Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис правового регулирования туристской деятельности в России 12
1. Формирование и развитие законодательства в сфере туристско экскурсионного обслуживания в СССР 12
2. Источники правового регулирования туристской деятельности на современном этапе 37
Глава 2. Проблемы гражданско-правового регулирования оказания туристских услуг 61
1. Проблемы идентификации, порядка заключения, изменения и прекращения договора оказания туристских услуг .61
2. Спорные вопросы содержания и формы договора оказания туристских услуг 92
Глава 3. Проблемы гражданско-правовой защиты прав и законных интересов туристов 121
1. Особенности гражданско-правовой ответственности по договору оказания туристских услуг: дискуссионные вопросы 121
2. Финансовое обеспечение туроператорской деятельности: проблемы актуализации 143
Библиографический список
- Источники правового регулирования туристской деятельности на современном этапе
- Проблемы идентификации, порядка заключения, изменения и прекращения договора оказания туристских услуг
- Спорные вопросы содержания и формы договора оказания туристских услуг
- Финансовое обеспечение туроператорской деятельности: проблемы актуализации
Источники правового регулирования туристской деятельности на современном этапе
Иными словами, туризм как сфера правового регулирования на данном этапе - один из рычагов идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа; вид спорта, путешествия, в которых развлечение и отдых соединяются с образовательными целями, « ...часть культурной работы, глубоко политическое явление - ...новая форма классовой борьбы и в то же время социалистического строительства»2. Характерно, что это свое приоритетное значение туризм не утратит вплоть до распада СССР.
В литературе отмечается, что первым актом, в котором принцип первоочередности идеологического воспитания нашел свое выражение, является подписанный 12.04.1918 г. В. И. Лениным декрет СНК «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции» . В декрете особо подчеркнута необходимость организации экскурсий для рабочих и школьников, и в ноябре 1918 г. при Народном комиссариате просвещения РСФСР (далее - Наркомпрос) создается бюро школьных экскурсий. Руководство советской республики задумывается и о необходимости оздоровления населения страны, переживающей «разруху» и голод гражданской войны. 04.04.1919 г. В. И. Ленин подписывает декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения» .
Таким образом, заложена основа зарождающегося в республике туризма, получившего свое дальнейшее развитие в 20-е годы. Его основные направления определяются идеологическими, познавательными и оздоровительными функциями. Начала свое формирование и система источников правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания1.
По всей стране создаются экскурсионные секции, экскурсии становятся неотъемлемой частью учебного процесса в школах , возрастает число производственных экскурсий3. В результате возникает необходимость централизации управления данной сферой, и во главе отрасли становится Наркомпрос . Однако, как отмечает Г. С. Усыскин, советский туризм лишь на первом этапе развивался как общественная инициатива, а далее, в силу искусственно созданного его социально-политического характера, - как государственная монополия, и до 1928 г. не имел ни организационного центра (существуют и действуют созданное в 1901 г. Российское общество туристов (далее - РОТ) и Наркомпрос), ни устойчивой нормативной базы вплоть до перехода в январе 1929 г. сферы туристско-экскурсионного обслуживания под контроль ВЛКСМ и профсоюзов (ВЦСПС)5. В 1929 г. деятельность РОТ признана ВЦСПС неудовлетворительной, оно переименовывается в Общество пролетарского туризма РСФСР (далее - ОПТ РСФСР), одними из целей которого являются: распространение идей организованного туризма и содействие обороне СССР путем военизации туризма и др.6
Характерно, что при осуществлении ОПТ РСФСР 90% туристско-экскурсионного обслуживания в стране ему все же не хватает материальных мощностей, и СНК СССР в марте 1930 г. принимает Постановление «О слиянии государственного акционерного общества «Советский турист» с ОПТ РСФСР и создании Всесоюзного добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ)»1.
Несмотря на указание в названии ОПТЭ «добровольное общество», деятельность организации была поставлена на государственную основу. Признание «де-юре» данного факта произошло только 17.04.1936 г. после принятия ЦИК СССР Постановления о ликвидации ОПТЭ с формулировкой « ... отсутствие целесообразности дальнейшего развития туризма в рамках добровольного общества» . Это, как представляется, подтверждает приведенный ранее тезис о проведении мероприятий по четкой централизации сферы туристско-экскурсионного обслуживания, ее сращении с органами государственного управления как одного из рычагов идейно-политического воспитания народа. В результате происходит переход всей инфраструктуры, принадлежавшей ОПТЭ, к ВЦСПС, а точнее, к созданному в его структуре Туристско-экскурсионному управлению (далее - ТЭУ ВЦСПС). Начинается второй этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР (1936 г. - 1970 г.).
Туризм, являясь одним из рычагов идеологической пропаганды, формой отдыха и важным средством идейно-политического воспитания населения, становится одной из ведущих отраслей его обслуживания, « ...общественно-социальным явлением, способствовавшим выполнению важных общественно-политических функций» . В этой связи трансформируется не только система органов управления сферой (продолжается процесс централизации, устанавливается монополия государства), но и законодательство; развивается классификация уже сложившихся к данному этапу видов туризма .
Исследуемый этап сосредоточил в себе создание новых форм управления сферой туристско-экскурсионного обслуживания, обусловленной уже сложившейся административно-командной системой, расцветом «культа личности» и агрессивной пропагандой спорта и туризма, а также полное уничтожение в годы войны туристско-экскурсионной инфраструктуры, затем ее восстановление и выход СССР на международный рынок туризма.
Следующим шагом после создания ТЭУ ВЦСПС стала передача всего руководства самодеятельным туризмом Всесоюзному совету физической культуры при ЦИК СССР, преобразованному впоследствии во Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при ЦИК СССР, который фактически начинает действовать лишь в 1938 г., приняв Приказ от 19.02.1938 № 649 «О мерах по развитию туризма и экскурсий среди трудящихся». Приведенный акт определяет огромное значение туризма как средства политического, культурного и физического воспитания при имеющем место неудовлетворительном состоянии туризма. В этой связи Управлению учебными физкультурными заведениями совместно с ТЭУ ВЦСПС поручено разработать план подготовки кадров по туризму.
Проблемы идентификации, порядка заключения, изменения и прекращения договора оказания туристских услуг
Кроме отмеченного существует и иная, весьма немаловажная проблема, затрагивающая не только деловой туризм, - несогласованность норм законодательства, приводящая к абсурдности предусмотренных Законом о туристской деятельности дефиниций н, как результат, невозможность достижения необходимой для правового регулирования туристских отношений точности.
В соответствии со ст. 1 Закона о туристской деятельности туризмом, как было отмечено ранее, являются временные выезды (путешествия) лиц с различными целями, кроме целей занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. И если с толкованием дефиниенса «страна временного пребывания» сложностей не возникает в силу данной в указанном законе дефиниции «туризм выездной», то понятие «место временного пребывания» порождает ряд вопросов не только в понятии «туризм», но и в дефинициях «турист» и «экскурсант»".
Исходя из ст. 2 Федерального закона от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» , под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он проживает временно. В результате соотношений приведенных понятий получаем, что туризмом являются, помимо прочих, указанных в Законе о туристской деятельности, и временные выезды лиц с постоянного места жительства с целями, связанными с получением дохода, но только в тех случаях, когда источник дохода не подпадает под категорию места временного пребывания.
Трактовка такого рода, с одной стороны, отчасти оправдывает существование делового туризма, а с другой стороны, создает еще большее количество проблем. Например, туристом в данном (подобном) случае будет являться только то лицо, которое имеет своей конечной целью нахождение в учреждениях, определенных законом как «место временного пребывания», тогда как лица, не имеющие такой цели (в частности, лица, отправляющиеся в поход, на рыбалку, туристские слеты (соревнования) с ночевкой в палаточных городках и т.п.), фактически занимаясь туризмом, туристами являться не будут.
Очевидной становится и абсурдность дефиниции «экскурсант», которым, в соответствии с указанными нормами, является лицо, посещающее место временного пребывания (т.е. гостиницу, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристскую базу, больницу, и т.д.) на период менее 24 часов без ночевки в познавательных целях и использующее услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика.
Основываясь на приведенных доводах, полагаем, что разрешить обозначенные проблемы, возможно путем уточнения дефиниций: исключить из дефиниций ст. 1 Закона о туристской деятельности понятие «страна (место) временного пребывания», заменив понятием «дестинация» - другая местность, отличная от места постоянного проживания индивидуума, или другая страна»1, а формулировку «без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания» (в целях исключения из числа потребителей иностранных рабочих и лиц, приобретающих товар для последующей его перепродажи) заменить на «без занятия трудовой деятельностью, оплачиваемой из финансового источника дестинации», что позволит устранить имеющуюся несогласованность норм законодательства и абсурдность результата их сопоставления.
Следует отметить, что созвучные предложения уже высказывались в литературе, вместе с тем авторами не учитывалась возросшая актуальность и необходимость уточнения закрепленного Законом о туристской деятельности запрета в силу создания на территории России игорных зон и, как следствие, охвата интересов еще большего круга лиц, права и интересы которых нуждаются в защите . Полагаем, что, заменив запреты, можно как объективно отграничить деловых туристов, и иностранных рабочих, в интересах статистики, так и соблюсти интересы туристских центров (уберечь от финансовых потерь доходную часть туризма как кластера экономики), и сохранить возможность лиц, осуществляющих служебные (деловые) поездки и поездки в игорные зоны, использовать предусмотренные законодательством о туристской деятельности и защите прав потребителей механизмы защиты своих прав.
Рассматривая основные дефиниции, используемые в сфере туризма, немаловажно отметить их первоочередное значение и для туристской статистики, поскольку только четкое и единственно верное толкование основных понятий позволит выстроить оптимальную систему статистических показателей, обеспечивающих комплексную характеристику развития туризма как приоритетной отрасли экономики.
Неслучайно в рамках решения Статистической комиссии ООН, устанавливающей международные требования к статистике туризма, в соответствии с которым в России принято Постановление Правительства РФ от 02.10.2006 № 595 «О федеральной целевой программе «Развитие государственной статистики России в 2007 - 2011 годах»", сформулированы понятия: турист - лицо, которое путешествует и осуществляет пребывание в местах, находящихся за пределами его обычной среды, на срок не более 12 месяцев с любой целью, кроме занятия деятельностью, оплачиваемой из источников в посещаемом месте; туризм - особая деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за
Спорные вопросы содержания и формы договора оказания туристских услуг
Показательным, на наш взгляд, является пример из практики районного суда г. Ростов-на-Дону, демонстрирующий необходимость не только законодательного закрепления дефиниции туристского ваучера и урегулирования его содержания и формы, но и закрепления обязанности туроператора (турагента) предоставления его (их) туристу.
Из материалов дела следует, что турист заключил с ЗАО «Европа» договор на организацию поездки в Израиль. Все документы были вручены туристу непосредственно перед отправлением. Среди них имелась светокопия туристского ваучера без перевода на русский язык, в разделе «Сервис» которого имели место исправления. Документ не был заверен печатью и подписью руководителя.
При прохождении контроля в аэропорту Тель-Авива турист был задержан. Связавшись с рецептивным туроператором, сотрудники МВД Израиля потребовали гарантий возврата туриста в Россию через 8 дней из-за отсутствия у него необходимых для въезда в страну документов (туристского ваучера и путевки). Сотрудники туроператора заявили, что не могут поручиться за туриста. В результате турист был помещен в камеру предварительного заключения и через сутки отправлен в Москву. ЗАО «Европа» отказалось в добровольном порядке возместить стоимость услуг и компенсировать моральный вред, в силу чего взыскание произведено по решению суда .
Отметим, что туристский ваучер представляет собой узаконенный во всем мире платежный документ, поскольку для рецептивного туроператора только его наличие подтверждает произведенную туристом, выезжающим за рубеж, оплату услуг туроператора, обеспечивающего трансфер и размещение туриста, а также гарантирует владельцу места размещения, согласно Международной гостиничной конвенции касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и турагентами (15.06.1979 г.)2, оплату предоставляемых им услуг принимающим туроператором .
Таким образом, можно заключить, что туристский ваучер представляет собой не только платежный документ, передаваемый инициативным туроператором туристу, отправляющемуся за рубеж, но и выступает единственным подтверждением права туриста на получение от рецептивного туроператора перечисленных в ваучере услуг, без предъявления которого услуги туристу оказаны не будут". В результате и сам договор оказания туристских услуг не будет исполнен, что, как следствие, влечет нарушение прав и законных интересов туристов, исполнивших свои обязательства перед инициативным туроператором в полном объеме .
Неучастие России ни в Международной гостиничной конвенции касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и турагентами, на наш взгляд, не должно исключать законодательного закрепления в нормах национального законодательства порядка оформления и предоставления туристского ваучера туристам, отправляющимся за рубеж, т.к. туристский ваучер является не только документом, наличие которого требуют нормы Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», но и тем единственным документом, без предъявления которого туристу не будут оказаны оплаченные им услуги, а, следовательно, права потребителей туристских услуг будут нарушены.
В силу приведенных доводов необходимым представляется не только законодательное закрепление (в ст. 1 Закона о туристской деятельности) дефиниции туристского ваучера как документа, подтверждающего прием рецептивным туроператором туриста, а также произведенную туристом оплату подлежащих оказанию ему туристских услуг, но и определение в Правилах порядка применения туристского ваучера при оказании инициативным туроператором туристских услуг в сфере выездного (международного) туризма с учетом международной практики.
Дефиницию «туристский ваучер» предлагается определить как «документ, подтверждающий право туриста, отправляющегося за рубеж, на получение приобретенного у инициативного (направляющего) туроператора комплекса услуг от иностранного рецептивного (принимающего) туроператора».
Предлагаемые изменения, на наш взгляд, позволят устранить подчеркнутый ранее пробел законодательства и обеспечить необходимый уровень защищенности российских граждан, реализующих свое конституционное право на отдых, выезжая с целью туризма за рубеж, а также исключить возможность ошибочного позиционирования в теории туризма туристского ваучера как документа, усложняющего работу турфирм1.
Определив требующие, на наш взгляд, доработки положения о порядке заключения договора оказания туристских услуг, рассмотрим и особенности его изменения и расторжения.
В силу законодательного отнесения договора оказания туристских услуг к обязательствам по возмездному оказанию услуг (п. 2 ст. 779 ГК РФ) к данной договорной конструкции применимы не только нормы гл. 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг», но и общие положения, согласно п. 2—3 ст. 420 ГК РФ, о сделках (гл. 9 ГК РФ) и обязательствах (гл. 21-26 ГК РФ), а также общие положения о договоре (гл. 27-29 ГК РФ). Таким образом, к порядку изменения и расторжения договора оказания туристских услуг применимы как ст. 782 ГК РФ «Односторонний отказ от исполнения договора возмездного оказания услуг», так и нормы гл. 26 ГК РФ «Прекращение обязательств» и гл. 29 ГК РФ «Изменение и расторжение договора».
Финансовое обеспечение туроператорской деятельности: проблемы актуализации
В силу ст. 404, п. 2. ст. 1083 ГК РФ, размер ответственности туроператора, в т.ч., как представляется, ответственности, возложенной на него в порядке ст. 9 Закона о туристской деятельности, может быть уменьшен при наличии вины в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства обеих сторон, а также в случае, если турист, турагент или контрагент туроператора умышленно или по неосторожности содействовали увеличению размера убытков, не приняли разумных мер к их уменьшению либо содействовали возникновению или увеличению вреда1. Ограничение размера ответственности туроператора имеет место и в случае причинения вреда жизни и здоровью туриста при отсутствии вины туроператора и наличии грубой неосторожности туриста, а также причинной связи между действиями туриста и возникшим у него вредом . Туроператор вовсе освобождается от ответственности при возникновении у потерпевшего вреда при наличии умысла потерпевшего или в случае, если туроператор докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы (п. 1 ст. 1083 ГК РФ, п. 5 ст. 14 Закона о защите прав потребителей).
Вместе с тем из проведенного анализа явствует, что ст. 404, п. 2. ст. 1083 ГК РФ закрепляет в качестве условий уменьшения размера ответственности туроператора не только вину туриста, турагента или третьих лиц, оказывающих отдельные услуги, но и свойственное и в то же время особое поведение субъектов, характеризующееся противоправностью: умышленное или неосторожное содействие увеличению размера убытков; непринятие разумных мер к их уменьшению; содействие возникновению или увеличению вреда.
Противоправность поведения как неотъемлемое условие гражданско-правовой ответственности выражается не только и не столько в указанных действиях (бездействиях) как в частных случаях, сколько в проявлении субъектом недозволенного поведения в целом. В действиях, как определял их Г. Ф. Шершеневич, запрещенных объективным правом1, или выраженных, по мнению М. В. Кротова, в неисполнении либо ненадлежащем исполнении обязательства и (или) в причинении вреда2, или в поведении, согласно мнению В. В. Витрянского и Е. А. Суханова, нарушающем предписания правовых норм3, причиняющем, согласно позиции Н. Д Егорова, вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица4.
В этой связи представляется спорным мнение Е. В. Ахтямовой и А. Е. Толстовой о противоправности поведения туроператора в таких его действиях (бездействиях), как ненадлежащий выбор непосредственных исполнителей услуг, входящих в реализуемый туроператором комплекс туристских услуг, и неосуществление надлежащего контроля за их оказанием5. На наш взгляд, авторы выделяют специфику не противоправности поведения туроператора в договорных обязательствах по оказанию туристских услуг как поведения, запрещенного законом и иными актами, нарушающего предписания правовых норм, причиняющего вред личности или имуществу лиц, а его вины: « ...непринятие правонарушителем всех возможных мер по предотвращению неблагоприятных последствий своего поведения, необходимых при той степени заботливости и осмотрительности, - как определяет Е. А. Суханов, - которая требовалась от него...»; « ...характеристики деятельности нарушителя, - как подчеркивает Б. И. Пугинский, - в конкретных условиях ее осуществления» .
Представляется, что в отношениях по оказанию туристских услуг противоправность поведения выражается в самой сущности действий (бездействий) туроператора (турагента, третьих лиц, выступающих в качестве исполнителей отдельных услуг, входящих в реализуемый туроператором . комплекс туристских услуг) и туриста, закрепленных законодателем в качестве оснований их ответственности. Иными словами, непосредственно в невыполнении или нарушении ими условий договора1; во включении туроператором в договор условий, ущемляющих права туриста; в реализации туроператором (турагентом) услуг ненадлежащего качества; в причинении вреда жизни, здоровью и имуществу туриста" (ст. 6, 9 Закона о туристской деятельности, ст. 7, 12-16, 28, 29 Закона о защите прав потребителей).
Совершение указанных противоправных действий (бездействий) обусловливает существование таких условий гражданско-правовой ответственности, как наличие вреда (убытков) и причинной связи между противоправным поведением и причиненными вредом (убытками), условий, предоставляющих потерпевшей стороне договора оказания туристских услуг право требовать, согласно ст. 151, 393, 1084, 1100, 1101 ГК РФ, ст. 6 Закона о туристской деятельности, ст. 7, 12-16 Закона о защите прав потребителей, возмещения умаленного блага" .
Право туриста на возмещение убытков и компенсацию морального вреда закреплено в ст. 6 Закона о туристской деятельности. Вместе с тем прямых указаний на обязанность туроператора возместить туристу вред, причиненный его жизни и здоровью при исполнении договора, в указанном законе нет. Это приводит к необходимости обращения к общим положениям ст. 1084, 1095 ГК РФ, ст. 7, 14 Закона о защите прав потребителей и п. 22 Правил1. В то же время говорить об имеющемся в Законе о туристской деятельности пробеле представляется ошибочным в силу наличия в ст. 17.1 и 17.4 Закона о туристской деятельности косвенных указаний.
Согласно ст. 17.1 указанного закона, туристу гарантируется выплата денежных средств за счет сумм финансового обеспечения деятельности туроператора при существенном нарушении туроператором условий договора оказания туристских услуг. К существенным нарушениям законодатель в ст. 17.4 этого же акта относит в т.ч. существенные нарушения требований к качеству и безопасности туристской услуги, консолидирующих в своем содержании, как отмечает Е. Л. Писаревский, основываясь на положениях ГОСТ Р 50644-2009 «Требования по обеспечению безопасности туристов» , « ... нарушение условий договора и (или) иных обязательных требований к реализуемому туристскому продукту, в результате которого при обычных условиях использования туристского продукта причиняется вред жизни и здоровью, ...либо возникает реальная угроза причинения такого вреда» (п. 4.1,
