Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования производства общественных благ 10
1.1 Общественное благо как специфический продукт рыночной экономики.. 10
1.2 Государство - главный субъект производства общественных благ 28
1.3 Необходимость коммерциализации сферы производства общественных благ 69
Глава II. Направления развития взаимодействия государственного и частного секторов в сфере производства общественных благ 84
2.1 Развитие государственного рынка контрактов 84
2.2 Внедрение концессионной формы взаимодействия государства и рынка 101
2.3 Аутсорсинг функций государства в сфере производства общественных благ 140
Заключение 179
Библиографический список 185
- Государство - главный субъект производства общественных благ
- Необходимость коммерциализации сферы производства общественных благ
- Внедрение концессионной формы взаимодействия государства и рынка
- Аутсорсинг функций государства в сфере производства общественных благ
Государство - главный субъект производства общественных благ
Экономику определяют как науку о выборе направлений использования ограниченных ресурсов (факторов производства и потребительских благ). Ближайшим следствием ограниченности является конкуренция, соперничество за использование ресурсов. Поведение потребителей и производственных фирм рассматривается через призму такой конкуренции. Однако не всегда ограниченность благ ведет к соперничеству за их потребление. С этой точки зрения все блага можно разделить на частные и общественные.
В случае чистых частных благ предполагается, что все затраты на их производство полностью несет продавец товара, а все выгоды достаются только непосредственному покупателю, никакие затраты и выгоды не могут быть переложены на любое третье лицо, не участвующее в сделке. Как видно из этого определения, существование чистого блага предполагает отсутствие внешних эффектов. Лишь немногие товары и ресурсы в реальном мире соответствуют этому предположению.
Другой "крайностью", противоположной чистым частным товарам, являются чистые общественные блага. Они обладают двумя важнейшими свойствами - несоперничеством и неисключаемостью в потреблении.
Несоперничество означает, что прибавление дополнительного потребителя не снижает полезности остальных. Фонарь на улице светит двум прогуливающимся под ним индивидам так же ярко, как и трем. Данное свойство, очевидно, не будет выполняться для частного блага. Например, если два человека решат выпить бутылку "кока-колы", то прибавление в компанию третьего снизит их полезность.
Формально условие несоперничества в потреблении можно представить в следующем виде: если чистое частное благо в количестве х может быть распределено среди различных индивидов (1, 2, ... , s) следующим образом: то для общественного блага в количестве у одновременно для каждого z-того индивида выполняется условие: у=Уі, i = l,...,s. Условие равного потребления общественного блага всеми индивидами в свою очередь связано с неделимостью блага, а также с наличием внешних эффектов.
Неделимость блага в потреблении означает, что индивид не может непосредственно выбирать объем потребления блага. Мы неизбежно пользуемся всем объемом услуг по обороне страны. Ни один человек не имеет возможности выбрать, какие именно из развернутых армий должны защищать его самого, а какие - соседа, какие самолеты поднимутся в воздух на его защиту, а какие должны обеспечить прикрытие супруге. Население пользуется всем объемом предоставляемого на данной территории чистого общественного блага. Подчеркнем, что речь идет о неделимости в потреблении, а не в производстве и предоставлении общественных благ. Общество безусловно может выбрать необходимый уровень национальной обороны (численность войск, их материальное обеспечение, объем финансирования), что приводит к разному объему предоставления блага. Неделимость блага предполагает лишь совместное предложение общественного блага (joint supply) - весь объем услуг по национальной обороне предоставляет государство; все уличные фонари предоставляются муниципалитетом и финансируются из одного источника - конкуренция между частными владельцами отдельных фонарей на одной и той же улице попросту невозможна.
Наличие положительных или отрицательных внешних эффектов -невозможность отразить в рыночных ценах полные общественные затраты, возникшие в связи с производством и потреблением товара, - одна из основных причин государственного вмешательства в экономику. Именно внешние эффекты являются причиной неисключаемости общественных благ.
Под неисключаемостъю в потреблении понимается невозможность путем установления рыночных цен исключить отдельные фирмы или отдельных индивидов из числа получателей по крайней мере части выгод (или части затрат), прямо связанных с производством и потреблением определенного товара. Невозможно, к примеру, запретить пешеходу пользоваться светом горящего фонаря, а индивиду, имеющему радиоприемник, принимать радиопередачи.
Неисключаемость может возникнуть как в результате невозможности физически исключить кого-либо из пользования данным благом (как в случае пешеходов, гуляющих по освещенной улице), так и вследствие чрезвычайно высоких затрат на исключение в сравнении с возможными выгодами продавца. В принципе можно снабжать радиоприемники специальными декодерами для приема отдельных программ, но потенциальные выгоды будут крайне невелики в сопоставлении со стоимостью этого проекта. Поскольку рынок радиопрограмм высококонкурентен (одновременно предлагается множество взаимозаменяемых программ), потребители просто настроят свои приемники на другие радиостанции. Отметим, что на рынке телепрограмм потенциальные выгоды, напротив, вполне сопоставимы с затратами на исключение и это стимулирует развитие коммерческих каналов телевидения (вспомним сеть "НТВ плюс" в России). После того как потребители преодолели порог исключения, благо становится для них неисключаемым (можно смотреть коммерческий канал круглые сутки без какой-либо дополнительной оплаты).
Необходимость коммерциализации сферы производства общественных благ
Коммерческая концессия является относительно новым для России договором, получающим все более широкое распространение. За рубежом такие договоры получили название «франчайзинг». За ними признано значение одного из типичных договоров современного рынка, требующих законодательного урегулирования.
Родиной франчайзинга считают США второй половины XIX в. Если совсем точно - 1863 г., когда фирма «Зингер», назв анная по имени изобретателя ставших всемирно известными швейных машинок, стала взимать плату с розничных продавцов этих машинок, взамен на право работать на определенной территории и осуществлять послепродажное обслуживание.
Согласно определению, предложенному авторами Российской экономической энциклопедии, «Франчайзинг - это контракт между корпорацией и дилером, предусматривающий исключительное право деятельности последнего на определенной территории, включая эксплуатацию предприятий торговли, принадлежащих корпорации, использование ее товарного знака и фирменного наименования, получение маркетингового ноу-хау и другие услуги за согласованные регулярные платежи (премии), размеры которых колеблются от 1,5 до 12% суммарных годовых продаж. Опека крупной «родительской» фирмы помогает начинающему бизнесмену грамотно выбрать торговую зону, получить заем. Франчайзинг представляет собой гибридную форму, которая совмещает определенные элементы лицензионных соглашений на право пользования товарным знаком и дистрибьюторских договоров, связанных с исключительным правом на реализацию товаров и услуг на договорной территории»
Государство видит в концессионных соглашениях действенный способ вывода некоторых проблемных отраслей из кризиса.
Федеральные органы власти неоднократно объявляли реализацию проектов в рамках концессионных соглашений одним из приоритетных направлений развития ЖКХ. Например, количество заключенных в сфере ЖКХ концессионных соглашений указано в числе индикаторов оценки эффективности программы "Жилище" и важнейших индикаторов оценки подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры". Доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основании концессионных соглашений и других договоров, к концу 2007 г. составила 15%, а в конце 2010 - 30%.
Типовое концессионное соглашение в отношении систем коммунальной инфраструктуры было утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 N 748.
Закон в большей степени ориентирован на гарантии прав концедента, и это объяснимо высокой социальной значимостью объектов концессии. Однако при этом неоправданно низки гарантии прав концессионера. Объекты концессии остаются в государственной или муниципальной собственности, а все финансовые риски несет частная компания. Как показывает практика, приоритеты концедента со временем могут измениться, например, в результате прихода к власти новых руководителей. Поэтому сейчас коммерческие структуры находят партнера в лице государства на основании других, неконцессионных, отношений, например, в рамках договоров аренды, управления, с более выгодным для себя распределением ролей.
Из всего сказанного напрашивается вывод. Учитывая специфику отрасли ЖКХ, скорейшее развитие ей способны обеспечить именно концессионные соглашения. Эта модель развития в большей степени ориентирована на социальные права граждан, нежели продажа государственных и муниципальных коммунальных объектов коммерческим организациям. Однако чтобы предприниматели, выступающие одновременно в качестве управляющих, инвесторов и собственников всех рисков по проекту, заинтересовались сотрудничеством с государством, последнему придется идти на некоторые уступки, в большей мере предлагать финансирование со своей стороны, устанавливать четкие "правила игры", быть именно партнером для бизнеса.
Следует отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство - отрасль с поистине неисчерпаемыми возможностями повышения эффективности производства. Это поле для применения передовых технологий снижения потерь, энергосбережения, новейшего оборудования и методов управления. Постоянно растущий спрос на ее услуги и заинтересованность в ней государства, несомненно, будут привлекать опыт и капиталы частного бизнеса .
Министерством инвестиционной политики Саратовской области сформирован предварительный перечень объектов, передача в концессию которых возможна при проведении определенных законодательством мероприятий, направленных в том числе на освобождение их от прав третьих лиц и оформление в государственную собственность области. В данный перечень вошел 361 объект, 161 из которых — объекты, незавершенные строительством. Перечень, естественно, не является окончательным, и будет корректироваться по мере необходимости.
Однако в области есть объекты, которые существуют лишь на бумаге — в цифрах, чертежах и проектно-сметных документациях. Это «головная боль» большинства регионов России — незавершенные строительством объекты. У нас в области на сегодняшний день их более 400. Объем капиталовложений, требующихся на их завершение, составляет порядка 18 миллиардов рублей. Для областного бюджета, не говоря уже о муниципальных, это очень большие средства. И здесь можно предложить наиболее активно применять механизм концессионных соглашений,
Внедрение концессионной формы взаимодействия государства и рынка
Обычно аутсорсинг рассматривается как нечто совершенно новое в системе здравоохранения, и при этом, безусловно, прогрессивное. Но следует признать, что явление это само по себе далеко не новое. И прогрессивным оно является только при соблюдении определенных условий. Под аутсорсингом (англ. — outsourcing — дословно: «привлечение ресурсов извне») понимается передача традиционных не ключевых функций организации внешним исполнителям — сторонним специализированным фирмам (аутсорсерам). В таком понимании, аутсорсинг, безусловно, явление не новое, а имеющее древние корни. В основе аутсорсинга лежат общеизвестные принципы разделения труда и специализации, приводящие к более высокой производительности узкой профессиональной деятельности. Это рациональная кооперация. Поэтому правильнее говорить о новизне аутсорсинга лишь как современной формы разделения труда и кооперации, причем, отчасти лишь в терминологическом плане. Действительно, аутсорсинг не является новым ни сам по себе, ни для здравоохранения. Традиционными формами аутсорсинга в здравоохранении являются: стирка белья в специализированных прачечных, а не в своем учреждении; передача выполнения технического обслуживания, ремонтов зданий и оборудования сторонним организациям; пользование централизованными или сторонними автобазами; бухгалтерский учет через централизованные бухгалтерии; выполнение лабораторных исследований в централизованных лабораториях; привлечение гардеробщиц из специализированных организаций; привлечение в качестве консультантов сотрудников других учреждений и т.д.
Вместе с тем, аутсорсинг является достаточно перспективным направлением для здравоохранения. Его актуальность обусловлена в первую очередь тем, что предоставление непосредственно медицинской помощи предполагает осуществление многих видов сопутствующей деятельности: гостиничной, транспортной и т.д. В любом медицинском учреждении значительная часть рабочего времени не только административно-управленческого и хозяйственного персонала, но и медицинского расходуется на функции, не связанные с оказанием медицинской помощи. Функции по управлению кадрами, эксплуатации оборудования и помещений, по снабжению, уборке и т.д. занимают много времени и могут быть переданы специализированным организациям в форме аутсорсинга. Современное понимание аутсорсинга можно охарактеризовать как не просто передачу ряда функций сторонним организациям — это отказ от видов деятельности, традиционно рассматриваемых как неотъемлемые от оказания медицинской помощи: таких как уборка помещений — клининг, приготовление пищи — катеринг (кейтеринг) и т.д. Целесообразность внедрения аутсорсинга рассматривается, прежде всего, с точки зрения экономических выгод.
Возможность экономии на аутсорсинге обусловлена такими факторами, как более высокая производительность труда при специализированном выполнении функций. Вместе с тем, аутсорсинг имеет и другие достоинства, которые можно выразить следующим образом (см. табл. 11): — экономия средств (правда, только в том случае, когда стоимость услуг по аутсорсингу ниже, чем затраты на выполнение функций собственными силами); не в последнюю очередь это связано с более жестким контролем сохранности и рационального использования ресурсов (например, продуктов питания в аутсорсинговых компаниях, по сравнению с ситуацией в пищеблоках медицинских учреждений); — эк ономия времени (при выполнении новых функций, на освоение которых нет времени, проще воспользоваться услугами сторонней организации, в которой инфраструктура, технологии и необходимые специалисты уже имеются); — как правило, более высокое, гарантированное качество передаваемых функций (услуг), обеспечиваемое узкой специализацией и тем, что аутсорсинговая компания обладает опытом выполнения соответствующих функций; — создание условий для повышения качества медицинских услуг (за счет лучшего качества потребляемых учреждением необходимых ему услуг — питания, технического облуживания оборудования и т.д.); — возможность привлечения ресурсов аутсорсера в условиях отсутствия у бюджетных учреждений возможности получения кредитов (аутсорсинговая компания зачастую вкладывает значительные суммы собственных средств для закупки необходимого оборудования и т.д.) — это высвобождает внутренние ресурсы для других целей; — перераспределение финансовых средств, обеспечивающих более эффективное использование имеющихся ресурсов; — перекладывание рисков, в том числе и финансовых (например, связанных с ростом цен на продукты питания) на внешнюю фирму; — возможность сосредоточится на более значимых с точки зрения приоритетов направлениях деятельности; — совершенствование качества и эффективности управления за счет отсутствия необходимости контроля за сферами деятельности, в которых компетенция руководителей медицинских учреждений невысока (ремонты, техническое обслуживание и т.д.); отпадает необходимость контроля за процессами (например, за процессом приготовления пищи) — он заменяется контролем за результатами (например, за качеством поставляемых обедов), что менее трудоемко, чем контроль за процессами; высвобождение времени руководителей позволяет осуществить перенос усилий от административно-хозяйственной деятельности к качеству непосредственно медицинского процесса; аутсорсинг нередко сопровождается уменьшением численности управленческого аппарата; — возможность решения вопроса, связанного с низкой укомплектованностью низкооплачиваемых должностей (дворники, санитарки, прачки и т.д.), например, при клининге; — экономия затрат на обучение персонала при необходимости решения
Аутсорсинг функций государства в сфере производства общественных благ
Отечественным работодателям необходимо ч предусматривать социальные инвестиции для укрепления здоровья работников. Как уже было отмечено ранее, это требование обязательно с позиций понимания социальной ответственности бизнеса как основного условия конкурентоспособности любого предприятия. Без здорового работоспособного персонала обеспечить конкурентоспособность продукции невозможно, а здоровье определяют качество питания, условия быта, медицинское обслуживание, экология, условия для занятия физкультурой и спортом, т.е. условия жизни работника, во многом зависящие от позиции работодателя.
Вместе с тем обязательность участия бизнеса в создании эффективной системы медицинского обслуживания вызвана и абсолютно объективными экономическими закономерностями. В развитых странах обеспечение социальных гарантий и социальной инфраструктуры основано на высоких налогах. При значительно большем значении ВВП общественное здравоохранение обходится примерно в 20% ВВП этих стран. По мнению специалистов, до тех пор пока общие поступления от налогов не составят в России 30% от ВВП, необходимо будет развивать частное здравоохранение, т.е. необходимо обязательное участие бизнеса в системе медицинского обслуживания и формирования условий для частно-государственного партнерства. Однако при этом государство не должно уходить от решения задачи страхования рисков через социальный сектор. Оно обязано перераспределять доходы бизнеса и населения через налоговую систему и внебюджетные фонды для повышения уровня социальной защищенности людей. При этом инвестиции работодателей в укрепление здоровья работников, в первую очередь добровольное медицинское страхование (ДМС), могут обеспечить снижение затрат на оплату первых двух дней болезни, производимую теперь за счет работодателей. Кроме того, такие инвестиции позволят увеличить число рабочих дней за счет сокращения продолжительности и числа заболеваний работников, что будет способствовать повышению производительности труда.
Нельзя не учитывать и позиции государства, которое, как свидетельствует законодательная практика последнего времени, ориентировано на ликвидацию социального страхования и возложение страховых рисков на работодателей. Конечно, работодатели через свои объединения должны добиваться от государства учета интересов бизнеса, которые в данном случае являются и интересами всего общества, так как от конкурентоспособности персонала зависит конкурентоспособность отечественной продукции и, следовательно, будущее государства и общества. В частности, затраты на ДМС и санаторно-курортное лечение работников, по нашему мнению, не должны облагаться налогом на прибыль, т.е. их следует учитывать в себестоимости продукции как затраты на производство. Кроме того, стоимость полиса ДМС работника, оплачиваемого работодателем, должна быть снижена на величину подушевого норматива финансирования, устанавливаемого государством при утверждении бюджета Фонда ОМС на каждый год. Например, если такой норматив затрат на медицинское обслуживание гражданина из средств Фонда ОМС на 2005 г. установлен в размере 1 500 руб., то затраты работодателя на ДМС каждого работника или пенсионера должны быть снижены на такую величину.
Отмеченный ранее интерес крупных страховых компаний к ОМС объясняется, в частности, информацией о подготовленном Минздравсоцразвития проектом нового закона об ОМС. По этому проекту ОМС переводится на «страховые» рельсы, т.е. государство вводит в ОМС рисковую составляющую. Таким образом, медицинское страхование становится бизнесом, что вызывает интерес крупных страховых компаний.
Деньги, перечисляемые страховым компаниям, намечено разделить на две части, одну из которых страховщик будет направлять на финансирование медицинских учреждений, а вторую сможет оставить себе, усилив контроль за расходами и результатами медицинских учреждений. Предприятия, оформляющие ДМС на сотрудников, смогут платить страховщику на 1 500 руб. меньше на одного работника, а страховая компания возместит себе эти суммы из ОМС, куда предприятия отчисляют 3,6% фонда заработной платы.
Вне зависимости от того, как государство решит проблемы ОМС, ясно, что увеличение заработной платы работников, равноценное затратам работодателей на ДМС, не обеспечит целевого использования таких средств для укрепления здоровья работников и улучшения медицинского обслуживания. Аналогичное положение будет иметь место и при замене социальных инвестиций работодателей в создание материальной базы для занятий физкультурой и спортом увеличением заработной платы работников.
В трудовых договорах целесообразно побуждать работников активнее заботиться о собственном здоровье. Например, по данным Богословского алюминиевого завода, только 5,3% работников используют спортивные сооружения, содержащиеся заводом. Даже медицинскими учреждениями, в развитие материальной базы которых завод вложил немалые средства, пользуются не более 25% работников. Следовательно, нужно побуждать работников вести здоровый образ жизни. Конечно, вряд ли правомерно использовать при этом опыт ряда американских компаний, которые проводят сокращения численности работников, чья медицинская страховка обходится слишком дорого. Так, транспортная компания Union Pacific недавно перестала принимать на работу курильщиков. Действительно, изучение компанией First Health Group расходов по формированию медицинских компенсаций сотрудников показало, что 80% затрат на медицинские выплаты приходится на 11,5% работников с хроническими заболеваниями
