Содержание к диссертации
Введение
Глава I Муниципальная собственность как экономическое явление
, 1. Содержание муниципальной собственности 13
2. Функции и условия формирования муниципальной собственности 36
Глава II Осуществление отношений муниципальной собственности
1. Производственная составляющая муниципальной собственности 62
2. Финансовая составляющая муниципальной собственности 79
3. Социальная составляющая муниципальной собственности 105
Заключение 118
Список источников и литературы 122
- Содержание муниципальной собственности
- Функции и условия формирования муниципальной собственности
- Производственная составляющая муниципальной собственности
- Финансовая составляющая муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принципиальным вопросом реформирования российского общества в девяностые годы стало изменение отношений собственности и создание нового хозяйственного механизма, основанного на многообразии форм собственности, инициативе и самостоятельности экономических субъектов. С развитием рыночного сектора экономики произошла перестройка прежде единой гипертрофированной государственной собственности путём разграничения между федеральным, субфедеральным и местным уровнями. В основу формирования новой территориальной структуры государственной собственности положен принцип оптимального соответствия объёма и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения.
Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы, который включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования её составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения. При этом следует подчеркнуть, что процесс формирования муниципальной собственности в муниципальных образованиях России ещё не завершён. Территориальные, отраслевые особенности муниципальной собственности, формы использования её производственной, финансовой и социальной составляющей ещё не имеют устоявшихся проявлений, требуют изучения и оптимизации.
Муниципальной собственности присущи две особенности, которые служат дополнительным обоснованием актуальности её исследования.Первая
состоит в том, что муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления. Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В России выполнение этих функций муниципальной собственности приобретает особую значимость и актуальность.
Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность как на федеральном уровне, так и на территориальном - эта форма собственности ещё недостаточно изучена, что представляет собой ещё одну важную причину, по которой исследование данной формы собственности становится актуальным.
Научная разработанность проблемы. В экономической литературе практически отсутствуют специальные работы, посвященные исследованию теоретических аспектов содержания муниципальной собственности, её природы, условий формирования, источников, функций и перспектив развития. Обращение к муниципальной собственности как отечественных, так и зарубежных учёных носит в основном прикладной характер, где особое внимание уделяется исследованию юридических, политических, управленческих и финансовых аспектов.
Анализ роли муниципальной собственности в обеспечении самостоятельности и независимости местных органов власти проводится в работах Илюхиной Е., Кулагина А., Сухачевского В.1 В них муниципальная собственность трактуется как экономическая основа такой самостоятельности и независимости.
Проблемам формирования и значения муниципальной собственности в развитии городов посвящены работы Воронина А., Задорожного В., Ивлевой Г., Любимовой В.,Серикова А., Стеняева В., Широкова А., Юрковой С. и др.! Данные авторы отмечают, что принципы, функции и методы управления городом определяются объективным составом муниципальной собственности.
Отдельный блок составляют работы, посвященные приватизации, как важному социально-экономическому и политическому процессу, тесно связанному с формированием муниципальной собственности. В работах Х.Ламбера, В.А.Виноградова, С.Я.Веселовского, И.Иванова, В.Куликова, А.Чубайса, В.Шупыро, В.Рутгайзера и других авторов2 показаны содержание и механизм осуществления приватизации, ее роль в разгосударствлении собственности, в обеспечении процесса формирования муниципальной собственности в различных социально-политических условиях, практический опыт приватизационной деятельности в России на протяжении девяностых годов.
Роль муниципальной собственности в регулировании земельных отношений исследуется в работах Васильева Д., Бравермана А., Головацкой Н., Лазуренко С, Новицкого И., Кабакова С. В этих работах чётко прослеживается идея, что городская земля должна находиться преимущественно в муни
ципальной собственности, а её использование должно контролироваться органами местного самоуправления .
Финансовым и бюджетным проблемам местного самоуправления посвящены работы Альвианской Н., Барского А., Кирпичникова В., Чижова С. Особое внимание данные авторы обращают на вопросы финансового обеспе-чения воспроизводства объектной базы муниципальной собственности .
Зарубежный опыт формирования муниципальной собственности широко представлен в трудах Барабашева Г., Клинова Н., Кнемайера Ф. В их работах отражается роль муниципалитетов в процессе формирования муниципальной собственности, исследуется механизм взаимодействия местных ор-ганов.власти, фирм .
Зарубежные учёные, такие как Шнапп Ф., Хиви Дж., Фишмен Р. и др., исследуют в большей степени функции муниципальной собственности, которые могли бы обеспечить развитие данной территориальной общности и потребности её населения в жизневоспроизводящих благах .
Однако существующие подходы к исследованию проблемы, представленные в литературе, практически не затрагивают такую важнейшую задачу,
как комплексный анализ формирования и использования муниципальной собственности, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы состоит в исследовании содержания и отношений муниципальной собственности в экономической системе современной России.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие научные задачи:
- раскрытие социально-экономического содержания муниципальной собственности;
- выявление структуры субъектов и объектов муниципальной собственности;
- выявление противоречий формирования муниципальной собственности в современных условиях;
- раскрытие основных функций муниципальной собственности;
- оценка условий и противоречивости процесса формирования муниципальной собственности в современных условиях;
- анализ динамических характеристик составляющих муниципальной собственности;
- обоснование необходимости создания системы управления муниципальной собственностью, раскрытие её важнейших характеристик.
Предмет исследования в диссертации - социально-экономические отношения собственности, складывающиеся в процессе формирования муниципальной собственности.
Объект исследования - процесс формирования и использования муниципальной собственности в рамках функционирования различных муниципальных образований.
Методологической и практической базой исследования послужили теоретические концепции, представленные в современной и классической научной литературе по проблемам отношений собственности и ее форм. В
диссертации использовались научные представления о закономерностях формирования муниципальной собственности в современной экономике в целом и в российской экономике в частности. Нашли отражение также материалы международных, всероссийских и региональных конференций по проблемам форм собственности. Методологические принципы исследования базируются на традиционных для отечественной науки диалектических принципах, используются методы системного анализа. Категориальное толкование муниципальной собственности заставило использовать принципы методологического плюрализма. Исследование проблем формирования и регулируемости опирается на методологические подходы синергетики, на компаративный анализ.
Информационной базой диссертации являются данные ЦСУ РФ, Саратовского областного комитета статистики, комитета по управлению имуществом г.Саратова, данные зарубежных статистических исследований и ежегодников, периодической печати, социологических исследований. Особое значение для проведения исследования имеют нормативные акты, разработанные комитетом по управлению имуществом города Саратова в течение 1997-2000 годов. Анализ этих документов позволил глубже оценить характер отношений муниципальной собственности, высказать конкретные предложения по их совершенствованию в современных условиях.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что: - уточнено содержание отношений муниципальной собственности путем выявления родовых признаков и природы этой собственности. При этом к родовым признакам отнесены характеристики долевой и совместной собственности муниципального образования, а природа отношений муниципальной собственности раскрыта как наличие в ней признаков государственной и групповой форм собственности. Это позволило в диссертации рассмотреть муниципальную собственность как полифоническую;
- конкретизировано в отношениях муниципальной собственности различие формы ее существования и формы организации. Форма существования определяется территориальными особенностями данного образования и существует как реальная совокупность разных объектов и взаимодействия субъектов муниципальной собственности. Форма организации муниципальной собственности зависит от тех характеристик населения, которое проживает в данном муниципальном образовании, в частности, от уровня доходов населения, их национальных особенностей, структуры расходов населения и пр.;
- впервые введен критерий определения институциональной организации отношений муниципальной собственности: форма и способ участия институтов в отношениях муниципальной собственности (труд, продукция, налоги). Институциональные объекты муниципальной собственности формируются как институты труда, институты продукции (производства и использования ее), институты налогов;
- введена в научный оборот функциональная характеристика особенностей современного состояния отношений муниципальной собственности в отечественной экономике. Формирование объектов муниципальной собственности, их неоднородность и различное воздействие на жизнедеятельность населения территориального образования, определенная дискретность и размытость владения объектами муниципальной собственности со стороны субъекта - муниципального образования - имеют функциональную зависимость, проявляющуюся в том, что в муниципальной собственности непременно происходит разделение собственника и пользователя;
- даны дополнительные аргументы современного осуществления отношений муниципальной собственности как развитие производственной, финансовой и социальной составляющих функционирования муниципального образования.
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие положения, основанные на особенностях и характерных чертах муниципальной собственности:
- муниципальная собственность имеет двойственную природу. Суть этой двойственности состоит в том, что муниципальная собственность несет в себе черты государственной и групповой форм собственности, родовые признаки долевой и совместной собственности. Поэтому муниципальная собственность характеризуется в диссертации как полифоническая, сочетающая в себе черты государственной и групповой форм собственности. При этом черты государственной проявляются в муниципальной форме собственности тем, что существует реальная возможность управления объектами этой собственности со стороны муниципального образования. Характеристики же групповой собственности проявляются в муниципальной тем, что это - совместная собственность жителей муниципального образования и формируется экономический интерес жителей этого муниципального образования по использованию объектов муниципальной собственности;
- необходимость различия формы существования и формы организации муниципальной собственности. Форма существования муниципальной собственности соотносится с территориальными процессами, а форма организации - с сообществом проживающих в данном муниципальном образовании жителей;
- особенностями современного состояния муниципальной собственности в отечественной экономике являются: определение процесса формирования объектов муниципальной собственности в зависимости от функций, выполняемых отношениями муниципальной собственности в экономической системе; неоднородность объектов муниципальной собственности как по значимости в муниципальном образовании, так и по их воздействию на жизнедеятельность населения этого образования; определённая дискретность, размытость владения субъектом муниципального образования теми объекта
ми муниципальной собственности, которые имеются у него. Поэтому в муниципальном образовании происходит разделение функций собственника и пользователя этими объектами муниципальной собственности, что вызывает существование скрытой формы антагонизма между присвоением и управлением объектами и отношениями муниципальной собственности;
- целесообразно выделить экономические функции отношений муниципальной собственности: воспроизводственную, регулирования рынка, либерализации экономики, обеспечения развития конкуренции на территории, ценообразующую, координации экономических и социальных процессов в муниципальном образовании, создания микросреды функционирования на территории бизнеса, оптимизации рынка, либерализации отношений собственности;
- направлениями современного осуществления отношений муниципальной собственности являются развитие и функционирование производственной, финансовой и социальной составляющих отношений муниципальной собственности.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы для развития экономической теории и практики, в частности, в исследовании форм собственности, условий формирования муниципальной собственности и конкретных форм её использования.
Безусловно, некоторые положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления по формированию муниципальной собственности. Это связано с тем, что теоретическая значимость работы состоит в углублении представлений о формировании отношений муниципальной собственности в России. Анализ региональных особенностей формирования муниципальной собственности вносит важный вклад в развитие экономической теории и одно из её направлений регионалогию. Эффективное использование всех составляющих муниципальной собственности на разных уровнях обеспечивает устойчивое социальное развитие.
Теоретические положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов «Экономическая теория», «Управление муниципальным хозяйством», при подготовке спецкурсов, в работе спецсеминаров.
Апробация основных элементов и результатов проведенного исследования состоялась в рамках официальных выступлений и научных публикаций автора. Основные положения и фрагменты диссертации, практическое содержание докладывались автором на заседаниях и слушаниях Саратовской городской Думы, посвященных обсуждению и принятию нормативных документов по формированию и использованию муниципальной собственности; на международной научной конференции «Современное Поволжье. Региональное развитие в ситуации социокультурного пограничья» (г.Саратов, 7-11 сентября 1998 года); на международной конференции «Малая приватизация и частный бизнес в Белоруси: итоги и перспективы» (г.Минск, 24-25 февраля 2000 года); на научно-производственном семинаре при заместителе Председателя Правительства Саратовской области по вопросам управления и распоряжения муниципальным имуществом (г.Саратов, 25 октября 2000 года).
Содержание муниципальной собственности
Радикальное реформирование экономики Российской Федерации связано с процессом трансформации отношений собственности, в первую очередь, на средства производства. В условиях тяжёлой экономической ситуации в России, при наличии просчётов в проведении экономических реформ интерес теории и практики к проблемам собственности неизменно возрастает. Основы отношений собственности в современной России формировались под влиянием остаточной деформации государственной монополии на средства производства, приватизации государственного имущества, развития частно-хозяйственной инициативы, либерализации и демократизации всей экономической жизни общества.
Радикальное реформирование отношений собственности ставит перед экономической наукой ряд проблем познания характера отношений собственности, складывающихся в постприватизационный период, так как одним из важнейших факторов преобразования отношений собственности выступает беспрецедентная по масштабам и темпам приватизация.
Существующие в литературе подходы к анализу отношений собственности связаны с тремя направлениями исследования: во-первых, юридическое (оно превалирует); во-вторых, экономико-юридическое, изучающее, так называемый, «институциональный» срез экономики в единстве с правом собственности; в-третьих, теоретическое, в рамках современной экономической науки.
Экономический подход и к «онтологии», и к «гносеологии» отношений собственности объединяет в единое целое второе и третье направление. Обобщение различных приёмов экономического анализа отношений собственности, предпринятых в работах разных направлений, позволяет выделить два уровня анализа: экономико-юридический (экзотерический) и политико-экономический (эзотерический).
Гносеологические основы анализа трансформации отношений собственности на средства производства в современной экономике заложены общей экономической теорией. Так, категории «собственность», «присвоение», «распоряжение», «пользование» были и остаются предметом исследования многих поколений учёных-экономистов от классиков (в лице А.Смита и К.Маркса) до современных зарубежных и отечественных учёных (в лице Р.Коуза, Л.Абалкина и др.).
.Переходное состояние экономических систем, в том числе и отношений собственности, объективно неустойчиво, что осложняет процессы их изучения. Современная экономическая жизнь общества базируется на сложном взаимодействии и взаимопроникновении, интеграции и конкуренции различных форм собственности. Достаточно отметить, что до сих пор не определены концептуальные основы специфики прав собственности на средства производства, остаётся нерешённым ряд научно-практических проблем в сфере использования форм собственности и управления предприятиями различных форм собственности. Остаётся актуальной задача системной характеристики отношений собственности в целом, предпосылок, сущности, специфики отношений муниципальной собственности, в частности1. По мнению Г.В.Гутмана и Ю.Н.Лапыгина для выявления «экономической субстанции», сути отношений собственности необходимо обосновать принципы её исследования. Они предлагают три принципа, которые можно сформулировать применительно к муниципальной собственности: первый - отношения муниципальной собственности зарождаются именно в сфере экономики; второй - «муниципальная собственность» как субъектно-объектное отношение прежде всего связана с экономикой; третий - механизмы функционирования муниципальной собственности как системы присвоения - отчуждения суть не столько правовое, сколько экономическое явление1.
Считается, что экономическое содержание любой формы собственности реализуется через следующие качественные элементы: 1. реализация того или иного права собственности (в «пучке» правомочий или в отдельности каждого правомочия) в хозяйственной, предпринимательской и управленческой деятельности; 2. использование полезных свойств объекта собственности: вещи, технологии, процесса, знаний и т.д.; 3. воздействие на величину издержек, экономию затрат; 4. стимулирование экономического роста; 5. влияние на эффективность производства, рост производительности труда; 6. экологические последствия; 7. получение доходов от собственности; 8. динамика уровня благосостояния населения; 9. выражение в экономических (производственных) отношениях - через производство, обмен, распределение, потребление".
Функции и условия формирования муниципальной собственности
Важнейшей характеристикой муниципальной собственности, как экономического явления, следует считать ее функциональное предназначение и функциональные возможности. Философская трактовка понятия функции, как совершения, исполнения чего-либо одним объектом по отношению к другому, в результате чего происходят количественные или качественные изменения , вполне приемлема для анализа характеристик муниципальной собственности. В данном случае мы рассматриваем функции муниципальной собственности как основные направления ее воздействия на окружающую общественную среду, как важнейшие проявления ее качеств в социально-экономических и иных отношениях.
Сложный характер муниципальной собственности, ее полифоничность способствует формированию ее многофункциональности, соответственно, содержание муниципальной собственности проявляется в ее разнообразных, многочисленных функциях.
В системе отношений муниципальной собственности, на наш взгляд, следует различать три группы функций: - экономические функции муниципальной собственности; - функции социальные; - управленческие функции.
В свою очередь, из отмеченных функций можно выделить их составляющие - подфункции и попытаться их описать.
Важнейшей экономической подфункцией муниципальной собственности является воспроизводственная. Воспроизводственная функция муниципальной собственности охватывает три взаимосвязанных процесса: воспроизводство материальных и нематериальных благ; воспроизводство человека и воспроизводство отношений собственности. Данная функция позволяет возобновлять производство многообразных материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей индивидов, которые невозможно удовлетворить в одиночку. Она удерживает общественный сектор экономики на уровне муниципального образования в определённых экономических параметрах на базе обособившейся части национального богатства. Полное удовлетворение потребностей отдельного индивидуума и исторически сложившегося сообщества, в том числе, экономически обеспечивается на базе муниципальной собственности.
Муниципальная собственность участвует также в процессе воспроизводства человека, как совокупного работника данного территориального образования, создавая рекреационную среду: жилищный фонд, коммунально-бытовое обслуживание, образование, здравоохранение и т.п. В качестве примера: к концу 2000 года в г.Саратове функционировало 508 муниципальных предприятий и учреждений. Из них 66% - это учреждения образования; 15% -учреждения и предприятия здравоохранения; 14% - предприятия и учреждения в структуре ЖКХ и прочие предприятия городского хозяйства; 5% составляют предприятия и учреждения культуры, общественного питания, бытового обслуживания, торговли .
Наряду с другими формами собственности муниципальная собственность обеспечивает самовоспроизводство территории, как природной, так и среды обитания человека. Муниципальная собственность обеспечивает формирование оптимальной структуры экономики территориальных образований и что, крайне важно для современного этапа развития России, создания инфраструктуры как промышленного, так и социального назначения. Так, например, в Саратове на 1 октября 2000 года в целях эффективного использования муниципального нежилого фонда было передано в оперативное управление муниципальным учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта 1 млн. 124 тыс.кв.м. площадей нежилого фонда, в безвозмездное пользование государственным социально-культурным учреждениям и организациям - 15,2 тыс.кв.м., передано в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям (в первую очередь, сферы жилищно-коммунального хозяйства) - 402 тыс.кв.м. нежилых помещений. В аренду сдано 173,8 тыс. кв.м., в том числе под объекты торговли - 60,6 тыс.кв.м., общепита - 3,0 тыс. кв.м., бытового обслуживания - 11,3 тыс.кв.м., под производственные нужды - 12,4 тыс.кв.м., под объекты социального назначения - 86,5 тыс.кв.м.1
В научной литературе отмечается, что муниципальная собственность может на локальном уровне осуществлять функцию регулирования рынка. «Муниципальная собственность выполняет функции одинаковые с государственной, но на локальном ... уровне. Поэтому можно говорить о вмешательстве в рыночный механизм и регулирования рынка на уровне города органами местного самоуправления»2. Возможности управляющего и регулирующего воздействия муниципальной собственности, в особенности таких ее субъектов, как органы местного самоуправления, весьма велики. Методы и инструменты воздействия при этом различаются в зависимости от правового статуса субъектов рынка. Результатом же должно быть налаживание взаимовыгодного сотрудничества, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, на благо местного сообщества.
Рассмотрим возможные конкретные механизмы регулирующего воздействия органов местного самоуправления на деятельность основных сфер городской экономики: объектов, находящихся в муниципальной собственности, в том числе муниципальных предприятий и независимых хозяйствующих субъектов.
В отношении муниципальных финансов, акций и долей предприятий. находящихся в муниципальной собственности, муниципальной недвижимости, в том числе земли, имеется наиболее широкий спектр возможностей управления и регулирования. Это - прямое управление, финансирование, передача прав собственности, хозяйственного ведения, пользования другим хозяйствующим субъектам. В задачу органов местного самоуправления не всегда должна входить максимизация прибыли; в некоторых случаях в целях максимизации общественной полезности необходима передача прав на объекты муниципальной собственности эффективному собственнику или арендатору.
Производственная составляющая муниципальной собственности
Проблема использования муниципальной собственности достаточно сложна и дискуссионна. В экономической литературе речь, прежде всего, идёт об управлении1. Отдельно поднимаются вопросы о регулировании муниципальной собственности, её функционировании и т.д.2 Сейчас этого недостаточно. Перед российской экономикой стоит проблема эффективного использования всех составляющих муниципальной собственности, что способствует реализации собственником своих интересов и дальнейшему развитию местного сообщества в соответствии с его целями и задачами. Решение этой проблемы непосредственно связано с юридическими, практическими и интеллектуальными (кадровыми) аспектами формирования муниципальной собственности.
Несмотря на близость муниципального хозяйства к государственному, оно имеет свои особенности. Двойственная природа местного самоуправления выявляет и определяет особенности муниципального хозяйства как в производственной деятельности, так и в использовании производственной составляющей муниципальной собственности.
Муниципальное хозяйство с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективными собственниками муниципального имущества.
С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами: учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.
Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.
Основным критерием, выявляющим составляющие муниципального хозяйства и его собственности, является роль и место каждого элемента в реализации общественных потребностей. Согласно этому признаку можно выделить следующие составляющие муниципального хозяйства: - муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования; - предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований; - органы местного самоуправления.
Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию. Они регулируют деятельность двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.
Данная классификация позволяет определить роль и место каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности в использовании муниципальной собственности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, а прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству. Однако можно отметить, что это лишь теоретическая модель, т.к. подобное состояние муниципальных предприятий - результат длительной и сложной работы. Так, для муниципалитетов дореволюционной России потребовалось почти пятьдесят лет реформ для того, чтобы хозяйственная деятельность муниципалитетов начала приносить до 50% доходной части бюджетов.
Финансовая составляющая муниципальной собственности
Принципиально важной характеристикой муниципальной собственности является сфера ее финансовых возможностей, проявлений и результатов. Эффективное использование финансовой составляющей муниципальной собственности должно способствовать устойчивому развитию муниципального образования, что в первую очередь связано с установлением собственности местного сообщества на свой бюджет. В этой связи можно выделить три основных проблемы: - формирование и развитие муниципалитета как стратегического инвестора; - использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета; - развитие межмуниципальных финансово-экономических отношений.
Основным инструментом для реализации этих проблем являются муниципальные финансы. Традиционно они определяются как совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников: - государственных средств, "передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством; - собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.); - заемных средств или муниципального кредита.
Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Так, финансовая основа местных бюджетов практически ежегодно меняется законодательными органами субъектов РФ, бюджетное регулирование сводится к выпрашиванию у субъекта объёмов финансирования, ставит муниципальное образование в зависимость от государственных структур, не позволяет органам местного самоуправления формировать и контролировать исполнение бюджета самостоятельно. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.
Иначе говоря, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы. Процесс управления муниципальными финансами распадается на три стадии, проявляющиеся как функции: 1 .Финансовое планирование. 2. Бюджетный процесс. 3. Оценка результатов.
Анализ характера и целей деятельности на каждой из этих стадий, показывает, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основной вид деятельности — составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.
На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета, на третьей — процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому в процессе управления финансами основным является разделение функций.
Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов различны. Так, если возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), то это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и исполнения.
В осуществлении функции контроля имеется еще одна существенная проблема. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается»1.
Это положение, в целом являясь правильным и прогрессивным, в современных условиях усложняет организацию контроля как за использованием бюджетных средств, так и за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, так как представительные органы местного самоуправления в большинстве своем еще не готовы к такой самостоятельной деятельности, не обладают для этого необходимыми экономическими и юридическими знаниями, не располагают финансовыми средствами.
Основными вопросами, связанными с организацией контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности, являются:
- отсутствие у местного самоуправления своих контрольных органов, способных квалифицированно и непредвзято проводить контроль;
- отсутствие на сегодняшний день у муниципальных образований финансовых средств на проведение аудиторской проверки или оплаты проверки исполнения бюджета государственными контрольно-ревизионными управлениями;
- государственные контрольно-ревизионные органы могут дать лишь заключение о результатах проверки, а эффективность мер привлечения к ответственности за нарушения определяется способностью и желанием представительного органа местного самоуправления принять решение, адекватное результатам проверки.
