Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовое регулирование техногенной безопасности
1.1. Техногенная безопасность, как объект административно-правового регулирования 11
1.2. Исторические этапы развития законодательства, регулирующего безопасность в техногенной сфере 31
1.3. Механизм организационно-правового обеспечения техногенной безопасности 55
1.4. Административно-правовой статус и компетенция субъектов обеспечения техногенной безопасности 81
Глава 2. Система обеспечения техногенной безопасности органами МЧС России
2.1. МЧС России - как субъект деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера 99
2.2. Основные формы и методы обеспечения техногенной безопасности органами МЧС России 114
2.3. Правовые и организационные основы совершенствования деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности 141
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы 166
Приложения 189
- Техногенная безопасность, как объект административно-правового регулирования
- Механизм организационно-правового обеспечения техногенной безопасности
- МЧС России - как субъект деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера
- Правовые и организационные основы совершенствования деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена новыми социально-экономическими и политико-правовыми условиями жизни человека, общества и государства, а также возросшим уровнем внимания к обеспечению их безопасного существования. Эти условия и связанные с ними обстоятельства требуют укрепления законности во всех областях жизни и деятельности человека, общества и государства, особенно в сфере обеспечении техногенной безопасности населения и территорий.
Обеспечение техногенной безопасности Российской Федерации выполняет важную социальную функцию превентивного характера и направлено на устранение реальной и потенциальной опасности возникновения техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций на территории страны.
Следует отметить, что российское законодательство, регулирующее вопросы обеспечения безопасности и защиты населения и территорий от негативного воздействия техногенной сферы, не являлось предметом системного анализа, а соответствующие проблемы как целостное правовое явление в недостаточной степени изучались в научных работах.
Обозначение и разработка способов решения правовых проблем позволят более эффективно функционировать органам, осуществляющим деятельность в области обеспечения техногенной безопасности. Кроме того, совершенствование деятельности государственных органов в области обеспечения техногенной безопасности оказывает стимулирующее воздействие на проводимые экономические преобразования, позволяет защитить интересы собственников промышленных предприятий, а также обеспечить безопасность населения и территорий.
Полагаем, что без научной разработки проблем техногенной безопасности и обобщения практики ее обеспечения невозможно достичь рациональной и эффективной организации деятельности государственных
4 органов и должностных лиц в, сфере обеспечения безопасных условий жизни и труда, совершенствования способов правового воздействия на хозяйствующие субъекты в новых экономических условиях, уменьшения аварийности и чрезвычайных ситуаций, проведения анализа способов оценки риска.
В сфере обеспечения безопасности существует многоуровневая структура государственного управления, сформированная на основе сочетания нескольких подходов к определению компетенции и полномочий органов управления. Такое положение привело к образованию сложных конструкций ведомственных норм, которые не позволяют юридически точно очертить рамки, раскрыть сущность и содержание предметно-функциональных форм деятельности органов МЧС по обеспечению техногенной безопасности соотносимо с современной политикой в сфере национальной безопасности Российской Федерации.
Актуальность темы исследования связана с необходимостью определения роли органов МЧС в существующей системе субъектов обеспечения техногенной безопасности, а также создания условий, необходимых для оптимального использования потенциала органов МЧС в предупреждении правонарушений в сфере обеспечения техногенной безопасности населения и территорий.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правового' обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации, несмотря на их очевидную научно-практическую актуальность, не получают соответствующее их социально-правовой значимости изучение. По данной проблеме издается недостаточно методических пособий и рекомендаций для практических работников. Не существует целостной научно обоснованной концепции техногенной безопасности, не разработаны комплексные вопросы ее обеспечения. Неоднозначны трактовки понятия «техногенный», поскольку они специально не исследовались в социальной философии и обществоведческих науках.
Сложившаяся ситуация не способствует формированию научно обоснованной концепции правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации, укреплению интеграционных связей теории с практикой, а в целом - устранению реальных и потенциальных угроз техногенной безопасности населения и территорий. Совершенствование правового механизма обеспечения защиты населения и территорий от негативного воздействия техногенных факторов требует детального исследования и анализа возникающих в этой сфере отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением деятельности по обеспечению техногенной безопасности Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в области предупреждения возникновения техногенных аварий и катастроф, а также деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности.
Целью диссертационного исследования является теоретико-прикладное изучение проблемы организационно-правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации и разработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности органов МЧС по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера.
В соответствии с определенной целью исследования были поставлены следующие задачи:
раскрыть понятия и содержание «техногенная безопасность» и «обеспечение техногенной безопасности»;
обосновать правовые основы предупреждения аварий и катастроф техногенного характера;
рассмотреть правовые формы и методы государственного регулирования деятельности по обеспечению техногенной безопасности;
определить место и роль органов МЧС России в системе обеспечения техногенной безопасности;
дать характеристику органам МЧС России как необходимого элемента современной системы защиты территорий и населения от негативного воздействия техногенных объектов;
проанализировать принципы и формы участия органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности;
- разработать предложения и рекомендации по совершенствованию
правового регулирования деятельности по обеспечению техногенной
безопасности.
Методологической основой диссертационного исследования являются положения материалистической диалектики и вытекающие из них научные методы и приемы познания объективной действительности.
В работе применяются общие, специальные и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, логический, системного анализа, статистический), а также приемы конкретно-социологического анализа (изучение нормативно-правовых актов и документов, судебно-арбитражной практики).
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ведущих ученых в области юриспруденции: С.С. Алексеева, Г.К. Артамоновой, Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.Л. Бачило, В.М. Боер, И.В. Веремеенко, В.Ю. Владимирова, И. А. Галагана, М.Х. Гельдибаева, Р.И. Денисова, М.И. Еропкина, А.Я. Здира, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.И. Рохлина, Ф.Ю.Сафина, И.А. Соболь, Б.Б. Тангиева, Ю.А. Тихомирова, А.В. Федорова, Н.И. Уткина и др.
В диссертации использовались труды ученых различных отраслей права, таких как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Н.Д. Вершило, А.К. Голиченков, Б.В. Ерофеев, М.В. Карасева, О.С. Колбасов, О.И. Крассов,
7 В.В. Круглов, Е.А. Лукашева, В.В. Петров, В.М. Савицкий, Н.И. Химичева, А.С. Шестерюк, Ю.С. Шемшученко, Л.С. Явич, Н.Г Янгол и др.
Вопросы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера затрагивались в работах В. Л. Анисимова, В.В. Гущина, Б.П. Кондрашова, А.В. Мелехина, Н.Ф. Поповой, Ф.С. Разаренова, С.А. Старостина. Вопросам защиты населения в чрезвычайных ситуациях посвящены труды Ю.Л. Воробьева, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Федулова, СБ. Федотова, Ю.Г. Шпаковского, С.К. Шойгу и др.
Эмпирической базой научной работы являются: российское законодательство, постановления Конституционного суда РФ, практика Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, документы и решения органов и должностных лиц государственной власти и управления, а также статистические данные: МЧС России за 2005, 2006, 2007 гг.; о несчастных случаях со смертельным исходом на поднадзорных Ростехнадзору опасных производственных объектах за 2005, 2006, 2007 гг.; Управлений* по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы РФ по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Татарстан, Дальневосточному федеральному округу, Северо-Западному федеральному округу; Дальневосточного регионального центра МЧС России, Северо-Западного регионального центра МЧС России, МЧС Республики Беларусь и 100 судебных актов кассационной инстанции арбитражного суда.
Научная новизна диссертационного исследования определяется выбором недостаточно исследованной темы, отсутствием в научных разработках комплексного анализа теоретических и практических проблем, связанных с организационно-правовым обеспечением государственной деятельности в сфере техногенной безопасности населения и территорий.
Научная новизна работы определяется и тем, что ее автор исследует техногенную безопасность как объект правового регулирования, историческое развитие и состояние законодательства, организационно-правовое обеспечение
8 техногенной безопасности, административно-правовой статус и компетенцию субъектов предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, основные формы и методы обеспечения техногенной безопасности, а также правовые и организационные основы совершенствования деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности.
Кроме того, в работе рассмотрены вопросы совершенствования законодательства, разработаны правовые категории «техногенная безопасность», «обеспечение техногенной безопасности», раскрыта их сущность и содержание.
Представленная работа является логически завершенным теоретико-правовым и практически значимым исследованием, в котором подвергнуты комплексному изучению вопросы правового регулирования деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности.
На основе проведенных исследований на защиту выносятся следующие положения:
1. Техногенная безопасность - состояние защищенности
конституционных и законных интересов личности, общества, государства, при
котором предупреждается риск причинения вреда при функционировании
технических объектов, а также исключаются правонарушения и случайные
действия, способствующие возникновению и (или) развитию вредоносного
воздействия технических объектов. Обеспечение безопасности неразрывно
связано с понятием «безопасность». Исходя из предложенной дефиниции под
обеспечением техногенной безопасности как состояния защищенности следует
понимать комплекс предупреждающих мероприятий и совокупность действий
по обеспечению проектирования, строительства и эксплуатации сложных
технических устройств и систем с соблюдением необходимых требований
безаварийной их работы, направленных на предотвращение чрезвычайных
ситуаций техногенного характера.
2. Развитие законодательства в области обеспечения техногенной
безопасности осуществлялось по следующим этапам:
первые попытки государственного регулирования правоотношений в области промышленной и пожарной безопасности относятся к XVI - XVIII вв.
в связи с развитием промышленности в XIX в. введены первые правила безопасности в горнопромышленном производстве, которые положили начало формированию государственной политики в области техногенной безопасности;
в период 10 - 70-х гг. XX в. приняты декреты и законы, определяющие порядок надзора за безопасностью на промышленных объектах, пожарной безопасностью, которыми определены как требования по обеспечению безопасности, так и компетенция органов, осуществляющих государственный надзор в рассматриваемых областях;
- на рубеже 80 — 90-х гг. XX в. общество столкнулось с
беспрецедентными техническими авариями, не укладывающимися в рамки
действующего законодательства, что предопределило необходимость принятия
в дальнейшем целого пакета законодательных, нормативно-правовых актов в
области техногенной безопасности.
3. В условиях множественности управленческих функций в сфере обеспечения техногенной безопасности и органов их осуществляющих, остается актуальной задача оптимизации структуры управления. Она может быть решена путем определения межотраслевого органа исполнительной власти, призванного осуществлять методическое руководство и государственный надзор в сфере обеспечения техногенной безопасности.
Нормативно определенная компетенция органов МЧС России свидетельствует, что их место и роль в сфере обеспечения техногенной безопасности является главенствующей.
4. Необходимо принятие федерального закона, закрепляющего понятие «техногенная безопасность», определяющего принципы и приоритеты техногенной безопасности на межотраслевом уровне. Государственный надзор и контроль за выполнением требований данного закона в целях проверки
10 полноты выполнения мероприятий по предупреждению негативного воздействия техногенных факторов и возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера целесообразно возложить на МЧС России.
5. Научное и практическое обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы в области обеспечения техногенной безопасности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что комплексное рассмотрение вопросов обеспечения техногенной безопасности позволило разработать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства и практики его применения. Основные положения и выводы исследования могут быть использованы при подготовке проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также учебных курсов «Административное право», «Экологическое право», «Безопасность жизнедеятельности».
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных научных работах диссертанта. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, а также докладывались на научно-практических конференциях.
Техногенная безопасность, как объект административно-правового регулирования
Одним из важнейших прав человека, провозглашенных Конституцией РФ (ст. 42), является его право «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
В настоящее время невозможно обеспечить конституционные права человека, а также реализовать курс устойчивого развития Российской Федерации без решения задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Национальная безопасность любого государства, а также жизненно важных интересов каждого человека, неразрывно связаны с их защитой от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Концепцией безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 1300 от 17.12.1997, в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000г. № 24 , эта защита определена в качестве приоритетного направления государственной политики, обеспечивающего их экономическое развитие и защищенность государства, общества и личности от внутренних и внешних угроз. В последние годы в России наметилась устойчивая тенденция роста количества и масштабов чрезвычайных ситуаций, которые привели к существенным нарушениям в области экологии и сказались на безопасности населения.
Так, в 2005 г. в Российской Федерации произошло 2720 чрезвычайных ситуаций, в том числе 2464 техногенного, 198 природного, 48 биолого-социального характера и 10 крупных террористических актов. В результате этих чрезвычайных ситуаций погибло 5637 человек и пострадало 4 млн. 945 тыс. 523 человека. В 2006 г. в Российской Федерации произошло 2847 чрезвычайных ситуаций, в том числе 2541 техногенного, 261 природного и 44 биолого-социального характера, а также 1 крупный террористический акт. В результате произошедших в 2006 г. чрезвычайных ситуаций погибло 6043 человека и пострадало 8150 человек. Материальный ущерб, причиненный чрезвычайными ситуациями, составил 2 млн. 347 тыс. 500 рублей. В 2007 г. в стране произошло чрезвычайных ситуаций - 2488, в том числе техногенного характера - 2211, природного характера - 236, биолого-социального характера - 40. Совершен крупный террористический акт — 1. В результате указанных событий погибло - 5148 человек, пострадало - 20369 человек1.
Одной из основных причин возникновения техногенных аварий и катастроф является невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Наличие на территории страны большого количества потенциально опасных объектов обуславливает масштабность и сложность проблемы безопасности населения и природной среды и необходимость ее решения органами государственной власти, в том числе и мерами административно-правовой охраны. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью в случае возникновения техногенных ЧС проживают около 80 млн. человек, т.е. 55% населения страны. Взрывы и пожары, аварии с выбросом опасных веществ, гидродинамические аварии, транспортные аварии - вот не полный список ЧС, представляющих наибольшую опасность.
По данным специалистов МЧС России, в настоящее время размеры человеческих и экономических потерь от негативных последствий чрезвычайных ситуаций с каждым годом возрастают на 10-30 % и приближаются к критической отметке. При её достижении РФ будет не в состоянии восполнить эти потери за счет собственных ресурсов без прекращения своего экономического развития, так как программы восстановления экономики и инфраструктуры потребуют огромных финансовых затрат1.
Техногенную безопасность по праву называют «проблемой 21 века». Кризисные процессы в экономике определили предельно низкий уровень организации техники безопасности на производственных предприятиях; многие техногенно опасные производства в связи с финансово-экономическими трудностями не модернизируются, а, следовательно, морально и физически устаревают, а их эксплуатация в потенциально аварийных условиях создает реальную общественную опасность. Руководители указанных объектов уклоняются от проведения мероприятий по предупреждению техногенных аварий, используя при этом пробелы и противоречивость действующего законодательства, регулирующего указанные правоотношения. Данные обстоятельства приводят к серьезным экономическим потерям и ложатся тяжелым дополнительным бременем на бюджет в виде затрат на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф.
Противоречия социально-экономического и научно-технического развития диктуют настоятельную необходимость теоретического анализа проблем техногенной безопасности на общенаучном уровне, в структуре которых одно из важнейших мест занимает научная разработка и практическая реализация правовых мер предупреждения и пресечения правонарушений техногенного характера.
Практическая актуальность проблемы правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации на современном этапе становления российской государственности определяется тем, что, с одной стороны, повсеместно отмечается рост правонарушений техногенного характера, а с другой - отсутствует действенная система правовых мер их предупреждения и пресечения и, как следствие, — практика привлечения виновных лиц к административной ответственности. Потребность создания системы административно-правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации на межотраслевом уровне ее организации в настоящее время объективно осознана как государством, так и обществом в целом.
В таких условиях конституционные права граждан Российской Федерации на благоприятную среду обитания, как и их административно правовая защита от влияния техногенно опасных факторов остаются вне детальной законодательной регламентации, а их фрагментарное нормативное регулирование не отвечает ни возросшим социальным потребностям, ни тенденциям развития науки административного права и практики его реализации. :
Задача правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации может быть решена лишь с учетом критического анализа отечественного и зарубежного опыта, но главное - путем научного обоснования ее концептуальных основ, сочетающих меры социального, правового и научно-технического противодействия нарастающей опасности влияния техногенно опасных факторов на жизнедеятельность общества, государства и каждого человека.
Представляется, что достижение этих целей может быть успешным лишь в том случае, если государственная политика в этой области будет ориентироваться на разработку и реализацию комплексных мер социального, организационного, правового и научно-технического обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации.
Современный уровень научно-практической разработанности проблемы правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации имеет весьма слабую теоретическую основу: не содержит элементов философии, экономической теории, социологии, политологии, психологии и ряда других наук, мало осознается она и как проблема транснационального значения, хотя глобальные изменения техногенного характера происходят во всем мировом социуме.
Исследование проблемы правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает как теоретико-методологическое обоснование, так и определение механизма, основных направлений, форм и методов практической ее реализации. Именно поэтому так важно, соблюсти сочетание теоретических и прикладных аспектов ее изучения, установления ее роли, места и соотношения с общей проблемой обеспечения национальной безопасности, определения основных понятийных категорий, административно-правового статуса, задач, функций и механизма взаимодействия субъектов обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации и т.п., вопросов их деятельности.
Механизм организационно-правового обеспечения техногенной безопасности
Сущность правового регулирования в теории права определяется следующим образом: «Действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный «агрегат», который бы всякий раз приводил в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование. Оно призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации поведения и деятельности индивидов и их коллективов, блокируя деструктивные формы их проявления и стимулируя конструктивную активность граждан и их организаций. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные в правовых велениях ориентиры для организации деятельности участников регулятивных отношений и достижения фактических целей права»1.
С.С. Алексеев под правовым регулированием понимает осуществляемое с помощью системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями2.
По мнению Л.А. Мицкевич, наиболее удачным термином, разработанным в науке административного права, является термин «государственное управление», которое может осуществляться при помощи таких методов как: координация, регулирование, непосредственное воздействие, руководство, контроль.
Согласно научной позиции Ю.М. Козлова термин «государственное регулирование» можно охарактеризовать в широком смысле как: установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной); обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов2.
По мнению И.Н. Герчиковой, государственное регулирование: представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей; осуществляемых органами государственного управления3.
Тихомиров Ю.А. в качестве сущностной характеристики понятия государственного регулирования указывает на «установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий»4.
Нетрудно заметить, что, научная оценка термина «государственное регулирование» означает не различие в, понимании указанной категории, а лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон.
Правовое регулирование, в отличие от других форм правового воздействия всегда осуществляется посредством своего «инструментария», особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил Долгое время функцию защиты населения и национального достояния от чрезвычайных ситуаций техногенного характера выполняла система гражданской обороны. В основном она была нацелена на решение задач военного времени, рассматривая свое участие в борьбе с авариями и стихийными бедствиями как дополнительную задачу.
В 1987 г. на нее были официально возложены задачи мирного времени. Однако на практике действия система ГО в крупномасштабных чрезвычайных ситуациях мирного времени оказались недостаточно эффективными. В ноябре 1991 г. создан Государственный комитет РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ГКЧС).
МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему органы. Основными задачами МЧС России являются: - выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности, людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России; - организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; - осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; — осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации. МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет основные функции, имеющие наиболее важное значение для предупреждения обстоятельств, которые могут повлечь введение чрезвычайного положения и ликвидации этих обстоятельств.
МЧС России - как субъект деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера
Долгое время функцию защиты населения и национального достояния от чрезвычайных ситуаций техногенного характера выполняла система гражданской обороны. В основном она была нацелена на решение задач военного времени, рассматривая свое участие в борьбе с авариями и стихийными бедствиями как дополнительную задачу.
В 1987 г. на нее были официально возложены задачи мирного времени. Однако на практике действия система ГО в крупномасштабных чрезвычайных ситуациях мирного времени оказались недостаточно эффективными. В ноябре 1991 г. создан Государственный комитет РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (ГКЧС).
1991 г. стал годом образования и становления федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченного решать вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
10 января 1994 г. Указом Президента Российской Федерации № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1 ГКЧС России преобразован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). МЧС России переданы функции Госкомитета по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других катастроф и Комитета по проведению подводных работ особого назначения. В рамках проводимой реформы исполнительной власти 11 июля 2004г. Указом Президента Российской Федерации № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»1 утверждено положение о Министерстве и определен круг вопросов, входящих в компетенцию МЧС России. Указом Президента Российской Федерации установлено, что Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной.безопасности и безопасности людей на водных объектах.
МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему органы. Основными задачами МЧС России являются: - выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности, людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России; - организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; - осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России; — осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации. МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет основные функции, имеющие наиболее важное значение для предупреждения обстоятельств, которые могут повлечь введение чрезвычайного положения и ликвидации этих обстоятельств. Это следующие функции: 1) МЧС России разрабатывает и представляет Президенту Российской Федерации и (или) в Правительство Российской Федерации: предложения по формированию основ государственной политики, проекты законов, иных нормативных правовых актов и проекты технических регламентов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе в области преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, а также обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; 2) разрабатывает и утверждает (устанавливает): нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, положения о территориальных органах МЧС России - региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации; положение о системе и порядке осуществления мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; примерное положение о спасательных службах; 3) МЧС России организует: работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и трансграничного характера, спасанию людей при этих чрезвычайных ситуациях; информирование населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганду в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной1 безопасности и безопасности людей на водных объектах;
Правовые и организационные основы совершенствования деятельности органов МЧС России в сфере обеспечения техногенной безопасности
В настоящее время техногенная безопасность прочно стала объектом государственной политики и элементом национальной безопасности любого государства. В связи с этим стала формироваться система правовой и организационно-административной регламентации промышленной, сельскохозяйственной, военной, научной и иной деятельности различных государственных и внегосударственных структур как в обычных условиях, так и во время учений, режимных мероприятий, чрезвычайных ситуаций, боевых действий и прочих иных условиях. То есть, стали формироваться своего рода стратегия и правила техногенной дисциплины.
На сегодняшний день нет единой научно обоснованной методологической базы, позволяющей комплексно оценивать процессы и явления техногенного характера. Существующие методы и способы таких оценок дороги и не всегда являются эффективными.
Поэтому крайне1 необходима своевременная оценка уровня безопасности в населенных пунктах и прилегающих к ним территориях, разработка стратегии техногенной безопасности на этих территориях и их рационального использования.
По мнению автора, для большей полноты и эффективности проведения мониторинга на заселенных территориях и объектах народного хозяйства необходимо использовать комплексный научный подход к оценке техногенного риска. Адаптация идеологии комплексного научного подхода к оценке техногенной обстановки позволяет выполнить: 1) комплексные наблюдения за развитием и функционированием технических процессов; 2) комплексную оценку эффективности мер защиты территорий, сооружений и инженерных коммуникаций как в период строительства, так и в. период эксплуатации объектов экономики; 3) анализ результатов наблюдений, расчетов и моделирования, рекомендации по усилению защиты территорий; 4) проектирование дополнительных мероприятий по обеспечению надежности сооружений и эффективности защиты территорий по предотвращению на них социально-экономических последствий.
Важными элементами подобной стратегии при оценке безопасности размещения и функционирования объектов экономики являются проведение районирования; мониторинг и прогнозирование опасных явлений, превентивные мероприятия, принятие своевременных управленческих решений. То есть, ко всему вышеуказанному необходима детальная разработка правового и организационного аспектов теории- и практики управления техногенной безопасностью на заселенных территориях.
Попытки рассматривать вопросы безопасности в отрыве от специфики-деятельности различных объектов экономики могут привести к крайне негативным последствиям. Для ликвидации таких последствий необходимо существенно усовершенствовать саму правовую основу и организационно-административные механизмы, существующие в данной области, т.е. эти проблемьг могут быть решены только путем создания надлежащей организационно-правовой основы деятельности объектов экономики в подобных условиях.
Современная ситуация.диктует необходимость подготовки и внедрения в практику специальных законов, и подзаконных нормативных актов, позволяющих трансформировать общие требования экологического и промышленного права в конкретные установления; учитывающие специфику на объектах экономики. Базовым принципом такой организационно-правовой основы должен служить принцип устойчивого развития, который является частью российской правовой системы и имеет приоритетное значение.
Анализ существующих методов управления безопасностью в современных условиях антропогенного прессинга свидетельствует об отсутствии единой оптимальной стратегии управления техногенной безопасностью в условиях нормального функционирования экономической системы.
Сохраняющаяся фрагментарность законодательной базы объясняется, во-первых, сложностью, неоднородностью самого объекта управления, во-вторых, инерционностью сложившихся подходов, когда приоритеты ориентированы на функции подготовки, реагирования. и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф.
В последнее время прослеживается тенденция изменения- приоритетов, выражающаяся в нацеленности на предотвращение или сведение к минимуму риска возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного- характера, уменьшения» их масштабов. Учитывая, что последнее является стратегической целью управления техногенной безопасностью, отмеченнаятенденция означает и смену типов-управления,- переход от преимущественно1 функционального, к целевому и предупреждающему. Тем не менее, в организации управления техногенной безопасностью его правовое обеспечение в существенной мере остается ориентированным на функции подготовки, реагирования и ликвидации последствий аварий, катастроф.
В странах, которые ранее других развернули активную деятельность по созданию соответствующего правового обеспечения-мер по предотвращению и подготовке к возможным промышленным авариям и катастрофам, используется один и тот же принципиальный подход. Обеспечивая безопасность самого процесса производства, технологических процессов, нормативные акты концентрируют внимание на источниках риска внутри предприятия. За его пределами акцент смещается уже на сведение к минимуму последствий аварии для населения и окружающей среды и, далее, на подготовку планов действий.
