Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Подразделения МЧС России как субъекты осуществления контрольной (надзорной) деятельности в сфере обеспечения безопасности 14
1.1. История становления и развития законодательства о государственном контроле в России за соблюдением требований безопасности 14
1.2. Понятие и сущность контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой подразделениями МЧС России, в отношении субъектов предпринимательской деятельности 36
1.3. Место подразделений МЧС России в системе органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности 57
Глава 2. Правовой механизм обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного надзора (контроля) в сфере обеспечения безопасности 77
2.1. Понятие и элементы правового механизма обеспечения прав поднадзорных субъектов при осуществлении государственного надзора (контроля) в сфере обеспечения безопасности 77
2.2. Правовые принципы защиты прав юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России 100
2.3. Административный регламент как правовая основа обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности 120
2.4. Права субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России 140
Заключение 161
Библиографический список 165
- История становления и развития законодательства о государственном контроле в России за соблюдением требований безопасности
- Место подразделений МЧС России в системе органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности
- Правовые принципы защиты прав юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России
- Права субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном мире давно наметились тенденции нового понимания роли государства и его функций во взаимоотношениях с обществом, что служит предпосылкой проведения административных реформ. Реформы в социально-политической жизни России, начатые в конце восьмидесятых годов XX века, были призваны способствовать трансформированию государственно-правовой системы в целом и, в частности, ключевого элемента этой системы - института законности, с целью его преобразования из инструмента командно-административного управления в прочный механизм обеспечения прав и свобод граждан, юридических лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, децентрализации управления и создания условий для развития свободной рыночной экономической деятельности.
Совершенствование функционирования исполнительной власти является одной из важнейших задач, которые приходится решать каждому государству. Во многих государствах проводятся крупномасштабные реформы государственного управления. Цель реформирования - повысить эффективность государственного управления и степень доверия к государственным органам со стороны населения. Основными задачами административной реформы являются: повышение результативности государственного аппарата, радикальное изменение системы государственной службы, обеспечение ее подотчетности и открытости, проведение антикоррупционных мероприятий.
В последние годы руководство нашего государства делает особый акцент на упорядочивание отношений между исполнительной властью и экономической деятельностью субъектов предпринимательства, на необходимость ограничения государственного вмешательства в их деятельность, устранение избыточного регулирования, что может быть
обеспечено установлением четких административных процедур исполнения государственных функций государственными служащими.
Очевидно, в силу этого требуется гарантированность реальной защиты прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, в особенности - субъектов предпринимательской деятельности. К сожалению, управленческая практика не свободна от различного рода отклонений от требований законности, проявляющихся как в деятельности органов исполнительной власти, так и их должностных лиц. Поэтому государство формирует специальные правовые средства, использование которых имеет своей главной целью предупреждение нарушений законности; своевременное их обнаружение; устранение обЕтруженных нарушений и восстановление ущемленных при этом прав и законных интересов; привлечение виновных к ответственности; принятие мер по недопущению нарушений законности в будущем. В своей совокупности эти средства представляют собой систему способов обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Вышесказанное актуализирует необходимость теоретического обеспечения реализации комплекса мер, включающих внедрение в деятельность органов исполнительной власти, в том числе подразделений МЧС России, административных регламентов, совершенствование механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства.
Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, установления новой системы федеральных органов исполнительной власти, но и от выработки новых процедур их функционирования. Правовое обеспечение является неотъемлемой частью процесса реформирования исполнительной власти, определения полномочий федеральных министерств, служб, агентств, повышения их ответственности за достижение намеченных целей.
Вместе с тем при осуществлении контрольно-надзорной деятельности государственных органов не решены важные вопросы устранения избыточного администрирования, упрощения действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур, а также установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов.
При исследовании вопросов о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России следует исходить не только из необходимости углубления теоретических подходов к решению поставленной задачи, но и решения прикладных проблем с тем, чтобы выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Данные вопросы актуальны и требуют разрешения ряда проблем, что позволит усилить гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности в их взаимоотношениях с органами государственной власти, в том числе системой МЧС России, и повысить эффективность выполнения действий контрольно-надзорного характера.
Степень разработанности темы. Большой вклад в разработку различных аспектов безопасности личности, общества и государства внесли работы теоретико-прикладного характера В.В.Барабина, Е.А.Белокрыловой, О.А.Белькова, А.И. Васильева, Ю.Л. Воробьева, М.И. Дезлиева, В.П.Зимонина, В.А.Золотарева, С.Ф.Зыбина, Н.А.Костенко, И.Ф.Покровского, С.А.Проскурина, В.А.Рубанова, В.П.Сальникова, В.И.Телегина, А.Д.Урсул, Н.И.Фалеева, К.В.Фролова, С.К. Шойгу и др.
Относительно небольшой круг ученых занимался разработкой проблем правовой защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Однако проблемы правового обеспечения такой защиты в ходе реализации контрольно-надзорной функции подразделениями МЧС России, несмотря на все возрастающее
значение вопросов обеспечения безопасности по направлениям, отнесенным к ведению МЧС России, объектом самостоятельного изучения не выступали.
Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие сферу контрольно-надзорной деятельности подразделений МЧС России, осуществляемой в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в области обеспечения безопасности по вопросам компетенции системы МЧС России.
Предметом исследования выступают сущность, содержание, назначение и процесс реализации мер организационно-правового характера, направленных на обеспечение защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля и надзора подразделениями МЧС России в сфере обеспечения безопасности в рамках их компетенции.
Целью исследования являлось изучение теоретических проблем правового обеспечения соблюдения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации подразделениями МЧС России контрольно-надзорных функций, а также выработка предложений, направленных на формирование целостного научного видения данной группы правоотношений.
Для достижения цели диссертантом были решены следующие основные задачи:
определены сущность, признаки, особенности, виды и содержание контрольно-надзорной деятельности подразделений МЧС России;
установлено место подразделений МЧС России в системе органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности;
- в историко-правовом и сравнительно-правовом аспекте проанализировано
российское законодательство о государственном контроле в целом и в сфере
обеспечения безопасности, в частности;
охарактеризован правовой механизм обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора);
рассмотрены, проклассифицированы и оценены правовые принципы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России;
- выявлены правовая природа и основные отличительные черты
административных регламентов по осуществлению государственной функции по
надзору за выполнением требований законодательства в области обеспечения
безопасности;
- сформулированы некоторые авторские определения основных категорий в
рамках исследуемой проблематики;
- сделаны предложения в части совершенствования действующего
законодательства в рамках предмета диссертационного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды отечественных ученых, рассматривавших общие вопросы обеспечения
безопасности общества и государства, а именно: B.C. Артамонова,
Г.К.Артамоновой, И.И. Бондаревского, А.И. Васильева, В.Ю. Голубовского,
С.Д. Гринько, П.В. Дихтиевского, Д.Ю. Ильина, ВЛ. Кикотя, Б.П. Кондратова,
Е.В. Кряжева, А.А. Кукара, Н.П. Лаверова, Н.А. Махутова, В.И. Митрохина,
И.Г. Напалковой, В.И. Осипова, А.Л. Пашина, Н.П. Патрушева, А.И. Стахова,
В.Н. Сарапулова, Ю.Г. Смирнова, СВ. Степашина, Б.Б. Тангиева,
А.А.Тер-Акопова, Н.И. Уткина, А.А. Фомина, С.К. Шойгу и др.
Контрольно-надзорную составляющую деятельности государственного аппарата и проблемы обеспечения прав граждан и юридических лиц исследовали в своих работах Г.Г. Бернацкий, В.Г. Бессарабов, А.Н. Борисов, Н.Д. Бровкина, М.Х. Гельдибаев А.П. Гуляев, В.М. Горшенев, М.В. Мельник, Я.Е. Парций, В.И. Рохлин, М.С. Студеникина, В.Е. Чиркин, И.Б. Шахов, Е.В.Шорина и др.
Некоторые аспекты контрольно-надзорной деятельности, в том числе осуществляемой подразделениями МЧС России, рассматривались в рамках диссертационных исследований, в частности, таких авторов как И.В. Жуков, С.З. Женетль, А.Н. Руднев и некоторых других.
При подготовке диссертации были изучены работы ученых - ведущих
специалистов в области теории государства и права: С.С. Алексеева,
А.Б.Венгерова, В.В. Володина, Б.Н. Габричидзе, И.И. Евтихиева, В.В Лазарева,
А.В.Малько, Л.А.Морозовой, В.С.Нерсесянца, Ю.А.Тихомирова,
Н.Ю.Хаманевой, А.Г.Чернявского; а также административного права: П.И.Кононова, Б.В. Российского и др.
Методологическая база исследования. Сложная природа правоотношений, связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности подразделениями МЧС России, и их значимая роль в обеспечении прав субъектов предпринимательской деятельности требует комплексного изучения и применения совокупности научных методов. К ним относятся всеобщие материалистический и диалектический методы, сравнительно-правовой, системный, функциональный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический, методы аналогии и комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Нормативную правовую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МЧС России и других ведомств Российской Федерации по вопросам осуществления контрольно-надзорной деятельности и обеспечения при этом соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности.
Эмпирическая основа исследования представлена материалами арбитражной практики, конкретной административно-юрисдикционной деятельности контрольно-надзорных подразделений МЧС России. Анализу
пробелов в современном законодательстве по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий способствовало ознакомление с практическими проблемами, возникающими в деятельности отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Научная новизна исследования заключается в том, что данная работа является одним из немногих монографических исследований в отечественной юридической науке, в котором рассматриваются проблемы нормативно-правового обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) с учетом произошедших в законодательстве изменений под влиянием проводимой Российским государством политики борьбы с коррупцией и административными барьерами в сфере предпринимательства. Выработана авторская позиция по вопросу о том, какое место и роль занимают подразделения МЧС России в указанном процессе. Сформулирован новый подход к изучению поставленных проблем, согласно которому обеспечение соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий можно рассматривать как самостоятельный фактор, позволяющий обеспечивать безопасность личности, общества и государства.
Исследование охватывает основные элементы, входящие в организационно-правовой механизм, позволяющий эффективно обеспечивать соблюдение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора) в пределах предоставленных им полномочий по вопросам обеспечения безопасности. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Под защитой прав субъектов предпринимательской деятельности при
осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС
России в сфере обеспечения безопасности в рамках их компетенции
предлагается понимать урегулированную нормами материального и
процессуального права деятельность, вытекающую из реализации контроля
(надзора) органами и должностными лицами МЧС России, по обеспечению
субъектам предпринимательской деятельности гарантий реализации прав,
предусмотренных действующим законодательством.
-
Организационно-правовой механизм обеспечения соблюдения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России представляет собой элемент общей системы обеспечения безопасности, так как правомерные деятельность или отдельные действия физических и юридических лиц, урегулированные общеобязательными условиями и требованиями безопасности, следует рассматривать как оказание содействия органам системы МЧС России по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, реализации требований в области гражданской обороны.
-
Правовой институт обеспечения соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России необходимо рассматривать как межотраслевое комплексное правовое образование, включающее нормы различной отраслевой принадлежности. При этом фундамент правового регулирования в рассматриваемой сфере составляют нормы конституционного права.
4. Для более точной реализации положений Федерального закона от
26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» в части определения сферы действия указанного закона целесообразно внести дополнения в статью 1, а именно дополнить ее пунктом 5 следующего содержания: «Положения настоящего Федерального закона распространяются в полном объеме на физических лиц, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, но осуществляющих деятельность, соответствующую признакам предпринимательской деятельности, изложегшым в пункте 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации».
Соответственно пункт 5 статьи 1 Федерального закона 26.12.2008 № 294-ФЗ считать пунктом 6 названного закона.
5. Административный регламент исполнения государственной функции по
надзору есть нормативный правовой акт федерального органа исполнительной
власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной
власти, уполномоченного осуществлять административные процедуры,
обеспечивающие исполнение государственной функции по надзору, включая
эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц,
реализацию прав граждан и организаций.
6. В работе обосновывается необходимость соблюдения принципа,
согласно которому правосудие должны осуществлять только суды. В
демократическом государстве, придерживающемся в государственном
строительстве данного принципа, административный порядок привлечения к
административной ответственности следует рассматривать в качестве
временного явления и по мере готовности судебной системы к разрешению
таких дел следует от него полностью отказаться.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что представленные в диссертации подходы к пониманию сущности, специфики правового обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России, предложенные правовые понятия и выводы, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства и
права, конституционного, административного права России, а также законодательства о предпринимательской деятельности.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы представительными органами государственной власти в правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности государственных органов, обеспечения прав субъектов предпринимательской деятельности. Сформулированные в исследовании положения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.
Апробация результатов работы. Научная работа подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Обсуждение отдельных результатов исследования нашло отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на VI Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 года); на III Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 года); на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23 -24 апреля 2008 года).
Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права»,
учебного курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности», учебного курса «Защита прав юридических лиц при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора)» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.
Структура диссертации. Структура работы определена, исходя из цели и задач научного исследования, с учетом избранной методологии научного анализа и логики изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы.
История становления и развития законодательства о государственном контроле в России за соблюдением требований безопасности
В настоящее время распространены нарушения со стороны должностных лиц уполномоченных государственных органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов. Неоднократно на уровне руководства страны говорилось о существовании многочисленных проблем в отношениях контрольных органов и предпринимателей (проведение проверок по 45 направлениям; увеличение количества проверяющих органов (доходит до 30); инициация дополнительных проверок местными администрациями и т.д.). Многочисленны факты необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица истребуют документацию, неправомерно понуждают к получению различного рода разрешений, оплате мероприятий по контролю, совершению других действий. Грубо нарушается порядок назначения и проведения контрольных мероприятий, создаются условия для недобросовестной конференции. Все эти нарушения способствуют злоупотреблению полномочиями со стороны должностных лиц.
По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными проверками, доходит до 1,4 триллиона рублей в год. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев особо подчеркнул: «Кроме мер собственно законодательного порядка нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия. Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности» .
Сокращение избыточных административных ограничений предпринимательской деятельности предусмотрено рядом нормативных правовых документов, посвященных регламентации стратегических направлений проводимых в стране реформ. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р" утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. (в разделе III указанной Концепции изложена система мероприятий, предусматривающая, в частности, совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности). Кроме того, Концепция исходит из ориентированности деятельности органов управления на результат.
Следует отметить Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»3, который направлен на борьбу с различного рода нарушениями в сфере обеспечения нормального функционирования хозяйствующих субъектов. В нем содержится поручение Правительству Российской Федерации в 2-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих:
— усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
— проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
— проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации;
— преимущественно уведомительный .. порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; и т.д.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р , включает меры сходного характера. В подразделе 1 «Развитие экономических институтов и поддержание -макроэкономической стабильности» раздела IV рассматриваемой Концепции предусмотрено совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данной Концепцией предусмотрены такие меры, как:
— ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок;
— признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении;
— значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
Перечисленные нормативные правовые акты свидетельствуют о целенаправленном стремлении к снижению административных барьеров, уменьшению давления на бизнес при осуществлении контроля и надзора, в том числе путем нормотворчества.
Реализацией названных выше положений стало принятие 26.12.2008 нового Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок, а именно - Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ). Согласно статье 27 Федерального закона № 294-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.04.2009 № 60-ФЗ1) он вступил в силу с 1 мая 2009 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей предусмотрены иные сроки вступления их в силу.
Как и в отношении многих других федеральных законов, отложенный срок вступления в силу Федерального закона № 294-ФЗ, на наш взгляд, выбран не случайно. Должно пройти определенное время, чтобы весь пакет положений по реализации закона был подготовлен и принят". Кроме того, пролонгация срока вступления в силу Федерального закона № 294-ФЗ дает участникам регулируемых им отношений время, необходимое для учета его требований в своей деятельности. В другом случае реализация рассматриваемого закона была бы затруднительна.
В настоящее время на федеральном уровне насчитывается около тридцати видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном Федеральным законом № 294-ФЗ, проводимых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия выполняют тридцать федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы восьмидесяти трех субъектов Российской Федерации.
Место подразделений МЧС России в системе органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере обеспечения безопасности
Государственный контроль (надзор) является необходимым элементом государственного управления, функцией органов государственной власти и призван обеспечивать нормальную жизнедеятельность общества. Функции государства - это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач. Именно в функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, что делает данное государство, чем занимаются его органы, и какие вопросы они преимущественно решают.
Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий: потребностей и интересов населения; экономических возможностей общества; нравственного и культурного уровня общества; профессионализма государственных служащих и структур и др.
В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели и задачи государства, а, следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести переносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимает экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реализации функций государственной власти и т.д. .
К одной из внутренних функций современного Российского государства относится и функция охраны прав и свобод человека и гражданина, обеспечения правопорядка. Под ней понимается деятельность государства, направленная на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение в жизнь статьи 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Данное направление деятельности современного Российского государства должно быть связано с более надежным гарантированием прав и свобод человека и гражданина, их реализацией при осуществлении предпринимательской деятельности, с укреплением законности и правопорядка, с усилением борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала.
Между функциями государства и его механизмом связь прямая и нерасторжимая. В силу того, что механизм как раз и создается для выполнения функций государства, последним в этой связи принадлежит определяющая роль. Органы государства и учреждения вынуждены подстраиваться к его изменяющимся функциям.
B.C. Нерсесянц так обозначал основные формы и направления борьбы против традиционных и новых пороков государственного аппарата: развитие правовых начал, форм и процедур в организации и деятельности всех звеньев государственного механизма; совершенствование процесса подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для государственного аппарата; повышение уровня требований к профессиональным и нравственным качествам и правовой культуре государственных служащих; усиление мер юридической ответственности работников государственного аппарата за совершаемые ими правонарушения; повышение правовой активности граждан и их общественных объединений в борьбе за свои права и законные интересы; постоянное совершенствование форм и методов общественного и государственного контроля за деятельностью всех государственных органов, учреждений и должностных лиц1.
Для осуществления контроля и надзора по обеспечению безопасности в различных сферах деятельности и на различных объектах в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»" (пункт 4) созданы федеральные органы — федеральные службы, которые «являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности».
В настоящее время осуществлено разграничение федеральных служб в правовом и в организационном отношении по следующим основаниям:
— федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
— федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;
— федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Административно-правовой статус данных органов устанавливается специальными законами , постановлениями Правительства РФ" и другими правовыми актами.
Базовым законодательным актом, определяющим основные направления деятельности государства в области безопасности, является Конституция Российской Федерации. В пункте «м» статьи 71 Конституции РФ установлено, что «безопасность является предметом федеральной компетенции».
Сравнительный анализ полномочий федеральных служб позволяет выделить из их общего числа службы, которые помимо основных направлений деятельности, осуществляют надзорные (контрольные) функции по разным направлениям деятельности МЧС России.
Так, например, статье 12 Федерального закона «О пожарной безопасности» определено, что федеральные органы исполнительной власти, организации в целях обеспечения пожарной безопасности могут создавать органы управления и подразделения ведомственной пожарной охраны. Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны определены Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «О ведомственной охране» .
Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 (ред. от 17.11.2008) «Вопросы федеральной службы безопасности Российской Федерации»4 утверждено Положение о Федеральной службе безопасности РФ, в соответствии с которым ФСБ России наделена полномочиями по осуществлению в органах и войсках надзорных функций в области пожарной безопасности.
Правовые принципы защиты прав юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России
В статье 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»3 (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) определены основные принципы защиты прав проверяемых лиц при проведении государственного контроля (надзора).
Изложенные в статье 3 принципы по существу являются принципами деятельности по контролю, принципами самого государственного контроля.
Цель, которую преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в названном Федеральном законе № 294-ФЗ, названа в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2008 № 10-П1. В частности, в пункте 2 мотивировочной части данного документа Конституционный Суд Российской Федерации отметил следующее. Согласно Конституции Российской Федерации в России как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно, статья 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а статья 71 (подпункт «в») относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам ведения России. По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи с положениями статьей 2, 17, 18 и 45 (часть 1) в России должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений. Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством РФ, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном законе № 294 о защите прав при проведении контроля.
Федеральный закон № 294-ФЗ называет основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. К ним относятся:
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что характер и значимость всех десяти изложенных принципов не являются одинаковыми. Также их можно подвергнуть определенной систематизации:
— несколько принципов направлены на обеспечение соблюдения контролирующими органами и их должностными лицами своей компетенции и полномочий, определенных в установленном порядке;
— некоторые принципы по существу определяют обязанности органов государственного контроля;
— два принципа посвящены финансовым вопросам;
— отдельно следует выделить принцип презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Права субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) подразделениями МЧС России
Гарантии соблюдения, охраны, защиты и реализации прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля и надзора могут быть представлены в качестве урегулированной процедурными нормами деятельности, вытекающей из реализации контроля, надзора органами государственного управления и их должностными лицами. Где гарантии, там есть совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовывать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности. Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами1.
Важнейшим конституционным принципом является приоритет прав и свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации). В нем есть два основополагающих аспекта с точки зрения рассматриваемой темы. С одной стороны, вся деятельность публичной власти, строго говоря, подчинена интересам человека, то есть даже если личность не участвует в конкретных правоотношениях с государством, все равно можно говорить о том, что полномочие прямо или косвенно затрагивает ее интересы. С другой стороны, все остальные моменты организации власти, в том числе оптимальное разграничение прав, обязанностей и ответственности между органами публичной власти, обеспечивают интересы реализации конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод.
Правам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и мерам по их защите посвящена отдельная глава — третья глава Федерального закона № 294-ФЗ.
Статья 21 Федерального закона № 294-ФЗ практически воспроизводит статью 13 Федерального закона № 184-ФЗ о защите прав при проведении контроля, определявшую перечень прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении мероприятий по контролю, за отдельными уточняющими изменениями. Указанная статья наделяет руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя следующим перечнем прав при проведении проверки:
- юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, представляющие в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля пояснения относительно выявленных ошибок и (или) противоречий в представленных документах либо относительно несоответствия сведений, вправе представить дополнительно в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов;
- юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля 142 в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля;
- право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- юридические лица независимо от организационно-правовой формы в соответствии с уставными документами, индивидуальные предприниматели имеют право осуществлять защиту своих прав и (или) законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации1.
Права юридических лиц определены через права их должностных лиц и (или) представителей. Все перечисленные действия являются правами должностных лиц организаций и индивидуальных предпринимателей или их представителей и, следовательно, их использование или неиспользование зависит от их усмотрения.
Кроме того, руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
- непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;
- знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важным средством защиты прав проверяемых является предусмотренное статьей 22 Федерального закона № 294-ФЗ право на возмещение вреда, возникшего вследствие действий (бездействия) должностных лиц контролирующих органов при проведении контроля.
В статье 52 Конституции Российской Федерации установлено, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. В развитие данных конституционных норм в статье 16 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
