Введение к работе
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена тем, что представительство широко распространено в различных отраслях права. Представительство исследуется в рамках отраслевых юридических наук (гражданско-правовое и гражданско-процессуальное представительство, налоговое представительство, представительство в арбитражном процессе и т.д.). При этом в теоретических исследованиях нередко констатируются межотраслевые признаки института представительства. Вопрос о юридической сущности представительства и о его месте в системе институтов гражданского права до настоящего времени в цивилистической науке остается одним из самых дискуссионных.
Развитие представительства в современных условиях требует эффективного правового механизма, обеспечивающего четкость и полноту его регулирования. Вместе с тем, в действующем гражданском законодательстве о представительстве существуют определенные пробелы и противоречия, что усложняет его практическое применение. Кроме того, общее развитие цивилистической науки предопределяет необходимость в уточнении и систематизации имеющихся теоретических положений о представительстве.
Определенными особенностями (причем порой весьма существенными) обладает представительство интересов публично-правовых образований (государства и муниципальных образований) в отношениях по возмещению вреда, причиненного органами указанных публично-правовых образований и их должностными лицами (сотрудниками).
Сложность гражданско-правовых отношений по возмещению вреда, причиненного неправомерной деятельностью органов публичной власти, заключается в том, что здесь сталкиваются частные и публичные интересы. Следовательно, результатом применения соответствующих норм права должно являться обеспечение приемлемого компромисса этих интересов, а законодатель должен определить и последовательно проводить систему приоритетов, исходя из общих принципов, закрепленных в Конституции РФ.
Кроме того, далеко не однозначными являются правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения норм гражданского и бюджетного законодательства к имущественной ответственности Российской Федерации за вред, причиненный ее органами и должностными лицами.
Изложенное свидетельствует о необходимости проведения комплексного и объективного анализа проблем правового регулирования представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц.
В своей совокупности круг обозначенных проблемных ситуаций, требующих разрешения, и обусловливает не только актуальность, но и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Представительство интересов субъектов гражданского права, статус публично-правовых образований, возмещение вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц освещались как в монографических исследованиях (Д.Н. Алябьев, Ю.Н. Андреев, О.Г. Барткова, Э.Э Беневоленская, Т.К. Донцова, А.П. Згонников, Я.Я. Кайль, К.В. Каменская, А.А. Коваленко, Т.М. Медведева, А.В. Мелихов, О.В. Михайленко, О.П. Московкина, Е.Л. Невзгодина, О.В. Пантелишина, А.А. Пантелеева, СЮ. Рипинский, СБ. Цветков и др.), так и фрагментарно в ходе исследования иных гражданско-правовых проблем.
Признавая теоретическую значимость проведенных исследований, отметим, что, во-первых, они пока еще не привели к формированию целостного научного представления применительно к каждой из названных тем, во-вторых, не все они в полной мере отвечают современным экономическим отношениям, в-третьих, недостаточно полно изучены в аспекте исследования представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц,
Цель исследования заключается в комплексном исследовании представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц, а также определении путей повышения эффективности гражданско-правового регулирования данной сферы отношений.
Для достижения поставленной цели были поставлены следующие взаимосвязанные научные задачи:
раскрыть становление и развитие отношений, связанных с представительством, в отечественном гражданском праве;
выделить особенности представительства интересов публично-правовых образований;
определить правовое регулирование отношений по возмещению
вреда, причиненного незаконной деятельностью государственных органов и их должностных лиц;
дать определение казны публично-правового образования;
установить основания и условия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконной деятельностью правоохранительных органов и должностных лиц;
выявить (с учетом судебной практики) надлежащего ответчика при рассмотрении гражданских дел о возмещении вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов;
разработать предложения по совершенствованию законодательства в сфере представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при представительстве интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц.
Предмет исследования составляют нормы действующего законодательства и теоретические положения доктрины гражданского права, на которых основано нормативно-правовое регулирование представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц.
Методологическую основу исследования составляют современные положения теории познания социальных процессов и явлений, в частности, проблем нормативно-правовой регламентации представительства интересов публично-правовых образований. Методика настоящего исследования включает в себя как общенаучные (анализ и синтез, моделирование, системный подход и др.), так и частно-научные методы (формально-логический, историко-правовой, логико-правовой).
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее гражданское законодательство, ведомственные нормативные акты.
Теоретическую основу исследования образуют труды таких ученых, какМ.М. Агарков, В.А. Азаров, А.П. Акимов, О.Н. Алдошин, С.С. Алексеев, Т.А. Алмазова, Б.Т. Безлепкин, A.M. Белякова, Л.В. Бойцова, С.Н. Братусь, В.Г. Голубцов, В.М. Деревяго, СЕ. Донцов, Т.И. Илларионова, Ю.Х. Калмыков, Н.И. Капинус, А.П. Кирчак, Д.Л. Комягин, Н.С. Малеина, М.Я. Маринина, М.Г. Маркова, Г.К. Матвеев, Л.К. Острико-ва, Л.А. Прокудина, А.Я. Рыженков, В.А. Рясенцев, А.П. Сергеев, Н.Р. Скобычкина, В.Т. Смирнов, А.А. Собчак, СВ. Супрун, Е.А. Суханов,
В.А. Тархов, Ю.К. Толстой, Е.А. Флейшиц, Е.П. Чорновол, К.Б. Ярошенко и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что проведено комплексное монографическое исследование представительство интересов публично-правовых образований по возмещению вреда, причиненного незаконной деятельностью правоохранительных органов и их должностных лиц на основе действующего гражданского законодательства и судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и положения могут быть использованы в целях дальнейшего развития гражданско-правовой науки, а также при совершенствовании действующего законодательства и других нормативно-правовых актов в сфере правовой регламентации представительства интересов публично-правовых образований в отношениях по возмещению вреда.
Теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в практической деятельности сотрудников правоохранительных органов и судов, а также в учебном процессе по дисциплине «Гражданское право».
Определенной новизной обладают положения, выносимые на защиту:
1) Соискателем обосновывается вывод о том, что правовой режим, в рамках которого функционирует часть казны публично-правовых образований (бюджет), регламентируется нормами как частного (гражданского), так и публичного (бюджетного) законодательства. Из этого следует необходимость учитывать при применении гражданско-правовых норм существующие особенности публично-правовых субъектов, установленные бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюджета - наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей. Несмотря на то, что имущественная ответственность государства за неправомерные действия (бездействия) правоохранительных органов наступает в результате нарушения государственными органами (и их должностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обязанности государственных органов и должностных лиц, такая ответственность носит гражданско-правовой характер.
3) В отличие от высказанных в юридической литературе взглядов о тождестве понятий «казна» и «бюджет» (И.Ш. Файзутдинов, М.В. Ка-расева), аргументируется различие названных понятий. В казну входит
не только бюджетное имущество, но и иное имущество, находящееся в собственности Российской Федерации.
Соискатель критически оценивает понятие «иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями» в аспекте возможности обращения взыскания при возмещении вреда, причиненного осуществлением власти.
На основе судебной практики соискателем раскрывается соотношение публичного и частного начал в вопросе взыскания денежных средств с бюджета при участии публично-правовых образований в гражданском обороте в общем, и в деликтных отношениях в частности.
Соискатель аргументировано критикует точку зрения авторов (Ярошенко К.Б., Кун А.П., Маркова Н.Г.), которые полагают, что в Указе Президиума ВС СССР от 18.05.1981г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» установлены формальные критерии противоправности. Точка зрения указанных авторов ошибочна, так как, во-первых, изначально неверным является подход к рассмотрению понятия «незаконные действия» во взаимосвязи с характером действий должностных лиц органов публичной власти (преступление, проступок, ошибка, и т.р.) ведь ответственность публичных образований по п. 1 ст. 1070 ГК РФ наступает независимо от вины органов и должностных лиц, причинивших вред; во-вторых, в нормах ГК РФ, регулирующих вопросы противоправности, говорится о незаконных действиях (бездействии), при этом законодатель использует термин «незаконные» в широком смысле, в значении «противоправные», и расширительное толкование в данном случае необходимо, поскольку соответствует истинной воле законодателя; в-третьих, противоправность - это понятие объективное, оно не зависит от виновности или невиновности лиц, совершивших противоправное действие (бездействие).
Исходя из анализа положений п. 1 ст. 1070 ГК РФ и норм уголовно-процессуального законодательства, в частности, ст. 133 УПК РФ, соискатель полагает, что перечень случаев причинения вреда, за которые государство несет ответственность независимо от вины сотрудников правоохранительных и судебных органов, приведенный в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, значительно ограничивает права и интересы потерпевших, не соответствует новому уголовно-процессуальному законодательству и нуждается в коренном пересмотре.
Соискатель не разделяет высказанную в юридической литературе позицию ученых об уголовно-процессуальной природе (Л.А. Прокуди-
на, Б.Т. Безлепкин, Л.В. Бойцова и др.) и гражданско-правовой природе (М.Г. Маркова, Т.М. Медведева, Л.К. Острикова, К.Б. Ярошенко и др.) современного института возмещения государством вреда, причиненного в сфере уголовного преследования, и аргументировано обосновывает позицию о том, что по отраслевой принадлежности составляющих его норм настоящий институт является комплексным.
9) Критикуя высказанную в литературе (А.А. Нуртдинов, В.В. Зве
рева) точку зрения о том, что институт иммунитета бюджетов представ
ляет собой единственный правовой инструмент, способный обеспечить
исполнение предписаний Бюджетного кодекса РФ в условиях, когда
публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотноше
ния, являются должниками, соискателем доказывается, что фактически
принцип иммунитета бюджетов существенно затрудняет возможности
граждан и юридических лиц по реализации своих прав на возмещение
вреда, причиненного в результате незаконной деятельности государ
ственных органов и их должностных лиц и создает препятствия для ре
ального осуществления права на судебную защиту, гарантированного
каждому ст. 46 Конституции РФ. По мнению соискателя, необходимо
осуществление эффективных мер со стороны государства в направле
нии снижения произвола и беззакония в деятельности должностных лиц
государственных органов. В силу прямого указания п. 1 ст. 124 ГК РФ
очевидной является необходимость отказа публично-правовых образо
ваний от властных иммунитетов в тех случаях, когда они участвуют в
гражданско-правовых отношениях, несмотря на то, что такое участие
происходит в рамках реализации какой-либо из публичных функций.
10) Соискатель утверждает, что судебная и арбитражная практика
последних лет свидетельствуют о наличии различных подходов судов
общей юрисдикции и арбитражных судов к определению представителя
ответчика по гражданским делам данной категории с учетом требова
ний бюджетного законодательства. Если арбитражными судами данный
вопрос решается наиболее прогрессивно, и у них сложился однообраз
ный подход к определению ответчика, который не вызывает споров, то
в судах общей юрисдикции единая практика отсутствует. Складывается
недопустимая ситуация, когда судами разных систем (арбитражными
судами и судами общей юрисдикции) по-разному решаются вопросы,
возникающие в практике применения одних и тех же правовых норм.
Такая неопределенность в правоприменении на едином правовом про
странстве Российской Федерации существенно повышает риск произво
ла государственных органов, нарушения конституционных принципов
равенства и верховенства закона и, как следствие, может приводить к судебным ошибкам и нарушениям прав заинтересованных лиц.
Диссертант аргументирует точку зрения, в соответствии с которой финансовые органы выступали бы в качестве представителя Российской Федерации только в том случае, если вред причинен незаконными действиями их сотрудников (должностных лиц).
Предлагается внести изменения и дополнения в действующее гражданское законодательство:
- в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, изложив его в следующей редакции:
«Статья 1070. Ответственность за вред, причиненный незаконными
действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда
1. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного задержания, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается Российской Федерацией, а в случаях, предусмотренных законом, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда».
- в ст. 1071 ГК РФ, сформулировав ее следующим образом:
«Статья 1071. Органы и лица, выступающие от имени Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования при возмещении вреда за счет соответствующей казны
В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответствующей казны, в суде от их имени выступают органы, незаконными действиями (бездействием) сотрудников которых был причинен вред.
Возмещение вреда за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования осуществляется соответствующим финансовым органом, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган или юридическое лицо».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были изложены в опубликованных статьях, три из которых опубликованы в рецензируемых научных журналах, входящих в перечень, определенный Высшей аттестационной комиссией. Теоретические выводы и предложения диссертации докладывались на научно-практических конференциях, проводившихся во Владикавказе. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Гражданское право».
Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка используемых источников.
