Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты исследования системы перераспределения доходов 17
1.1. Эволюция теоретических основ регулирования перераспределительных отношений 17
1.2. Диалектика взаимодействия распределительных и перераспределительных отношений 43
1.3. Налогово-бюджетная система в перераспределении доходов 63
Глава 2. Институциональные аспекты специфики формирования перераспределительных отношений 84
2.1. Институциональная характеристика перераспределительных отношений в современной российской экономике 84
2.2. Институциональные формы совершенствования перераспределительных отношений 99
Глава 3. Особенности влияния фискальной политики государства в перераспределении доходов в рыночной экономике 120
3.1. Роль и функции налогов в системе перераспределения доходов 120
3.2. Совершенствование налогообложения как фактор снижения дифференциации доходов населения 147
3.3. Проблемы совершенствования фискальной политики государства на современном этапе 169
Глава 4. Трансформационные процессы перераспределительных отношений 189
4.1. Усиление роли перераспределительных отношений в развитии АПК 189
4.2. Диверсификация источников финансирования науки и образования 211
4.3. Особенности организации и финансирования здравоохранения в современных условиях 241
Глава 5. Роль государства в развитии системы вторичного распределения современной российской экономики 267
5.1. Приоритеты регулирования бюджетных отношений в РФ 267
5.2. Система организационно-экономических норм налогово-бюджетных отношений 294
5.3. Формирование эффективной модели регулирования межбюджетных отношений 326
Заключение 350
Список использованной литературы 357
Приложения
- Эволюция теоретических основ регулирования перераспределительных отношений
- Роль и функции налогов в системе перераспределения доходов
- Диверсификация источников финансирования науки и образования
- Формирование эффективной модели регулирования межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход от централизованной к рыночной экономике влечет изменение экономических функций государства, которое одновременно выступает и субъектом, и объектом рыночной трансформации. Главной целью государства становится определение направленности социально-экономического развития, и, в конечном счете, достижение высокого уровня жизни населения страны. В этих условиях особую роль играет бюджетная система, являющаяся концентрированным сводом социально-экономических функций государства, форм и методов его влияния на развитие общества. Именно бюджетная система выступает рычагом, с помощью которого правительство страны воздействует и регулирует процессы производства, распределения и перераспределения.
За годы реформ в российском обществе резко обострились социальные проблемы, связанные с дифференциацией доходов населения, возросшими диспропорциями в социально-экономическом развитии регионов, нарушился принцип равной доступности потребления социальных благ и услуг гражданами даже на уровне минимальных гарантий.
Реформирование социальной сферы в последние годы базировалось на стремлении направить ее в русло экономии общественных ресурсов с тем, чтобы сэкономленные средства использовать на проведение экономических реформ в производственных отраслях.
В последние годы формируется новый подход к развитию социальной сферы, основанный на системных изменениях модели социальной политики, всевозрастающем влиянии на перераспределительные процессы государственных целевых программ и приоритетных национальных проектов. Они ознаменовали новый этап государственного подхода к развитию и финансированию социальной сферы, сельского хозяйства, направленный на преодоление негативных тенденций их функционирования. В этой связи тема диссертационного исследования актуальна и своевременна.
Степень разработанности проблемы. В последние годы активно дискутируется вопрос об экономической роли государства в экономике переходного периода. Этой проблеме посвящают свои научные работы Абалкин Л., Бабашкина А., Добрынин А., Дунаев Э., Кириченко В., Орешин В., Пороховский А., Портной М., Сунян В., Тарасевич А. и некоторые другие. Теоретические аспекты финансового регулирования экономики исследуются в трудах таких ученых, как Вагнер А., Дмитриев М., Исалова М., Кадомцева С., Осетрова Н., Серегина С., Соколинский В., Ясин Е. и других.
Теоретические исследования социально-экономической сущности и влияния налогов на экономическую жизнь общества велись такими известными зарубежными экономистами, как К. Вексель, Дж. Кейнс, A. Маршалл, Р. Масгрейв, Дж. С. Милль, В.Петти, Д. Рикардо, Ж. Сисмонди, А. Смит, Ж.Б. Сэй, М. Фридмен. Анализу основных принципов налогообложения посвящены работы А. Вагнера, Й. Ланга, Ф.Нитти, О.Ноймарка, А.Смита,. Среди современных зарубежных авторов, рассматривающих вопросы налогового регулирования, наибольшую известность приобрели работы Э.Аткинсона, Дж. Гэлбрейта, Н. Грегори Мэнкью, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, Э.Хансена и других.
Вопрос о роли налогов, масштабах налогового регулирования в теории политической экономии тесно связан с дискуссией о функциях государства и масштабах его вмешательства в экономическую жизнь общества. Среди зарубежных исследователей до сих пор не существует единства по поводу роли государства в установлении экономического порядка. Российские ученые, экономисты также внесли важный вклад в развитие взглядов на природу и роль налогов. Большая заслуга в развитии отечественной теории налогообложения принадлежит Н. Тургеневу. В конце XIX - начале XX вв. появились интересные работы в области налогообложения российских ученых Д. Боголепова, И. Бунгэ, И. Озерова, А. Соколова, В.Твердохлебова, А.Тривуса, И. Янжула, Н. Яснопольского, которые с разных позиций оценивали влияние налогов на экономическую жизнь общества. Вопросы налогообложения в экономике переходного периода, рассматриваются в работах таких экономистов, как А. Брызгалин, В. Волобуев, В. Гусев, И. Горский, Л. Дробозина, В.Дьяченко, Г. Киперман, В. Князев, И. Осадчая, Л. Павлова, В. Пансков, С. Пепиляев, В. Пушкарева, Б. Рагозин, В. Родионова, М. Романовский, К. Седов, С. Синельников-Мурылев, О. Тимофеева, B. Фролов, С. Шаталов.
Изучению межбюджетных отношений и их роли в социально-экономическом развитии государства посвящены научные труды Л. Абалкина, Д. Аллахвердяна, Г.Базаровой, А. Бирмана, М. Васильевой, Е. Гайдара, А. Грязновой, Г. Игудина, Л.Куракова, Ю. Любимцева, Н. Сабитовой, Я. Хесина, О. Черковца и некоторых других исследователей.
Однако, несмотря на многочисленность работ, посвященных проблемам налогообложения, вопросы теории его государственного регулирования в силу их многогранности и сложности следует признать недостаточно разработанными и остро дискуссионными, особенно в аспекте развития перераспределительных отношений.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является научное обобщение методологических подходов государственного регулирования финансовых отношений и на этой основе разработка авторской концепции развития системы перераспределительния доходов в современных условиях. Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи:
проанализировать эволюцию экономических отношений перераспределения доходов;
определить приоритетные направления государственного финансирования экономики в переходный период;
выявить проблемы современной фискальной политики государства;
на основе обобщения результатов бюджетно-налоговой реформы исследовать основные противоречия, возникающие в ходе ее проведения;
обосновать неэффективные институциональные нормы налогово-бюджетных отношений в трансформирующейся экономике;
- обобщить методологические вопросы институциональных преобразований современной российской экономики;
- исследовать проблемы реализации институциональных преобразований на региональном уровне;
- раскрыть направления совершенствования налогообложения как фактора снижения дифференциации доходов населения;
- выявить особенности налогово-бюджетной политики государства в условиях роста конъюнктурных доходов;
- проанализировать закономерности и противоречия реализации социальной функции налогов в современных условиях;
- сформулировать меры, направленные на совершенствование системы перераспределения доходов, с учетом особенностей современного этапа социально-экономических преобразований.
Объектом исследования является система перераспределительных отношений в условиях рыночной экономики, налогово-бюджетная система России.
Предметом исследования выступают процессы институционального регулирования перераспределительных отношений в современных условиях российской экономики.
Область исследования. Диссертация выполнена в рамках раздела «Общая экономическая теория» Паспорта специальности ВАК 08.00.01 – «Экономическая теория: п. 1.1. Политическая экономия (экономика ресурсов: рынков капитала, труда и финансов), 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория (теория переходной экономики и трансформации социально-экономических систем).
Теоретическими и методологическими основами исследования послужили труды и публикации отечественных и зарубежных ученых. В диссертации использованы положения действующего законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан.
В качестве методологии научного анализа в работе нашли свое применение диалектический, абстрактно-логический, системный подходы, эволюционный и исторический методы, а также экономико-статистические методы обработки и анализа данных.
Информационной базой исследования выступили международные обзоры и сопоставления международных агентств, информационные данные Федеральной службы государственной статистики и ее территориального органа по Республике Татарстан, а также нормативные акты России и Татарстана, публикации периодической печати, статистические данные отраслевых справочников, Интернет - сайтов, реферативные обзоры.
Научная новизна исследования состоит в разработке авторской концепции институционального регулирования системы перераспределительных отношений с обоснованием необходимости расширения спектра и развития наиболее существенных методологических и теоретических гипотез, применяемых для его анализа, а также определение важнейших направлений реализации политики перераспределительных отношений. К наиболее существенным результатам, полученным лично автором персонифицирующим и подтверждающим научную новизну исследования и выносимым на защиту, относятся следующие:
- предложен авторский подход в методологии исследования теоретических положений перераспределительных отношений в трансформирующейся экономике: обосновано их содержание как многоуровневого социально-экономического процесса, обеспечивающего согласование экономических и социальных интересов субъектов хозяйствования (государства, фирм, домохозяйств), различных социальных групп населения с целью рационального использования природно-ресурсного потенциала экономики. Определена необходимость создания синергитического подхода к волнообразному изменению активной роли государства, сопровождающееся корреляции механизма финансового регулирования многообразия форм доходов; взаимосвязи и взаимозависимости роли, механизма государственного перераспределения доходов с типом и моделью экономической системы; возрастание роли государственного перераспределения доходов в обеспечение благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность при переходе от либеральной к социал-демократической модели;
- обосновано положение о нестабильности существующих исследований в области методологии изучения перераспределительных отношений, в этой связи, уточнена их сущностная характеристика как экономической категории, выражающей совокупность процессов, методов, средств и органов управления, базирующихся на приоритетном развитии методов косвенного воздействия и предназначенных для эффективного функционирования перераспределительных отношений для создания условий в интересах удовлетворения потребностей людей в ограниченных ресурсах.
- доказано, что для современной методологии перераспределительных отношений необходимы изменения структуры государственного финансирования, прежде всего, в условиях мирового экономического кризиса, в аспекте модернизации сложившейся неэффективной социальной инфраструктуры, до существенного сокращения бюджетных расходов социального характера и соответствующего не всегда обоснованного расширения сферы платных услуг, недостаточного усиления социальной функции налогов, трансформации социальной политики, обусловленных рыночной экономикой реформирования финансового обеспечения социальных программ, усиления адресной социальной защиты, увеличения объема личных сбережений в оплате социальных услуг;
- обоснована и представлена институциональная структура перераспределительных отношений, включающих институты административного регулирования, обуславливающие систематизацию и корректировку нормативной базы; экономические институты содержащие методы регулирования формирующихся и действующих финансовых потоков через установление прогрессивной системы налогообложения, субсидирования, квотирования, льготирования, кредитования и т.д.; рыночные институты - правила ответственности, страховые обязательства по трансфертным платежам, акцептам и возвратам и др. Установлено, что процесс непрерывной трансформации институтов предполагает их деформализацию (замещение формальных институтов на неформальные и органичные встраивания их в перераспределительные отношения), что способствует, наряду с совокупностью формальных институтов (совокупность нормативных требований, системы финансовых инструментов и др.) становлению институционального саморегулирования, например, применительно к совершенствованию фискальной политики сбалансированность налогово-бюджетных отношений с целью снижения инфляции и формирования финансовых резервов, продолжение политики снижения налогового бремени на экономику как важного структурного маневра, обеспечивающего уменьшение нагрузки на предприятия обрабатывающих секторов за счет изъятия большей части ренты добывающих отраслей;
выявлены противоречия и формы их проявления в системе перераспределительных отношений: противоречие в условии неопределенности институциональной среды и заполнении возникающих «институциональных пустот» квазиинститутами или придании формальным институтам квазифункций; противоречие формальных и неформальных институтов, что проявляется в усилении агрегированности и ассиметричности потоков экономико-социальной информации; противоречия между стимулами (снижение налогового бремени) и проявляющимся авторитаризмом государства, в котором российские предприниматели видят фактор риска (возможность силового нажима, расширение коррупции), между уменьшением налогов и масштабами уклонения от налогов и выводом заработной платы из тени между макроэкономическими и микроэкономическими регулятивными структурами, определяющими поведение участников в перераспределительных отношениях;
установлена методологическая основа механизма перераспределения доходов, его функций и методов, во взаимосвязи и взаимозависимости концепций индивидуального и общественного благосостояния, оптимального варианта выбора между справедливостью и эффективностью. Расширены экономическая сущность, роль распределение и перераспределение доходов в условиях проведения эксперимента по монетизации льгот, раскрыты недостатки дифференциации в доходах населения в период рыночных преобразований (отсутствие связи с трудовым вкладом высокооплачиваемых работников, рост удельного веса населения с доходами ниже прожиточного минимума, зависимость уровня бедности от степени неравенства в доходах), сформулированы важнейшие направления, обеспечивающие сглаживание возникающего неравенства доходов (совершенствование социальной защиты, адресное предоставление пакета социальных услуг, обеспечение ежемесячных денежных выплат и др.);
предложены варианты совершенствования модели регулирования межбюджетных отношений, разграничение финансовых полномочий между всеми уровнями бюджетов, сбалансированность передаваемых на региональный уровень доходных и расходных обязательств, переход от планирования затрат к программно-целевым методам формирования бюджета, придание муниципальной власти реальной финансовой поддержки и уход от практики получения средств по остаточному принципу, привязка к местным бюджетам доходов реального сектора;
выявлены тенденции влияния современной системы перераспределительных отношений на проблему дифференциации заработной платы, практики необоснованного углубления дифференциации заработной платы по отраслям, регионам и категориям работников; существенное снижение роли государства в регулировании доходов населения, которая сводится, по сути дела лишь к установлению минимального размера оплаты труда; уменьшение доли в затратах на персонал социальных льгот и услуг, оказываемых предприятиями работникам; снижение удельного веса расходов организаций на обеспечение работников дополнительным питанием, жильем, профессиональное обучение, а также на добровольную социальную защиту, что противоречит общемировым тенденциям;
- обобщены особенности налогово-бюджетной политики государства в условиях роста конъюнктурных доходов. Основной из них является то, что при реализации отдельных видов полезных ископаемых образуется существенная по величине ценовая рента, экономическая природа которой определяется особенностью мирового распределения природных ресурсов. Это проявляется в усилении зависимости макроэкономической и бюджетной политики от колебаний мировых цен на тот или иной вид сырья. В этой связи доказано, что непосредственной целью государственной политики становится установление таких режимов налогообложения и сборов за право добычи ресурсов, которые в долгосрочной перспективе максимизировали бы доходы государства от их эксплуатации и одновременно сохраняли бы стимулы к производству;
выявлены и обоснованы основные концептуальные признаки современной системы перераспределения доходов, неоправданно высокая нагрузка на доходонесоздающие и низкодоходные факторы как явное выражение низкой неэффективности существующей системы налогообложения, что обуславливает необходимость формирования более совершенного налогозамещающего механизма рентных платежей; неэффективная политика государства, направленная на изъятие избыточных средств только у нефтяников, сокращая при этом их инвестиционные возможности, создавая антистимулы, сдерживающие финансовую активность нефтяной отрасли внутри России, что активизирует размещение инвестиций крупными недропользователями не в российские, а в зарубежные проекты;
на основе проведенного анализа концепции раздельного планирования сырьевого и не сырьевого бюджетов, а также действующей мировой практики функционирования стабилизационных фондов и фондов развития сформулированы предложения по корректировке и повышению эффективности бюджетной политики в условиях роста конъюнктурных доходов: поддержание пропорциональности и сбалансированности между сырьевыми и не сырьевыми отраслями экономики; сохранение устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления в длительной перспективе; обеспечение равномерного распределения бюджетных доходов, полное или частичное сбережение нефтегазовых доходов в условиях колебания конъюнктуры мировых рынков природно-сырьевых ресурсов;
разработаны предложения по совершенствованию системы изъятия рентных доходов и государственного (федерального) контроля за их использованием. Научно обосновано, что перенос центра тяжести налогообложения на природно-ресурсный потенциал позволит организовать систему финансовых трансфертов между рентабельными и нерентабельными, но перспективными секторами экономики, а также между регионами донорами и рецепиентами, осуществить действенную социальную поддержку населения, создать дифференцированную систему социальных доплат к заработной плате и пенсиям. При такой системе взимания рентных доходов российская экономика может в более сжатые сроки реально приобрести черты социально-ориентированной экономической системы. Доказано, что задача бюджетной политики в РФ должна состоять в определении величины ненефтегазового дефицита за счет перераспределения поступлений от нефтегазовых доходов в долгосрочной перспективе;
- определены преимущества и недостатки реализации социальной функции налогов в аспекте развития перераспределительных отношений как потенциального фактора подъема АПК. Проведенный анализ показал, что, даже несмотря на низкие доходы, домашние хозяйства в сельской местности полностью их не расходуют, а стремятся сберегать часть средств, что объясняется, в первую очередь, страховыми мотивами и неуверенностью в завтрашнем дне. Выявлена тенденция существенного различия структуры потребительских расходов городских и сельских домашних хозяйств. Сделан вывод о том, что для дальнейшего эффективного развития как экономики в целом, так и успешного возрождения сельского хозяйства, необходимо, в первую очередь, ликвидировать сложившийся разрыв в уровне доходов и уровне потребления городского и сельского населения, создать благоприятные возможности для его воспроизводства и получения профессионального образования. При несоблюдении этого условия случае низкий уровень жизни сельского населения может стать существенным тормозом на пути подъема российского сельского хозяйства и его дальнейшей модернизации;
установлены долгосрочные и устойчивые тенденции диверсификации источников финансирования науки и образования, а также неэффективной организации и финансирования здравоохранения в современных условиях (рост спроса на услуги образования и здравоохранения и ограниченность государственных расходов, диспропорции финансирования высшего профессионального образования на территории страны), в результате доказана необходимость перехода от логики «возврата долгов» образованию и науке со стороны государства к логике взаимных обязательств;
обосновано, что если у государства отсутствуют возможности финансирования растущих потребностей в услугах образования и здравоохранения, то оно, в первую очередь, обязано четко и однозначно определить гарантии и стандарты предоставления бесплатных благ для населения или отдельных его групп с учетом реальных источников финансирования.
Практическая значимость исследования. Представленные в диссертации результаты и выводы могут быть использованы органами государственного управления при разработке основных положений налогово-бюджетной реформы, формирования системы финансового регулирования социально-экономического развития России и ее регионов, корректировке макроэкономической политики, региональной финансовой политики, выработки стратегических направлений развития экономики России на перспективу.
Значимость диссертационного исследования диктуется реальной необходимостью формирования концептуальных подходов эффективной системы перераспределения в современных условиях трансформации экономических отношений.
Содержащиеся в работе теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебных курсов по макроэкономике, экономической теории, государственному регулированию экономики.
Апробация результатов исследования. Результаты научного исследования использовались автором в процессе преподавания курсов «Макроэкономика», «Экономическая теория» и «Экономика финансов» в Казанском государственном финансово-экономическом институте, докладывались на международных, всероссийских, региональных и итоговых научно-практических конференциях КГФЭИ в период с 2002 по 2009 годы.
Публикации. Основные научные результаты диссертационного исследования изложены в 33 публикациях общим объемом 51,5 печ. л., в том числе 10 статей в изданиях, рекомендованных ВАК объемом 5,3 печ. л., в трех монографиях.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка литературы, включающего 295 библиографических источников и 26 приложений. Работа изложена на 383 страницах, содержит 27 таблиц и 24 рисунка. Логика исследования представлена на рисунке 1.
Эволюция теоретических основ регулирования перераспределительных отношений
Глубокий и всесторонний анализ эволюции теоретических основ государственного регулирования экономики в аспекте перераспределения доходов требует рассмотрения эволюции экономической роли государства в современном мире.
В последние годы появилось немало работ зарубежных и российских авторов, непосредственно анализирующих эволюцию экономической роли государства в постоянно меняющемся мире . Среди многочисленных подходов к анализу экономической роли государства в современной рыночной системе можно выделить три наиболее существенных2.
Во-первых, это рассмотрение проблемы с позиции мирового хозяйства, его современной структуры, тенденций и закономерностей. Этот подход предполагает исследование экономических функций государства. Во-вторых, для нас крайне необходимо выявить специфику российского перехода от плановой к рыночной экономике, как подчеркивает Пороховский А.А. «творчески обосновать и определить конечные позиции движения от всеобщего огосударствления к оптимальному государственному хозяйству и стабилизации рыночного развития» . В-третьих, ни в одной современной развитой стране не существуют чисто рыночные отношения. Фактически как в национальном, так и мировом масштабах сложилась смешанная экономика. А это значит, что любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и видов предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, международного, когда государство выступает одновременно как органичный элемент данной системы, так и гарант существования и функционирования всей системы.
Изменение экономической роли государства является исходным и обязательным условием перехода к рынку. Вся система социалистического хозяйства базировалась на системе государственного планового управления. Для развития основ рыночного хозяйства, т.е. экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов и конкуренции между ними, государство должно было отказаться от всеобщего экономического контроля и директивного управления: в конце 1991 г. происходит разрушение командно-административной экономики.
Государство в переходной от плановой к рыночной экономике должно играть роль, характерную для него в развитой рыночной экономике, где регулирующая роль рынка дополняется функционированием государства. При этом следует иметь в виду, что рынок и государственное регулирование должны быть органически связаны на современном этапе развития. В то же время роль государства не может не иметь специфических для переходной экономики особенностей. Такой особенностью является разгосударствление и в этой связи значительное уменьшение роли государства в экономике.
Чтобы не допустить возрождения командно-административной системы, а также в силу ее исторических особенностей в нашей стране разрушение централизованного планирования, министерской системы управления носило одномоментный характер. В результате управляемость в государственном секторе резко снизилась, государство слабо воздействовало на социально-экономические процессы .
В то же время государство в переходной экономике должно выполнять больший объем работы, государственное регулирование должно играть большую роль, чем в устоявшейся рыночной экономике. Эта особенность государства в переходной экономике обусловлена тем, что происходит процесс смены одной социально-экономической системы другой, смены форм собственности, утверждения нового порядка и воздействия на него. Процесс разгосударствления не может быть эффективным, если он не проходит под направляющим воздействием государства. Там, где он проходит под контролем государства, процесс приватизации приводит к возникновению более эффективных экономических форм, дает значительные средства для пополнения бюджета и частично для развития остающегося государственного сектора, например, во Франции.
Роль государства в переходной экономике должна быть большей еще и в связи с тем, что здесь неизбежен трансформационный спад, всплеск инфляции и безработицы. Особенностью переходной экономики является то, что здесь преобладают не противоречия развития, а противоречия нового и старого.
Сейчас не актуальны рассуждения о том, должно ли государство регулировать экономическую жизнь. Действительно актуальным является определение масштабов, наиболее эффективных форм и методов регулирования экономики. Важнейшей задачей, например, является сформулировать основы такой антиинфляционной политики, которая не подавляла бы экономический рост и обеспечивала рост благосостояния населения. Эта задача противоречива: обеспечивая экономический рост, в том числе и поднимая уровень совокупного спроса, можно спровоцировать новый всплеск инфляции.
Методы воздействия на экономику не остаются неизменными, они видоизменяются или частично корректируются в связи с меняющимися внутренними и внешними условиями. В настоящее время и в научной литературе и в заявлениях руководящих деятелей звучит призыв обеспечения сильного и эффективного государства.
Определяя признаки сильного и эффективного государства, Э.П. Дунаев справедливо подчеркивает, что речь при этом идет не о том, чтобы государство выполняло не свойственные ему в рыночной экономике функции. Оно должно управлять государственной собственностью, создавать равные условия для хозяйствующих субъектов, макроэкономическими методами обеспечивать экономический рост, увеличение занятости, преодоление или ослабление инфляции, решать социальные вопросы, бороться с монополизмом .
Четкое обоснование повышения роли государства, признаков сильного и эффективного государства сформулированы А.А. Пороховским6. Повышать роль государства - это фактически уменьшать роль чиновников и повышать роль и действенность законодательной базы экономического развития. Повышение роли государства вовсе не предполагает роста размеров самой собственности в руках государства. Сильное и эффективное государство способствует оптимальному сочетанию сильной конкуренции и достаточного регулирования, формирует социальные стабилизаторы общественного развития, защищает национальные интересы при расширении мирохозяйственных связей.
Чтобы говорить об оптимальности и эффективности финансового регулирования экономики, необходимо сначала определить содержание понятия «государственное регулирование».
И в теории, и на практике государственное регулирование трактуется как та или иная форма, степень вмешательства государства в экономическую жизнь. В литературе такая трактовка определяется как ограниченная и критикуется с либеральных позиций, как содержащая потенциальную угрозу свободе рынка, поскольку корневая основа слова «вмешательство» — «мешать».
Научно сформулированным, на наш взгляд, является следующее определение: государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям7.
Содержание государственного регулирования логично, на наш взгляд, раскрывает Кириченко В.Н., который включает следующие элементы8:
- регламентацию хозяйственной жизни, образующую свод правил, кодекс поведения хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе и введение определенных запретов, нацеленных на недопущение ущерба субъектам рынка;
- формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и субъектов, обслуживающих хозяйственные отношения;
- выработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации - собственно регулирование социально-экономических процессов.
В выступлении Президента России на первом пленарном заседании Государственной Думы четвертого созыва выделено, что важными рычагами экономического роста должны стать развитие финансовой, налоговой, банковской систем, укрепление гарантий собственности, развитие предпринимательской и экономической свобод.
Роль и функции налогов в системе перераспределения доходов
Важнейшим инструментом макроэкономического регулирования, как уже было показано в первом параграфе диссертации, является фискальная политика государства.
Английский термин «fiscal» переводится на русский язык по-разному. В одних случаях - как фискальная политика, в других - как налогово-бюджетная политика.
Другие авторы считают, что термин налогово-бюджетная политика более точен по смыслу и используют фискальную политику в качестве синонима выражения налогово-бюджетной политики. Под налогово-бюджетной политикой понимается воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения.
Существует также такое определение: «бюджетно-налоговая (фискальная) политика - меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета, направленные на обеспечение полной занятости и производство неинфляционного ВНП».42 Как видно, в данном определении под фискальной политикой понимается бюджетно-налоговая политика. По мнению некоторых ученых, фискальная политика, в основном, характеризуется как налоговая.
Мы понимаем под фискальной политикой систему регулирования с помощью налогов и правительственных (государственных) расходов для достижения поставленных целей (удвоения ВВП, занятости, снижения темпов инфляции). Правительственные расходы - это расходы на содержание государства, а также государственные закупки товаров и услуг.
Понятие фискальной политики как реального инструмента государственного регулирования экономики связано с именем Дж. М. Кейнса и кейнсианцами (А. Лигу, Р. Харрод, Э. Хансен).
С точки зрения кейнсианской теории, сущность фискальной политики состоит в управлении в определенных целях совокупным спросом посредством манипулирования налогами, трансфертами и правительственными закупками. Современные экономисты, даже подвергающие критике позиции кейнсианцев, в основном таким же образом подходят к сущности фискальной политики.
Задачами современной фискальной политики являются создание и сохранение единого экономического пространства, сглаживание неравенства между регионами, а также стимулирование эффективности производства и социальной сферы.
Фискальная политика, как известно, бывает дискреционной и недискреционной. Дискреционная фискальная политика представляет собой сознательное манипулирование налогами и правительственными (государственными) расходами с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.
Анализ равновесного объема национального продукта и манипулирования государственными расходами позволяет с позиции роста совокупных расходов выявить, что включение в них государственных расходов вызывает сдвиг кривой С + J вверх и ведет к росту национального продукта, причем здесь срабатывает эффект мультипликатора. Мультипликатор государственных расходов рассчитывается следующим
Фискальная политика используется для регулирования стабилизации экономики в двух основных направлениях: преодоление спада и сдерживание подъема.
Недискреционная фискальная политика предполагает автоматическое изменение чистых налоговых поступлений в государственный бюджет в периоды изменения объемов национального производства. В некоторой степени изменения государственных расходов и налогов вводятся автоматически.
Для обоснования критериев и закономерностей совершенствования фискальной политики России в современных условиях удвоения ВВП и борьбы с бедностью рассмотрим важнейший инструмент фискальной политики государства, позволяющий регулировать совокупный спрос в экономике, перераспределять доходы, покрывать государственные расходы, контролировать уровень и распределение национального дохода - налоги (более подробно - в п. 1.3 диссертации).
Налоги, как уже говорилось выше, являются одним из экономических рычагов, с помощью которых государство воздействует на рыночную экономику. Варьирование налогами и налоговыми льготами (скидками и освобождениями) позволяют воздействовать на динамику и структуру экономики, на капиталовложения и занятость, темпы развития НТО, осуществление социальной политики, обеспечение соответствующего распределения доходов и богатства. Фискальная политика может устранять и сглаживать присущие рынку дефекты, стихийно складывающиеся пропорции между сбережениями и инвестициями, доходностью различных сфер хозяйства.
Налоговая система - единая совокупность однородных элементов, объединенных в единое целое и выполняющих единую задачу — изъятие налогов и сборов с субъектов налога в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды территориальных образований.
Принципиальная модель налоговой системы РФ сформировалась в 1991-1992 гг. на базе структуры доходов хозяйствующих субъектов, сложившейся в рамках огосударствленной экономики. Эта модель предполагала, во-первых, что основная масса облагаемого дохода формируется в рамках государственного сектора экономики; во-вторых, что основным источником налоговых поступлений является промышленность (сельскохозяйственное производство имеет налоговые льготы, сектор услуг незначителен, роль строительства невелика); в-четвертых, что основными налогами для населения являются косвенные налоги, а прямые носят вспомогательный характер. При этом с изменением состава и структуры государственных расходов не были радикально реформированы принципы начисления и взимания большинства налогов, а так же поступлений неналогового характера.
В ходе реформирования противоречия формирования налоговой системы не могли не проявить себя. Это стало очевидным, когда рыночные преобразования привели к снижению объема валового внутреннего продукта, перераспределяемого через бюджет, а так же уменьшению доли доходов бюджетной системы.
В настоящее время, как отметил Президент РФ В.В. Путин, налоговая нагрузка на экономику составляет 36,8% валового внутреннего продукта.44 Масштабы изъятия части полученного дохода из воспроизводственного процесса посредством налогообложения, активное воздействие государства через налоговую систему на величину спроса и предложения, объем инвестиций, региональную и отраслевую структуру экономики свидетельствуют о том, что налоги стали важнейшим рыночным инструментом государственного регулирования.
Однако, несмотря на возрастающую роль налогов в современной жизни государства, их дальнейшее активное использование в качестве регуляторов рыночных процессов в России тормозится несовершенством существующей системы налогообложения.
Вопрос о роли налогов, масштабах налогового регулирования в теории политической экономии тесно связан с дискуссией о функциях государства и масштабах его вмешательства в экономическую жизнь общества. Среди зарубежных исследователей до сих пор не существует единства по поводу роли государства в установлении экономического порядка. На всем протяжении эволюции экономической мысли взгляды на роль налогов и степень их воздействия на экономику менялись вместе с изменением социально-экономических и политических условий.
Российские ученые, экономисты также внесли важный вклад в развитие взглядов на природу и роль налогов. Так, в начале прошлого столетия появились интересные работы в области налогообложения русских ученых И. Янжунла, И. Бунгэ, В. Твердохлебова, А. Соколова, А Тривуса, Д. Боголепова, Н. Яснопольского, И. Озерова, которые с разных позиций оценивали влияние налогов на экономическую жизнь общества.
В последнее время с учетом накопленного опыта функционирования налоговой системы в нашей стране появилось много современных исследований на эту тему. Вопросы налогообложения в экономике переходного периода рассматриваются в работах таких экономистов, как А. Брызгалин, Волобуев, В. Гусев, И. Горский, Л. Дробозина, В. Дьяченко, Г. Киперман, В. Князев, И. Осадчая, Л. Павлова, В. Пансков, С. Пепиляев, В. Пушкарева, Б. Рогозин, В. Родионова, К. Седов, О. Тимофеева, В. Фролов, С. Шаталов.
Диверсификация источников финансирования науки и образования
В современных условиях многократно возрастает роль образования, к нему предъявляются новые требования, оно становится необходимым условием благополучия человека. Поэтому степень реализации права граждан на образование, возможность получения ими качественного образования являются основными факторами, определяющими уровень развития общества.
Существуют различные взгляды и мнения о ситуации, складывающейся ныне в отечественной системе образования. Эти взгляды и мнения достаточно полярны: от утверждения, что образование выжило и идет процесс его развития, до жесткого заявления, что образование находится в глубоком кризисе.
Наиболее объективную картину положения в образовании очевидно могут дать два критерия: качество образования и возможность получить образование.
Большинство специалистов сегодня приходит к выводу, что, несмотря на многие новшества в системе образования, качество образования, получаемое российскими гражданами, неуклонно снижается. Это мнение подтверждается и международными рейтингами. Между тем, система образования бывшего Советского Союза считалась одной из лучших в мире. Еще два десятилетия назад качественный уровень российской высшей школы был довольно высоким. В соответствии с рейтингом Американской ассоциации высших учебных заведений в числе лучших семидесяти четырех неамериканских университетов были названы тринадцать российских, причем Московский государственный университет назван вторым после Сорбонны, Санкт-Петербургский госуниверситет - шестым после Оксфордского, Кембриджского и других университетов. Однако сегодня большинство стран отказываются признавать российские дипломы.
Если говорить о доступности образования, то следует признать возрастающее с каждым годом неравенство граждан на получение образования. Все чаще эта возможность определяется материальным благосостоянием родителей и обучающихся.
К сожалению, за годы вхождения в рыночные отношения во многом позиции в сфере образования были утрачены, и основной причиной этого явилось резкое сокращение финансирования системы образования. В условиях кризиса российской экономики в 1990-е годы и острой нехватки денежных средств сфера образования пострадала достаточно сильно. Масштабы ее недофинансирования возрастали и приводили к негативным социальным и экономическим последствиям.
Бюджетные расходы в области образования как в удельном плане, так и в абсолютном выражении в России и сегодня нельзя назвать высокими. Если пересчитать расходы всех уровней бюджетов, то в области высшего профессионального образования эти расходы не превышают 2 тыс. долларов/студента. Этот же показатель в Странах Северной Европы имеет следующие значения: Швеция — более 12 тыс. долларов, Дания и Норвегия — около 8 тыс. долларов.
Велики диспропорции финансирования высшего профессионального образования на территории нашей страны. В то время как присутствуют субъекты с финансированием выше среднего уровня в 2 раза, есть и такие, где финансирование меньше среднего в 1,8 раза. Необходимо отметить, что количество хорошо обеспеченных (то есть превышающих средний уровень) субъектов РФ значительно меньше, чем тех регионов, которые получают финансирование ниже среднего. Положения Конституции о предоставлении равных возможностей, нормы Бюджетного кодекса о единстве бюджетной системы и других основополагающих документов в области образования не находят своего отражения в действительности.
Денежные средства в соответствии с бюджетной классификацией расходов выделяются, в первую очередь, на такие статьи, как заработная плата, стипендии (пособия) учащимся. Статьи расходов, связанные с обеспечением учебного процесса, материально-техническим снабжением, остаются, как правило, недофинансированными. То есть на сегодняшний день из государственного бюджета поддерживается работа персонала, но состояние учебной базы постепенно приходит в упадок, что, несомненно, отражается на качестве образования. В связи с этим необходимо констатировать недостаточность выделяемых средств на общее финансирование рассматриваемых социально значимых и гарантированных государством услуг, а также значительную узость финансируемых видов расходов.
Перестройка в организации и финансировании науки и образования, которая могла бы привести эти сферы в соответствие с реалиями постиндустриального общества, широко и повсеместно обсуждается в высокоразвитых странах, а в некоторых из них уже перестраивают образовательные системы.
Все более очевидно, что если у государства нет возможностей за собственный счет финансировать растущие потребности в этих услугах, оно, в первую очередь, обязано четко и однозначно определить гарантии и стандарты предоставления тех или иных бесплатных благ для населения или отдельных его групп с учетом реальных источников финансирования. Должны быть определены четкие правила распределения тех услуг, которые, в силу финансовых ограничений, не могут быть общедоступными. По возможности, при распределении бесплатных услуг следует использовать механизмы, которые расширяют свободу выбора потребителя, стимулируют конкуренцию между теми, кто предоставляет эти услуги. Образовательные учреждения в рамках установленных для них стандартов и правил должны быть наделены самостоятельностью, позволяющей оптимизировать формы и методы предоставления своих услуг. Задача государства при этом — стимулировать в образовании частное финансирование, способствовать тому, чтобы для потребителей, готовых оплачивать услуги самостоятельно, это не замещало государственные гарантии, а на законных основаниях дополняло их.
Поскольку тенденции, порождающие сегодняшние проблемы в финансировании образования — а это рост спроса на их услуги и ограниченность государственных расходов - носят долгосрочный и устойчивый характер, в странах, которые окажутся неспособными провести перечисленные преобразования, кризис этих важнейших сфер будет только нарастать. Перемены необходимы, чтобы повернуть значительную часть растущей в постиндустриальном мире экономической сферы к рыночным механизмам и стимулам, дополненным государственным регулированием, государственными услугами и социальной поддержкой. Должны быть построены системы, в которых государство подправляет и регулирует рынок образования, а не стремится его вытеснить.
Масштаб государственного финансирования образования - это один из главных показателей, характеризующих политику той или иной страны. Существенным является также вопрос о том, из источников какого уровня -центральных, региональных, местных — и в какой пропорции оно осуществляется.
В последние десятилетия в большинстве развитых зарубежных стран проведены разнообразные реформы образования, охватившие, в том числе, и сферу управления им. Наиболее выраженной оказалась тенденция к децентрализации, передаче многих управленческих полномочий и функций от центра на более низкие уровни и расширению участия общества в процессе управления.
Как следствие во многих государствах произошли существенные изменения в методах и механизмах финансирования образования. В ряде стран были проведены реформы, направленные на его децентрализацию (Бельгия, Великобритания, Испания, Франция и др.), в некоторых - усилена роль местных органов власти в принятии соответствующих решений (Финляндия, Швеция), в отдельных - введены новые модели финансирования расходов на содержание учебных заведений (Нидерланды) и финансирования высшего образования (Бельгия, Финляндия), в других - существенно расширены полномочия школ по управлению своим бюджетом (Великобритания) и т.д.
Тем не менее, несмотря на управленческие реформы и нововведения, основная ответственность за предоставление образования и его финансирование по-прежнему ложится на государственные власти различного уровня. Поэтому одним из важнейших аспектов образовательной политики стало распределение ответственности между центральным, региональным и местным уровнями управления; законодательное установление того, какой из них является распорядителем, менеджером и пользователем выделяемых фондов.
Конкретная степень участия того или иного уровня управления в финансировании образования зависит от ряда национальных факторов: государственного устройства и общей системы государственного управления, законодательного распределения ответственности за предоставление образования и структуры управления им, степени децентрализации этого управления, а также от сложившихся исторических и культурных национальных традиций.
Формирование эффективной модели регулирования межбюджетных отношений
Экономическое развитие страны во многом определяется дальнейшей гармонизацией взаимоотношений центра и регионов, особенно в финансовой сфере.
Одна из важных и сложных проблем бюджетной политики — межбюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения определяются бюджетным федерализмом (табл. 24), который основан на трехуровневой бюджетной системе с разграничением доходных и расходных полномочий между уровнями.
Структура консолидированного бюджета в общем виде отражает результаты межбюджетного регулирования.
Несовершенство межбюджетных отношений является не только одной из самых сложных, запутанных, но и болезненных проблем.
В начале 2000 г., когда формировалась экономическая программа («программа Грефа»), обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально различающиеся решениями относительно федеральных мандатов.
Первый. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог - один бюджет» с отменой федеральных мандатов, непосильных для регионов. Соответственно - четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов (американская модель).
Второй. Большая централизация финансовых ресурсов, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета (ближе к германской модели).
Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость ограничения самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: упорядочены функции региональных властей, заметно улучшился сбор налогов, все более очевидными становятся минусы чрезмерной централизации.
Основные результаты централизации финансовых ресурсов и увеличения их объемов их перераспределения отражены в таблице 25.
Усиление централизации финансовых ресурсов обусловлено низким уровнем контроля за расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), обязательствами Федерации по внешнему долгу, существенными различиями между регионами в уровнях экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения средств из федерального бюджета. Децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, то есть при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.
Финансовая помощь регионам из центра в последние годы возрастала: в 1999 г. к 1998 г. - на 44,4 %; в 2000 г. к 1999 г. - на 53 %; в 2001 г. к 2000 г. - на 125 %.172 К тому же ее структура становилась все более сложной и определить четко, по какому принципу расходы отнесены к тому или иному фонду, довольно трудно.
В ней выделяются: дотации; субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких как пособия на детей и инвалидам, Фонд софинансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, поддерживаются выплаты жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ); трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов - ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенный для выравнивания бюджетной обеспеченности); Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ и, т.д. В таблице 26 приведены данные о структуре расходов регионального консолидированного бюджета на образование за 2004 год.
На примере отдельных регионов Российской Федерации видно, что бюджетная поддержка регионов, рассмотренная в аспекте расходов на систему образования, неравномерна. Но главная цель - выравнивание бюджетной обеспеченности - практически не достигается. И это неудивительно, поскольку принципиально финансовая помощь не решает никаких проблем регионов. Это не инвестиции, в результате которых регионы наращивают собственные доходы, расширяют налоговую базу и становятся самодостаточными. Такая финансовая помощь порождает иждивенчество регионов, снижает их ответственность за собственную состоятельность. В целом полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация финансовых ресурсов в России больше, чем в унитарных государствах: 90% налогов законодательно признаны федеральными, 70% налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и по ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставлять льготы в пределах своих полномочий.
Общая методология совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации предполагает уяснение сущности межбюджетных отношений. В контексте рассматриваемой темы целесообразно акцентировать внимание на том, что иногда в экономической литературе это понятие заменяют термином «бюджетный федерализм».
Анализируя определения бюджетного федерализма, которые даются в литературе, необходимо отметить, что зачастую данная категория рассматривается как «экономическое понятие» , которое должно «употребляться не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарные предприятий, поскольку бюджетный федерализм характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений». О. Черковец, например, пишет, что «воплощение принципа бюджетного федерализма ... касается не политического, а сугубо экономического аспекта организации межбюджетных отношений (предполагает лишь функционирование разных бюджетов строго в пределах законодательно закрепленных за ними полномочий)».
