Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая основа и сущность финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях 14
1.1. Принципы, функции и методы финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях 14
1.2. Система и правовое положение государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях 23
1.3. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как субъект финансово-правовых отношений 45
Глава 2. Механизм осуществления финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности от угроз природного, техногенного и антропогенного характера 76
2.1. Правовые формы финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности от угроз природного, техногенного и антропогенного характера 76
2.2. Принципы и задачи финансового контроля в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях 85
Заключение 118
Список использованной литературы 123
- Принципы, функции и методы финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как субъект финансово-правовых отношений
- Правовые формы финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности от угроз природного, техногенного и антропогенного характера
- Принципы и задачи финансового контроля в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
Аюуальность темы исследования.
В обществе с товарно-денежными отношениями государство использует различные правовые и экономические регуляторы для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, в том числе и для безопасности в чрезвычайных ситуациях, при решении иных общественных задач. Финансы, как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении валового внутреннего продукта в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств необходимы для существования общества. Для использования финансов требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства.
В связи с тем, что в настоящее время решение вопросов, связанных с преодолением и предотвращением различных кризисных явлений, имеет все большее значение, возрастает роль обеспечения безопасности личности, общества, государства в чрезвычайных ситуациях. Одним из актуальных вопросов при этом является финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и его правового регулирования.
Актуальность темы диссертационного исследования подтверждается преобразованиями происходящими в стране, в частности, усилением роли финансового контроля во всех сферах общественной жизни и, особенно, в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
В Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ 12 мая 2009 года1, одним из источников угроз национальной
1 Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. ст. 2444.
безопасности названы такие факторы, как кризисы мировой и региональных финансово-банковских систем, неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность, низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы. Эти факторы влияют и на безопасность в чрезвычайных ситуациях, так как недостаточное финансирование или отсутствие средств на проведение профилактических и предупредительных мероприятий, с неизбежностью влекут возникновение различных чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
Для обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях необходимо не только полное финансирование предупредительных мероприятий, но, и, в целом, повышение уровня жизни в стране, достижение социально-политической стабильности и положительной динамики развития Российской Федерации, устойчивость финансово-банковской системы, расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы, улучшение макроэкономических показателей функционирования экономики. Повышению безопасности в целом, и безопасности в чрезвычайных ситуациях, в частности, за счет экономического роста, будет способствовать развитие науки, технологий и образования, совершенствование национальных инвестиционных и финансовых институтов в интересах достижения необходимого уровня безопасности.
Обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами. Решение задач обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается за счет повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, внедрения современных технических средств
информирования и оповещения населения в местах их массового пребывания, а также разработки системы принятия превентивных мер по снижению риска террористических актов и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Указанные мероприятия требуют надлежащего финансирования, которое может быть обеспечено только при нормальном функционировании всей экономики в целом.
Государство влияет на экономику, в основном, путем принятия нормативных правовых актов. Устанавливая правила поведения в финансовой сфере для всех субъектов права, государство обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины. Соблюдение финансовой дисциплины имеет важное значение в деятельности субъектов, эксплуатирующих особо опасные объекты, при осуществлении мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод об актуальности исследования правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
Исследование обозначенных проблем имеет не только фундаментальное теоретическое значение для развития юридических наук, но и приобретает практическую направленность — полученные результаты (информация) будет способствовать совершенствованию финансового законодательства, обусловят повышение уровня финансово-правового обеспечения деятельности органов государства, а также будет способствовать усилению безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
Степень научной разработанности. Вопросы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ее сущности и правового регулирования находились и находятся в центре внимания исследователей проблем финансового права. Однако до сих пор отсутствует комплексное исследование правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера. Также недостаточно изучена специфика финансовой деятельности
органов исполнительной власти в данной сфере.
В процессе исследования использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, А.И. Брызгалова, A.M. Васильева, И.В. Левакина, А.В. Малько, Б.И. Путинского, Л.С. Явича.
Были изучены исследования в области безопасности в чрезвычайных ситуациях, конституционного, административного, гражданского права: С.А. Авакьяна, B.C. Артамонова, СО. Алехновича, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Ю.Л. Воробьева, Г.А. Гаджиева, А.А. Грешных, Л.С. Муталиевой, М.М.Султыгова, М.В. Рыбкиной, Ю.А. Тихомирова, Н.И.Уткина, С.М.Шахрая, С.К.Шойгу, Т.Э.Шуберт, Б.С. Эбзеева, В.И. Рохлина.
Существенным вкладом в разработку проблем финансового права, в той
или иной степени, касающиеся темы диссертационного исследования являются
работы: К.С. Вельского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СВ. Запольского,
И.В. Ершовой, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина,
Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, Е.В. Покачаловой, Е.Н. Пастушенко, П.С. Пацуркивского; М.И. Пискотина, СГ. Пепеляева, СМ. Потаповой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, Г.А. Тосуняна, Г.П. Толстопятенко, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой, СД. Цыпкина, А.А. Ялбулганова
Таким образом, отмеченные обстоятельства и в целом необходимость научного и практического анализа состояния и осуществления на этой основе совершенствования правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, недостаточная разработанность в научном плане и реализация в практическом плане вопросов правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, обусловили выбор темы диссертации и её актуальность.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при правовом регулировании финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
Предметом исследования служат правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера, а также правоприменительная практика.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель работы заключается в комплексном и всестороннем исследовании вопросов правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера и выработке предложений по повышению эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности государства в этой сфере.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
проанализировать источники нормативно-правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера;
рассмотреть сущность, цель и виды финансового контроля как важнейшей составляющей финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности;
выявить роль правового регулирования финансовой деятельности государства в обеспечении безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера;
выявить специфику организации и осуществления правового регулирования финансовой деятельности Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как субъекта финансово-правовых отношений;
выработать предложения по внесению изменений в финансовое законодательство для совершенствования правового регулирования финансовой деятельности и обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
Методологические и теоретические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания, а также производные от него частнонаучные методы: исторический, сравнительного правоведения, системного, логического, структурно-функционального анализа. Логико-семантический анализ, правовая герменевтика, сравнительно-правовой и формально-юридический методы позволили исследовать законодательство, обобщить эмпирические данные в сфере финансовой деятельности государства. С помощью метода прогнозирования, системного и инструментального методов сформированы предложения по совершенствованию правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера в Российской Федерации.
Теоретическую базу диссертационного исследования также составили труды отечественных и зарубежных авторов в области обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях, методологии анализа, предупреждения и управления рисками чрезвычайных ситуаций, правового регулирования финансовой деятельности государства.
Источниковедческую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные и Федеральные законы, указы Президента, акты Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Правительства, нормативно-правовые акты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Министерства финансов, Государственной противопожарной службы МЧС России, и другие подзаконные акты по теме исследования.
Нормативная база исследования. Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное
законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что правовое регулирование финансовой деятельности государства рассмотрено в свете защиты от чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Предложены меры по совершенствованию правового регулирования финансовой деятельности как необходимого условия обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера. Уточнен категориальный аппарат юридической науки: уточнены определения понятий: «финансовая деятельность государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера»; «правовое регулирование финансовой деятельности субъектов частного права в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера»; установлено соотношение этих понятий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Система правового регулирования финансовой деятельности в сфере
обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера
состоит из совокупности двух элементов - правовое регулирование
непосредственно финансовой деятельности органов государственной власти и
правовое регулирование финансовой деятельности иных субъектов.
Финансовая деятельность государства регламентирована с помощью
нормативных правовых актов, на финансовую деятельность же иных субъектов
распространяются лишь общие принципы финансового права, такие как
законность и плановость. Полностью на финансовую деятельность субъектов
частного права распространяются лишь правовые нормы о финансовом
контроле.
2. Финансовая деятельность государства в сфере обеспечения
безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера - это особый
вид государственной деятельности, выражающийся в совершении органами государственной власти организационных, юридических и фактических действий по формированию, распределению и использованию денежных и материальных фондов, необходимых для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
-
Регулирование финансовых отношений в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций техногенного характера осуществляется нормами публичного и частного права. Финансовое право регулирует финансовую деятельность государства. Частно-правовой механизм регулирования распространяется на финансовую деятельность физических и юридических лиц при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
-
Осуществление предварительного, текущего и последующего финансового контроля финансовой деятельности субъектов частного права, эксплуатирующих особо опасные объекты, позволит на ранних этапах выявить отсутствие или недостаточное финансирование мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Устранение недостатков по итогам контроля повысит безопасность в чрезвычайных ситуациях техногенного характера.
5. Частные организации участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций
за счет собственных средств. Расходы на мероприятия по созданию
материальных резервов организаций относятся на себестоимость их продукций.
Для обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях необходимо
установить минимальные лимиты материальных резервов субъектов частного
права, эксплуатирующих особо опасные объекты. Минимальные лимиты
должны зависеть от масштабов потенциальных чрезвычайных ситуаций,
которые могут быть вызваны опасной деятельностью организаций. В связи с
этим необходимо внести изменения в статью 24 «Финансовое обеспечение
предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»
Федерального закона от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», дополнив ее пунктом 3. Для организаций, эксплуатирующих особо опасные объекты, устанавливаются минимальные лимиты материальных резервов. Минимальные лимиты зависят от масштабов потенциальных чрезвычайных ситуаций и определяются Правительством РФ.
6. В целях обеспечения защиты прав человека при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного характера необходимо нормативное закрепление Постановлением Правительства РФ минимальных размеров выплат гражданам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, а также норматива по выплате компенсации при причинении вреда жизни и здоровью граждан из федерального бюджета.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертации положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
Практическая значимость работы состоит в том, что результаты научного исследования воплощены в конкретные рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования финансовой деятельности государства в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера в условиях возрастания вероятности техногенных катастроф. Сформулированы предложения по разработке на федеральном уровне конкретных мер по совершенствованию правового регулирования финансовой деятельности.
Выполненное исследование имеет прикладной характер и решает задачу, связанную со смежными науками и отраслями законодательства. Положения, выводы и рекомендации способствуют более глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в развитии общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования государства и осуществления им своих функций. Это расширяет возможности
для дальнейших исследований в рассматриваемой области, а также использования в практической деятельности органов власти.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе и при подготовке учебных пособий по дисциплинам «Финансовое право», «Безопасность в чрезвычайных ситуациях».
Апробация результатов исследования. Основные идеи, а также теоретические положения и практические рекомендации, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, а также в публикациях автора общим объемом 2,9 п.л.
Научные сообщения по теме исследования, а также результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, на заседании межкафедрального постояннодействующего научно-тематического семинара.
Обоснованность научных положений, рекомендаций и достоверность результатов исследований подтверждены: корректностью методологического обоснования исходных параметров исследования; применением комплексной методики исследования, соответствующей его объекту, задачам и логике научного поиска; согласованностью и сопоставимостью полученных результатов с практикой.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы из 155 наименований. Общий объем диссертации - 138 страниц, основной текст - 122 страницы.
Принципы, функции и методы финансовой деятельности государства в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
Необходимость применения государством различных экономических регуляторов при управлении обществом обусловило потребность в изучении и достаточно активном обсуждении в финансово-экономической и правовой литературе содержания таких экономических категорий как финансы и финансовая система, которые являются объективными предпосылками возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Термин и понятие финансовой системы того или иного государства широко распространены в области научных исследований и широко применяются как в юридической, так и в экономической литературе. Определение финансовой системы можно найти в публикациях различных ученых1.
Основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ, мы рассматриваем финансовую систему как совокупность трех основных звеньев -государственных финансов; местных финансов; частных финансов.
Указанные звенья, в свою очередь, подразделяются на отдельные виды. Так, государственные финансы состоят из централизованных и децентрализованных финансов. К централизованным государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, а также госкредит. Децентрализованные государственные финансы включают в себя фонды денежных средств ЦБ РФ (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной собственности или на праве смешанной формы собственности, в части, принадлежащей государству; фонды государственных унитарных предприятий (в том числе, казенных), а также фонды государственных учреждений, создаваемые в результате их экономической деятельности, приносящей доходы и оставляемых в их распоряжении в соответствии с законом. Соответственно местные финансы включают: местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных унитарных предприятий (в том числе, казенных), фонды муниципальных учреждений, создаваемые в результате экономической деятельности, приносящей доходы при условии оставления денежных средств в их распоряжении. К местным финансам относятся также разовые добровольные сборы средств населения.
Частные финансы - это фонды денежных средств, создаваемые юридическими лицами и иными организациями, функционирующими на праве частной собственности в том числе, и иностранные хозяйствующие субъекты, а также денежные средства физических лиц и, главным образом, предпринимателей, действующих без образования юридического лица. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название «финансовая деятельность государства», «финансовая деятельность муниципальных образований». В законодательстве не содержится ни легального определения понятия «финансовая деятельность государства», ни понятия «финансовая деятельность муниципальных образований». Содержание данных категорий «финансовая деятельность государства и «муниципальных образований» раскрывается в науке финансового права.
Анализируя имеющуюся литературу, посвященную данной проблеме, следует отметить, что большинство определений финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований не содержит принципиальных различий. Российское право в целом, как и его отрасли в отдельности, в том числе финансовое право, характеризуются определенными принципами, т.е. основополагающими началами, правилами и требованиями, выражающими его (права) наиболее существенные особенности и целенаправленность1. Принципы права носят общеобязательный характер, поскольку они закреплены непосредственно в правовых нормах или выводятся логически из их совокупности.
Принципы финансового права впервые были сформулированы Е. А. Ровинским применительно к советскому периоду в качестве принципов финансовой деятельности государства2. Важнейшими принципами, основными положениями функционирования Российского государства являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).
Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Он распространяется на государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, провозгласившей Российскую Федерацию правовым государством. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2, 15, 57 и др.). За нарушения норм финансового права применяются соответствующие меры ответственности.
Принцип гласности. Основы его установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст. 15). Принцип гласности получил закрепление и в специальном, финансовом законодательстве. Так, в Бюджетном кодексе РФ прямо говорится о гласности как принципе бюджетной системы (ст. 28), об обязательном опубликовании утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении (ст. 36). Налоговый кодекс РФ соответственно этому принципу предусматривает вступление актов законодательства в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5).
Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. О некоторых формах финансового планирования говорится в Конституции РФ. К ним относятся разработка и утверждение бюджетов разных уровней, внебюджетных фондов (ст. 71,114, 132).
Принцип федерализма предполагает направленность финансово-правового регулирования на сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации, на обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами как выполнение функций, имеющих значение для Федерации в целом, так и для жизнедеятельности и самостоятельности (в рамках Конституции РФ) субъектов Федерации.
Федеральные государственные органы и государственные органы власти субъектов Федерации осуществляют функции финансовой деятельности в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной финансовой политики, финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в области финансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, ч. 4 ст. 76).
Финансовая деятельность может осуществляться различными методами. Их разнообразие зависит от различных факторов: от участников финансовых отношений, условий аккумуляции и использования фондов денежных средств и т. д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования.
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий как субъект финансово-правовых отношений
Одной из основных функций МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами является выработка предложений по организации реагирования при чрезвычайных ситуациях регионального, федерального и трансграничного характера, по оказанию за счет средств федерального бюджета финансовой помощи населению и территориям, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций.
Для осуществления задач обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях техногенного характера Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий производит финансирование подведомственных распорядителей и получателей средств федерального бюджета.
В рамках бюджетного процесса МЧС вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета на соответствующий год, с учетом средств на функционирование и обеспечение жизнедеятельности и развития самого министерства, а также средств, необходимых на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
МЧС России в настоящее время решает проблемы снижения рисков различного рода чрезвычайных ситуаций и смягчения последствий аварий и катастроф. В Российской Федерации успешно функционирует единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, способная реализовать весь необходимый комплекс мероприятий для достижения необходимых целевых показателей.
В структуре Министерства существует Финансово-экономический департамент, который организует:
- подготовку предложений МЧС России в проекты перспективного финансового плана и федерального бюджета;
- формирование и ведение реестра действующих и принимаемых расходных обязательств в системе МЧС России;
- планирование финансового обеспечения и финансовое обеспечение деятельности системы МЧС России;
- финансово-экономическое планирование в системе МЧС России доходов и расходов при осуществлении разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
- исполнение части федерального бюджета по выделенным средствам в соответствии с компетенцией МЧС России;
- ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской отчетности в системе МЧС России;
- планирование финансового обеспечения и финансовое обеспечение деятельности системы МЧС России на особый период.
Осуществляет:
- сводное планирование финансового обеспечения деятельности системы МЧС России;
- обеспечение финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, международных гуманитарных операций;
- обеспечение соответствия исполнения части федерального бюджета по выделенным средствам показателям, утвержденным законом (решением) о федеральном бюджете, бюджетной росписи и лимитам бюджетных обязательств;
- формирование и представление сводной бухгалтерской отчетности об исполнении в системе МЧС России части федерального бюджета по выделенным средствам;
- финансовое обеспечение деятельности системы МЧС России в особый период; методическое обеспечение по финансово-экономическим вопросам, в том числе по вопросам ведения бухгалтерского и налогового учета, составления бухгалтерской отчетности в пределах компетенции МЧС России;
- анализ экономической эффективности бюджетных расходов при осуществлении оценки результативности деятельности системы МЧС России.
В целях оперативной ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий может использовать в установленном порядке целевой финансовый резерв по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте.
Целевой финансовый резерв, обеспечивающий оперативность и целевую направленность при финансировании мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте (далее - целевой финансовый резерв), формируется за счет средств, ежегодно предусматриваемых в федеральном бюджете в составе расходов, предусмотренных МЧС России, на мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (Глава 177 "Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", раздел 03 "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность", подраздел 09 "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона", целевая статья 2180000 "Мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий", вид расходов 260 "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий природного и техногенного характера", экономическая статья 290 "Прочие расходы").
Средства целевого финансового резерва могут использоваться на мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Российской Федерации, в том числе: проведение неотложных превентивных мер по защите населенных пунктов и территорий при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных опасными природными процессами и явлениями (паводки, пожары, лавины, селевые потоки); обеспечение работ по обнаружению и утилизации "бесхозных" источников ионизирующего излучения, радиоактивных отходов; подготовку и проведение мероприятий, связанных с обследованием и уничтожением запасов взрывоопасных, пожароопасных и токсичных продуктов; подготовку и проведение мероприятий по обследованию и оценке опасности вновь обнаруженных подводных потенциально опасных объектов во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации; подготовку и проведение работ по предупреждению террористических актов при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей; обеспечение функционирования деятельности дополнительных сил и средств МЧС России, направляемых в зоны наиболее возможных чрезвычайных ситуаций по решениям МЧС России; осуществление внеплановых мероприятий по пожарному надзору общеобразовательных и детских учреждений; для частичного покрытия расходов, связанных с принятием экстренных мер по предотвращению и локализации аварий на объектах МЧС России; обеспечение функционирования деятельности сил и средств МЧС России, направляемых для проведения поисковых и аварийно-спасательных работ в зоне чрезвычайной ситуации, а также при поиске, спасении людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации по решениям МЧС России; экстренную доставку спасательных групп (специалистов), материальных ресурсов, специальной техники, оборудования и оснащения в зону возникновения чрезвычайной ситуации.
Направления расходования средств из целевого финансового резерва ежегодно утверждаются решением коллегии МЧС России и расходуются в соответствии с решениями постоянно действующей комиссии МЧС России по определению лимитов финансирования, контролю за их целевым использованием, создаваемой в установленном порядке.
Финансовое обеспечение расходов целевого финансового резерва осуществляется в соответствии с назначением и характером проводимых мероприятий путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств в соответствии с порядком исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, ежегодно утверждаемым Минфином России.
При оплате расходов, исполнение которых осуществляется за счет средств целевого финансового резерва, одновременно с платежными поручениями распорядители представляют в территориальный орган Федерального казначейства документы, предусмотренные пунктом 56 Инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета .
Правовые формы финансовой деятельности в сфере обеспечения безопасности от угроз природного, техногенного и антропогенного характера
Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.
По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. А неправовые формы — это инструктирование финансовой службы предприятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, проведение заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридического значения они не имеют, но создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в области финансов.
Конкретные правовые формы финансовой деятельности зависят от того, какие органы ее осуществляют: представительные или исполнительные, какого уровня и организационно-правовой формы. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области аккумуляции, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.
Финансово-правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.
Применение тех или иных правовых форм финансовой деятельности определяется значением и содержанием регулируемых отношений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. В отличие от этого, вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленным правовыми нормами порядком.
Финансово-правовые акты можно классифицировать по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, издающим их, и по другим основаниям.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) организаций и граждан перед государством, или муниципальным образованием, порядок исчисления установленных платежей, типичные признаки плательщиков, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.
Общие правила, установленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе законодательного нормативного финансово-правового акта государственная налоговая инспекция направляет конкретному гражданину, имеющему в собственности жилой дом, извещение об уплате налога, которое и является индивидуальным финансово-правовым актом. Таким образом, индивидуальные финансово-правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использованию финансовых ресурсов государства.
По юридической природе финансово-правовые акты делятся на
а) законодательные, к которым относятся законы, принимаемые соответствующими представительными органами государственной власти: федеральные и субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства;
б) подзаконные, т.е. акты всех других государственных органов и органов местного самоуправления, основанные на законе и принятые во исполнение закона. Все они имеют определенную форму (указы, постановления, приказы и т.д.).
Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизируется в классификации по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конституцией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-правовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отраслевые органы государственного управления издают по вопросам финансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансово-правовые акты финансовых органов. При этом инструкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансовые органы, издают многочисленные индивидуальные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).
Характерной особенностью финансово-правовых актов является наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содержанием.
Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.
Существование финансово-плановых актов обусловлено действием принципа плановости в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов в соответствии с программами и планами экономического и социального развития.
К финансово-плановым актам относятся:
а) основной финансовый план государства — федеральный бюджет РФ, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;
б) бюджеты государственных и муниципальных и внебюджетных фондов;
в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;
г) финансовые планы страховых организаций;
д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;
е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;
ж) сметы бюджетных учреждений.
Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформление в актах соответствующих государственных органов. Так, федеральный бюджет утверждается законом РФ, смета учреждения — министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном порядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.
Принципы и задачи финансового контроля в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
В условиях развития рыночных отношений в России финансовый контроль приобретает особую значимость, поскольку призван обеспечить соблюдение законности в сфере финансов, вне зависимости от формы собственности, на основании которой функционирует тот или иной хозяйствующий субъект.
В юридической литературе отмечалось, что общественные отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, все его виды регламентируются нормами финансового права, в частности, нормами бюджетного и налогового права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов; валютным законодательством и т.д.
Важнейшим направлением всей деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название «финансовый контроль». Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств, т.е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.
Е.Ю.Грачева раскрывает социально-экономическую сущность и функции финансового контроля, который «прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь, в процессе сборов налогов» . Но только в условиях капитализма финансовый контроль получил свое широкое развитие, тогда проявляются и непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве .
Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений .
Велико значение финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики4.
Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах. Это принципы законности, гласности, федерализма, плановости. При этом следует отметить, что нами предлагалось дополнить перечисленные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, принципами, которые отражают, по нашему мнению, специфику финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как особого вида государственной деятельности. В связи с указанным были названы такие принципы, как:
1) единство цели осуществления;
2) максимально допустимая прозрачность;
3) строжайший учет;
4) результативность1.
Итак, финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с перечисленными выше общими принципами, присущими всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Рассматривая принципы финансового контроля, необходимо учесть, что Е.Ю.Грачева правильно отмечала: «Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАН (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность .
Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах, остается дискуссионным в экономической и юридической литературе, Э.А. Вознесенский еще в 70-е г.г. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля3. Вывод о необходимости распространения действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта1.
Н.И.Химичева отмечала: «... объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями»2.
Однако признание данного положения не дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хозяйственный, как это предлагал в свое время И.А.Белобжецкий3. Финансовый контроль — это контроль финансовой и определенной части хозяйственной деятельности, той части, от которой непосредственно зависят финансовые показатели, результаты деятельности государства и муниципальных образований по созданию и использованию фондов денежных средств. Финансовый контроль хозяйственной деятельности не исключает, а предполагает необходимость осуществления над нею других видов контроля.
В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется по-разному. Так, под финансовым контролем понимается «наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными»4.
Имеется несколько иное понятие финансового контроля, который определяется как «совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации»5.
Как отмечалось в литературе, наиболее полное определение финансового контроля как экономической категории сформулировал И.В.Фирулин . По его мнению, финансовый контроль — это «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности».
Финансовый контроль осуществляется в правовой форме, поэтому в юридической литературе также содержатся разные определения финансового контроля как правовой категории.
Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю.Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов .
