Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ГЕНЕЗИС БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ И ДОБРОВОЛЬЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ 11
1. Формы благотворительной и добровольческой деятельности и формирование основ ее правового регулирования в дореволюционной России XIX-XX вв 11
2. Особенности организации благотворительной и добровольческой деятельности в зарубежных странах 27
3. Добровольческая и благотворительная деятельность, соотношение и нормативное регулирование 37
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ 62
1. Учреждение благотворительных организаций 62
2. Особенности правового положения благотворительных организаций 82
3. Прекращение деятельности благотворительных организаций. 106
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ УЧАСТНИКОВ ДОБРОВОЛЬЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 112
1. Участники добровольческой деятельности 112
2. Организационно-правовые формы осуществления добровольческой деятельности 125
3. Имущественное положение организаций, организующих добровольческую деятельность 131
ГЛАВА 4. ДОГОВОРЫ, ОПОСРЕДУЮЩИЕ ДОБРОВОЛЬЧЕСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ИХ НАРУШЕНИЕ 143
1. Правовая природа договора, посредующего добровольческую деятельность 143
2. Особенности применения гражданско-правовой ответственности к участникам договора о добровольческой деятельности 154
3. Средства правовой защиты добровольцев в российской федерации 164
БИБЛИОГРАФИЯ 170
- Формы благотворительной и добровольческой деятельности и формирование основ ее правового регулирования в дореволюционной России XIX-XX вв
- Учреждение благотворительных организаций
- Участники добровольческой деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Добровольческий труд играет огромную и все возрастающую роль во всем мире. Его весомый социальный и экономический вклад в развитие государств был подтвержден и в ходе исследования некоммерческого сектора 22 стран, среди которых страны Западной Европы (Нидерланды, Германия, Ирландия, Испания, Бельгия, Австрия, Франция, Финляндия, Великобритания), а также Австралия, США, Израиль, Япония, государства Центральной и Восточной Европы (Чехия, Словакия, Венгрия, Румыния), страны Латинской Америки (Аргентина, Перу, Бразилия, Колумбия, Мексика). Исследователи отмечают, что в настоящее время в мире происходит «глобальная общественная революция», заключающаяся во «взрыве» организованной частной добровольческой деятельности1.
В среднем 28% населения указанных стран жертвуют свое время на работу в третьем секторе, что эквивалентно дополнительным 10,6 млн. рабочих мест, доводя тем самым общее число занятых в некоммерческом секторе до 29,6 млн. человек2. С учетом деятельности волонтеров некоммерческий сектор обеспечивает 10,3% рабочих мест в Западной Европе, 9,4% в остальных развитых странах, 3% в Латинской Америке и
1Гаврилова И.Н. Проблемы добровольчества в контексте социального партнерства и гражданского общества // Добровольчество в России и в мире в контексте социального партнерства: Сборник статей. // Отв. ред. Гаврилова И.Н.. - М.: Институт сравнительной политологии РАН, 2001. -с. 17
2Саломон Л., Анхайер X. Появляющийся сектор. Новые данные. // О взаимодействии организаций третьего сектора - с. 88-89
1,7% в Центральной Европе. 55% волонтерского времени тратится в сферах отдыха, включая спорт, и социальных услуг. Кроме того, добровольцы привлекаются к работе в организациях по защите окружающей среды, в гражданских объединениях и в организациях развития (для центрально- и восточноевропейских стран характерна также занятость волонтеров в организациях по защите интересов определенных групп населения)3.
Наиболее развитым волонтерским сектором вследствие большей распространенности негосударственных некоммерческих организаций обладают страны Западной Европы.
Изучение вопросов правового регулирования
благотворительной и добровольческой деятельности представляется необходимым, поскольку, с одной стороны, такая деятельность имеет существенное значение для так называемого третьего сектора, находящегося в Российской Федерации на стадии формирования. Очевидно, что в нормотворческой деятельности в этой сфере целесообразно учитывать опыт зарубежных стран.
В настоящей работе анализируется содержание правового регулирования отношений, возникающих в рамках и по поводу благотворительной и добровольческой деятельности, складывающейся в Российской Федерации.
Важное практическое значение темы исследования, а также множественность вопросов, не получивших решение в законодательстве, предопределяют ее актуальность.
Предмет исследования
3Саломон Л., Анхайер X. Появляющийся сектор. Новые данные. // // О взаимодействии организаций третьего сектора. - с. 91-92
Предметом исследования являются нормы, составляющие правовую основу благотворительной и добровольческой деятельности в Российской Федерации, а также практика их применения.
Цели и основные задачи исследования.
Целью настоящего исследования является изучение эволюции правового регулирования в России отношений, связанных с деятельностью благотворительных организаций и добровольцев, развития современного законодательства о благотворительной и добровольческой деятельности.
В соответствии с поставленной целью при проведении исследования была предпринята попытка разрешения следующих задач:
выявление основных факторов возникновения и развития благотворительных и добровольческих движений в дореволюционной и постперестроечной России.
Освещение форм добровольческой деятельности и формирования основ ее правового регулирования в России конца XIX-начала XX вв.;
Раскрытие особенностей организации добровольческой деятельности в зарубежных странах;
определение правового статуса лиц, осуществляющих добровольческую деятельность;
определение правовых оснований, определяющих возникновение и прекращение благотворительной деятельности в России;
разработка рекомендаций по совершенствованию положений российского законодательства, регламентирующего
отношения по поводу благотворительную и добровольческую деятельности.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Методологической базой работы послужили историко-правовой, диалектический, логический, системный методы, а также метод комплексного анализа нормативных актов.
Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых, как: А.А. Абрамов, Е.А. Абросимова, А.С. Автономов, Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Н.А. Баринов, В.В. Барова, В.В. Безбах, А.В. Белозерова, Б.К. Бегичев, Е.Б. Хохлов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, В.В. Витрянский, В.П. Грибанов, К.Н. Гусов, О.С. Иоффе, А.Я. Капустин, Н.Г. Малахова, Н.С. Малеин, М.Г. Масевич, Д.И. Мейер, Г.И. Муровмцев, В.И. Ойгензихт, Ю.П. Орловский, И.А. Покровский, В.К. Пучинский, А.А. Терехова, В.Н. Толкунова Ю.Ю Толстой, А.К. Томасов, М.И. Флястер, А.И. Шебанова, Е.Д. Шешенин, Э.С. Шиманская, В.Н. Якимец и других
Научная новизна и основные выводы исследования.
Научная новизна работы определяется системной и комплексной разработкой проблем, связанных с осуществлением благотворительной и добровольческой деятельностью. Оно является первым в российской юридической науке исследованием проблем добровольчества, в котором рассмотрены складывающиеся в связи с ним отношения и взаимодействии их с отношениями по благотворительной деятельности.
Научная новизна диссертации отражена в теоретических положениях и практических предложениях, выносимых на защиту. К ним, в частности, относятся:
В дальнейшей работе над российским проектом закона о добровольческой деятельности заслуживает внимания вопрос об использовании конструкции договора доверительного управления имуществом для целей благотворительной деятельности. Использование этой конструкции некоммерческими организациями, располагающими собственным капиталом, и находящимися под надлежащим государственным контролем позволит создать эффективный правовой механизм содействия образованию, здравоохранению, социальной защите и иной деятельности на общее благо. Кроме того, при проектировании такого механизма можно будет учесть положительный зарубежный опыт использования фидуциарных конструкций для целей регулирования отношений по благотворительности.
Не все стороны добровольческой деятельности нуждаются в законодательном регулировании. Для регулирования отдельных ее сфер вполне достаточно локальных норм, принимаемых общественными объединениями и иными некоммерческими организациями. Это означает, что отдельные организации, направляющие и стимулирующие добровольческую деятельность, могут быть отнесены к категории саморегулируемых. В тоже время добровольчество проявляется в отношениях, которые, безусловно, нуждаются в урегулировании правовыми нормами, - прежде всего в отношениях, которые связаны с безвозмездным производством работ и оказанием услуг.
Необходимо разграничивать близкие по содержанию понятия благотворительной и добровольческой деятельности. Благотворительной следует считать безвозмездную деятельность юридических и физических лиц, осуществляемую безвозмездно и
не преследующую извлечения прибыли. Юридические лица могут осуществлять такую деятельность на безвозмездных началах посредством организации деятельности добровольцев. Под добровольческой же деятельностью надлежит понимать общественно полезную деятельность физических лиц -добровольцев (волонтеров), осуществляемую безвозмездно, без морального и материального принуждения, на основе свободного волеизъявления.
Деятельность добровольца следует отличать от труда наемного работника. Отличие состоит в том, что доброволец не получает вознаграждения за свою работу. Поэтому в действующем законодательстве необходимо определить статус добровольцев, так как регулирование их созидательной деятельности по аналогии с нормами, регламентирующими наемный труд, не позволяет учитывать специфику и мотивацию добровольческой деятельности.
Организующие деятельность добровольцев некоммерческие организации вправе заключать с ними гражданско-правовые договоры в целях возмещения транспортных издержек добровольцев, а также расходы на питание и жилье.
Развитие общественной жизни в России показывает, что добровольческая деятельность, благотворительность являются необходимыми и полезными для российского общества, однако в условиях сохраняющегося несовершенства действующего законодательства необходим постоянный государственный контроль за организациями, использующими труд добровольцев. Порядок осуществления добровольческой деятельности, а также механизмы реализации социально-экономических программ
организациями и лицами, ее осуществляющими, требуют закрепления в федеральном законодательстве.
7. Требуют законодательного закрепления нормы об ответственности организаторов добровольческой деятельности за вред, причиненный при ее осуществлении благополучателям, а равно о социальных гарантиях при причинении вреда жизни и здоровью добровольцев.
Практическая значимость исследования.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования ее материалов для целей совершенствования текущего законодательства Российской Федерации, а также при чтении общих и специальных гражданско-правовых курсов, затрагивающих отношения из безвозмездных договоров, статус некоммерческих организаций и др. Кроме того, работа может представить интерес для, работников правоохранительных и правоприменительных органов, а также лиц область интересов, которых связана с организацией и осуществлением благотворительной и добровольческой деятельности.
Материалы, содержащиеся в настоящем исследовании,
могут быть учтены при выработке рекомендаций по
совершенствованию законодательства, затрагивающего
благотворительную и добровольческую деятельность.
Апробация работы.
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов. Кроме того, материалы работы обсуждались на заседаниях различных международных организациях, а также на конференциях и семинарах, в которых участвовал, автор, в
частности, на региональном семинаре «Защита прав инвалидов и образование», проведенного под эгидой Российского общества охраны инвалидов, 3-5 марта 2003 года, на международном конгрессе «Human Rights of People with Intellectual Disability», Эстония, 8-9 мая 2003 года; на международной конференции «OSI Human Rights and Public Interest Law», Стамбул, Турция, 9-13 июля 2003 года; на заседании The Disability Law Center of New York Lawyers for the Public Interest. Нью-Йорк, США, 20 февраля 2002 года, в публикациях автора по теме настоящей работы.
Структура диссертации. Структура и содержание работы обусловлены задачами и целями исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав и библиографии.
Формы благотворительной и добровольческой деятельности и формирование основ ее правового регулирования в дореволюционной России XIX-XX вв
Термин «добровольчество» не употреблялся раньше в России в рассматриваемом контексте. Он появился в последнее десятилетие XX века, но смысл, который вкладывается в современное понятие добровольчества - сделать доброе, помочь другим людям, - был присущ россиянам во все времена российской истории. Корни российского добровольчества уходят в глубь российской истории, когда россияне, воспитанные на моральных и этических традициях православия, оказывали безвозмездную помощь нуждающимся согражданам.
Формирование славянской духовности, развитие культуры, в значительной степени определяющих характер и содержание взаимоотношений между людьми, проходили также под влиянием деятельности славянских просветителей Кирилла и Мефодия, создавших в 898 г. единый книжнописьменный славянский язык. Этот язык охватил значительную часть славянских народов и пустил прочные корни на почве восточного славянства. Он явился одной из важнейших предпосылок становления и развития самобытной славянской цивилизации, той особой духовности россиян, отмечающейся предрасположенностью к добру и справедливости, сострадательностью.
Судьба развития добровольчества и благотворительной деятельности во многом зависит от имеющихся в стране культурологических факторов, в том числе от традиционных общественных ценностей. А в России они в отношении добровольной помощи нуждающимся в призрении, как когда-то называли, есть, и немалые. Анализируя отечественную историю призрения в целом, необходимо отметить, что решающий вклад вносила организация помощи на государственном уровне, так как самоуправленческие начала по сравнению со странами Запада были слабее. Впрочем, такая помощь далеко не всегда охватывала всех нуждающихся. Исключением служит советский период, когда социальная опека государства приобрела всеохватывающий характер.
Наряду с централизованными мерами социальной помощи таковая оказывалась общественными организациями, прежде всего церковью, которая первой на Руси стала призревать нищих, больных и убогих, а также и частные лица, занимавшиеся благотворительностью. Всегда находились люди, проявлявшие сострадание и желавшие помочь другим, особенно в самые тяжелые периоды (голода, войн и т.д.), каких наша история знала, к сожалению, немало. Например, «в древнейшую эпоху в России попечение о нуждающихся отмечено исключительным преобладанием милостыни, ...затем появилось стремление призревать убогих в богадельнях...». О подвижниках в деле христианского призрения говорил в свое время и В.О. Ключевский, вспоминая таких людей XVII века, как Федор Ртищев, устроивший на свои деньги больницу, убежище-богадельню для престарелых, слепых и калек в Москве, или Ульяна Осоргина, спасавшая умирающих от голода. Необходимо упомянуть ссыльного врача СИ. Мицкевича, впервые организовавшего в начале века в Средне-Колымске колонию для прокаженных, а также сестру милосердия Ф.И. Слепченко, прибывшую туда добровольно в 1908 году и самоотверженно работавшую там до своего призыва на первую мировую войну6, и многих других.
«Благотворительность, - писал В.О. Ключевский, - была не столько вспомогательным средством общественного благоустройства, сколько необходимым условием личного нравственного здоровья. Древнерусский благотворитель, «христолюбец», менее помышлял о том, чтобы добрым делом поднять уровень общественного благосостояния, чем о том, чтобы повысить уровень собственного духовного совершенствования».
Учреждение благотворительных организаций
Общий порядок регистрации юридических лиц определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129 «О государственной регистрации юридических лиц»67, постановлениями Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц»68 и от 19 июня 2002 г. № 442 «О порядке взаимодействия федеральных органов юстиции и федерального органа исполнительной власти- уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц». Государственная регистрация юридических лиц представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также сведений о внесении изменений в их учредительные документы. Согласно постановлению Правительства РФ № 319 таким уполномоченным органом является Министерство РФ по налогам и сборам, которое начиная с 1 июля 2002 г. ведет государственную регистрацию юридических лиц. Особенности регистрации благотворительных организаций как некоммерческих организаций и организаций, создаваемых в формах общественных объединений, отражены в Федеральных законах «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях». Отметим некоторые характерные особенности государственной регистрации общественных объединений (общественных организаций, фондов, учреждений и т.д.), в организационно-правовых формах, в которых создаются благотворительные организации. Внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным регистрирующим органом (Министерством РФ по налогам и сборам и его территориальными органами) на основании принимаемого Минюстом России или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации. Порядок взаимодействия Министерства юстиции РФ и его территориальных органов с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и управлениями данного Министерства по субъектам РФ определяется Положением о порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, утвержденным постановлением Правительства РФ № 442. Федеральный орган юстиции или его территориальный орган в установленные законом сроки рассматривает представленные документы и принимает решение о государственной регистрации юридических лиц либо об отказе в государственной регистрации. Федеральный либо территориальный орган юстиции после принятия решения о государственной регистрации юридического лини представляет в территориальный регистрирующий орган один экземпляр документов, предусмотренных ст. 12, 14, 17, 21 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц», для внесения записи в государственный реестр с сопроводительным письмом. Территориальный регистрирующий орган: при представлении необходимых для государственной регистрации юридического лица документов выдает федеральному или территориальному органу юстиции уведомление о получении документов с приложением описи; в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов из федерального или территориального органа юстиции, принявшего решение о государственной регистрации юридического лица, вносит в государственный реестр соответствующую запись; не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения записи о государственной регистрации юридического лица, направляет документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр, федеральному органу юстиции или его территориальному органу, принявшему решение о государственной регистрации юридического лица, для выдачи заявителю с сопроводительным письмом; после внесения записи в государственный реестр направляет в инспекцию Министерства РФ по налогам и сборам по месту нахождения юридического лица один экземпляр регистрационного дела для постановки на учет в налоговом органе.
Участники добровольческой деятельности
Анализ осуществления добровольческой деятельности и положений действующего законодательства позволяет выделить следующих участников добровольческой деятельности: добровольцев, организаторов и благополучателей. Рассмотрим более подробно статус каждого из указанных субъектов. Добровольцы - В соответствии с положениями упоминавшегося выше законопроекта «О добровольческой (волонтерской) деятельности», под добровольцем предлагается понимать любое физическое лицо, достигшее 14 лет -гражданина РФ, иностранного гражданина и лицо без гражданства, участвующее лично в добровольческой (волонтерской) деятельности. Московским законодательством был воспринят данный подход: под добровольцем понимается любое физическое лицо, достигшее 14 лет и осознанно участвующее в добровольческой деятельности. Данный подход представляется допустимым, однако, с рядом ограничений. В соответствии со ст. 63 Трудового кодекса Российской Федерации, заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими возраста шестнадцати лет. В случаях получения основного общего образования либо оставления в соответствии с федеральным законом общеобразовательного учреждения трудовой договор могут заключать лица, достигшие возраста пятнадцати лет. И лишь с согласия одного из родителей (опекуна, попечителя) и органа опеки и попечительства трудовой договор может быть заключен с учащимся, достигшим возраста четырнадцати лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда их здоровью и не нарушающего процесса обучения92. Поскольку природа деятельности, осуществляемой добровольцами, сходна с реализацией трудовых обязанностей, и целесообразным является распространение на добровольческую деятельность положений трудового права об охране труда, учете профессионального стажа и ряда иных положений, представляется необходимым ограничение возможности использования деятельности добровольцев шестнадцатью и пятнадцатью годами, как в случаях предусмотренных Трудовым кодексом, а на осуществление волонтерской деятельности с четырнадцати лет установить ограничение в виде обязательного получения разрешения законных представителей малолетнего и органов опеки и попечительства. Организаторы добровольческой деятельности. В соответствии с положениями действующего законодательства благотворителями считаются лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в формах: бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи в собственность имущества, в том числе денежных средств и (или) объектов интеллектуальной собственности; бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) наделения правами владения, пользования и распоряжения любыми объектами права собственности; бескорыстного (безвозмездного или на льготных условиях) выполнения работ, предоставления услуг благотворителями - юридическими лицами. Следует также отметить, что юридические лица, осуществляющие благотворительные пожертвования в форме бескорыстного выполнения работ и предоставления услуг, могут заниматься организацией добровольческой деятельности. Поэтому, среди субъектного состава участников благотворительной деятельности следует выделить организации деятельность, которых направлена на организацию добровольческой деятельности граждан. Однако, действующее федеральное законодательство не использует понятие "организатор добровольческой деятельности". Такое понятие только предлагается ввести в законопроекте «О добровольческой (волонтерской) деятельности. Под организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности понимаются некоммерческие организации любой формы собственности, организационно обеспечивающие добровольческую (волонтерскую) деятельность. Следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации данное понятие уже получило закрепление, в частности, в г. Москве: "Под организатором добровольческой деятельности понимается негосударственная некоммерческая организация, обеспечивающая осуществление добровольческой деятельности . На наш взгляд следует и на уровне федерального законодательства закрепить и предоставить организаторам добровольческой деятельности следующие права: на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления о сферах, потребностях и месте приложения добровольческой (волонтерской) деятельности.
