Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые аспекты саморегулирования в строительной сфере в Российской Федерации
1.1. Правовое содержание саморегулирования по законодательству Российской Федерации 18
1.2. Понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства 37
1.3. Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере 55
ГЛАВА 2. Правовая характеристика деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере
2.1. Создание и прекращение деятельности саморегулируемой организации в строительной сфере 76
2.2. Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере 97
2.3. Правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере 113
ГЛАВА 3. Правовое регулирование взаимоотношений саморегулируемых организаций в сфере строительства и их членов
3.1. Прием в члены и прекращение членства в саморегулируемых организациях в строительной сфере 133
3.2. Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере 142
3.3. Правовые средства контроля саморегулирования в строительной сфере 160
Заключение 179
Список источников и литературы 186
- Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере
- Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере
- Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере
- Правовые средства контроля саморегулирования в строительной сфере
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в настоящее время одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.
Действительно, в последние годы в России, как и во многих других странах мира, реализуется устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. С принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях» стало возможным обозначить их правовой статус. Между тем, законодательство о саморегулируемых организациях в России не составляет единую систему, что связано с различным подходом законодателя к тому или иному виду саморегулируемых организаций.
Модель обязательного саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы лицензированию. Однако правовая конструкция саморегулирования включает ряд правовых проблем относительно сочетания интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и саморегулируемых организаций как промежуточного звена в реализации публичных и частных интересов.
Одной из проблем является достижение баланса интересов всех участников складывающихся правоотношений в каких-либо сферах, подвергаемых саморегулированию, что обусловлено наделением саморегулируемых организаций определенной властной компетенцией по отношению к входящим в них членам. При этом саморегулируемые организации являются субъектами частного права, что вызывает определенные трудности при наделении их государственно-властными полномочиями, которые могут при злоупотреблении ими нивелировать всю систему и смысл саморегулирования.
В особенности, это проявляется в деятельности саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве, в частности, в строительной сфере, и выполнением ими помимо нормотворческой, контрольной, информационной, представительской функции, также и функции органа по обеспечению допуска в соответствующую профессию.
Само появление института саморегулирования в сфере строительства направлено на устранение неэффективного государственного контроля за строительной отраслью и излишних административных барьеров, которые препятствуют выходу на рынок добросовестных предпринимателей, что обусловило изменение подходов в управлении отраслью, связанных с уменьшением степени государственного воздействия на развитие отношений и возрастанием роли частноправовых начал регулирования.
С введением института саморегулирования предоставление лицензий на строительство зданий и сооружений прекращено с 1 января 2009 года, а лицензирование указанного вида деятельности - с 1 января 2010 года. Однако, несмотря на небольшой срок деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, некоторые проблемы в их функционировании могут быть уже обозначены в сложившейся практике. Так, возможно выделить проблему отсутствия комплексной категории «саморегулируемая организация в строительстве», и необходимости либо членства в одной из трех предусмотренных саморегулируемых организаций, либо возможности заниматься только одним из видов деятельности в строительстве, что может повлечь искусственную изоляцию и монополизацию каждой сферы, подлежащей саморегулированию.
Кроме того, особенно остро проявляются проблемы отсутствия законодательных механизмов по применению мер ответственности к участникам саморегулируемых организаций в сфере строительства, которые при исключении из одной саморегулируемой организации в случае нарушения правил и порядка осуществления строительной деятельности, имеют возможность вступить в другую саморегулируемую организацию без каких-либо препятствий. Также в законодательстве не установлены меры ответственности к самим саморегулируемым организациям в ряде существенных правонарушений, связанных, в частности, с нецелевым использованием компенсационного фонда, непредоставлением необходимой информации, отсутствием мер ответственности должностных лиц саморегулируемых организаций и т.д.
Подобное обстоятельство обусловливает необходимость нормативного закрепления порядка формирования и использования реестра недобросовестных строительных организаций и саморегулируемых организаций в строительстве.
Кроме того, с учетом действия общего порядка вступления в строительную деятельность для всех строительных организаций, возникает необходимость применения более льготных условий для допуска к определенным работам малых предприятий, а также для внесения ими соответствующих взносов в компенсационный фонд и выполнения иных обязательных действий по реализации членства в саморегулируемых организациях и строительной деятельности.
Таким образом, вышеуказанные обстоятельства, а также некоторые правовые проблемы регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, обеспечения и защиты прав их членов, повышения значимости национальных объединений данного вида саморегулируемых организаций, придания четкого правового статуса саморегулируемым организациям в строительной сфере, предопределили выбор темы и обусловили актуальность и значимость настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время комплексное исследование правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере на монографическом уровне отсутствует.
Вопросы правового обеспечения института саморегулирования рассматривались различными авторами, среди которых следует выделить: Г.О. Аблонина, А.А. Агеева, В.К. Андреева, Е.В. Анохову, Н.Г. Апресову, А.А. Батяева, А.Н. Борисова, В.П, Бурова, С.А. Васильева, Л.Н. Волохову, В.В. Галова, А.А. Герасимова, С.П. Гришаева, С.А. Денисова, И.Г. Журину, Т.В. Закупень, С.А. Зинченко, О.И. Иоффе, А.Н. Кайля, Л.Е. Калинину, В.В. Кванину, Е.Г. Коржову, С.С. Котова, С.Б. Кузьмина, Ю.Г. Лескову, А.В. Мандрюкова, И.В. Митякину, Е.А. Павлодского, Д.Н. Парфирьева, О.В. Романовскую, Н.В. Ростовцеву, И.И. Рыжкина, О.Г. Савицкую, И.Н. Санникову, И.В. Семину, О.А. Серову, Т.В. Сойфер, О.С. Соколову, Е.И. Спектор, А.А. Стукову, Е.П. Сухова, Э.В. Талапину, В.В. Федосеева, И.В. Фролова, и др.
Отдельным аспектам функционирования саморегулируемых организаций, в том числе в строительной сфере, посвящены работы следующих авторов: Т.Д. Бекреневой, Д.О. Булдакова, Е.М. Бутаевой, О.Л. Вольхиной, С.В. Дедикова, О.Г. Ершова, А.В. Иванова, А.Г. Козлова, Т.Ю. Кошкиной, В.Н. Лисицы, О.В. Макарова, А.А. Максурова, С.В. Матиящук, А.И. Мозалевского, С.А. Муромцева, О.А. Романова, О.В. Савенко, М.Н. Сорокина, и др.
Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах, было объектом исследования диссертационных работ по юридическим специальностям следующих авторов: З.М. Баймуратовой, А.В. Басовой, А.А. Герасимова, Д.О. Грачева, Т.В. Дзгоева, И.Г. Журиной, А.Ю. Колябина, А.Л. Руфа, П.Б. Салина, и др.
Следует отметить, что, несмотря на большое количество работ по рассматриваемой тематике, вопросы о правовом статусе саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации представляются недостаточно разработанными в современных экономических условиях, что еще раз доказывает значимость и актуальность проводимого диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и иные нормы, регулирующие отдельные аспекты правового статуса саморегулируемых организаций, создающихся и действующих в строительной сфере.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе научно-практического анализа отдельных аспектов саморегулирования в Российской Федерации исследовать основные теоретические и практические проблемы правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере, правоотношений с их членами, а также предложить и обосновать пути совершенствования законодательства в этой сфере.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
1. Провести анализ правового содержания саморегулирования по законодательству Российской Федерации.
2. Исследовать понятие и виды саморегулируемых организаций в сфере строительства.
3. Дать правовую характеристику национальным объединениям саморегулируемых организаций в строительной сфере.
4. Исследовать правовые аспекты создания и прекращения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
5. Выявить особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере.
6. Охарактеризовать правовой режим имущества саморегулируемых организаций в строительной сфере.
7. Определить правовые вопросы порядка организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере.
8. Выявить правовые проблемы, предложить и обосновать пути совершенствования законодательства относительно правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. С целью получения максимально объективных данных об исследуемом предмете автор базировал свое исследование на общенаучных методах, таких как индукция, дедукция, анализ, синтез.
Кроме того, автором применялись сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, комплексный, диалектический, системного анализа, метод правового моделирования и другие методы.
Теоретическую основу исследования составляют научно-теоретические разработки ученых-правоведов в рассматриваемой сфере. Исследование поставленных задач осуществлялось на основе анализа научной и практической литературы по вопросам правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в целом и проблем правового обеспечения саморегулирования строительной сфере в Российской Федерации. Положения диссертации соотносятся с мнениями и суждениями известных ученых, специалистов в области правового исследования института саморегулирования и функционирования субъектов строительной и иной деятельности, в частности: В.К. Андреева, Т.Д. Бекреневой, А.Н. Борисова, Е.М. Бутаевой, С.В. Дедикова, О.Г. Ершова, Т.В. Закупень, А.Н. Кайля, Ю.Г. Лесковой, В.Н. Лисицы, С.В. Матиящук, А.И. Мозалевского, С.А. Муромцева, О.А. Романова, Е.И. Спектор, и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, в том числе Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, в частности, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, и иные акты, регулирующие объект диссертационного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили судебно-арбитражная практика по вопросам исследуемой тематики, а также материалы научно-практических конференций и семинаров, круглых столов, доклады, дискуссии, отражающие точки зрения их участников по различным аспектам проблем в сфере определения правового положения саморегулируемых организаций в целом и саморегулируемых организаций в строительной сфере в частности по законодательству Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном и многостороннем подходе автора к исследованию правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации.
В диссертации сформулировано понятие саморегулируемой организации в строительной сфере и предложено использовать данное понятие как комплексное для предусмотренных в законодательстве видов саморегулируемых организаций.
Предложено расширить перечень функций саморегулируемых организаций в строительной сфере за счет включения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации. Обоснована необходимость создания дополнительных обязательных органов управления саморегулируемых организаций в строительной сфере, а также сформулированы предложения о законодательном закреплении положений об ответственности должностных лиц саморегулируемых организаций.
Доказана значимость внедрения обязательной системы менеджмента качества в членах саморегулируемых организаций в строительной сфере, установлены критерии соответствия требованиям о профессиональном составе членов саморегулируемых организаций, а также обоснована необходимость ведения реестра членов саморегулируемых организаций в строительной сфере, в том числе исключенных из их состава.
Научная новизна исследования нашла свое отражение в положениях, выносимых на защиту:
1. При исследовании правового статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, выявлено отсутствие комплексного понятия данного юридического лица. На основании проведенного анализа предложено определение «саморегулируемая организация в строительной сфере» - некоммерческая организация, созданная на основе членства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, а также деятельность по организации и обеспечению строительства, в целях обеспечения контроля за добросовестным и правомерным выполнением членами их профессиональных обязанностей, защиты их прав и представления интересов, создания соответствующей имущественной основы для покрытия их ответственности, применения мер воздействия на членов в случае нарушения нормативно-установленного порядка реализации строительной деятельности, а также выполнения иных функций, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
2. При проведении правового анализа видов саморегулируемых организаций в строительной сфере выявлено, что в настоящее время Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено создание трех видов саморегулируемых организаций, образуемых в различных видах строительной деятельности, что влечет необходимость в случае сочетания данных видов одним субъектом вступить не в одну, а в несколько саморегулируемых организаций.
В целях защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относительно возложения дополнительного имущественного бремени по уплате членских и компенсационных взносов, необходимости осуществления организационных и управленческих процедур, предложено закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации создание одного вида – саморегулируемой организации в строительной сфере.
3. При исследовании функций саморегулируемых организаций в строительной сфере выявлено содержание в законодательстве исключительно контрольных и надзорных функций за деятельностью их членов.
В целях защиты и обеспечения прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций обоснована необходимость закрепления представительских и протекционистских функций за счет включения в п. 1 ст. 55.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следующего подпункта:
«1. Основными целями саморегулируемых организаций являются:
…3) представление и защита интересов членов саморегулируемой организации во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, судами и арбитражными судами, объединениями саморегулируемых организаций в строительной сфере, и иными лицами.»
4. Выявлено право саморегулируемых организаций в строительной сфере создавать на временной или постоянной основе иных специализированных органов помимо установленных в п. 1 ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
На основании проведенного исследования и в целях достижения целей деятельности саморегулируемых организаций относительно повышения качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, защиты прав и законных интересов членов саморегулируемых организаций, предложено установить в качестве обязательных специализированных органов саморегулируемой организации в строительной сфере и закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации следующие:
- консультационно-технический орган по экспертизе осуществляемых работ, проверке соответствия качества установленным законодательным требованиям и иным техническим мероприятиям;
- орган по обеспечению методического и правового консультирования членов саморегулируемой организации, защиты и представлению их прав и законных интересов.
5. Установлено, что государственный строительный надзор по ведению реестра саморегулируемых организаций в строительной сфере ведет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Доказана необходимость ведения указанной Федеральной службой отдельного государственного реестра членов саморегулируемых организаций в строительстве, который должен содержать данные о действующих членах саморегулируемых организаций, видах осуществляемой ими деятельности, допуске члена саморегулируемой организации к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (в отношении каждого члена саморегулируемой организации), а также сведения об исключении членов саморегулируемых организаций, прекращении их деятельности на добровольной или принудительной основе по решению саморегулируемой организации и т.д.
6. По причине того, что строительная деятельность обладает свойством повышенной опасности, и в результате ее ненадлежащего выполнения может быть причинен вред физическим и юридическим лицам, государству в целом, предложено установитьв отношении членов саморегулируемых организаций в строительной сфере, исключенных из их состава в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации, правил и стандартов саморегулируемых организаций, порядка осуществления профессиональной деятельности, запрет на повторное включение в данную или иную саморегулируемую организацию в строительной сфере.
7. При исследовании минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам в законодательстве и нормативных актах саморегулируемых организаций установлено одним из таких требований является наличие соответствующего количества работников с высшем профессиональным образованием и стажем их работы по специальности по профилю каждой из предусмотренных саморегулируемых организаций. Однако по причине отсутствия в законодательстве запрета, один и тот же работник может быть заявлен на выполнение нескольких работ, что может привести к выполнению соответствующей деятельности лицом, не обладающим необходимыми профессиональными навыками и, как следствие, причинение ущерба заказчикам и иным лицам.
В целях недопущения наступления неблагоприятных последствий предложено закрепить в ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам наличие профильного высшего профессионального образования и стажа работы по специальности работников членов саморегулируемой организации по соответствующему профилю саморегулируемой организации, а также права саморегулируемой организации проводить оценку соответствия указанного работника заявленной специальности и функциям.
8. Установлено, что система менеджмента качества в настоящее время является добровольной, однако на практике наличие сертификата ИСО 9001 является одним из условий вступления в саморегулируемые организации в строительной сфере и, как следствие, получения допуска к работам, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, и иным работам.
В целях повышения эффективности деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере предложено внести изменения в п. 2 ст. 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации следующего содержания:
«2. Для приема в члены саморегулируемой организации индивидуальный предприниматель или юридическое лицо представляет в саморегулируемую организацию следующие документы:
5) сертификат соответствия требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2008 или иные сертификаты соответствия требованиям стандарта ГОСТ Р ИСО в случае их наличия».
9. При исследовании правового положения органов управления саморегулируемой организации в строительной сфере установлено отсутствие положений об ответственности соответствующих должностных лиц саморегулируемой организации.
На основании проведенного анализа предложено включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 58.1 «Ответственность должностных лиц саморегулируемых организаций»: «Должностные лица саморегулируемых организаций несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае причинения вреда членам саморегулируемых организаций, заказчикам и потребителям выполняемых ими работ, органам государственной власти и местного самоуправления, и иным субъектам».
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов. Теоретическая ценность диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут повысить научную разработанность поставленной проблематики и способствовать дальнейшим исследованиям проблем правового положения саморегулируемых организаций в строительной сфере в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования законодательства, регулирующего правовые аспекты приобретения статуса саморегулируемой организации в строительной сфере, информационного и документального обеспечения их деятельности, взаимоотношений с членами данного вида саморегулируемых организаций, а также способствовать принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное функционирование института саморегулирования в строительной сфере в современной России.
Также результаты исследования могут быть использованы при формировании специальных правовых учебных дисциплин и в лекционных материалах по гражданскому и предпринимательскому праву и отдельных спецкурсах.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации положения, выводы и предложения получили апробацию при обсуждении и рецензировании диссертации на заседаниях кафедры частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в опубликованных работах автора, а также обсуждены на международных научно-практических конференциях.
Научные разработки автора внедрены в учебный процесс юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» при чтении лекционных курсов, проведении семинарских занятий по курсам «Гражданское право», «Российское предпринимательское право».
Структура работы определяется исследуемой тематикой, а также целью и поставленными задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, объединяющие в себе девять параграфов, заключение, список источников и литературы.
Правовой статус национальных объединений саморегулируемых организаций в строительной сфере
Одной из тенденций реформирования российского предпринимательства является активное внедрение системы саморегулирования в различных сферах экономической деятельности. При этом в литературе отмечается, что институт саморегулирования напрямую связан с реализацией закрепленной в Конституции Российской Федерации свободы экономической деятельности, обусловленной развитием необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций .
Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов и др.
Модель обязательного саморегулирования применена российским законодателем в отношении лицензируемых видов деятельности в качестве альтернативы государственному регулированию лицензированию, которое, по сути изжило себя и превратилось в обыкновенную куплю-продажу лицензий.
До настоящего времени ни на законодательном, ни на теоретическом уровне не решены вопросы о возможности и необходимости государственного вмешательства в сферу саморегулирования, о соотношении государственного регулирования и саморегулирования. Как представляется, для их решения необходимо определить место саморегулирования в системе регулирования экономической сферы общества .
Как и в любой социальной системе, в экономике функционируют два механизма регуляции: при помощи автоматических регуляторов и посредством сознательной, целеустремленной деятельности. В первом случае в качестве регуляторов рассматриваются механизмы так называемого рыночного саморегулирования, представляющего собой наличие в экономической системе элементов, свойств, позволяющих автоматически устанавливать и поддерживать желаемый режим функционирования .
Именно саморегулирование многими учеными рассматривается как лучшая из возможных альтернатив преодоления «провалов» рынка и государства, поскольку является гибким инструментом, предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием и не предполагает дополнительных затрат со стороны государства .
При этом вектор развития регулирования отдельных видов экономической деятельности, направленный в сторону создания в соответствующих отраслях все большего числа саморегулируемых организаций, безусловно, влечет повышение влияния данных профессиональных объединений на развитие отраслей хозяйствования путем непосредственного взаимодействия со своими членами. При этом, несомненно, при решении вопроса о необходимости введения в сферы жизнедеятельности общества саморегулируемых организаций целесообразно исходить из того, насколько созданный в этом случае механизм саморегулирования экономики будет способен прежде всего обеспечить реальную независимость и экономическую свободу предпринимательства .
На сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в ряде законов в отношении арбитражных управляющих ; оценщиков10; аудиторов и аудиторских организаций11 строительных, проектных и изыскательских организаций12; кадастровых инженеров13; рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и иных лиц14; ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов15, а также других субъектов профессиональной деятельности, перечень которых регулярно пополняется.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»16 под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Правовые особенности документального и информационного обеспечения деятельности саморегулируемых организаций в строительной сфере
Вступление в саморегулируемую организацию представляется в настоящее время необходимым условием для тех предпринимателей и организаций, которые хотят успешно и без финансовых потерь развивать свой бизнес в будущем. Вступление в саморегулируемую организацию является законодательно утвержденным актом, а потому его невыполнение может вызвать серьезные санкции.
В ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях»73 предусмотрены единые общие требования ко всем участникам некоммерческих организаций. Учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовой формы могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица. Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций, за исключением случаев, установленных международными договорами РФ или федеральными законами.
Не может быть учредителем (участником, членом) некоммерческой организации: - иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством РФ порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в стране; - ЛицО, включенное в перечень в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; - общественное объединение или религиозная организация, деятельность которой приостановлена в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; - лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности.
Число учредителей некоммерческой организации не ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Некоммерческая организация может быть учреждена одним лицом, за исключением случаев учреждения некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и иных случаев, предусмотренных федеральным законом.
Поскольку саморегулируемая организация является одним из видов некоммерческих организаций, то из содержания ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» следует, что члены саморегулируемой организации одновременно являются и ее участниками. Таким образом, каждый хозяйствующий субъект в экономической деятельности, вступая в правоотношения по членству в саморегулируемую организацию, становится полноправным участником саморегулируемой организации74. Те требования, которые Федеральный закон «О некоммерческих организациях» относит к учредителям некоммерческих организаций, в полной мере относятся и к членам саморегулируемой организации.
Данное положение объясняет тот факт, что статья 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» не регулирует все правоотношения по вхождению в число участников (членов) саморегулируемой организации. Действительно, законодатель определил лишь некоторые обязательные требования к принятию в члены саморегулируемой организации, а более подробный порядок таких правоотношений может быть урегулирован и внутренними актами самой саморегулируемой организации.
Для саморегулируемых организаций в строительной сфере в Градостроительном кодексе Российской Федерации содержатся как общие, так и специальные положения относительно приобретения ими соответствующего статуса.
Так, согласно ст. 55.2 статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация, созданная в форме некоммерческого партнерства, при условии ее соответствия требованиям, установленным частями 1 и 2 статьи 55.4 указанного Кодекса. Таким образом, исходя из положений данной статьи недостаточно понятно, какова процедура создания саморегулируемой организации в строительной сфере.
В литературе указывается, что первоочередным этапом на пути создания саморегулируемой организации должно стать создание некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства. В соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может быть создана как в результате учреждения новой организации, так и в результате реорганизации существующей некоммерческой организации. При этом в форму некоммерческого партнерства в порядке реорганизации вправе преобразоваться ассоциации и союзы75.
Создание некоммерческой организации в форме некоммерческого партнерства является обязательным этапом по созданию саморегулируемой организации в сфере строительства. После регистрации некоммерческого партнерства, созданного для целей саморегулирования, требуется проведение еще ряда мероприятий, направленных на приведение правового положения организации в соответствие с требованиями, предъявляемыми Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации с целью последующего внесения некоммерческой организации в реестр саморегулируемых организаций.
Безуеловно, комплекс мероприятий - создание некоммерчеекого партнеретва, вхождение в ее состав необходимого числа членов, формирование структуры организации, формирование компенсационного фонда, разработка внутренних стандартов саморегулируемой организации -должен предшеетвовать внесению сведений о некоммерческом партнерстве в государственный реестр саморегулируемых организаций. В случае полного соответствия всем требованиям, предъявляемым законодательством к саморегулируемым организациям в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, и предоставления документов, подтверждающих данное соответствие, некоммерческое партнерство вправе приобрести статус саморегулируемой организации76.
Порядок организации деятельности членов саморегулируемых организаций в строительной сфере
Членство в саморегулируемых организациях не означает утрату предпринимателем или юридическим лицом своей самостоятельности и независимости, которые являются одними из признаков юридического лица, предусмотренного ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Безусловно, член саморегулируемой организации не становится какой-то частью, структурным подразделением саморегулируемой организации, но у нее появляется законодательно закрепленная возможность оказать давление на предпринимателей, или в некоторых случаях вмешиваться в их деятельность.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, что свидетельствует о том, что ни одна организация, орган государственной власти или иное лицо не вправе требовать от предпринимателей принудительного вхождения в саморегулируемые организации.
Однако из данного правила есть исключения, предусмотренные п. 2 ст. 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», согласно которому федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях.
В соответствии со ст. 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации в члены саморегулируемой организации могут быть приняты юридическое лицо, в том числе иностранное юридическое лицо, и индивидуальный предприниматель, соответствующие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и решение вопросов по выдаче свидетельства о допуске к которым отнесено общим собранием членов саморегулируемой организации к сфере деятельности саморегулируемой организации.
При этом согласно п. 7 ст. 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может быть членом одной или нескольких саморегулируемых организаций каждого из видов саморегулируемых организаций в строительной сфере.
Данное требование корреспондирует п. 3 ст. 5 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», в соответствии с которым субъект, осуществляющий различные виды предпринимательской или профессиональной деятельности, может являться членом нескольких саморегулируемых организаций, если такие саморегулируемые организации объединяют субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности соответствующих видов.
Ограничение установлено только для получения свидетельства о допуске к определенному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, поскольку индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе иметь выданное только одной саморегулируемой организацией такое свидетельство (п. 2 ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Следовательно, любое юридическое лицо может вступить в любую СРО, образованную на территории РФ, и получить только один допуск на соответствующие работы. СРО в строительстве несет очень важную функцию отсеивания недобросовестных строителей и фирм-однодневок, из-за которых слишком часто происходят аварийные ситуации и страдают простые, не сведущие в строительстве люди.
Сейчас, по прошествии некоторого времени после перехода строительной отрасли на саморегулирование, можно утверждать, что любой строительной организации нужен допуск для возможности полноценно работать, участвовать в тендерах и госзаказах. Даже небольшие инженерные компании сталкиваются с необходимостью подтверждения своей компетентности и причастности к объединениям СРО при выполнении казалось бы, незначительных объемов работ. Управляющие компании в новостройках хотят видеть у себя подрядчиков с допусками. Генподрядчики охотнее сотрудничают с членами СРО, чем с компаниями, чья возможность качественно выполнить строительные работы под большим сомнением из-за отсутствия документального подтверждения их профессионализма110.
Для приема в члены саморегулируемой организации индивидуальный предприниматель или юридическое лицо представляет в саморегулируемую организацию следующие документы: 1) заявление о приеме в члены саморегулируемой организации. В заявлении должны быть указаны определенный вид или виды работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капиталъного строительства и свидетельство о допуске к которым намерены получить индивидуальный предприниматель или юридическое лицо; 2) копия документа, подтверждающего факт внесения в соответствующий государственный реестр записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица, копии учредительных документов (для юридического лица), надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством соответствующего государства (для иностранного юридического лица); 3) документы, подтверждающие соответствие индивидуального предпринимателя или юридического лица требованиям к выдаче свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства; 4) копия выданного другой саморегулируемой организацией того же вида свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в случае, если индивидуальный предприниматель или юридическое лицо является членом другой саморегулируемой организации того же вида.
Истребование от индивидуального предпринимателя или юридического лица наряду с указанными документами иных документов для приема в члены саморегулируемой организации и выдачи свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, не допускается.
Саморегулируемая организация осуществляет проверку полученных документов в срок не позднее чем в течение тридцати дней и принимает решение о приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены саморегулируемой организации и о выдаче ему свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, или об отказе в приеме с указанием причин отказа, а также направить или вручить данное решение такому индивидуальному предпринимателю или такому юридическому лицу.
Правовые средства контроля саморегулирования в строительной сфере
В случае поступления в Федеральную службу по экологическому технологическому и атомному надзору уведомления Национального объединения саморегулируемых организаций, обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о допущенных саморегулируемой организацией нарушениях в части несоответствия установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требованиям, несоблюдения саморегулируемой организацией установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, отсутствия у саморегулируемой организации компенсационного фонда, необеспечения саморегулируемой организацией доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов орган надзора за саморегулируемыми организациями в срок не позднее чем в течение двадцати дней со дня поступления указанных уведомления, обращений и заявлений обязан принять рещение о проведении внеплановой проверки деятельности такой саморегулируемой организации или об отказе в проведении внеплановой проверки такой саморегулируемой организации с обоснованием причин принятого решения и направить заявителю уведомление о принятом решении.
Срок проведения проверки составляет не более чем десять рабочих дней со дня начала ее проведения. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц Ростехнадзора, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на десять рабочих дней.
В соответствии с п. 7 ст. 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае неисполнения саморегулируемой организацией требований, необходимых для приобретения статуса саморегулируемой организации (ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации) или требований о формировании соответствующего компенсационного фонда (ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации), и в иных предусмотренных федеральными законами случаях Ростехнадзор вправе обратиться в суд с требованием об исключении саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.
Учитывая, что пункт 4 статьи 55.19 Градостроительного кодекса Российской Федерации расплывчато формулирует предмет государственного контроля (надзора) над деятельностью саморегулируемой организации и носит отсылочный характер, указывая, что предметом контроля (надзора) является соблюдение саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, представляется целесообразным в положении об органе, осуществляющем такой надзор и контроль, конкретно прописать права, обязанности и полномочия указанного органа139. в литературе отмечается необходимость разработки и закрепления в законодательстве превентивных мер по предупреждению возможных злоупотреблений выражаться в формах продажи членства в саморегулируемых организациях и использования статуса такой организации как инструмента для монополизации или передела рынков140. В этом аспекте необходимо: 1) уточнить нормы антимонопольного законодательства применительно к рассматриваемой сфере отношений; 2) пересмотреть подход к формированию цены по договорам строительных подрядов, выполняемых для государственных и муниципальных нужд; 3) закрепить за общероссийским (национальным) объединением саморегулируемых организаций в отношении со стороны саморегулируемых организаций, которые могут их членов возможность принимать меры дисциплинарного характера, поскольку в настоящее время согласно п. 9 ст. 55.20 Градостроительного кодекса Российской Федерации национальные объединения саморегулируемых организаций не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее.
По нашему мнению, было бы также целесообразно включить в Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 58.1 «Ответственность должностных лиц саморегулируемых организаций»: «Должностные лица саморегулируемых организаций несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае причинения вреда членам саморегулируемых организаций, заказчикам и потребителям выполняемых ими работ, органам государственной власти и местного самоуправления, и иным субъектам».
Градостроительного кодекса РФ установлено, что решения саморегулируемой организации о выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, об отказе в выдаче такого свидетельства, об отказе во внесении изменений в свидетельство о допуске к указанным работам, о прекращении действия свидетельства о допуске к указанным работам, о приостановлении действия свидетельства о допуске к указанным работам, об отказе в возобновлении действия свидетельства о допуске к указанным работам, бездействие саморегулируемой организации при рассмотрении соответствующих вопросов могут быть обжалованы в арбитражный суд.
Таким образом, обжалование действий или бездействия саморегулируемых организаций в области строительства при допуске к видам работ, оказывающих влияние на безопасность строительных объектов, допускается как со стороны индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих соответствующие работы и заинтересованных в допуске, так и со стороны третьих лиц142.
При удовлетворении судебных требований индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих виды работ, оказывающих влияние на безопасность объектов строительства, следовало бы закрепить, что соответствующее решение саморегулируемой организации недействительно, а решение суда полностью или в необходимой части заменяет решение саморегулируемой организации в области строительства. При удовлетворении судебных требований третьих лиц речь, видимо, может идти лишь о признании допуска к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства, полностью или в соответствующей части недействительными.
