Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Международно-правовая концепция безопасности 13
1. Организационно-правовые основы международной безопасности 13
2. Основные направления международно-правовой политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности 38
3. Понятие и классификация угроз безопасности как объектов международного сотрудничества 50
Глава 2. Правовая регламентация международного сотрудничества в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 73
1. Правовой статус субъектов — участников международного сотрудничества при чрезвычайных ситуациях 73
2. Правовые аспекты участия МЧС России в международном сотрудничестве по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 97
3. Организационно-правовые проблемы регионального и приграничного сотрудничества по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера 116
Заключение 133
Библиографический список 138
- Основные направления международно-правовой политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности
- Понятие и классификация угроз безопасности как объектов международного сотрудничества
- Правовые аспекты участия МЧС России в международном сотрудничестве по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий
- Организационно-правовые проблемы регионального и приграничного сотрудничества по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вступив в XXI век, Российская Федерация, как и в целом международное сообщество, столкнулась с новыми угрозами и опасностями. Глобальный характер приобрели международный терроризм и другие виды транснациональной преступности. Вопросы информационной, экологической, военной и иных видов безопасности, в силу происходящих интеграционных процессов между государствами в различных сферах жизнедеятельности, получили международное звучание.
Стабильность, устойчивое развитие современного государства зависят не только от имеющихся собственных сил и средств обеспечения безопасности, но и от того насколько эффективно используются международные механизмы, в том числе и правового характера для преодоления возникающих опасностей и угроз.
Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера начала нынешнего столетия потрясли многие страны, вместе с тем выявили несостоятельность международной системы реагирования на подобные ситуации в силу ее разрозненности, регионального характера и нежелания отдельных государств принимать помощь от других государств по политическим мотивам.
Цунами, разрушившее в 2004 г. побережье Таиланда и других стран Азиатско-Тихоокеанского региона, взрыв на нефтехимическом предприятии в городе Цзилинь (Китай) в 2005 г., и другие катастрофы, относящиеся к чрезвычайным ситуациям трансграничного характера, во многом показали необходимость более четкого и слаженного взаимодействия спасательных служб государств, участвующих в предотвращении подобных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Существующие международно-правовые механизмы выработки и принятия решений в области безопасности во многом устарели в связи с отсутствием оперативности принятия решений. Реформы ООН и Совета
4' Безопасности ООН фигурируют в повестке дня Генеральной Ассамблеи ООН уже не первый год .
Россия стремится к интеграции в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: природного и техногенного характера через создание системы коллективной безопасности. Министерство Российской; Федерации! по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и; ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) интенсивно развивает международное' сотрудничество со странами дальнего и ближнего зарубежья* и . их гуманитарными организациями, укрепляет контакты* на.многосторонней; основе и двусторонние связи с национальными организациями; гражданской защиты. Формируются регионал ьные системы реагирования на чрезвычайные ситуации^ например под эгидой Шанхайской организации сотрудничества.
Важное направление развития- международного сотрудничества в исследуемой сфере это - приграничное:, сотрудничество российских аварийно-спасательных и пожарных служб; с аналогичными службами иностранных государств. Главным условием для: дальнейшего развития межгосударственного сотрудничества в области обеспечения безопасности населения и территорий' от чрезвычайных ситуаций являются также таможенное регулирование, экологические и иные нормативы, предусматривающие возможность использования сил и средств МЧС России при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с участием иностранных специализированных пожарно-спасательных служб.
Нового осмысления; и; анализа состояния; правового регулирования, форм и методов международного сотрудничества- в области безопасности потребовал вооруженный-конфликт на территории Южной Осетии. Впервые подразделения МЧС России привлекались к оказанию помощи пострадавшему населению и обеспечению выполнения мероприятий по
1 См.: Интервью заместителя министра иностранных дел России Л.В. Яковенко в связи с началом работы 63-й сессии ГА ООН//Российская газета. 2008: 22 сент. .
5 первоочередному жизнеобеспечению населения на территории другого государства не на основании двусторонних соглашений, а в одностороннем порядке .
Очевидно, что развитие международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях должно осуществляться адекватно масштабности возникающих угроз и строиться в соответствии с пятью принципами, сформулированными Президентом РФ Д.А. Медведевым: верховенство международного права; многополярность современного мира; готовность развивать дружеские отношения со всеми странами; защита жизни и достоинства наших граждан, где бы они ни находились; внимание к регионам, в которых у России есть собственные привилегированные интересы".
Таким образом, актуальность диссертационного исследования заключается, прежде всего, в необходимости научного и практического анализа состояния правового регулирования международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях в условиях изменяющейся международно-правовой концепции Российской Федерации по вопросам безопасности.
Кроме того, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью исследования правовых аспектов взаимодействия в рамках международного сотрудничества российских и иностранных аварийно-спасательных и пожарных служб и подразделений, а также определения правового статуса иных субъектов - участников международного сотрудничества при чрезвычайных ситуациях.
Ранее участие МЧС России в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территориях зарубежных государств регламентировалось исключительно международными договорами и соглашениями, что и было закреплено в Постановлении Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 644 «О порядке оказания помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций» //Собрание законодательства РФ. 2000. №37. Ст. 3714. 2 Информационный бюллетень МИД РФ. 2008. 12 сент.
Национальная безопасность Российской Федерации - это та сфера, где деятельность государственной структур ее обеспечивающих должна быть подвергнута четкой правовой регламентации, адекватно отражающей все возможные для них угрозы, а также механизмы минимизации возможных неблагоприятных последствий.
В целях повышения эффективности деятельности МЧС России и его подразделений по оказанию помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций необходимо четкое определение правового статуса подразделений МЧС России, участвующих в подобных мероприятиях, содержания их полномочий; установление правовых основ взаимодействия подразделений МЧС России с другими органами государственной власти и местного самоуправления в указанной сфере с учетом изменения внешнеполитической концепции Российской Федерации и наличия реальных угроз безопасности страны.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность научных разработок по обозначенной проблематике.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования международного сотрудничества в области безопасности при чрезвычайных ситуациях, взаимодействия подразделений МЧС России в сфере международного и приграничного сотрудничества с аварийно-спасательными и пожарными службами иностранных государств относятся к категории тех, которые недостаточно широко рассматривались отечественными учеными. Во многом данные вопросы освещались изолированно, вне какой-либо системной связи между различными аспектами, непосредственно касающимися вопросов обеспечения безопасности государства и населения при чрезвычайных ситуациях за рубежом. В настоящей работе автор предпринял попытку комплексного подхода к исследованию данных проблем.
В диссертационном исследовании учтены как последние научные взгляды и концепции в области международного сотрудничества в сфере
7 обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, так и практический опыт организации и деятельности МЧС России.
Концепция международного права безопасности рассматривалась российскими (советскими) учеными О.В. Богдановым, Э.С. Кривчиковой, С.А. Малининым, В.Ф. Петровским, Э.И. Скакуновым, В.К. Собакиным, Г.И. Тупкиным и другими.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности
органов государственной власти и управления, вопросы безопасности
личности, общества и государства, в том числе в сфере защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций рассматривались в работах:
В.А. Акимова, И.Л. Бачило, С.Д. Беляева, Ю.В. Бражникова, Ю.Л. Воробьева,
Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, Т.Г. Калиниченко,
О.С. Колбасова, А.Ю. Петрова, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова,
СВ. Степашина, М.М. Султыгова, Н.И. Уткина, М.И. Фалеева, С.К. Шойгу и
др.
При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, философов, социологов, политологов, исследовавших в своих трудах различные аспекты темы: Г.Г. Абдулатипова, B.C. Артамонова, С.А. Авакьяна, Г.К. Артамоновой, Б.Н. Габричидзе, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука, B.C. Нерсесянца, Б.А. Страшуна, П.А. Чебоксарова, В.Е. Чиркина и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы комплексно и всесторонне исследовать теоретические и практические проблемы правового регулирования международного сотрудничества в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и на основе проведенного анализа сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные источники, проанализировать и осмыслить действующие нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обобщить опыт деятельности субъектов - участников международного сотрудничества при чрезвычайных ситуациях;
определить основные направления международно-правовой политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности;
раскрыть содержание понятия «угрозы международной безопасности», определить классификацию угроз как объектов международного сотрудничества;
исследовать правовой статус участников международного сотрудничества при чрезвычайных ситуациях;
выявить проблемы правового регулирования участия МЧС России в международном сотрудничестве по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
выявить особенности правовой регламентации регионального и приграничного сотрудничества по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера;
выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
9 Теоретические и методологические основы исследования. При
решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений, диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-стуктурного, логического и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации и др.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности международных организаций, органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации. Определяется постановкой проблемы и комплексностью подхода к исследованию. Новизна работы обусловлена тем, что в ней представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования международного сотрудничества в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, в работе проведено комплексное изучение вопросов, касающихся различных аспектов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Научно обоснованы предложения и рекомендации
10 по совершенствованию действующего законодательства, организации предупреждения возникновения и ликвидации чрезвычайных ситуаций трансграничного характера.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения, являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования:
В связи с появлением в последние десятилетия новых видов угроз и опасностей глобального характера следует в рамках права международной безопасности выделить самостоятельное направление — институт права международной безопасности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
При классификации чрезвычайных ситуаций в новой редакции Постановления Правительства РФ от 2Г мая1 2007 г. №304 не определен такой вид чрезвычайных ситуаций как трансграничные чрезвычайные ситуации. Закрепленные в указанном Постановлении Правительства РФ виды чрезвычайных ситуаций не соответствуют той степени угрозы, которая исходит от чрезвычайных ситуаций трансграничного характера. В целях координации совместных действий служб безопасности различных государства, создания правовой основы для международной помощи пострадавшим от чрезвычайных ситуаций государствам целесообразно обособление такого вида чрезвычайных ситуаций.
В настоящее время не создана (отсутствует) правовая база (нормативные правовые акты), позволяющие вводить в одностороннем порядке на территорию другого государства силы и средства МЧС России в целях оказания помощи пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Отсутствие нормативных правовых актов, замена их правовыми актами индивидуального характера ставит под сомнение легальность пребывания сил МЧС России на территории иностранных государств.
Необходимо на базе войск гражданской обороны МЧС России создать оперативные формирования быстрого реагирования для оказания экстренной помощи населению иностранных государств, пострадавшему в
результате чрезвычайных ситуаций различной природы, в том числе военного характера.
Целесообразно объединение в рамках единой международной структуры на соответствующей организационной и правовой основе национальных и региональных сил обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях для осуществления мониторинга, предупреждения и экстренного реагирования на чрезвычайные ситуации.
Первоначальным этапом в указанном выше направлении следует считать создание объединенной системы аварийно-спасательных и пожарных служб разных государств в рамках приграничного сотрудничества с отработкой правового и организационного механизмов такого взаимодействия.
Теоретическое значение работы заключается в раскрытии содержания и юридической природы правовых норм, регулирующих международную, региональную и национальную системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в теоретическом обосновании ряда предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование нормативного правового регулирования деятельности подразделений и служб МЧС России за рубежом, а также на дальнейшее развитие действующего отраслевого законодательства.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты исследования могут быть использованы в отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования в области гражданской обороны, обеспечения противопожарной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; для улучшения практической деятельности органов МЧС России, в сфере международного сотрудничества с другими органами и службами зарубежных стран в области обеспечения безопасности и снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций; для разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе преподавания
12 административного права; при работе российских специалистов в международных организациях, представляющих интересы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах.
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов докладывались па Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 14 сентября 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 г.).
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Основные направления международно-правовой политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности
Современный мир переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации и ее граждан. Россия - активный участник этого процесса. Являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, обладая значительным потенциалом и ресурсами во всех областях жизнедеятельности, поддерживая интенсивные отношения с ведущими государствами мира, она оказывает существенное влияние на формирование нового мироустройства .
В последние годы на мировой арене произошли существенные перемены. Нарастающие процессы глобализации, несмотря на свои противоречивые следствия, ведут к более равномерному распределению ресурсов влияния и экономического роста, закладывая объективную основу для многополярной конструкции международных отношений. Продолжается укрепление коллективных и правовых начал в международных отношениях на основе признания неделимости безопасности в современном мире. В мировой политике возросло значение энергетического фактора, в целом доступа к ресурсам. Значительно упрочилось международное положение России.
Наряду с позитивными изменениями сохраняются и негативные тенденции: расширение конфликтного пространства в мировой политике, выпадение проблематики разоружения и контроля над вооружениями из глобальной повестки дня. Под флагом борьбы с новыми вызовами и угрозами продолжаются попытки создания "однополярного мира", навязывания другим странам своих политических систем и моделей развития при игнорировании исторических, культурных, религиозных и других особенностей развития остального мира, произвольного применения и толкования норм и принципов международного права .
Новая эпоха, новые вызовы времени потребовали переосмысления целей, задач и приоритетов внешней политики России, ведь после распада СССР новая Россия столкнулась с необходимостью найти свое место в глобализирующемся мире, обрести международный статус, соответствующий ее реальным возможностям и устремлениям, ее национально-государственным интересам. Совершенно естественно, что потребовалось оформить официальные подходы к этим жизненно важным вопросам в стройную систему взглядов на внешнюю политику новой демократической России, воплотившуюся в Концепцию внешней политики Российской Федерации. Концепция основана на понимании Российской Федерацией долгосрочных национальных интересов. Она была утверждена Президентом В.В.Путиным в июне 2000 года и последовательно реализуется российской дипломатией в виде практических шагов президентской внешней политики".
Концепция внешней политики России в качестве первоочередной цели выдвигает следующую задачу: "Обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе, которые в наибольшей мере отвечают интересам Российской Федерации как великой державы, как одного из влиятельных центров современного мира, и которые необходимы для роста ее политического, экономического, интеллектуального потенциала"
Вместе с тем, одним из феноменов глобализации является возрастающая взаимозависимость и взаимное влияние внешней и внутренней политики.
Выступая на совещании послов и постоянных представителей Российской Федерации в МИД 12 июля 2004 года, Президент В.В.Путин охарактеризовал этот феномен так: "В современных условиях все больше стирается грань между внутренней и внешней политикой. Укрепление российской государственности, рост экономики позитивно сказались и на международных позициях нашей страны. В России видят серьезного партнера в решении наиболее значимых международных проблем. При этом возросший внешнеполитический ресурс сыграл важную роль в подъеме страны в целом" .
Согласно Концепции внешняя политика Российской Федерации призвана создавать максимально благоприятные условия для устойчивого социально-экономического развития России и защиты прав и интересов людей. В первую очередь - это обеспечение надежной безопасности страны и ее интеграция в мировую экономику.
Как показали трагические события 11 сентября 2001 года в США2, обеспечить эффективную безопасность с помощью одних лишь военных средств в наше время невозможно. Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации И.С.Иванов отмечал, что произошло "коренное изменение природы и масштабов угроз в области безопасности" .
Постепенно стирается грань между национальной и международной безопасностью. Безопасность не сводится лишь к традиционным военным аспектам, а приобретает все новые измерения, такие как экономическое, экологическое, информационное. Национальная безопасность для России сегодня напрямую связана с формированием нового справедливого и демократического миропорядка, гарантирующего равную степень безопасности для всех государств мира.
Философии конфронтации Россия противопоставляет концепцию стратегической стабильности, в основе которой — расширение сотрудничества, непрерывность процесса разоружения и укрепление режимов нераспространения оружия массового уничтожения.
Пример этому - заключение в мае 2001 года в Москве Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов России и США1. Это стало возможным только в результате нового прочтения национальных изменения представлений о характере современных глобальных угроз.
Понятие и классификация угроз безопасности как объектов международного сотрудничества
В начале XXI века на смену угрозе, исходящей от ядерного оружия, пришли новые опасности и вызовы. Это - терроризм и сепаратизм, национальный, религиозный и другие формы экстремизма, наркоторговля и организованная преступность, региональные конфликты и угроза распространения оружия массового уничтожения (ОМУ), финансово-экономические кризисы, экологические катастрофы и эпидемии . В Законе РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности»2 дается следующее определение угрозы безопасности - «Угроза безопасности -совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». В Концепции национальной безопасности РФ достаточно четко определены внешние угрозы безопасности Российской Федерации. Основные угрозы в международной сфере обусловлены следующими факторами: стремление отдельных государств и межгосударственных объединений принизить роль существующих механизмов обеспечения международной безопасности, прежде всего ООН и ОБСЕ; укрепление военно-политических блоков и союзов, прежде всего расширение НАТО на восток; возможность появления в непосредственной близости от российских границ иностранных военных баз и крупных воинских контингентов; распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки; ослабление интеграционных процессов в Содружестве Независимых Государств; возникновение и эскалация конфликтов вблизи государственной границы Российской Федерации и внешних границ государств - участников Содружества Независимых Государств; притязания на территорию Российской Федерации. Угрозы национальной безопасности Российской Федерации в международной сфере проявляются в попытках других государств противодействовать укреплению России как одного из центров влияния в многополярном мире, помешать реализации национальных интересов и ослабить ее позиции в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе. Серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации представляет международный терроризм, транснациональная преступность. Неконтролируемая миграция способствует усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов.
Ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности. Все эти проблемы существовали и раньше, но в эпоху глобализации, когда мир стал намного более взаимосвязанным и взаимозависимым, они стали быстро приобретать универсальный характер, реально угрожая региональной, а нередко и международной безопасности и стабильности. Каковы главные факторы, определяющие динамику и существо новых опасностей и вызовов, с которыми сталкивается человечество в начале XXI века? Большую роль в создании новых угроз играют процессы глобализации. С одной стороны, глобализация содействует ускоренному развитию производительных сил, научно-техническому прогрессу, все более интенсивному общению государств и народов. Таким образом, она объективно способствует созданию человечеством ресурсной базы и интеллектуального потенциала для обеспечения международной безопасности на качественно новом уровне. Рост взаимозависимости стран и народов во всех сферах бытия помогает и формированию новых политических подходов, нацеленных на создание демократических многосторонних механизмов управления международной системой, а значит, и надежного решения проблем безопасности. В то же время процессы глобализации, в основном развивающиеся стихийно, без коллективного направляющего воздействия мирового сообщества, усугубляют целый ряд имеющихся проблем международной безопасности, порождают новые риски и вызовы1. Усиливая взаимозависимость государств в сфере безопасности и экономики, глобализация ведет к глубоким изменениям приоритетов их курса на мировой арене, заставляет по-новому взглянуть на арсенал внешнеполитических средств, способствует быстрым изменениям повестки дня мировой политики. Меняется содержание понятия «мощь государства». При сохранении значительной роли военно-силового компонента на первый план все больше выдвигаются экономические, финансовые, интеллектуальные и информационные ресурсы влияния на партнеров и оппонентов. Факторы, облегчающие или, напротив, затрудняющие доступ государств к благам глобализации, все активнее включаются в арсенал стратегий обеспечения национальной безопасности. На эту особенность нынешнего этапа развития международных отношений указывается в подготовленном в ООН докладе «Влияние глобализации на социальное развитие» . В документе, в частности, отмечается, что «обеспокоенность по поводу глобализации отчасти объясняется тем, что на национальную политику того или иного государства все чаще сильное влияние оказывает политика, проводимая за его пределами».
Приходится констатировать, что отсутствие эффективных механизмов координации действий и учета интересов широкого круга государств может быть использовано как оправдание того, что обзаведение оружием массового уничтожения - это единственный способ гарантировать свою безопасность в нестабильном мире. Международный терроризм вырастает в стратегическую угрозу безопасности человечества. Грозным симптомом этой болезни стали чудовищные по жестокости и количеству жертв теракты, прокатившиеся по миру в последние месяцы". Терроризм и связанные с ним формы насилия были известны уже за сотни лет до того, как сам термин la terreur (террор) появился для обозначения одной из.самых отвратительных черт Великой французской революции3. Однако-прошло почти 180 лет, прежде чем мировое сообщество сообща занялось одной из его разновидностей, а именно транснациональным терроризмом. К этому подтолкнули несколько громких террористических актов, совершенных в конце 60-х и в 70-е годы XX века, в основном в связи с арабо-израильским конфликтом вокруг Палестины, реакционным терроризмом и вспышками революционной активности левых сил в Латинской Америке, Японии, Германии и Италии. Если говорить о ведущих международных структурах, то первая реакция последовала от Организации Объединенных Наций (ООН) и ее специализированного учреждения - Международной организации гражданской авиации (ИКАО). То есть у ООН - самый долгий опыт противодействия международному терроризму, хронологически за ней следуют Совет Европы (СЕ)1 и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Главными результатами их активности стали 19 международных конвенций и ряд других документов по различным правовым и политическим аспектам борьбы с терроризмом. В мае 2005 г. была созвана конференция министров внутренних дел из 46 стран - членов Совета Европы для принятия трех дополнительных конвенций.
Правовые аспекты участия МЧС России в международном сотрудничестве по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий
Международное сотрудничество в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности является неотъемлемой частью государственных мероприятий по обеспечению национальной безопасности страны и ее стабильному социально-экономическому развитию.
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Основными задачами Министерства являются: 1) выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России; .
2) организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; 3) осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностыо федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; 4) осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; 5) осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации. В состав МЧС России входят: центральный аппарат; территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; Государственная противопожарная служба МЧС России; войска гражданской обороны; Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России; аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования; образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России.
В становлении МЧС России важную роль сыграла законодательная регламентация деятельности в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Были приняты федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994 г.) , «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (1995 г.)", «О гражданской обороне» (1998 г.) . В этот же период принимается ряд федеральных законов, по отдельным направлениям обеспечения техногенной безопасности, в том числе: «О пожарной безопасности» , «О радиационной безопасности населения»5, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»6, «О безопасности гидротехнических сооружений»7 и другие. Эта работа активно продолжается в настоящее время: приняты постановления
Организационно-правовые проблемы регионального и приграничного сотрудничества по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера
Региональное и приграничное сотрудничество выступает в качестве одного из главных катализаторов интеграции России с зарубежными государствами в различных областях деятельности, в том числе, в сфере обеспечения безопасности населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций трансграничного характера и ликвидации их последствий.
Внешней политике и международному сотрудничеству отведена одна из ведущих ролей в обеспечении безопасности и сохранения целостности государства, к сожалению, на местном (региональном) уровне эти вопросы оказались в числе последних областей государственного управления, вовлеченных в сферу взаимодействия национальных органов власти с регионами.
Распределение полномочий исторически сложившееся и законодательно закрепленное между центром и регионами, характерное для децентрализованных государств, может значительно различаться от страны к стране.
Рассматривая региональные компетенции в области международного сотрудничества, к одной группе можно отнести регионы и сообщества Бельгии, которая опережает другие страны в части делегирования полномочий субъектам в международной сфере. К другой группе относятся региональные единицы унитарных и даже федеральных, но жестко централизованных в данной области государств, например, провинции Японии или штаты Индии.
Закрепленное конституционное распределение полномочий не всегда точно соответствует их реализации. Опыт развития международного сотрудничества регионов во многих странах показывает, что практическая сторона политической реальности не всегда соответствует нормативным установкам. В качестве исключения можно привести в пример Швейцарию и Россию, где законодательная база совершенствуется и более точно соответствует новым задачам регулирования отношений регионов и центра. В других странах, например в США, складывается своеобразный ситуация, когда регионы развивают многообразные, прежде всего экономические, связи с зарубежными партнерами, а федеральные органы власти не препятствуют этой деятельности; если она не противоречит национальным интересам. При возникновении конфликтных ситуаций стороны могут обратиться в Верховный суд США, который не раз рассматривал дела, связанные с уточнением компетенций федеральных властей и штатов в международной сфере."
Причем, регионы имеют в своем распоряжении весьма существенные ресурсы, используя которые они могут оказать влияние на внешнюю, в первую очередь - внешнеэкономическую, политику собственного государства. Среди таких ресурсов, которыми пользуются, например, американские штаты, заметное место занимают правила налогообложения, в том числе налогообложения транснациональных корпораций; законы о закрытии предприятий, ограничивающие свободу собственников прекращать производство и увольнять работников; трудовое законодательство, в особенности законы штатов, регулирующие право на работу; законы штатов, касающиеся передачи технологии; политика, определяющая условия добычи природных ресурсов; предпочтения в правительственных закупках и барьеры для закупок у иностранных поставщиков; огромное число нормативных положений в области здравоохранения и охраны окружающей среды и др.
В этом направлении целесообразно уточнить понятие «приграничное сотрудничество» в рамках настоящего исследования и определить его сущность в межгосударственных отношениях, возникающих в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.
В статье 1 проекта Федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации» " дается следующее определение приграничного сотрудничества. Приграничное сотрудничество -согласованные действия участников приграничного сотрудничества Российской Федерации и участников приграничного сотрудничества сопредельных государств, направленные на создание благоприятных условий для устойчивого экономического и социального развития приграничных территорий, установление, развитие и укрепление взаимовыгодных и дружественных связей приграничных территорий.
Схожее определение дается в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации . Отличия в трактовке данного термина содержатся в ст. 1 Соглашения «Об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях4, согласно которой, приграничное сотрудничество рассматривается как сотрудничество приграничных регионов.
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей предусматривает, что под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более Договаривающихся Сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из Сторон .
Похожие диссертации на Правовое регулирование международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
