Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и правовые аспекты систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 15
1.1. Место и роль законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности 15
1.2. Предпосылки к систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности 26
1.3. Анализ зарубежного опыта правового обеспечения сферы национальной безопасности 41
Выводы по первой главе 70
ГЛАВА II. Основные направления развития законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 72
2.1. Основы и характерные особенности формирования государственной политики в сфере законодательного обеспечения национальной безопасности 72
2.2. Основные принципы формирования законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности 87
2.3. Законодательное развитие системы органов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 95
2.4. Формирование Государственной программы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 117
Выводы по второй главе 129
Заключение 131
Библиография
- Предпосылки к систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности
- Анализ зарубежного опыта правового обеспечения сферы национальной безопасности
- Основные принципы формирования законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности
- Формирование Государственной программы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Совершенствование законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности — одно из основных условий полноценного функционирования государства в современном стремительно меняющемся мире. Именно с динамичным развитием законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности должен быть связан общий вектор законотворчества. Без всестороннего согласования со сферой обеспечения национальной безопасности не может быть разработан и принят к исполнению ни один законодательный акт. Однако многие государственные институты не полностью отвечают задачам, поставленным сегодняшним днем. Среди таких несовершенных институтов — российское законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности.
Ключевые проблемные аспекты, влияющие на несовершенство законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности и при этом определяющие актуальность диссертационного исследования, заключаются в следующем.
-
Действующие законодательные акты в сфере обеспечения национальной безопасности, как правило, касаются частных угроз и отдельных аспектов национальной безопасности: международной, экономической, экологической, демографической, промышленной, ядерной, продовольственной и др.
-
Основополагающие федеральные законы «О национальной безопасности», «О Совете Безопасности» и ряд других федеральных законов до настоящего времени не приняты, хотя некоторые из них прошли этап парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
-
До настоящего времени не проведена систематизация законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, позволяющая выявить современные государственные ориентиры в политике и комплексном регулировании вопросов безопасности.
-
Отраслевая дифференциация ныне действующего российского законодательства, изложенная в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, требует обновления, разработки более подробной иерархии. К 2008 году нормативная база в сфере обеспечения национальной безопасности составляет более 80 федеральных законов, а также более чем 500 подзаконных актов, и при этом количество последних увеличивается с каждым годом.
-
Расхождения в толковании и применении терминов «национальная безопасность», «государственная безопасность», «концепция», «доктрина» и в ряде других порождают юридические коллизии.
-
Государственно-правовые режимы (мирного времени, военного времени и режим чрезвычайного положения) обеспечения национальной безопасности следует рассматривать одновременно и как средство ограничения прав соответствующих органов и организаций, а также прав и свобод граждан, и как условие для совершенствования законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. Изучение данного аспекта позволяет более четко устанавливать как границы деятельности органов государственной власти в ситуациях, когда необходимо использовать разнообразные способы правового регулирования, так и саму процедуру реагирования и действия законов на период того или иного режима. Закон Российской Федерации «О безопасности» от 1992 года, ныне действующий и являющийся базовым в правовом регулировании сферы обеспечения национальной безопасности, не определяет четкую систему субъектов, обеспечивающих безопасность в Российской Федерации. Для предупреждения и пресечения угроз национальной безопасности важна четко выстроенная законодательная система органов государственной власти, осуществляющих управленческие действия, направленные на достижение определенных государственных целей в условиях различных правовых режимов.
Таким образом, систематизированное законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности позволит сформулировать общенациональные, единые приоритеты и интересы Российской Федерации. Не систематизированное законодательство приводит к принятию разрозненных целевых установок. Это проявляется, прежде
всего, в многообразии официальных позиций государства, отраженных в таких нормативных правовых актах, как Конституция Российской Федерации (упоминающая о «государственной безопасности», об «общественной безопасности», но не содержащая термина «национальная безопасность»), Концепция национальной безопасности Российской Федерации (использующая термин «национальная безопасность»), Закон Российской Федерации «О безопасности» (содержащий устаревшие формулировки и термины) и т.д.
Поэтому правовое обеспечение систематизации законодательства в сфере национальной безопасности Российской Федерации более чем актуально в наши дни. Внутригосударственная и внешняя политика в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации должна быть отражена в нормах права, позволяющих динамично развиваться всем сферам общественной жизни.
Именно на основе систематизированного законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности можно будет сделать вывод о пробелах в других отраслях российской системы законодательства.
Границы диссертационного исследования. Автор диссертации определяет рамки своей диссертационной работы, исследуя действующее федеральное законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, принципы его функционирования, организацию построения за последние 15 лет и концептуальные основы его систематизации.
Степень разработанности темы исследования. Межотраслевой характер настоящего диссертационного исследования предполагает рассмотрение степени изученности тех научных проблем, совокупность которых дает представление о формировании законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Для диссертационного исследования имеют значение фундаментальные труды дореволюционного периода — книги ЯМ. Магазинера, В.Ф. Дерюжинского иВ.М. Гессена.
Работая над диссертацией, автор использовал произведения классиков политико-правовой и исторической мысли: Г.В.Ф. Гегеля, И. Канта, В.О. Ключевского, В.И. Ленина, Ш. Монтескье.
Актуальные аспекты диссертационного исследования не могут быть раскрыты без обращения к эмпирическим источникам знаний о безопасности Ф. Бенетона, Г.Т. Боклья, Л.Н. Гумилева.
В отечественной науке проблема, связанная с формированием законодательной политики в сфере национальной безопасности, обращает внимание многих современных специалистов конституционного и уголовного права, таких как С.С. Алексеев, А.В. Барунов, И.Н. Барциц, О.Е. Кутафин, А.Н. Рыбалка и других.
Общие теоретические аспекты современной государственной политики, оказывающие влияние на систематизацию законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, освещены в работах: Э.М. Андреева, М.С. Горбачева, А.И. Зубкова, Р.Ф. Идрисова, В.Л. Манилова, В.Л. Райгородского, Г.В. Ярошенко.
В области исследования юридической природы отраслевого законодательства и права автор обращается к работам Г.П. Курдюк, В.В. Мамонова, А.С. Пиголкина, Д.Е. Петрова. Особенностям системы законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности уделили внимание Т.В. Злотникова, В.В. Никишин, Н.И. Ры-жак, Л.И. Шершнев.
Вопросами правового обеспечения национальной безопасности в особых правовых режимах, в частности исследованием режима чрезвычайного положения, занимались: А.П. Коротков, О.О. Миронов, СВ. Пчелинцев, Ю.Г. Шпаковский.
Весомый вклад в формирование теоретической базы настоящего исследования внесли труды ученых кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации (О.В. Дамаскин, А.Г. Залужный, М.Я. Корнилов, И.К. Макаренко, А.А. Прохожев, СВ. Смульский и др.). С учетом большого вклада юристов, историков и военных специалистов в разработку вопросов, связанных с темой диссертации, следует констатировать, что в современной юридической литературе нет комплексного исследования, посвященного предметному анализу организации и систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Названными обстоятельствами обусловливается постановка научной задачи, которая заключается в теоретическом обосновании принципов, направлений и подходов к систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе характеристики правового обеспечения сферы национальной безопасности Российской Федерации выработать предложения по систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
-
исследовать существующие в юридической науке и практике подходы к законодательному регулированию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности;
-
выявить объективные возможности и потребности для систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности;
-
раскрыть основные признаки формирования комплексной отрасли законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности;
-
на основе сравнительного правового анализа зарубежного законодательства сформулировать предложения, направленные на совершенствование системы законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
-
выявить основные принципы, на которых должно выстраиваться законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности;
-
разработать предложения по формированию Государственной программы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В качестве объекта исследования рассматриваются общественные отношения, возникающие в процессе систематизации законодательства в сфере правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении, что в российской системе права сложились потребности и достаточные возможности для систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности как комплексной отрасли законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В качестве базовых для достижения поставленной цели автором диссертации применены следующие методы научного познания: системно-структурный метод, способствующий научному познанию объекта исследования как единой системы и выделению в его структуре взаимодействующих элементов; конкретно-исторический метод, помогающий раскрыть основные причины тех или иных правовых явлений; метод сравнительно-правового анализа, отражающий соотношение российского и зарубежного законодательства в данной сфере. Использованы также общелогические методы — анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, а также такие приемы исследования, как аналогия и экстраполяция, способствующие построению целостной системы знаний об объекте исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
для введения в научный оборот предложена дефиниция «предмета правового регулирования в сфере обеспечения национальной безопасности» для комплексной отрасли законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
обоснованы принципы, на которых должно базироваться законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
обоснована систематизация федерального законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности по источникам права в Российской Федерации в зависимости от юридической си-
лы, по основным объектам защиты в Российской Федерации (личность, общество, государство), по видам правовых режимов (военный режим, режим чрезвычайного положения и др.);
— разработана форма (цель, задачи и основные мероприятия)
Государственной программы систематизации законодательства в
сфере обеспечения национальной безопасности Российской Феде
рации.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие научной новизной.
1. Выявлены объективные предпосылки для систематизации
законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности,
к которым относятся:
рост за последние 15 лет количества нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности — принятие более 80 федеральных законов и 500 подзаконных актов; появление обособленных правовых институтов национальной безопасности;
потребность обновления «Общеправового классификатора отраслей законодательства», утвержденного Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года);
юридические коллизии, возникающие в правоприменительной практике органов государственной власти при действии устаревших нормативно-правовых актов в сфере национальной безопасности;
— существование законодательных пробелов, связанных с
действием различных государственных правовых режимов (военно
го времени и режима чрезвычайного положения, а также режима
контртеррористической операции).
2. Теоретически обоснован предмет правового регулирования
в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Феде
рации, являющийся основным признаком при формировании ком
плексной отрасли законодательства в сфере обеспечения нацио
нальной безопасности.
Под предметом правового регулирования комплексной отрасли законодательства в сфере обеспечения национальной безопасно-
сти понимается система нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности, регулирующая сложный комплекс общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности.
3. Обоснованы предложения по разработке формы (цели, за
дач, основных мероприятий) Государственной программы система
тизации законодательства в сфере обеспечения национальной безо
пасности Российской Федерации. Предложения включают в себя:
систематизацию законодательства по источникам права в Российской Федерации в зависимости от юридической силы с целью построения единой иерархической системы законодательных актов в сфере обеспечения национальной безопасности; систематизацию законодательства по иным основаниям (объектам защиты, видам правовых режимов и др.) с целью выявления приоритетности государственного внимания в их регулировании и законодательных пробелов в данной сфере;
организационные и правовые мероприятия по реализации Программы, такие как оценка существующей законодательной базы в сфере обеспечения национальной безопасности, процедуры разработки законодательных актов, а также иные мероприятия.
4. Обоснованы предложения по внесению изменений и допол
нений в федеральные конституционные законы «О военном поло
жении», «О чрезвычайном положении» и в ряд федеральных зако
нов в сфере обеспечения национальной безопасности (в части, ка
сающейся порядка действия различных правовых режимов; напр.,
внесение изменений и дополнений в ст. 4, 5 ФКЗ «О военном поло
жении» и в ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании правового обеспечения систематизации законодательства в сфере национальной безопасности и в обосновании этой системы как комплексной отрасли законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что рекомендации и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы: в законотворческом про-
цессе при разработке законодательных актов; в научных исследованиях проблем теории безопасности и права; в учебном процессе по общей теории национальной безопасности, по конституционному, административному и военному праву, а также при разработке спецкурсов по проблемам различных правовых режимов (военного и чрезвычайного положений). С целью повышения правовой осведомленности и с учетом важности исследуемой сферы отношений автором диссертационного исследования предложено разработать специальный курс: «Основы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», теоретическую основу которого могут составить положения данного диссертационного исследования.
Апробация и использование результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации. Результаты исследования нашли отражение в 12 научных публикациях по теме диссертации (в том числе 2 публикации в издании, включенном в перечень ВАК), а также в выступлениях автора на конференциях.
Выступления на конференциях.
1. С 2002 по 2005 годы — в Дальневосточной академии госу
дарственной службы (ДВАГС):
— Межрегиональная научно-методическая конференция «Кон
троль и качество Российского образования», г. Хабаровск, 2003 г.;
— Межрегиональная научно-практическая конференция
«Власть и управление на Востоке России», г. Хабаровск, 2005 г.
2. С 2005 по 2008 годы — в Российской академии государст
венной службы (РАГС):
Межвузовская научно-практическая конференция «Российское общество: тенденции и перспективы развития», г. Москва, 2005 г.;
Научно-практическая конференция «Власть и управление в России: история и современность, г. Москва, 2006г.;
Межвузовская научно-практическая конференция «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития», г. Москва, 2007 г.;
— Межвузовская конференция «Россия: ключевые проблемы и решения»,г. Москва, 2008 г.
-
Институт научной информации по общественным наукам (ИНИОН) РАН: Вторая всероссийская научно-практическая конференция «Молодежь и будущая Россия», г. Москва, 2005 г.
-
Ежегодный Конгресс по безопасности при Правительстве г. Москвы. Секция «Экономическая безопасность», г. Москва, 2005 г.
5. IV Международный научный форум «Государственная
Власть и местное самоуправление в России: история и современ
ность» (СЗАГС), г. Санкт-Петербург, 2006 г.
-
Международная научно-практическая конференция «Молодежь в социально-гуманитарных науках» (ТГУ), г. Тула, 2007 г.
-
Материалы диссертационного исследования использованы в аналитической работе по обеспечению законотворческого процесса в аппарате Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, а также приложений.
Предпосылки к систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности
Нормы конституционного законодательства регулируют основные правовые режимы «общежития» в стране. Нормы гражданского права регулируют имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на началах имущественной и распорядительной самостоятельности государственных органов, образующих систему обеспечения национальной безопасности России. Нормы уголовного и уголовно-процессуального права регулируют отношения, связанные с расследованием преступлений, входящих в компетенцию государственных органов, образующих основную часть системы обеспечения национальной безопасности. Административные правовые нормы регулируют вопросы формирования системы обеспечения национальной безопасности, ее структуру, положение в механизме государства, основные направления деятельности, взаимоотношения государственных органов, негосударственных организаций и отдельных лиц. Достаточно открытый перечень сфер национальной безопасности, установленный Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, создает правовые предпосылки для формирования самостоятельных, обособленных правовых институтов национальной безопасности России.
Действующие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с Конституцией и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, создали к настоящему времени ряд административно-правовых институтов национальной безопасности. К примеру, федеральные законы «О пожарной безопасности» и «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», образовали институт пожарной безопасности; федеральные законы «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимиката-ми», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «Об отходах производства и потребления»1 образовали комплексный административно-правовой институт продовольственной безопасности. Федеральные законы «О лекарственных средствах», «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «О наркотических средствах и психотропных веществах» образовали комплексный правовой институт безопасности в области здравоохранения населения; федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Правила и нормы по безопасному ведению работ, утвержденные и введенные в действие Госгортехнадзором России, создали административно-правовой институт промышленной безопаснсти . Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения, утвержденные и введенные в действие постановлением Правительства Российской Федерации, сформировали административно-правовой институт безопасности дорожного движения. Аналогичный подход позволяет говорить об административно-правовых институтах радиационной безопасности, экологической безопасности и других: административно-трудовых2, гражданско-правовых3, уголовно-правовых институтах4 обеспечения национальной безопасности России.
Все вышеперечисленное стимулирует развитие вопроса о необходимости систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности. По мнению Ю.А. Тихомирова, «нужна система действия закона... системное изучение и наблюдение за ходом осуществления законов и норм»5.
В настоящее время систематизация законодательства — это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемым в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами6.
В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные нормы, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности: 1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов); 2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства); 3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства); 4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства) .
Существует два основных вида систематизации законодательства: инкорпорация и кодификация.
В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений.
Анализ зарубежного опыта правового обеспечения сферы национальной безопасности
Можно сказать, что общей тенденцией государственной политики США является установка на возможность узурпированных действий, действий, связанных с принятием управленческих решений, не основанных на законе страны и противоречащих основным канонам международного права.
Отношение Франции к безопасности в целом более всего выражено в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года1. Безопасность состоит в покровительстве, оказываемом обществом каждому из своих членов в целях сохранения его личности, его прав и его собственности. Статья 55 Конституции Франции определяет особым названием декрета акты законодательного корпуса, имеющие предметом: мероприятия по охране общественной безопасности и спокойствия; защиту территории; назначение и сме- ч щение главнокомандующих армий; обвинение подозреваемых в организации заговора против общей безопасности республики.
Парламент Франции обладает законодательными полномочиями, утверждает государственный бюджет, осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, решает вопросы войны и мира. Только на основе парламентского закона осуществляется ратификация наиболее важных меж дународных договоров, может быть объявлено состояние войны. Согласно статье 5 Конституции Президент Франции следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров.
В соответствии со статьей 15 Президент Франции, как и Президент России (ст. 87 Конституции Российской Федерации), является главнокомандующим Вооруженными силами. Президент Франции — верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности.
Интересно конституционное положение о вооруженных силах (ст. 107— 114 Конституции Франции): общие вооруженные силы республики состоят из народа в целом; республика содержит на жаловании, даже во время мира, вооруженные силы (сухопутные и морские); все французы — солдаты, они обучаются владеть оружием; не существует звания генералиссимуса; различие чинов, их отличительные знаки и субординация существуют только на службе и лишь при прохождении последней; вооруженные силы, направленные на поддержание внутреннего порядка и мира, действуют не иначе, как по письменному приказу установленного начальства; вооруженные силы, направленные против внешних врагов, действуют по приказам исполнительного совета.
Важное значение имеет не урегулированное Конституцией право Президента вводить в действие стратегические ядерные силы; это право предоставлено Президенту в январе 1964 года обычным декретом Правительства. Некоторые акты, издаваемые Президентом в осуществление полномочий, требуют контрасигнатуры, а вот для введения чрезвычайного положения в соответствии со статьей 16 Конституции Франции контрасигнатуры не нужно. Эта статья изначально представляет собой объект острой критики со стороны демократически ориентированных авторов. Согласно этой статье, «ко гда институты Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой и нормальное функционирование конституционных публичных властей прервано, Президент Франции после официальной консультации с Премьер-министром, с председателями палат, а также с Конституционным советом принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами».
Конституция Франции в статье 122 гарантирует каждому французу равенство, свободу, безопасность, собственность, платежи по государственным займам, свободное отправление религиозных обрядов, всеобщее образование, государственное обеспечение, неограниченную свободу печати, право петиций, право объединения в народные общества, пользование всеми правами человека1.
Компетенция Парламента Франции — абсолютно ограниченная, что отличает его от законодательных органов других демократических государств. Конституция, определив в статье 34, что законы принимаются Парламентом, очертила сферу его законодательной компетенции, за пределы которой он выходить не должен, ибо за этими пределами лежит сфера регла-ментарной власти, принадлежащей Президенту и Правительству Франции. В этой статье определены предметы подробного законодательного регулирования (гражданские права и основные гарантии, выборы в палаты Парламента и представительные органы местного самоуправления и др.), а также такие категории, в отношении которых законом устанавливаются лишь основные принципы (с тем, очевидно, что их детализация осуществляется Правительством Франции) — оборона, образование, собственность и другие.
Основные принципы формирования законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности
Значительную роль в законотворческом процессе играет принцип гласности — общий принцип формирования органов государственной власти в демократическом государстве и их деятельности. Он позволяет процессу формирования законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности стать неотъемлемой частью общественного сознания. Этому способствуют такие гарантии гласности, как привлечение к процессу систематизации научных деятелей, юристов и экспертов; опубликование проектов законов, их всенародное обсуждение и референдумы; возможность содействия органам исполнительной и законодательной власти путем внесения предложений в уже принятый закон или в разрабатываемый законопроект; опубликование принятых нормативных правовых актов в печати и т. д. Однако в сфере обеспечения национальной безопасности могут действовать свои правила, предполагающие принятие тех или иных нормативных правовых актов в «закрытом режиме». Однако на сегодняшний день ни один законодательный акт не содержит точного перечня прав граждан, которые могут быть ограничены в том или ином особом правовом режиме; по факту отсутствие этого перечня требуется изменение приоритетов государственной политики в периоды военного или чрезвычайного положений.
Согласно принципу конфиденциальности в сфере обеспечения национальной безопасности, деятельность специальных органов должна строиться в рамках гласности только до тех пор, пока нет необходимости в конфиденциальности. А такая необходимость есть по определению, она обусловлена целями обеспечения собственно государственной безопасности. При формировании законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности этот принцип в полной мере может быть отнесен к части нормативных правовых актов с грифом секретности.
Принцип профессионализма в сфере обеспечения национальной безопасности состоит в применении новых нормативных решений при систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, а также в привлечении квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. Однако этот вопрос является дискуссионным, потому как общих требований к профессиональной квалификации экспертов пока нет.
Принцип тщательности подготовки проектов законов в сфере обеспечения национальной безопасности. При систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности важно максимально использовать зарубежный и отечественный опыт, потому как некоторые вопросы безопасности (безопасность общественного порядка, продовольственная безопасность и иные) достаточно детализированы и требуют лишь их усовершенствования, а никак не изобретения нового. Тщательность подготовки зависит и от использования результатов социологических и иных исследований, данных статистики (они хоть и относительны по определению, но дают общее представление о явлении или процессе), докладных записок и иных материалов. Данный принцип, на взгляд автора, действует по «умолчанию», ведь бесспорно то, что все решения следует принимать без необдуманности и спешки, так как мудрая неторопливость разработки и обсуждения будущих законодательных решений — залог эффективного правового регулирования, его соответствия требованиям жизни, общественной практики. Именно потому, что данное правило не провозглашается общеобязательным принципом, принимается так много скоропалительных решений, последствием которых являются некачественные законы.
Принцип международного сотрудничества. По-другому этот принцип можно назвать принципом международной взаимопомощи. Данный принцип действует в международном праве, целью его является экономическое разви тие и социальный прогресс государств. К формированию законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности данный принцип имеет прямое отношение, выступая своеобразной правовой гарантией внешней безопасности, а также основным регулятором постоянно изменяющегося набора угроз, возникающих внутри каждого государства, анализ и исследование проблем безопасности на примере отдельной страны позволяет применять аналогию в разрешении подобных ситуаций в других странах.
Принцип гарантий . Законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности должно строиться на безопасной основе. Закон и иные правовые акты при его построении будут выступать правовыми гарантами качества его структуры. Здесь переплетаются два конституционных принципа: принцип взаимной ответственности государства перед своими гражданами и принцип законности. Законность призвана обеспечивать соблюдение должного, а взаимная ответственность государства и его граждан — обусловливать взаимное сотрудничество в сфере должного поведения.
Принцип единства". Единство систематизированного законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности проявляется в высоком уровне согласованности позиций по его функционированию, а также в единстве связей между субъектами права. Также осуществляется единство государственной власти в рамках и пределах принципа разделения властей.
Закон Российской Федерации «О безопасности» (ст. 5) в качестве основных принципов обеспечения безопасности называет законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимную ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграцию с международными системами безопасности. Эти принципы, как и вышеперечисленные, актуальны до настоящего времени, т.к. они остаются неизменными, несмотря на динамичный характер состояния безопасности, уровня внутренних и внешних угроз.
Формирование Государственной программы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
На наш взгляд, действующая Концепция имеет ряд существенных недостатков, которые необходимо исправить. Так, в ее преамбуле сказано, что она представляет собой «систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности»1. Однако в такой трактовке обеспечивается безопасность только на территории России, что противоречит Закону «О безопасности», в соответствии с которым к объектам безопасности относятся и российские граждане, находящиеся за ее пределами. Поэтому определение Концепции следует изложить следующим образом: «Это официально принятая в России система взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности»". По нашему мнению, важным является также определение в Концепции национальных целей, поскольку отсутствие целей влияет на активность человека и общества в различных сферах жизнедеятельности. Главной национальной целью Российской Федерации является постоянное совершенствование и развитие общества.
Представляется, что многие нормы Концепции носят «декларативный характер»3. Под национальной безопасностью Концепция понимает «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Понятие используется в смысле общенациональной безопасности, безопасности всей страны. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года национальная безопасность представлена иначе, как «состояние защи щенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства»1. Поэтому было бы целесообразнее принимать за исходное начало Концепции конкретные формы общественных отношений и рассматривать их как носители потребностей и целей, признавая именно их источником развития общества и государства. В таком случае национальную безопасность можно определить как систему общественных отношений по реализации и защите основных прав и свобод, жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства.
В Концепции необходимо представить сущность национальной безопасности, а не акцентировать внимание на защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от действий деструктивных сил и опасностей, вызываемых этими силами. Согласно Концепции, национальные интересы — это «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах»2. Следует признать, что определить жизненно важные интересы личности, общества и государства достаточно сложно (за исключением интересов в сохранении конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности). Поэтому некоторыми учеными предлагается конфликтологический подход к построению Концепции, что, по их мнению, позволит определить наиболее значимые национальные интересы и угрозы их существованию3. Итак, в Концепции следует представить научное, полное определение национальных интересов, а не просто перечислять их по сферам жизнедеятельности. явление, которое потенциально существует и при определенных условиях может стать реальностью, способной нанести ущерб личности, обществу и государству. Также многие современные угрозы (например, демографические) вообще не отражены.
К недостаткам Концепции следует также отнести отсутствие: определения системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; основополагающих принципов обеспечения национальной безопасности; разграничения понятия личной, общественной и государственной безопасности; распределения сфер деятельности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления; четкого определения сфер национальной безопасности, в которых федеральные органы исполнительной власти уполномочены разрабатывать нормативные правовые акты.
Нельзя не согласиться с мнением, что необходимо дальнейшее закрепление и развитие содержания положений Концепции в законах и нормативно-правовых актах по конкретным сферам обеспечения безопасности1. Представляется, что для повышения роли Концепции в механизме обеспечения национальной безопасности необходимо решить следующие задачи: 1) разработать и принять в каждой сфере национальной безопасности «отраслевых концепций» (доктрин) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, с учетом особенности территориального и национального признаков субъекта; 2) уточнить в Концепции круг основных сфер национальной безопасности (особенно государственной безопасности и общественной безопасности); 3) разработать отдельные федеральные законы по видам национальной безопасности.
