Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового положения образовательного автономного учреждения по российскому законодательству
1.1 .Понятие и признаки образовательного автономного учр еждения 12
1.2. Правосубъектность образовательного автономного учреждения 43
1.3.Особенности создания, реорганизации и ликвидации федерального государственного образовательного автономного учреждения 68
1.4. Лицензирование и аттестация образовательного автономного учреждения 130
Глава 2. Особенности правового положения федерального государственного автономного образовательного учреждения
2.1. Управление федеральным государственным автономным образовательным чреждением 143
2.2. Проблемы выбора типа автономного учреждения высшими учебными заведениями 160
2.3. Совершенствование правового положения государственных учреждений и организации предоставления государственных услуг 199
Заключение 217
Библиография 222
Приложение № 1 239
Приложение № 2 245
- Правосубъектность образовательного автономного учреждения
- Лицензирование и аттестация образовательного автономного учреждения
- Проблемы выбора типа автономного учреждения высшими учебными заведениями
- Совершенствование правового положения государственных учреждений и организации предоставления государственных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью обстоятельств теоретического, практического и дидактического характера.
В настоящее время область образования в государственной политике Российской Федерации является приоритетной. Присоединение к Болонской конвенции повлекло за собой проведение радикальных реформ и создание новой правовой основы в области образования.
В результате активного обновления образовательного законодательства существенное внимание уделяется новым организационно-правовым формам функционирования образовательных учреждений, в частности автономным образовательным учреждениям.
Автономные образовательные учреждения представляют собой новую, ранее не известную российскому законодательству разновидность юридических лиц.
Министерством образования и науки Российской Федерации создано несколько федеральных государственных автономных образовательных учреждений. Но, в то же время, еще не разрешены вопросы, связанные с уяснением роли и места федеральных государственных автономных образовательных учреждений, в системе образовательных учреждений.
Несмотря на очевидную актуальность темы, следует признать, что она не была в достаточной степени освящена в научной литературе. До сих пор не написано ни одной монографии, не защищено ни одной диссертации, посвященной уяснению правового положения автономного образовательного учреждения.
При этом совершенно очевидно, что в первую очередь важно упреждающее развитие правовой основы организации и деятельности автономного образовательного учреждения, формирование теоретической концепции на автономное образовательное учреждение и поиска путей повышения эффективности их функционирования.
Таким образом, актуальность и своевременность исследования правового положения автономного образовательного учреждения обосновывается следующим:
во-первых, настоящим развитием образовательного законодательства и глобализацией развития современного общества;
во-вторых, слабой научно-теоретической разработанностью проблемы правового статуса автономного образовательного учреждения;
в-третьих, не совершенством правового регулирования данной сферы.
В этой связи исследование проблем правового положения автономного образовательного учреждения вызывается назревшими общественными потребностями, которые органично входят в круг проблем совершенствования образовательного законодательства.
Степень разработанности темы.
При выборе темы диссертационного исследования учитывалась не только актуальность механизма правового регулирования правового положения автономного образовательного учреждения, но и разработанность данного института в гражданском праве.
За последние десять лет исследованию подвергалось правовое положение автономных учреждений, но имеющиеся научные проблемы в этой области изучены не достаточно полно, изучение их носило фрагментарный характер и в основном относилось к общей характеристике автономных учреждений.
Так, В.Ю. Балашова рассматривала основы организации учета и аудита автономных учреждений высшего профессионального образования,
Д.Н. Палагин уделил внимание административно-правовому статусу государственных автономных учреждений, Н.И. Карпова - гражданско-правовому статусу автономного учреждения.
Таким образом, следует констатировать, что правовое положение автономных образовательных учреждений на сегодняшний день не получило должной научной проработки и не может считаться исследованной адекватно существующему состоянию общественных отношений в области образования.
Целью настоящего исследования является комплексное исследование теоретических и практических вопросов правового положения федерального государственного автономного образовательного учреждения и выработка предложений по его совершенствованию.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:
- определить понятие и признаки федерального государственного автономного образовательного учреждения как разновидности юридического лица;
исследовать правоспособность и правосубъектность федерального государственного автономного образовательного учреждения;
уяснить особенности аккредитации и лицензирования федерального государственного автономного образовательного учреждения;
- выявить особенности создания, реорганизации и ликвидации федерального государственного автономного образовательного учреждения;
установить проблемы, организации и функционирования федеральных государственных автономных образовательных учреждений;
аргументировать целесообразность совершенствования правового регулирования организации и функционирования федерального государственного автономного образовательного учреждения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовым положением федерального государственного автономного образовательного учреждения на примере высших учебных заведений.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующее правовое положение автономных образовательных учреждений, правоприменительная практика по данной проблематике.
Методологическая основа диссертационного исследования включает такие общенаучные методы познания, как: системный, логический, сравнительный, диалектический, методы дедукции, индукции и синтеза,
а также основанные на них частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, метод правового моделирования и другие методы.
В рамках исследования нормативного материала использовались следующие способы толкования: грамматический, логический, систематический, телеологический, функциональный и другие способы.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды таких ученых, как: В.Е. Авилов, В.К. Андреев, М.И. Брагинский,
С.Н. Братусь, В.А. Белов, А.В Венедиктов, В.П. Грибанов, В.В. Залесский,
В.В. Зайцева, О.С. Иоффе, Н.В. Козлова, М.И. Кулагин, В.П. Мозолин,
Э.Г. Полонский, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Р.О. Халфина,
Г.Ф. Шершеневич, В.И. Шкатулла, И.В. Ершова, К.Б. Ярошенко и других.
Различные аспекты деятельности некоммерческих организаций нашли свое отражение в работах современных ученых: С.А.Бурлаков,
Ю.О. Вербицкая, О.В. Ивкова, Н.И. Карпова, А.А. Кирилловых, В.В. Лаптев,
С.Д. Могилевский, Е.А. Пыхов, Ю.В. Романец и другие.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация является первой монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу правового положения федеральных государственных образовательных автономных учреждений на примере высшего учебного заведения в условиях обновившегося законодательства и практики его применения.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию правового регулирования статуса автономного образовательного учреждения.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны.
1. Выявлены общие признаки автономного учреждения как юридического лица:
- автономное учреждение создается по воле учредителя, но действует в интересах пользователей, поскольку создается с целью удовлетворения образовательных, культурных и иных духовных потребностей неопределенного круга лиц;
- учредители не получают дивиденды от деятельности созданного ими автономного учреждения, т.е. не распределяют между собой доход, полученный учреждением от разрешенной хозяйственной деятельности;
- повышенный по сравнению с иными учреждениями уровень имущественной ответственности по своим обязательствам;
- отсутствие субсидиарной ответственности собственников имущества (учредителей) по долгам автономного учреждения;
- усложненная структура управления автономным учреждением.
2. Выявлены специфические признаки автономного образовательного учреждения как юридического лица:
- основной сферой его деятельности выступает та часть сферы образования, которая обеспечивает удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения образования;
- содержание его деятельности определяется общественным интересом, и направляется волей государства, сформулированной в рамках обязательного для соблюдения законодательства об образовании, составляющем в значительной степени императивные нормативно-правовые предписания;
- особый правовой режим имущества, находящегося у автономного образовательного учреждения, заключающийся в специфике объема правомочий лица, обладающего имуществом на праве оперативного управления;
- правоспособность автономного образовательного учреждения существенно шире правоспособности казенного образовательного учреждения. При этом деятельность первого носит строго целевой характер, и должна быть направлена на выполнение лишь конкретных заданий собственника.
- к особо ценному движимому имуществу не следует относить имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности федерального автономного образовательного учреждения, а также имущество, приобретенное федеральным автономным образовательным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.
3. Предлагается определение автономного образовательного учреждения:
автономным образовательным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, зарегистрированная в установленном законодательством Российской Федерации порядке, открывающая лицевые счета в территориальных органах казначейства и (или) счета в кредитных организациях, обладающая специальным правовым режимом на закрепляемое за ним собственником имущество, осуществляющая свою деятельность в целях удовлетворения потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, посредством получения соответствующего образования.
4. Авторское исследование правового положения автономного образовательного учреждения позволило сформулировать практические предложения по внесению изменений в законодательные и нормативные правовые акты:
пункт 3 статьи 120 ГК РФ конкретизировать и изложить в следующей редакции: «Законами и иными правовыми актами могут быть установлены особые правила, касающиеся определения предмета и целей деятельности учреждения, порядка его создания, реорганизации и ликвидации, имущественных отношений между собственником имущества и учреждением, ответственности по своим обязательствам».
аргументировано предложение по разграничению компетенций органов управления высшим учебным заведением: ученого совета, наблюдательного совета и иных коллегиальных органов высшего учебного заведения для достижения эффективного управления высшим учебным заведением.
обоснован вывод о целесообразности отнесения утверждения программ развития автономных образовательных учреждений к компетенции соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия учредителей автономных образовательных учреждений, для своевременного доведения финансирования в соответствии с утвержденными программами развития автономных учреждений:
созданные на базе федеральной собственности к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере образования,
созданные субъектом Российской Федерации к компетенции уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
созданные муниципальными образованиями к компетенции уполномоченного органа муниципального образования.
выявлена необходимость исключения из законодательства договора, заключаемого между учредителем и образовательным учреждением, для этого потребуется внесение изменений, как в законодательные, так и подзаконные акты о соответствующих типах и видах образовательных учреждений.
предлагается внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» и установить для федеральных автономных и бюджетных учреждений интервал отнесения к особо ценному движимому имуществу от 50 тыс. рублей до 500 тыс. рублей.
5. Представлена авторская модель проекта Положения о Наблюдательном совете федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования, проекта рекомендаций о попечительском совете бюджетного учреждения, проекта комплексных методических рекомендаций по реализации Федерального закона от 8 мая
2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», проект регламента взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющих полномочия собственника имущества.
Научно-практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что теоретические положения и выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы при подготовке и обсуждении проектов нормативных актов, в процессе преподавания учебных дисциплин «Гражданское право» и «Образовательное право» студентам высших учебных заведений. Отдельные положения могут быть положены в основу научных исследований в сфере гражданского права, образовательного права.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре «Гражданского права и гражданского процесса» Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московского государственного индустриального университета.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором статьях, а также внедрены в практическую деятельность Федерального агентства по образованию и Министерства образования и науки Российской Федерации. В рамках практической апробации данного исследования разработаны типовые изменения и дополнения в устав федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина» (далее – автономное учреждение), типовой проект приказа Рособразования о реализации распоряжений Правительства Российской Федерации о смене типа существующего государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина» в автономное учреждение, разработаны изменения в учредительные документы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Дальневосточный государственный университет», а также нормативные правовые акты по смене типа указанного образовательного учреждения.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и двух приложений.
Правосубъектность образовательного автономного учреждения
Как всякий участник гражданского оборота, юридическое лицо обладает правоспособностью и дееспособностью.
Прежде всего, правоспособность и дееспособность юридического лица возникают одновременно, в момент его государственной регистрации (п. 3 ст. 49, п. 2 ст. 51 ГК). Прекращаются они также одновременно - в момент завершения ликвидации юридического лица путем внесения соответствующий записи об этом в государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 63 ГК).
Правоспособность юридических лиц может быть как универсальной (общей), дающей им возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, так и специальной (ограниченной), предполагающей их участие лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений . Возможности, составляющие правоспособность, характеризуют статус субъекта, они не передаваемы. Передача такой возможности третьим лицам означала бы ее ограничение, подобные сделки ничтожны . Правоспособность юридических лиц предполагается ограниченной (целевой), ибо юридическое лицо по общему правилу может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом и (или) учредительными документами целям его деятельности, и соответственно может нести лишь связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1 ст. 49 ГК). Такие ограничения вызваны тем, что сами юридические лица обычно создаются для достижения вполне конкретных целей, определенных их учредителями, а потому не могут использовать свою самостоятельную правосубъектность в противоречии с этими целями . Ясно, например, что государственные учреждения или общественные организации не должны иметь широких возможностей для занятия коммерческой деятельностью, ибо они создавались для достижения совсем других целей. Вместе с тем в условиях рыночной организации хозяйства целевые ограничения правоспособности юридических лиц весьма отрицательно сказываются на деятельности коммерческих организаций, заставляя их учредителей (участников) изменять и перерегистрировать учредительные документы при каждом, иногда даже не очень существенном изменении характера деятельности созданной ими организации (например, при вступлении ее во внешнеэкономический оборот или при развитии в ее рамках дополнительных, «непрофильных» видов деятельности). С формальной стороны такие ограничения легко обходятся закреплением в учредительных документах длинного перечня различных видов деятельности, которые вправе осуществлять данная организация, да и сами цели деятельности могут быть сформулированы весьма общим образом.
Что касается права оперативного управления в отношении, принадлежащего учреждениям имущества, то такое право является одним из видов вещных прав, наряду с правом хозяйственного ведения и правом собственности. Особенностью права оперативного управления заключается в том, что оно является правовым механизмом обособления имущества организации как юридического лица. Именно право оперативного управления законодатель выбрал в качестве имущественно-правовой основы для создания и существования субъектов гражданских правоотношений - учреждений1.
Учреждение как юридическое лицо наделяется собственным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления: владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Определяя право оперативного управления учреждения, необходимо, прежде всего, остановится на его правовой природе. В науке был и остается дискуссионным вопрос об отраслевой принадлежности права оперативного управления. В юридической литературе рубежа 70-80 гг. были высказаны несколько точек зрения. Такие ученые как Ю.К. Толстой, Э.Г. Полонский, СМ. Корнеев исходили из того, что право оперативного управления — комплексный институт, сочетающий в себе нормы административного и гражданского права .
Позволим себе согласиться с указанной позицией, поскольку с одной стороны, государство закрепляет имущество на праве оперативного управления это институт гражданского права «вещное право», с другой стороны, все дальнейшие действия носят властно-распорядительный характер со стороны собственника имущества - учредителя.
Правовой статус организации предопределен организационно-правовой формой, в которой создана эта организация и которая позволяет определить вид юридического лица (коммерческая или некоммерческая в зависимости от целей создания организации). Организационно-правовая форма юридического лица предполагает особый правовой режим создания и деятельности юридического лица (соотношение прав юридического лица и его участников на имущество юридического лица, порядок управления имуществом, извлечение и распределение прибыли).
Если организация создается в форме автономного учреждения, то по своей сути она может быть только некоммерческой. Основным гражданско-правовым последствием признания автономными учреждениями некоммерческими организациями является наделение их специальной правоспособностью, то есть автономное учреждение создается для реализации строго определенных целей и задач, данной точки зрения придерживаются М.И. Брагинский и К.Б. Ярошенко, по их мнению, понятие «специальная правоспособность» означает совершение юридическими лицами, прямо указанными в законе, только таких действий, которые соответствуют целям их деятельности, а также несение связанных с этой деятельностью обязанностей . В.В. Лаптев предлагает следующее определение: «Специальная правоспособность дает возможность осуществлять такие виды деятельности, приобретать лишь такие права, которые соответствуют предмету деятельности данного субъекта» .
Лицензирование и аттестация образовательного автономного учреждения
Право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает у образовательного автономного учреждения с момента выдачи ему лицензии. В юридической литературе лицензия по своей юридической природе квалифицируется как административный акт, порождающий административные правоотношения .
Лицензирование представляет собой своеобразное разрешение государства на занятие тем или иным видом деятельности. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определяет понятие лицензии как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Кроме того, принципы лицензирования определены также указанным законом: обеспечение единства экономического пространства; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования (ст. 3). Кроме того, критерии определения лицензируемых видов деятельности также определены указанным законом: 1) возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации; 2) регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование (ст. 4). Таким образом, особенности лицензирования заключаются в том, что оно обусловлено обстоятельствами, непосредственно связанными с интересами личности. По существу органы, выдавшие лицензию, должны рассматриваться гарантами того, что лицензируемая деятельность не наносит ущерба личности, обществу и государству. В это связи, следует согласиться с Д.В. Осинцевым, который под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств публично-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным правовым статусом. Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактическими осуществляемыми действиями1.
В настоящее время лицензирование образовательной деятельности регулируется Законом «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», также Постановлением Правительства РФ «Положение о лицензировании образовательной деятельности»2.
Однако в указанном положении отсутствует понятие «лицензирование образовательной деятельности». Ранее оно существовало во Временном положении о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования в РФ.
Лицензирование рассматривалось как процедура, включающая проведение экспертизы, принятие решения, оформление и выдачу учреждению профессионального образования лицензии на право ведение образовательной деятельности по направлениям (специальностям), уровням профессионального и программ соответствующего дополнительного образования3. Положение о лицензировании образовательной деятельности определяет порядок лицензирования образовательных учреждений, в том числе, реализующих программы ВПО.
Для прохождения лицензирования представляются следующие документы: сведения о внутренней структуре, укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся; сведения о наличии зданий и помещений, объектов физической культуры и спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся питанием и медицинским обслуживанием с приложением копий документов, подтверждающих право на владение необходимой учебно-материальной базой; заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и Государственной противопожарной службы о пригодности используемых помещений для осуществления образовательного процесса; перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, с указанием объемов учебной нагрузки (для учреждений профессионального образования — аудиторной и внеаудиторной) по этим дисциплинам; сведения об обеспеченности учебной литературой и материально техническом оснащении; сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса, квалификации педагогических работников и условия их привлечения к трудовой деятельности; заявление соискателя лицензии, копии его устава и свидетельство о государственной регистрации, справку о постановке на учет в налоговом органе с указанием ИНН и других документов, подтверждающих намерение соискателя лицензии и его правовой статус;
Проблемы выбора типа автономного учреждения высшими учебными заведениями
С момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях» Министерством образования и науки Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию (в настоящее время по указу Президента Российской Федерации упразднено) созданы, в том числе следующие федеральные государственные автономные образовательные учреждения: 1. федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина»; 2. федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северный (Арктический) федеральный университет»; 3. федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова»; 4. федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет»; 5. федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»; 6. федеральное автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Государственная академия профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы»; 7. федеральное автономное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования Российский государственный профессионально-педагогический университет. Между тем, в статус автономных учреждений предполагается перевести больший объем федеральных образовательных учреждений профессионального образования. Требует существенного упрощения форма предложения, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 325, и, прежде всего, исключение позиции, касающиеся требований оценки будущей деятельности федерального автономного учреждения. При этом предлагается предусмотреть обязательность оценки эффективности функционирования учреждения в его новом статусе не ранее чем через три года. Одним из стимулов для перехода в автономное учреждение должно стать не только облегчение режима использования внебюджетных средств, но, прежде всего, утверждение учредителем программы развития автономного учреждения, включающей развитие его материальной базы. В настоящее время в законе не конкретизируется содержание и порядок финансирования и утверждения программ развития. Федеральным законом «Об автономных учреждениях» предусматривается перераспределение компетенции руководителя автономного учреждения с наблюдательным советом. Закреплено, что в состав наблюдательного учреждения могут входить его работники, но не входит его руководитель. Можно ожидать, что последний может попасть в зависимость от трудового коллектива. В целях повышения статуса руководителя автономного учреждения на наш взгляд, целесообразно внести в Федеральный закон «Об автономных учреждениях» норму о включении руководителя с голосующим голосом в состав наблюдательного совета, сохранив при этом представительство работников учреждения. При предоставлении формы предложения о создании автономного учреждения предусмотрено предоставление сведений об имуществе на основе данных бухгалтерской отчетности бюджетного учреждения, подтвержденной результатами аудиторской проверки. Для государственных учреждений сферы образования выполнения данного требования является достаточно проблематичным. С одной стороны, обязательность аудита в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» на федеральные учреждения не распространяется, а с другой стороны, аудиторские проверки осуществляются относительно финансово-хозяйственной деятельности юридического лица или его бухгалтерской отчетности, но не имущества. При этом перечень имущества представляется учреждением как приложение к бухгалтерскому отчету в конце финансового года. В этом случае теряется смысл такого рода проверки. Кроме того, проблемой для образовательных учреждений является также достаточно высокая стоимость процедуры аудита (справочно: стоимость процедуры аудита может достигать до 8 млн. рублей) и необходимость отбора аудита на конкурсной основе, на что понадобится дополнительное время при подготовке проекта предложения.
В этой связи считаем необходимым либо внести в пункт 10 Методических рекомендаций по заполнению формы предложения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2007 года № 261, изложив его в следующей редакции: «Пункты 25-27 заполняются на основе (аудита) финансовой (бухгалтерской) отчетности государственного (муниципального учреждения)» либо исключить пункт 10 указанных рекомендаций.
В соответствии с рекомендациями Минэкономразвития России к форме предложения, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 № 325, прилагаются выписки из реестра федерального имущества по форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 11 сентября 2007 № 306.
Учитывая, что оформление федерального имущества по указанным схемам достаточно дорогостоящий процесс, на который средства федерального бюджета не предусматриваются, целесообразно указанные документы не представлять на стадии принятия управленческого решения о создании автономного учреждения (справочно: стоимость оформления документов по одному из подведомственных Рособразованию университету составила по предварительным оценкам около 35,0 млн. рублей). Между тем, средства федерального бюджета на эти цели не предусматриваются.
Совершенствование правового положения государственных учреждений и организации предоставления государственных услуг
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах в качестве основного направления совершенствования межбюджетных отношений указывается на необходимость реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, обеспечение перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг. Эти направления совершенствования межбюджетных отношений конкретизированы в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года №1123-р.
Важно отметить, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.
В настоящее время органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Вместе с тем государственные и муниципальные органы власти также недостаточно эффективно предоставляют услуги и исполняют свои функции. Поэтому необходимо комплексное совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций. При этом нельзя оставить в стороне проблему поддержки образовательных организаций, которые оказывают образовательные услуги и ведут образовательную деятельность.
Решение вышеназванных задач осуществляется Федеральным законом № 83 -ФЗ. Федеральный закон № 83-ФЗ направлен на повышение качества предоставления услуг, реализуемых государственными (муниципальными) учреждениями путем повышения требований к качеству услуг и создание конкурентной среды в сфере их оказания; усиление имущественной самостоятельности государственных (муниципальных) учреждений; переход на принцип финансирования государственных услуг в соответствии с государственным заданием учредители государственного (муниципального) учреждения, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.
Следует отметить, что общее количество учреждений, входящих в указанную систему, на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года составляло 25287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года - 302660 учреждений.
В настоящее время при существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности их деятельности, что вызвано, в первую очередь, сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности.
Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38% от их общего числа имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности как образование, здравоохранение, наука и культура.
Для решения проблем развития бюджетной сети важным моментом было принятие рассматриваемого Федерального закона «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007-2009 годах постановлений, необходимых для реализации данного закона.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано несколько автономных учреждений. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан, и ДР-) Вместе с тем, в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений не было признано перспективным. Так, в городском округе «Город Калуга» были переведены в форму автономных некоммерческих учреждений в мае 2007 г. два учреждения культуры и спорта: МУК «Дом музыки» и МУ «Городской спортивно-туристский клуб». Анализ функционирования этих учреждений показал, что доля расходов на финансирование услуг, предоставляемых ими, составляет 100% расходов на соответствующие услуги, так как эти учреждения являются единственными, оказывающими подобные услуги, и их финансирование осуществлялось полностью за счет средств бюджета города, в связи, с чем фактические расходы на содержание этих учреждений в совокупности с муниципальными заданиями возросли по сравнению с 2006 годом в среднем на 3%.
В то же время в ходе реализации эксперимента не была учтена необходимость уплаты этими учреждениями значительных сумм налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, что потребовало передачи данного имущества в безвозмездное пользование с целью избежание нерациональных затрат на уплату налога на имущество организаций.
Таким образом, эксперимент показал, что механизм перевода бюджетных учреждений в форму автономных учреждений должен обеспечивать экономию бюджетных средств при предоставлении качественных муниципальных услуг за счет формирования их диверсифицированной инфраструктуры и на основе реализации автономными учреждениями более гибкой финансовой политики. Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений. В частности, при их создании на федеральном уровне требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению. В связи с этим законодательно установленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
