обобщение опыта управления внешними положительными эффектами;
- анализ видов, принципов и механизмов финансирования общественных благ;
- исследование природы общественных благ об их производстве;
- анализ специфики возмещения расходов на общественные блага;
определение особенностей пожарной безопасности как общественного блага;
- исследование пожарной безопасности и управления "пожарным" риском;
- анализ противопожарного страхования как вида имущественного страхования;
обобщение опыта взаимодействия Государственной противопожарной службы МВД России со страховыми организациями, как основного и наиболее перспективного направления ее деятельности;
исследование сотрудничества Управления Государственной противопожарной службы ГУВД по году Санкт-Петербургу и Ленинградской области в сфере противопожарного страхования;
- анализ нормативных документов по проблемам функционирования общественного сектора и обеспечения пожарной безопасности, а также выработка рекомендаций по их совершенствованию.
В ходе проделанного исследования получены следующие результаты, обладающие, по мнению автора, научной новизной:
1. Исходя из теории функционирования общественного сектора, дана характеристика пожарной безопасности как чистого общественного блага в условиях централизованной экономики. Показана связь неисключаемости
и несоперничества пожарной безопасности с источниками ее финансирования.
2. Показаны ситуации, при которых, с точки зрения теории потребительских внешних факторов Самуэльсона (экстерналий), пожарная охрана представляется частным благом, производящим внешний фактор. Если индивидуумы обеспечивают себе защиту и снижают таким образом огневой риск, то тем самым они поставляют и общественное благо - пожарная безопасность.
3. Дается обоснование необходимости решения проблемы "безбилетника", связанной с обеспечением частных фирм услугами Государственной противопожарной службы за счет федеральных средств, и, соответственно, возникающей отсюда проблемой справедливости. Доказывается, что "безбилетниками", при этом, становятся те потребители, у кого оценка пожарной безопасности как, общественного блага наиболее высока и те, которые, одновременно, настаивают на всеобщем и равном его финансировании.
4. Показана взаимосвязь глобальной денационализации Российского национального богатства и трансформационных процессов функционирования общественного сектора, в их влиянии на превращение пожарной безопасности из чистого общественного блага, в благо смешанное, а также локальное и коллективное в условиях перехода к рыночной экономике.
С этих же позиций анализируются и возможные последствия легализации в России деятельности зарубежных страховых компаний в результате соглашений с Европейским Союзом, подписанным в 1994 году.
5. Обосновывается взаимосвязь между противопожарным страхованием и денационализацией земельных ресурсов. Показана
зависимость инвестиций от залогового кредита и обязательного, в таких сделках, страхования недвижимости.
6. Дан анализ стимулирующей экономический рост роли противопожарного страхования в российских условиях, с точки зрения отечественного дореволюционного, а также, мирового опыта управления "пожарным" риском.
7. Впервые, с позиций теории общественного сектора, дается характеристика взаимодействия государственной противопожарной службы со страховыми организациями, анализируется специфика противопожарного страхования как вида имущественного страхования и особенности страхования жилого фонда в Москве и Санкт-Петербурге.
8. Дается оценка перспектив развития отечественного рынка страховых услуг при возможной денационализации Росгосстраха.
9. Делается экономическое обоснование необходимости перехода пожарных школ на разноуровневую систему подготовки слушателей, предусматривающую выпуск специалистов в области пожаротушения, аварийно-спасательных работ и, частично, дознания при соответствующей сертификации всего образовательного процесса по современным нормативам.
10. Показан сложнейший клубок противоречий в отношениях между государственной противопожарной службой, региональным, местным, самоуправлением и страховыми организациями, связанных с продолжающимся в соответствии с законами "О земле и "Об основах местного самоуправления" разделением земельных ресурсов и недвижимости на федеральные, региональные и местные.
С точки зрения практической значимости диссертационного исследования, по мнению автора, следует обратить внимание на конкретные предложения по переходу пожарно-технических учебных
заведении на многоступенчатую схему подготовки слушателей, предполагающую сертификацию образовательного процесса. Дается обоснование необходимости перехода от инженерных кадров к подготовке специалистов, занимающихся в основном пожаротушением, аварийно-спасательными работами, а также дознанием. Данные меры позволяют перейти к экономически более эффективному обучению пожарных профессионалов.
В работе дается прогноз возможных последствий легализации в России деятельности зарубежных страховых компаний и приватизации Росгосстраха, который можно использовать в переходе от административных к преимущественно экономическим механизмам управления пожарным риском.
Весьма существенное практическое значение может иметь предложение по использованию местных и страховых источников финансирования подготовки специалистов - организаторов деятельности пожарной охраны для органов местного самоуправления, а также, экспертов для страховых компаний на базе учебных заведений Государственной противопожарной службы. Это позволит, во многом, решить проблему будущей переквалификации части ее сотрудников для работы в страховом бизнесе.
Автором диссертационного исследования даются конкретные предложения по организации взаимодействия пожарных школ со страховыми организациями и предлагаются конкретные источники финансирования этого взаимодействия. Это позволит научить работе со страховщиками не только постоянный, но и переменный состав пожарных учебных центров.
Природа общественных благ и принятие решений об их производстве
Рыночная экономика функционирует на основе конкурентного рынка. Но рыночный механизм не решает всех вопросов рыночного хозяйства. Есть немало социально-экономических проблем неподвластных рынку. Ими занимается государство.
Государство всегда играло важную роль в развитии рыночной экономики. Даже свободная конкуренция не смогла обойтись без государства, которое брало на себя ответственность за организацию должного обеспечения правовой основы рыночной экономики.
Необходимость в деятельности государства вызывалась потребностями развития самой рыночной системы, обнаруживающей не только плюсы, но и минусы своего функционирования. Государство призвано корректировать те "несовершенства", которые присущи рыночному механизму.
Государству требуется направлять экономические ресурсы на удовлетворение потребностей людей, создавая общественные блага и услуги. Участие государства в экономической жизни диктуется и тем, что рынок не обеспечивает социально справедливое распределение дохода. Государству надлежит заботиться об инвалидах, детях, стариках, малоимущих.
Государство регулирует социально ориентированное распределение доходов. Задача по уменьшению неравенства в доходах находит отражение в ряде государственных мер и программ. Во-первых, трансфертные платежи обеспечивают пенсии по старости, пособия остро нуждающимся иждивенцам и инвалидам, а безработным пособия по безработице. В свою очередь программы социального обеспечения оказывают финансовую помощь больным пенсионерам и престарелым. Все эти программы осуществляют передачу доходов правительства тем домохозяйствам, которые в противном случае получали бы незначительный доход или вовсе его не имели. Во-вторых, государство изменяет также распределение доходов путем рыночного вмешательства, то есть путем модификации цен, устанавливаемых рыночными силами. Гарантирование цен фермерами и законодательство о минимальных ставках заработной платы - наглядные примеры того, как правительство фиксирует цены с целью повысить доходы определенных групп населения.
Социальная же ориентация рынка как механизма хозяйствования выражается в следующем. Во-первых, рынок ориентирует производство на растущие и меняющиеся потребности людей, а улучшение экономических показателей (рост производительности труда, внедрение новой техники и технологии) является средством удовлетворения потребительских нужд населения. В современных условиях изучением изменяющихся потребностей общества занимается менеджмент и маркетинг, от успехов которых во многом зависит экономическое и финансовое положение фирм.
Во-вторых, усилению социальной ориентации рыночного хозяйства способствует увеличение затрат на развитие человеческого потенциала, которое происходит на уровне как отдельных фирм, так и всего общества. Это связано с развитием отраслей социальной инфраструктуры, капиталовложения в которые растут сегодня быстрее инвестиций в основной капитал.
В-третьих, социальная ориентированность рыночного хозяйства проявляется и в характере отношений собственности: около 20% населения в развитых странах владеют акциями. Вместе с тем, не будучи прямым собственником, население получает пенсии и страховые премии, приобщаясь таким путем к доходам от инвестиций пенсионных фондов и страховых компаний. Тем самым создается возможность улучшения условий удовлетворения индивидуальных потребностей населения.
Вместе с тем государство участвует в перераспределении ресурсов. Оно организует производство товаров и услуг, которым не занимается частный сектор.
Таким образом, из всего многообразия возможных видов деятельности можно выделить три основных его функции в рыночной экономике: увеличение эффективности, обеспечение равноправия и поощрения макроэкономической стабильности роста.
1. Для обеспечения эффективности государство старается исправлять ошибки рынка, такие как монополии или сильное загрязнение и, что особенно важно, организует производство товаров и услуг, которыми не занимается частный сектор и которые получили название общественных благ в силу того, что, во-первых, невозможно ограничить их использование, и, во-вторых, ограничение является нежелательным.
2. Государство обеспечивает справедливое использование налогов и расходов для перераспределения доходов среди определенных групп.
3. Государство при помощи налогов, расходов и денежного регулирования стимулирует макроэкономический рост и стабильность, снижает уровень безработицы и инфляции, и в то же время поощряет экономический рост.
Далее в диссертации, так или иначе, будет рассмотрена каждая из этих функций, но главное внимание будет уделено эффективности, причем в той ее части, которая касается внешних эффектов. Последнее принято относить к побочным или внепшим эффектам, приводящим к недобровольным обменам затрат или выгод. Рыночные взаимоотношения строятся на добровольном обмене, при котором люди меняют товары и услуги на деньги. Но отношения взаимодействия выходят за пределы рынка. Хотя аэропорты и являются источником шума она, они не платят людям живущим вокруг них за использование воздушного пространства, С другой стороны, некоторые компании тратят изрядное количество денег на исследовательскую работу и усовершенствование, которые дают положительные побочные эффекты для всего общества. Например, исследователи AT&T открыли транзистор. В каждом из этих случаев в деятельность компаний вне рыночных отношений помогла или повредила людям. Таким образом, есть экономические отношения, не связанные с экономической оплатой.
Внешние (или побочные) эффекты существуют в том случае, если фирмы или люди за пределами рынка навязывают другим издержки или выгоды. В наши дни государство гораздо чаще сталкивается с отрицательными, чем с положительными внешними факторами. Бурный рост населения и увеличение объемов производимой энергии, химических веществ сделали из отрицательных внешних, или побочных, эффектов большую угрозу. Именно здесь в действие вступает государство. Оно контролирует такие внешние эффекты как загрязнение воды или воздуха, разрушительную разработку месторождений полезных ископаемых, ядовитые отходы, небезопасные лекарственные средства и продукты питания, радиоактивные материалы.
Особенности возмещения издержек производства общественных благ
Денежные средства могут оказаться не единственной формой распределения бремени издержек на выпуск общественных благ между членами, пользующимися ими сообщества. Так, в частности, существуют различные натуральные обязанности, которые налагаются на индивидов. К примеру, граждане платят не только налоги, обеспечивающих жизнедеятельность правоохранительной системы, но и сами должны соблюдать законы.
Кроме того, основанием для внесения индивидуального вклада в выпуск или пользование может служить не только общественная повинность, но и личная инициатива, то есть добровольное участье, та благотворительность инициатива, в различных областях зачастую превосходят границу обязательного. В мире общеизвестны примеры безвозмездных пожертвований, медицине, бесплатная служба в ополчении, добровольная пожарная охрана и т.д.
Существуют два основных момента, которые делают личную инициативу в производстве общественных благ более эффективной, по сравнению с ситуацией, при которой она отсутствует. Дело в том, что при одинаковых условиях в последнем случае принуждение приводит индивида к снижению доходов. В тоже время, значительными, как правило, становятся и затраты на выявление и выполнение таких обязанностей как, создание нормативной базы, издержки на персонал, другие фискальные функции и т.д.
Таким образом, налицо неэффективное использование производственных факторов, которые становятся избыточным с точки зрения их положительной полезности, которую несут для индивидов. Дело может дойти до того, что полезность блага может существенно уменьшиться, так как издержки окажутся не приемлемыми. Соответственно задачи государства — в том, чтобы минимизировать эти затраты и именно таким образом стоять на страже прежде всего не своих корпоративных интересов, а интересов конкретных индивидов, потребляющих эти общественные блага.
Существуют ситуации, при которых такого рода издержки будут обоснованны. Речь идет о коллективных действиях, которые являются суммой индивидуальных усилий: соблюдение правил дорожного движения, уплате налогов и т.д. Добровольное участие вовсе не обязательно даже при существовании спроса на эти действия. Каждый стремится свести свою долю издержек к минимуму и таким образом максимизировать свою функцию полезности, так как понимает что коллективные действия полагают возможность различных индивидуальных затрат ресурсов.
Таким образом, возникает проблема совместимости спроса на общественные блага с нежеланием выполнять свою долю коллективных действий для их выпуска.
Ситуация отказа людей добровольно вносить вклад в создание общественных благ порождает уже упоминавшуюся проблему "безбилетника" (или "зайца")7. Экономика общественного сектора очень серьезно от нее зависит. Так, в случаях с вакцинацией (одним из способов, благодаря которому сокращается вероятность некоторых болезней) частный выигрыш, получаемый индивидом может оказаться меньше частных затрат и прочих неудобств, связанных с риском заболеть и т.п., хотя для каждого вакцинируемого вероятность заболеть уменьшается. Но главный выигрыш - это общественного благо, от которого выигрывают все
- сокращение возможности заболевания в данной местности. В этом плане о во многих странах государства склонно предъявлять к людям жесткие требования.
Данная проблема чрезвычайно важна для теории коллективных действий. Несмотря на то, что в странах с развитым местным самоуправлением пожарные службы во многих общинах финансируются добровольно, отдельные их члены по тем или иным причинам от подобных затрат отказываются. Для минимизации огневых рисков пожарные, как правило тушат за—одно с домами добровольных спонсоров и дома неплательщиков, ввиду близости их расположения к друг другу. Если же жилище последних находится в отдалении, то тогда возникают случаи, в которых происходят отказы тушить на безвозмездной основе. Хотя к пожарным в этих случаях предъявляются большие претензии, но налицо конкретный пример возможного исключения из пользования общественным благом даже вопреки закону. Для избежания подобных проблем и в результате утверждения пожарных, что при отсутствии подобных санкций каждый стал бы "зайцем", местное самоуправление стремится взимать соответствующие налоги с каждого члена общины.
Проблема "безбилетника" в некоторых случаях анализируется поверхностно. К примеру, считается возможным, что если при абсолютной неисключаемости общественного блага для всех потребителей существует равная полезность при любом предложении, никто не участвует в затратах и не надо существенно тратится на принуждение, то придется не производить благо вообще и положится на добровольцев, либо производить благо через налоги. Иными словами, предлагается два варианта государственный (принудительный) и нулевой (добровольный).
Но такая альтернатива в действительности не является доминирующей. В случае со смешанными общественными благами принуждение к коллективному действию может иногда по затратам быть выше издержек на преодоление неисключаемости. Последняя в этом случае исчезает. Таким образом, воздействием на неисключаемость можно решить проблему "безбилетника". Хотя введение ограничений может привести к некоторым потерям в индивидуальном потреблении.
Источники финансирования пожарной безопасности и управление пожарным риском
Регулируя внешние положительные эффекты, государство обеспечивает поставку такого общественного блага как пожарная безопасность, выполняя таким образом одну из важнейших своих функций. Под пожарной безопасностью понимается состояние защищенности личности, частного и общественного имущества, от пожаров. Важнейшим ресурсом, позволяющим поставлять это общественное благо с довольно высокой степенью неисключаемости является пожарная охрана (ПО). Создание и организация деятельности ПО входит в систему обеспечения пожарной безопасности и относится к основным ее функциям. Виды пожарной охраны включают в себя: - государственную противопожарную службу (ГПС); - ведомственную пожарную охрану; - добровольную пожарную охрану; - объединения пожарной охраны. Организация предупреждения и тушения пожаров - основные задачи ПО в области пожарной безопасности. Основным видом ПО в России является ГПС, которая входит в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве единой самостоятельной оперативной службы. Государственная противопожарная служба: - организует разработку и осуществление государственных мер, нормативное регулирование в области пожарной безопасности; организует и осуществляет государственный пожарный надзор в Российской Федерации; - организует и осуществляет в установленном порядке охрану населенных пунктов и предприятий от пожаров, другие работы и услуги в области пожарной безопасности; - обеспечивает и осуществляет тушение пожаров; - осуществляет финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы; - координирует деятельность других видов пожарной охраны; - разрабатывает и организует осуществление единой научно технической политики в области пожарной безопасности; осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров для пожарной охраны.
Иные задачи на Государственную противопожарную службу могут быть возложены только федеральным законом (Федеральный закон о пожарной безопасности. Статья 5.).
В систему ГПС входят: федеральный орган управления ГПС, пожарно-технические научно-исследовательские учреждения и пожарно-технические учебные заведения, специальные подразделения ГПС и их органы управления, территориальные органы управления, а также предприятия Государственной противопожарной службы.
Являясь собственником основной части национального богатства, российское государство одновременно является и хозяином большей доли "огневых" рисков. В этих условиях оно же берет на себя и надзорные функции, то есть осуществляет государственный пожарный надзор, как специальный вид государственной пожарной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.
Руководитель федерального органа управления Государственной противопожарной службы, руководители территориальных органов управления Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации по должности одновременно являются соответственно главным государственным инспектором Российской Федерации по пожарному надзору и главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации по пожарному надзору.
При осуществлении государственного пожарного надзора, сотрудники Государственной противопожарной службы обладают значительными правами, определяемыми статьей 6 Федерального закона о пожарной безопасности, среди которых следует особо выделить следующие полномочия: - разрабатывать и утверждать совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности...; - осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, а также должностными лицами и гражданами; - вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности; входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожарной безопасности, создающим угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей; - проводить проверки соответствия разрабатываемой при проектных и проекгно-изыскательских работах документации требованиям пожарной безопасности; - давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности; - приостанавливать полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), эксплуатацию зданий, помещении, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушений требований пожарной безопасности; - проводить дознание по делам о пожарах и по делам о нарушении требований пожарной безопасности; - вызывать в органы управления и подразделения Государственной противопожарной службы должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам и материалах о пожарах, получать от них необходимую информацию; - налагать в соответствии с действующим законодательством административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение правил пожарной безопасности.
Сотрудничество Государственной противопожарной службы МВД России со страховыми организациями в период становления рыночной экономики
Переход России к рыночным отношениям сопровождается глобальной денационализацией экономики. По различным оценкам уже до 75% валового национального продукта создается на негосударственных предприятиях. Это радикальным образом влияет на положение дел в пожарной охране.
В настоящее, время резко возрастает роль экономических регуляторов "огневого" риска. До недавних пор абсолютно большая часть ущерба от огня возмещалась за счет федеральных ресурсов. В новых условиях эта функция отходит в сферу частного бизнеса. При этом государство активно осуществляет лицензирование деятельности коммерческих банков и страховых компаний, занимающихся операциями с пожарным риском. Масштабы их деятельности неуклонно растут, и происходит это пропорционально снижению удельного веса государственного сектора в экономике.
Сложившаяся обстановка с пожарами убедительно свидетельствует о сокращении доли государственного ущерба от огня в суммарных потерях и возрастании соответствующих убытков в частном секторе.
В настоящее время, обстановка с ущербом от пожаров в Российской Федерации по видам собственности в относительных цифрах выглядит следующим образом:14
Очевидно, что ущерб от пожаров в частном секторе уже несколько лет многократно превосходит государственный. Соответственно возрастает и роль рыночных механизмов в управлении "огневыми" рисками, т.е. в их минимизации. Рыночные механизмы в организации деятельности пожарной охраны позволяют, в частности, ежегодно снижать в развитых странах относительные людские потери от пожаров, что является одним из важнейших и наиболее точно отражающих состояние пожарной безопасности показателей. В России аналогичная картина выглядит примерно в 7 раз хуже, причем ситуация с каждым годом становится вое более угрожающей.15
Система обеспечения пожарной безопасности у нас в стране самая дешевая в мире - 0,17 % от ВНП, что почти в 6 раз меньше, чем в развитых странах.16
Удручающая картина вырисовывается при сравнении затрат на содержание пожарной охраны с потерями от пожаров: Россия расходует на борьбу с огнем сумму в 12 раз меньшую, чем стоимость ущерба. В США ежегодные потери от пожаров составляют около 21 млрд. долларов, а затраты на пожарную охрану превышают 39 млрд., что почти вдвое больше. Неудивительно, что в этом случае потери удерживаются на уровне, близком к минимальному.
Ситуация в России в настоящее время такова, что сокращение реального финансирования и продолжающееся ухудшение материально-технической оснащенности неизбежно приближают снижение боеготовности ГПС. Это может привести к дальнейшему прогрессирующему увеличению гибели и травмированию людей при пожарах, росту материальных потерь. В результате проведенных ГУГПС МВД исследований им были сделаны однозначные выводы о том, что в течении последних 25 лет (среднесрочная ретроспектива) основные показатели обстановки с пожарами неуклонно ухудшались. Наиболее точно изменение обстановки с пожарами отражается в показателях гибели на них людей. По данным ГУГПС МВД Российской Федерации, в среднесрочной перспективе обстановка с пожарами в России ежегодно ухудшалась в среднем на 15 %, даже если не учитывать многолетнее искажение реального состояния дел с пожарной безопасностью в связи с манипуляциями со статистическим учетом в период "ложной стабилизации" (до 1983 г.).17 Показатель гибели людей на пожарах в нашей стране - один из наихудших среди аналогичных показателей не только в развитых, но и в развивающихся странах.
Очевидно, что возможности наращивания затрат на обеспечение пожарной безопасности за счет федерального бюджета практически исчерпаны. Эта ситуация весьма убедительно продемонстрирована руководством
