Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-экономический потенциал субъекта РФ как материальная основа его развития 13
1.1 Основные факторы социально-экономического развития региона в федеративном государстве 13
1.2 Социально-экономический потенциал региона 34
1.3 Производственно-хозяйственная специализация субъекта федерации 50
1.4 Оценка уровня социально-экономического развития субъекта РФ 56
Глава 2. Эффективная региональная экономическая политика как фактор социально-экономического развития субъекта федерации 68
2.1 Обобщение зарубежного опыта региональной экономической политики 68
2.2 Формирование эффективного механизма региональной экономической политики в России, проводимой федеральными органами власти 86
2.3 Региональная экономическая политика властей субъектов Федерации 103
Заключение 122
Список использованной литературы 135
Приложение 147
- Основные факторы социально-экономического развития региона в федеративном государстве
- Социально-экономический потенциал региона
- Обобщение зарубежного опыта региональной экономической политики
- Формирование эффективного механизма региональной экономической политики в России, проводимой федеральными органами власти
Введение к работе
Актуальность исследования. Для любой страны проблема социально-экономического развития регионов никогда не теряет своей актуальности. Каждая страна стремится к системной организации экономики страны, при которой каждый ее элемент -регион - взаимодействует с другими, обладая вместе с тем территориальным (пространственным) социально-экономическим своеобразием.
Для России с ее огромной территорией, различными климатическими зонами, наличием национальных образований организация хозяйства страны как единого экономически и социально эффективного комплекса всегда порождала трудно разрешимые не только экономические, но и социальные, политические и религиозные проблемы.
Почти полтора столетия в Российской империи просуществовало (с малозначительными изменениями) административно-территориальное деление, введенное реформой 1775-1785 гг. В советский период относительно самостоятельные экономические и политические субъекты были превращены в административно-территориальные единицы по национальному признаку. Резкие различия в уровнях социально-экономического развития национальных и территориальных образований СССР в начале 30-х годов прошлого столетия - одна из главных особенностей в развитии страны.
Территориальная дифференциация всегда относительна и характеризуется множеством разнородных количественных и качественных показателей не только природно-ресурсного, климатического и т.п. характера, но и статусно-правового, политического, этнического порядка, влияющих на социально-экономическое положение населения того или иного территориального образования.
Естественные территориальные различия, обусловливающие региональную специализацию, движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, в конечном счете, обеспечивающие социально-экономическое развитие и единство экономического пространства страны, принято считать общественно полезными. Наряду с этим аномально высокие межрегиональные различия, а также их аномально быстрое нарастание расценивается специалистами как социально, экономически и политически неблагоприятные феномены.
Резкая социально-экономическая дифференциация в развитии регионов страны приводит к диспропорциям, разбалансированности в системе социально-экономических, политических и национальных интересов, что ведет к снижению общей эффективности функционирования страны в целом.
СССР унаследовал регионы и национальные окраины полуфеодального и феодального типа, резко отличавшиеся от центральных регионов России. В советский период получила теоретическое обоснование концепция на выравнивание уровней социально-экономического развития регионов страны вообще, и национальных образований, в частности. Эта теоретическая концепция настойчиво и последовательно осуществлялась практически все годы советской власти.
При этом выравнивание уровней социально-экономического развития национальных республик и других территориальных образований осуществлялось не только за счет действительного экономического развития каждого субъекта, но и перераспределения прибавочного продукта от производящих регионов к потребляющим (исходя из принципа равного личного потребления в расчете на душу населения).
Директивно-централизованный механизм мобилизации производимого в стране прибавочного продукта способствовал запланированному его перераспределению в интересах регионов с низким уровнем потребления.
Распад СССР и экономические реформы начала 90-х годов привели к существенным социально-экономическим и политическим изменениям в положении субъектов Российской Федерации. Наибольший ущерб был нанесен регионам, специализирующимся на производстве продукции обрабатывающих отраслей, сельского хозяйства и оборонной промышленности. При этом экономика и доходы населения регионов сырьевой направленности, производящих продукцию на экспорт, росли достаточно высокими темпами.
В результате социальная и региональная дифференциация в России достигла уровня, опасного для целостности и управляемости государства.
Исследования уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и их группировка по показателю покупательной способности показали, что в России средневысокий уровень покупательной способности (от 3 до 6 величин прожиточного минимума) на конец 2003 г. имели только 4 субъекта: Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Для населения большинства субъектов (76) Российской Федерации уровень покупательной способности составлял от 1.3-2 величин прожиточного минимума.
Естественно, что для России экономический подъем депрессивных и экономически отсталых субъектов Федерации - один из важнейших в решении общенациональной проблемы повышения уровня доходов и потребления населения страны. Восемь-десять успешно развивающихся субъектов не могут решить проблем достойного жизнеобеспечения 70-80 регионов страны. При этом необходимо учитывать отрицательные последствия резких региональных различий в доходах населения: необоснованную межрегиональную миграцию, рост преступности и ее территориальное перемещение в более обеспеченные регионы, снижение уровня образования и здравоохранения, рост детской беспризорности и т.п.
Новые требования к исследованию социально-экономического развития субъектов РФ вытекают из изменений в области вертикальной структуры власти, повышения уровня заинтересованности и ответственности власти субъектов федерации в формировании и использовании доходов, межбюджетных отношений.
Степень разработанности проблемы. Как в отечественной, так и зарубежной экономической литературе исследован огромный опыт по управлению и социально-экономическому развитию регионов страны, который обобщен и представлен выводами теоретического характера.
Прежде всего нельзя отрицать огромный опыт и его теоретическое обобщение в области регионального управления, накопленный за советский период. Дело в том, что любой регион не может нормально функционировать только на основе классической модели рынка. Государство и в рыночных условиях (особенно в переходный период) призвано решать проблемы оптимального соотношения между рыночными и административными методами хозяйствования.
В связи с этим исследования ряда советских авторов по-прежнему ценны: М. Бандмана, В. Кистанова, Н. Некрасова, Р. Шнипера и др.
Существенный теоретический задел накоплен зарубежными авторами по исследованию социально-экономического развития стран с федеративным устройством (США, Германии, Канады и др.): С. Деннисоном, Х.Зибертом, У. Изардом, А. Лешем, Г. Мюрдалем, И. Тюненом, Дж. Фридманом, Д. Юиллом и др.
Наконец, особенно интересны исследования авторов современной России: С. Артоболевского, А. Гранберга, О. Кузнецовой, А. Лаврова, П. Минакира, В. Ишаева, О. Полынева, В. Лексина, А. Татаркина, Н. Швецова, Б. Штульберга и др.
Тем не менее, недостаточное внимание в отечественной экономической литературе уделено специфики социально-экономической политики для каждого региона как самостоятельного хозяйствующего субъекта в условиях повышения уровня
заинтересованности и ответственности власти субъектов федерации в формировании и использовании доходов. Необходимость углубления этого аспекта исследования обусловлена особенностями социально-экономического потенциала каждого субъекта РФ. В связи с этим выработка эффективной региональной экономической политики требует оценки потенциального уровня социально-экономических возможностей развития региона и их фактического задействования.
Актуальность и степень разработанности проблемы предопределили цели и задачи исследования.
Цели и задачи исследования.
Целью данного исследования является выявление и научное обоснование основных факторов социально-экономического развития субъекта федеративного государства.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
1. Определение основных факторов социально-экономического развития региона в федеративном государстве
2. Оценка социально-экономического потенциала субъектов Российской Федерации и его составляющих
3. Исследование текущего социально-экономического положения регионов России
4. Критическая оценка зарубежного и российского опыта региональной экономической политики
5. Разработка предложений по совершенствованию механизма региональной экономической политики, проводимой федеральными и региональными органами власти.
Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации и их хозяйственные комплексы.
Предметом исследования являются социально-экономические взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ по поводу выработки эффективной социально-экономической политики, способствующей подъему экономики каждого региона.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные положения классической, неоклассической и институциональной теорий, изложенные в трудах отечественных и зарубежных авторов, теоретические и практические труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам регионального роста и региональной экономической политики.
В диссертации в качестве инструментов исследования применялись статистический, экономико-математический, сравнительный и системный методы анализа социально-экономического развития.
Работа базируется на исследовании монографических работ, научных статей, опубликованных в ведущих экономических журналах, прикладных разработках отечественных и зарубежных ученых, занимающихся теоретическими и практическими аспектами регионального развития.
В работе использованы законодательные и нормативные документы Российской Федерации, акты Министерства экономического развития и торговли, Министерства финансов и Центрального Банка России, аналитические отчеты и статистические справочники отечественных и зарубежных статистических органов, а также прогнозно-аналитические материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.
Работа выполнена в соответствии с п. 1.1. паспорта специальности 08.00.01 -«Экономическая теория».
Научная новизна исследования заключается в обосновании эффективной региональной экономической политики в качестве важнейшего фактора социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В работе присутствуют следующие элементы новизны:
- уточнены основные факторы социально-экономического развития субъекта федеративного государства, включающие в себя 1) форму государственного устройства, которая определяет полномочия субъекта; 2) социально-экономический потенциал, составляющий материальную основу самостоятельности региона; 3) производственно-хозяйственную специализацию региона, расширяющую его межрегиональные связи; 4) систему институтов, обеспечивающую реализацию реальных возможностей функционирования экономических субъектов; 5) региональную экономическую политику, проводимую федеральными и региональными органами власти;
- национальное богатство субъекта РФ обосновано в качестве исходного социально-экономического потенциала в его социально-экономическом развитии. В диссертации обоснован вывод о том, что для России с ее сложившейся тенденцией слабой территориальной мобильности населения, в качестве важнейшего элемента регионального богатства необходимо рассматривать трудовой потенциал каждого региона, наиболее полное использование которого оказывает определяющее воздействие на темпы и эффективность региональной экономики;
- выявлены главные факторы, определяющие резкую дифференциацию в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (разрушение обрабатывающих отраслей, высокий уровень безработицы и др.) на основе использования международной методики сравнительной оценки уровня странового социально-экономического развития и индекса развития человеческого потенциала;
- разработана модель социально-экономического развития субъекта федеративного государства, в которой эффективная региональная экономическая политика федеральных и региональных органов власти рассматривается в качестве важнейшего фактора развития региона. Она направлена на достижение эффективного экономического роста региона путем 1) реализации его социально-экономического потенциала; 2) формирования
стабильных региональных институтов; 3) закрепления реальных полномочий региона в федеративном государстве; 4) формирования эффективной отраслевой структуры регионального хозяйства;
- обоснована наибольшая приемлемость для современной России в условиях ограниченности инвестиционных ресурсов использования адаптационной модели федеральной региональной экономической политики, состоящей из текущей поддержки проблемных регионов и инвестиционной поддержки тех регионов, где имеются высокие потенциальные возможности для эффективного экономического роста;
- выявлена важнейшая роль стабильности региональных институтов в социально-экономическом развитии субъекта федеративного государства.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в ориентации рекомендаций, положений и выводов на широкое использование при совершенствовании механизма региональной экономической политики, проводимой федеральными и региональными органами власти.
Модель социально-экономического развития субъекта федеративного государства может быть использована законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов при разработке программ социально-экономического развития регионов.
Адаптационная модель федеральной региональной экономической политики может найти применение в Министерстве регионального развития РФ при выборе регионов -объектов инвестиционной поддержки из федерального бюджета.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса экономической теории и региональной экономики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования прошли апробацию в научных дискуссиях «круглого стола» в Финансовой Академии при
Правительстве РФ «Развитие организаций и регионов - основа устойчивого развития России в 21 веке» (Москва, 2005).
Диссертация выполнена в рамках комплексной темы научно-исследовательских работ Финансовой Академии при Правительстве РФ, проводимых в соответствии с Комплексной темой «Теоретико-методологические основы становления и развития новых форм хозяйствования в экономике России».
Результаты исследования используются кафедрой экономической теории Финансовой Академии при Правительстве РФ в преподавании учебной дисциплины «Экономическая теория» (курс «Макроэкономика»).
Публикации. В целом по теме диссертации опубликовано 3 статьи общим объемом 1,4 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе «Социально-экономический потенциал субъекта РФ как материальная основа его развития» раскрыты теоретические положения функционирования региона в федеративном государстве. Исследована сущность социально-экономического потенциала и его роль в развитии региона. Дана оценка уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Во второй главе «Эффективная региональная экономическая политика как фактор социально-экономического развития субъекта федерации» критически обобщен зарубежный и российский опыт региональной экономической политики и предпринята попытка выработки модели социально-экономической политики, наиболее отвечающей современному состоянию России и ее регионов.
В заключении изложены основные теоретические и практические выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования.
Основные факторы социально-экономического развития региона в федеративном государстве
В отечественной и зарубежной научной литературе отсутствует четкость в определении понятия «регион», что является одной из причин многообразия направлений и методологических концепций в современных региональных исследованиях.
Всплеск исследований экономических отношений на уровне регионов в нашей стране приходится на 60-70-е годы 20 века. В советской экономической литературе в научный оборот понятие «регион» ввел академик Н.Н. Некрасов. Он считал, что региональная экономика должна изучать совокупность экономических и социальных факторов в каждом регионе страны, а главной составной частью региональной экономики является размещение производительных сил данной территории. Но в экономической литературе имеют место и другие трактовки.
В Большой Российской энциклопедии регион определяется как «крупная индивидуальная территориальная единица (например, природная, экономическая, политическая и др.)»
Черкашин Г. рассматривает регион с позиции социальной: «регион - это социально-территориальная общность, отражающая целостную общественную систему, обладающая административной, хозяйственно-экономической, социально-культурной самобытностью, развивающаяся в специфических жилищных, культурно-бытовых условиях» .
По мнению коллектива авторов под руководством Видяпина В.И. общим является признание объективной основы выделения региона - территориальное разделение труда, а практическим применением - территориальный аспект планирования. По их мнению, регион - это социально-экономическая пространственная целостность, характеризующаяся структурой производства, наличием всех форм собственности, концентрацией населения, рабочих мест, условий духовной жизни человека, имеющая местные органы управления своей территорией (область, край, республика)3.
Лексин В.Н. и Швецов А.Н. рассматривают регион как совокупность социального, природного, экономического, инфраструктурного, культурно-исторического и пространственного потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных органов власти4.
Различные понятия региона можно объединить, выделив в понимании сущности и, соответственно, границ региона два подхода: 1) регион как территория; 2) регион как социальная конструкция.
В рамках первого подхода развивалось традиционное регионоведение и почти вся отечественная школа региональной экономики до конца 90-х гг. Регион здесь - прежде всего обозримая территория. При данном подходе сущностью понятия региона является территория и дополнительными характеристиками являются другие черты, вызванные прежде всего территориальной общностью.
Другой подход к определению понятия «регион» состоит в том, что регион рассматривается как социальная конструкция, научная абстракция, отражающая наличие общих черт объектов, объединяемых этим понятием. Этот подход сравнительно нов. Он содержит указание на определенную произвольность границ региона. «Регион - понятие типологическое5», - пишет А. Грапберг, соответственно возможна различная типология регионов на основе разных признаков.
Понимание региона как территории приводит к управлению региональной экономикой извне. Традиционными инструментами регионального управления являются: 1) распределение трансфертов между регионами; 2) выравнивание социально-экономического развития регионов; 3) государственные капитальные вложения в крупные индустриальные и социальные проекты.
Трактовка региона как социальной конструкции позволяет взглянуть на регион с другой точки зрения - как на активного субъекта хозяйствования, который может вести самостоятельную экономическую политику, применять ряд экономических инструментов для улучшения своих конкурентных позиций.
В данной диссертации под регионами понимаются субъекты Федерации, поскольку именно они образуют территориальную, организационную, правовую и экономическую основу страны. Это относительно самостоятельные субъекты хозяйствования, итоги экономической деятельности которых получают отражение в системе национальных счетов (ВВП, НД и др.). Субъекты Федерации образуют территориальную, организационную, правовую и экономическую основу страны.
При таком подходе, регион - территориальное образование, имеющее четко очерченные административные границы, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизни населения, обусловленные его местом в системе территориального общественного разделения труда.
Богатство каждого региона определяется производительным трудом его граждан. Передовые регионы характеризуются стабильными и высокими темпами экономического роста, что обеспечивает более или менее полную занятость всего трудоспособного населения, рост доходов и потребления каждого работающего.
Определенные различия во взглядах на региональное развитие можно выделить в рамках двух основных групп теорий регионального роста - неоклассической теории, основанной на производственной функции, и теории кумулятивного роста, являющейся синтезом неокейнсианских, институционалистских и экономико-географических моделей
В неоклассической школе первые исследования различий в региональных темпах роста основывались на теории, которая используется и для объяснения общенационального экономического роста. Подобный подход господствовал до середины 60-х гг., однако используется он и в настоящее время6.
Социально-экономический потенциал региона
Кризисные явления в экономике, сопровождавшие переход к рыночным отношениям, актуализировали проблемы использования социально-экономического потенциала в целом и его составляющих на уровне региона. Несмотря на имевшее место в 90-х годах сокращение производства, спад инвестиционной активности, ухудшение финансового положения предприятий и падение жизненного уровня населения, страна по-прежнему располагает богатыми природными ресурсами, производственными мощностями, квалифицированными трудовыми ресурсами. Насущной задачей становится совершенствование оценки потенциальных возможностей и ресурсов каждого региона с целью более эффективного развития народного хозяйства.
Понятием потенциал, как правило, обозначают совокупность имеющихся средств, возможностей в какой-либо сфере. Под потенциалом обычно понимается не только то, что выявлено, а и то, что есть в скрытом виде и может быть проявлено при определенных условиях. Широкая трактовка термина «потенциал» заключается в рассмотрении его в качестве «источника возможностей, средств, запаса, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения какой-либо задачи или достижения определенной цели; возможности отдельного лица, общества, государства в определенной области27». Потенциал представляет собой обобщенную характеристику ресурсов, отнесенную к месту и времени, т.е. это своего рода количественная и качественная определенность ресурсов.
Потенциал есть динамичная система, объединяющая в себе три уровня связей во времени и пространстве, функционирующих в единстве. Эти связи детерминируют проявление потенциала в разных формах. Во-первых, потенциал характеризует прошлое. В этом случае он выступает в качестве «ресурса», поскольку воплощает в себе накопленные системой характеристики, позволяющие ей функционировать. Во-вторых, он отражает настоящее, т.е. реально используемые или неиспользуемые имеющиеся возможности. В данном случае потенциал близок по значению термину «резерв». В-третьих, он направлен на будущее, т.е. постоянно изменяется, развивается, накапливает новые способности, характеристики, включая элементы будущего развития .
Таким образом, с точки зрения прошлого социально-экономический потенциал страны в экономической литературе часто приравнивается к национальному богатству29. Национальное богатство - это общий итог постоянно повторяющегося процесса общественного производства за всю историю развития национальной экономики30. Это -совокупность материальных благ, которыми располагает страна в определенный момент времен и которая создана трудом людей за весь предшествующий период.
Национальное богатство непосредственно связано с производством общественного продукта и его воспроизводством. Национальное богатство растет и увеличивается прежде всего за счет общественного продукта, т.е. превышения произведенного общественного продукта над текущим потреблением в данном году. Следовательно, источником национального богатства является общественный продукт, который воспроизводится на расширенной основе.
В экономической литературе существует два подхода к пониманию национального богатства. В узком понимании национальное богатство - это то, что опосредовано трудом человека и может быть количественно измерено. При этом здесь выделяются следующие элементы национального богатства: основные производственные фонды, оборотные производственные фонды, материальные запасы и резервы, непроизводственные фонды, личное имущество граждан страны, информационное богатство. На основе другого, расширенного подхода к национальному богатству относят не только материальные блага, созданные трудом человека, но и все, чем располагает страна: население, природные ресурсы, климат, территория.
Таким образом, национальное богатство на территории определенного региона можно рассматривать как его исходный социально-экономический потенциал.
В последнее время понятие экономического или социально-экономического потенциала регионов довольно активно используется, однако в многочисленных публикациях на эту тему конкретное содержание этого термина зачастую трактуется довольно размыто и разноречиво.
Татаркин А.И. под социально-экономическим потенциалом региона понимает совокупность всех имеющихся в ее границах ресурсов (средств, запасов, источников) — материальных и духовных, природных и человеческих, как уже вовлеченных в процессы общественного производства и социального развития, так и тех, которые могут быть использованы для роста экономической мощи, установления и укрепления социально-политической стабильности, повышения уровня и качества жизни населения данной территории .
Галданова Д.Д. определила социально-экономический потенциал региона как совокупность ресурсов и свойств, которые определяют возможности устойчивого развития экономик региона в изменяющихся внешних условиях.
На наш взгляд, сущность социально-экономического потенциача региона раскрывается в понимании его как совокупности материальных и нематериальных ресурсов, которые определяют возможности устойчивого и эффективного функционирования экономики региона в изменяющихся внешних условиях, т.е. его конкурентоспособность.
В литературе существуют разные классификации социально-экономического потенциала территории. Одни авторы выделяют только три его составляющие: население, землю (с природными ресурсами) и овеществленный капитал, или, соответственно, человеческий, природный и производственный потенциалы. Другие определяют и пытаются оценить до двух-трех десятков разных составляющих потенциала.
Обобщение зарубежного опыта региональной экономической политики
Акцент в исследовании был сделан на двух важных составляющих федеральной региональной экономической политики: 1) проблеме выбора регионов - объектов региональной экономической политики и 2) инструментарии государственного регулирования экономического развития регионов. Правильный выбор регионов, в которых будет стимулироваться или, наоборот, ограничиваться экономический рост, является одной из важнейших составляющих процесса разработки и реализации региональной экономической политики. Процесс выбора регионов состоит из следующих этапов: - выбора показателей социально-экономического развития регионов, на основе анализа которых принимается решение об отнесении тех или иных регионов к объектам региональной политики; - типологии регионов, которая необходима для правильного выбора инструментов региональной экономической политики;
Выбор показателей для оценки уровня социально-экономического развития регионов Перераспределение средств между регионами всегда вызывает недовольство -получающие финансовую поддержку территории считают ее размеры недостаточными, не получающие поддержку обычно полагают масштабы перераспределения чрезмерными.
Поэтому процесс выбора регионов финансового стимулирования стремятся сделать максимально объективным, что достигается в первую очередь за счет использования различных социально-экономических показателей48.
Основным используемым для определения проблемных регионов в зарубежных странах является уровень безработицы. Если сравнить друг с другом страны ЕС то окажется, что на безработицу делается акцент в более развитых странах, на ВВП на душу населения - в менее развитых (что объясняется отчасти недостаточной достоверностью данных по безработице, связанной с неполной занятостью, и высоким уровнем миграции).
Наряду с уровнем безработицы во многих странах Европы используется ВВП на душу населения. В целом ряде стран показатели ВВП заменяются или дополняются показателями доходов населения (в Германии это заработная плата, в Словении -подоходный налог, в Чехии - наличный доход на душу населения).
Помимо уровня безработицы и ВВП на душу населения применяются также демографические, структурные, инфраструктурные показатели. Используемыми демографическими показателями являлись сильный отток населения в Ирландии и США, темпы роста населения в Чехии, Турции, Словении, доля экономически активного населения и предполагаемый рост трудовых ресурсов в Чехии. Структурными показателями - роль сельского хозяйства и туризма в экономике в Ирландии, доля занятых в промышленности в Германии, отрицательное воздействие на экономику региона структурных сдвигов, вызываемых техническим прогрессом, сильная зависимость экономики региона от контрактов с военными ведомствами в рамках программ развития многоштатных регионов в США.
Довольно многочисленны и инфраструктурные индикаторы, которые обычно отражают состояние здравоохранения и образования, жилищного фонда. Сами показатели зависят в немалой степени от уровня экономического развития страны. Например, уровень развития образования в Словении оценивается по доле студентов в населении, а в Турции - по уровню грамотности.
Число используемых индикаторов заметно различается по странам. В ряде европейских стран (например, Нидерландах) используются в соответствии со стандартами ЕС всего 2 индикатора (уровень безработицы и душевой ВВП), тогда как в Турции их более 50. Чаще всего используется от 5 до 10 индикаторов. В США их 7-8, в Словении - 9, в Чехии - 15, примерно столько же в Германии (формально считается, что 4-5, однако один из этих индикаторов - инфраструктурный - является комбинацией из 11 частных индикаторов).
Друг с другом отдельные социально-экономические показатели сочетаются также по-разному. В одних странах (Германии и Чехии) на основе частных индикаторов, взятых с разными весами, составляется комплексный индикатор, по которому ранжируются регионы (в число поддерживаемых попадают территории, имеющие наихудшие значения интегрального показателя). В других странах для выделения разных типов проблемных регионов используются различные показатели. Например, в Словении слаборазвитые регионы предлагалось выделять по величине подоходного налога на душу населения, проблемные приграничные - по демографическим тенденциям, проблемные индустриальные - по спаду промышленного производства и уровню безработицы. До этого в Словении для отнесения общины к стимулируемой ей было достаточно иметь по крайней мере в 2 группах показателей (9 использовавшихся показателей были разделены на 3 группы) минимум по 2 показателя, значение которых составляло менее 50% от среднего по Словении, причем одним из критериев обязательно должен был быть валовый материальный продукт на душу населения.
На основе проводимых расчетов в одних странах выделяется единая группа проблемных регионов, в других странах проводят градацию территорий по степени проблемности. Например, в Турции выделяют наиболее отсталые области (приоритетного развития первостепенной важности) и отсталые (приоритетного развития второстепенной важности), в Великобритании- "районы развития" и "промежуточные районы", в Германии различаются масштабы поддержки восточных земель и проблемных регионов в западных землях.
Периодичность отбора стимулируемых территорий также различается по странам. В Чехии и Венгрии поддерживаемые регионы выбираются ежегодно, в Германии - один раз в 4-5 лет. Реализация отдельных многоштатных программ в США растягивается на годы и даже десятилетия.
Несмотря на простоту и прозрачность, определение регионов - объектов региональной политики на основе статистических показателей имеет свои недостатки: объективность формализованных подходов относительна, а сами показатели не всегда достоверны и зачастую не отражают реальных проблем.
Субъективным в формализованных методиках отбора регионов является, во-первых, выбор используемых социально-экономических показателей (в зависимости от того, каким показателям отдается предпочтение, выигрывают те или иные территории), во-вторых, расчет комплексных (интегральных) показателей - ни использование способа трансформации единичных индикаторов для их сравнимости друг с другом, ни придание весов единичным индикатором обычно никак не мотивируются. В Германии при составлении сетки районов финансового стимулирования интегральный показатель рассчитывается примерно по 20 вариантам (с включением/исключением частных индикаторов, их стандартизацией или нормированием, приданием им разных весов). И решение вопроса о том, какой вариаЕїт расчетов использовать, во многом носит политический характер.
Формирование эффективного механизма региональной экономической политики в России, проводимой федеральными органами власти
При всей важности территориальных проблем в настоящее время отсутствует единый подход к определению сущности и содержания региональной политики. Проблемам региональной экономической политики в российских научных исследованиях уделяется в последние годы немало внимания, однако общепринятых толкований многих терминов до сих пор не существует.
Для начала определимся с понятиями «экономическая политика» и «политика». Еще в 1962 г. в знаменитой 117-ой Конвенции МОТ указывалось: «Всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также поощрение его стремления к социальному прогрессу» (Раздел 1. Общие принципы, статья 1).
По мнению Колодко Г. экономическую политику следует рассматривать как способность разрешать крупномасштабные социальные проблемы на экономической основе. Ее цель - поддерживать максимально возможные темпы экономического роста и распределять его плоды справедливым, то есть социально приемлемым способом55.
Лексин В.Н. и Швецов А.Н. считают, что региональная экономическая политика -это специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющим главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и регионально, органами, представляющими интересы регионов и общегосударственно - в масштабах всей страны.
На взгляд Кузнецовой О.В., под региональной экономической политикой понимаются действия государства, цель которых - избирательное воздействие на социально-экономическое, политическое, экологическое развитие отдельных территорий.
Можно выделить следующие главные моменты в этих определениях: 1) цель экономической политики - улучшение качества жизни населения путем воздействия на социально-экономическое развитие региона. Материальной же основой улучшения качества жизни населения служат темпы экономического роста; 2) при этом применительно к федеративным государствам, к числу которых относится и Россия, справедливо говорить о региональной экономической политике и федеративных, и региональных органов власти.
Мы понимаем под региональной экономической политикой действия органов государственной власти (федеральных и региональных), направленные на достижение эффективного экономического роста региона, выступающего материальной основой повышения благосостояния населения страны и ее регионов, путем 1) реализации его социально-экономического потенциала; 2) формирования стабильных региональных институтов; 3) закрепления реальных полномочий региона в федеративном государстве; 4) формирования эффективной отраслевой структуры регионального хозяйства.
При принятии решения в отношении разработки и реализации региональной экономической политики федеральные органы власти могут выбирать из трех альтернативных подходов: (1) вообще не оказывать влияния на динамику экономического развития отдельных регионов (неинтервенционалистская модель); (2) проводить интенсивное воздействие на экономическое развитие наиболее проблемных регионов (модель радикальных преобразований); (3) незначительно корректировать развитие территорий путем ускорения естественных процессов (адаптационная модель).
По нашему мнению, именно идеи "адаптеров" в наибольшей степени приемлемы для современной России. Аргументами в пользу этого вывода могут являться следующие.
Недостатками "неинтервенционалистских" подходов являются, во-первых, неэффективное использование потенциала развития страны из-за недоиспользования социально-экономического потенциала отдельных регионов. Львиную долю доходов государственного бюджета формируют сырьевые отрасли, а значительная часть запасов полезных ископаемых находится в малоосвоенных районах. Во-вторых, есть сферы деятельности, в которых государство обязательно участвует - это, например, развитие инфраструктуры.
Подходы "радикальных преобразователей" не могут применяться в условиях ограниченности инвестиционных ресурсов на нынешнем этапе развития России. Более того, эффективность этих затрат согласно теории кумулятивного роста, на которую "активные преобразователи" опираются, будет крайне низкой.
Несмотря на целесообразность следования в целом "адаптационной" модели региональной политики, часть мер государственного регулирования должна быть все же направлена на стимулирование роста наиболее проблемных регионов. Этот тезис в значительной степени связан с проблемой соотношения территориальной справедливости (под которой на практике чаще всего подразумевают перераспределение средств в пользу наиболее проблемных регионов) и экономической эффективности национальной экономики. Существуют следующие точки зрения на эту проблему.
Одна точка зрения - существует обратно пропорциональная зависимость между территориальной справедливостью и экономической эффективностью (т.е. стимулирование экономического развития проблемных регионов однозначно ведет к уменьшению экономической эффективности). Именно на основе этого утверждения Э. Куклински, например, рассуждает о целесообразности перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции58.
Другая точка зрения заключается в том, что справедливость полезна, т.е. имеет не только негативные, но и позитивные эффекты59. Подобный тезис обычно обосновывают тремя соображениями. Во-первых, несправедливость и неравенство ведут к неполноте использования потенциала развития регионов. Во-вторых, они могут дать краткосрочный экономический эффект, но в долгосрочной перспективе привести к накоплению диспропорций, на устранение которых потом придется тратить больше. В-третьих, и это считается главным, подобные диспропорции могут привести к социальным взрывам.
