Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации 14
1 Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации 14
2. Прокуратура России в системе органов государства, обеспечивающих конституционную безопасность Российской Федерации 42
3. Развитие системы и функций органов прокуратуры по обеспечению конституционной безопасности в условиях становления системы федеральных округов 81
Глава 2. Прокуратура российской федерации в системе обеспечения конституционной законности и единства правовой системы 92
1. Участие прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности 92
2. Роль прокуратуры в обеспечении единства правовой системы России 127
3. Актуальные направления развития функций и организационных форм деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в интересах конституционной безопасности 161
Заключение 175
Список использованной литературы 181
- Прокуратура России в системе органов государства, обеспечивающих конституционную безопасность Российской Федерации
- Развитие системы и функций органов прокуратуры по обеспечению конституционной безопасности в условиях становления системы федеральных округов
- Участие прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности
- Актуальные направления развития функций и организационных форм деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в интересах конституционной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Понимание национальной безопасности многогранно. Это понятие можно подвергнуть анализу с точки зрения различных наук. В настоящем исследовании раскрывается правовая составляющая национальной безопасности, изучаются вопросы обеспечения конституционной безопасности в сложных, можно утверждать, чрезвычайных, обстоятельствах разрушения единства правовой системы страны, ослабления связей между центром и регионами. Свою значительную роль в обеспечении стабильного правового развития страны играет отечественная прокуратура.
В последнее десятилетие XX века особую актуальность для отечественной юридической науки приобрели проблемы обеспечения безопасности государства и не только потому, что в этот период значительно осложнились внешнеполитические условия существования Российского государства, но, прежде всего, потому, что поступательному стабильному развитию страны противодействуют внутренние противоречия. Одной из самых существенных проблем является противоречивость правовой системы России. Несоответствие правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству привело к тому, что, по сути, под угрозу поставлено конституционное единство страны, а тем самым ее национальная конституционная и конституционная безопасность.
Среди основных задач в области обеспечения конституционной безопасности страны Концепция конституционной безопасности Российской Федерации называет «совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации..., укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабиль ности общества, обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями»1. Это актуализирует проблему конституционной безопасности России.
В этих условиях особо значимое место в деле соблюдения правового единства страны, ее внутреннего единства и безопасности отводит-ся органам прокуратуры. Прокурорская деятельность является самостоятельным видом государственной деятельности, регулируемой законодательством Российской Федерации. Президент Российской Федерации В.В.Путин, выступая перед участниками Всероссийского совещания прокуроров, акцентировал внимание на том, что «прокуратура была и остается одной из важнейших составляющих российской правоохранительной системы»2.
С точки зрения конституционного права диссертация представляет собой исследование статуса прокуратуры во взаимодействии с другими органами государственной власти. С точки зрения теории конституционной безопасности диссертант обращается к важнейшим задачам поддержания внутригосударственной стабильности, конституционной безопасности, соблюдения основ конституционного строя России.
Необходимость анализа роли органов прокуратуры по обеспечению режима законности и единства правовой системы страны, потребность разработки мер по совершенствованию форм участия органов прокуратуры в данных направлениях государственной деятельности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Концепция конституционной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1997 г № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). Российская газета. 2001. № 7-8. 13 января.
Степень научной разработанности и круг использованных ис точников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные работы по теории права и конституционному праву, теории национальной безопасности,. Среди них научные труды таких российских ученых, как: С.С.Алексеев, М.В.Баглай, О.В.Дамаскин, Н.Г.Кобец, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, Е.А.Лукашова, И.И.Лукашук, Г.Н.Манов, А.А.Прохожев, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.А.Топорнин, В.А.Туманов, И.А. Умнова (Конюхова), Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, Т.Э.Шублерт, Л.С.Явич и др.
Значительный вклад в исследование истории и современного со стояния, перспектив развития отечественной прокуратуры внесли А.И.Алексеев, В.И.Басков, В.Г.Бессарабов, А.Д.Бойков, Е.В.Быкова, К.Ф.Гуценко, С.И.Герасимов, А.Г.Звягинцев, Б.В.Коробейников, В.В. Клочков, В.Н. Кудрявцев, Н.В.Мельников, Л.А.Николаева, Ю.Г.Орлов, Н.В.Руденко, В.П.Рябцев, Н.В.Селезнев, К.Ф.Скворцов, Ю.И.Скуратов, А.Я.Сухарев, Ю.А.Фролов, М.С.Шалумов, Ю.Л.Шульженко, В.Б.Ястребов и др.
Преобладающим в отечественной науке является подход о весомой роли органов прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей, о необходимости сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования и широких полномочий по надзору за законностью в Российской Федерации. В то же время, надлежит признать и то, что в 1990-е годы некоторые ученые высказывались за ограничение роли прокуратуры путем закрепления за ней исключительно функции обвинения в уголовном процессе и включения в судебную систему. К их числу относятся А. Ларин, И. Михайловская, В. Савицкий, С. Пашин, В. Похмелкин и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики государственной деятельности органов прокуратуры в сфере национальной безопасности, прежде всего ее правового аспекта, нуждаются в теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что оставляет место для специального комплексного анализа данного направления деятельности органов прокуратуры в России.
Источниковедческую базу работы составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральное законодательство (прежде всего, Закон Российской Федерации «О безопасности», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструктивные документы Генеральной прокуратуры РФ, а также иные нормативные правовые акты по вопросам обеспечения конституционной безопасности и реформирования деятельности прокуратуры в России.
Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации. Автор диссертации обращается к ряду постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, среди которых постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. и 18 июля 2003 г.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по обеспечению режима законности и единства правовой системы. В диссертации использованы материалы обсуждения в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, выступления в средствах массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность, определили цель и задачи исследования. Целью исследования является представление современных форм участия .органов прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности и единства правовой законности, как основы конституционной безопасности Россий агазйЯЙвдерщщидостигается при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать правовые основы деятельности органов прокуратуры в России и выявить направления трансформации правового статуса прокуратуры Российской Федерации;
обосновать роль и место органов прокуратуры в системе государственной власти, раскрыть основные принципы их деятельности в современных условиях;
проанализировать формы участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной и национальной безопасности страны, роль прокуратуры в обеспечении единства правовой системы России;
разработать и обосновать предложения, направленные на развитие функций и организационных форм деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации, направленной на поддержание конституционной законности и национальной безопасности страны.
Объектом исследования является система обеспечения конституционной безопасности в Российской Федерации.
Предметом исследования явилось правовое регулирование деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации в системе обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации. В диссертации изучены реальные проблемы развития функций и организационных форм деятельности Прокуратуры Российской Федерации в контексте обеспечения конституционной безопасности.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный подход к анализу явлений вопросов .деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации. В диссертации рассмат-риваются вопросы обеспечения конституционной безопасности и законности в России, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей права. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования, использование различных методов при анализе становления, современного состояния и перспектив развития института прокуратуры в Российской Федерации.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа предмета исследования: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный. В частности, ситуационный метод подлежал использованию при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности органов прокуратуры; формально-юридический метод предполагает свое применение при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Теоретические обобщения, практические выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что В!нем дан комплексный правовой анализ вопросов правового регулирования статуса, функций и деятельности органов прокуратуры. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены в недостаточной степени, исследуются противоречия в правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления органами прокуратуры деятельности по обеспечению за-конности и конституционной безопасности.
В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания роли прокуратуры в Российской Федерации как инструмента обеспечения конституционной безопасности посредством прокурорского надзора за соблюдением законности в стране. Это понимание приводит диссертанта к представлению концепции развития тех форм деятельности органов прокуратуры, которые связаны с защитой конституционной безопасности.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
Уточнение понятия «Конституционная безопасность» и его места в системе национальной безопасности страны в целом.
Конституционная безопасность, по мнению автора, есть защищенность граждан, общества и государства от угроз в сфере общественных отношений, регулируемых нормами Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов. Обеспечение конституционной безопасности является одним из принципов осуществления внутренней политики России. Поэтому основным направлением развития функций прокуратуры в Российской Федерации должно стать имен но обеспечение конституционной безопасности как неотъемлемой части системы обеспечения национальной безопасности России в целом. Правовая составляющая конституционной безопасности обеспечивается государством, прежде всего, через реализацию своих внутренних функций. Среди угроз конституционной безопасности диссертант выделяет: а) принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному за-конодательству; б) отсутствие ряда важных нормативных правовых актов, среди которых законы, регламентирующие применение мер федерального вмешательства в отношении тех органов государственной власти субъектов федерации, которые нарушают положения Конституции РФ; в) невыполнение решений органов конституционного правосудия и конституционного контроля, прежде всего, решений Конституционного Суда Российской Федерации; г) низкий уровень правового сознания и правовой культуры.
Результаты анализа роли и места органов прокуратуры в системе государственного управления и основных принципов их деятельности в современных условиях.
Исходя из наличия в системе государственного управления группы органов, которые по своему существу не могут быть отнесены ни к одной из указанной в Конституции Российской Федерации ветвей государственной власти (ст. 10) и в наибольшей степени вписываются в систему «сдержек и противовесов», диссертант обосновывает целесообразность введения в Конституцию Российской Федерации дополнительной главы (после главы 7 «Судебная власть») «Контрольные и надзорные органы», куда поместить статью «Контрольно-счетные органы» и нынешнюю статью 129, регламентирующую статус прокуратуры.
Предложения по совершенствованию функций органов прокуратуры в обеспечении конституционной безопасности и единства правовой системы.
Генеральный прокурор Российской Федерации наделен полномочием обращаться в Конституционный Суд. Однако данное полномочие используется і недостаточно эффективно. Так как законодательно порядок обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд не і регламентирован (также как и порядок рассмотрения Судом их обращений) надлежит внести изменения и дополнения в ст.ст. 3 и 96 Федераль-ного конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», указав на Генерального прокурора как на субъекта права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
В еще большей степени решению задачи совершенствования взаимодействия между Генеральным прокурором Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации способствовало бы введение в Федеральный конституционный закон главы, регламенти-1 рующей порядок обращения данных должностных лиц в Конституционный Суд, допустимость их обращений, пределы проверки по обращениям, а также правовые последствия конституционного решений Суда.
Рекомендации по совершенствованию организационных форм деятельности органов прокуратуры при обеспечении конституционной безопасности.
Прокурорам должны быть предоставлены полномочия по надзору за исполнением предписаний законов не только при решении вопроса о проведении гласных оперативно-розыскных действий, но и при реализации последних; за соблюдением конституционных прав и свобод граждан, получением в надлежащих случаях санкции суда либо прокурора, соблюдением процессуальных требований при выполнении оперативных мероприятий и оформлении процессуальных документов.
Для полноценного выполнения своих функций в сфере конституционной безопасности прокуратура должна быть организована по территориальным округам, не совпадающим с административно-территориальным делением регионов и крупных муниципальных образований. Такими территориальными единицами выступают федеральные округа. Поэтому перспективным является налаживание взаимодействия органов прокуратуры с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Основным направлением подобного взаимодействия является координация деятельности по обеспечению конституционной законности, единства правового и экономического пространства страны.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ деятельности органов прокуратуры в сфере конституционной безопасности России. Аналитический потенциал исследования правового статуса и основных направлений деятельности органов прокуратуры состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших властных отношений, представить механизмы осуществления прокуратурой деятельности по обеспечению конституционной законности и единства правовой системы страны.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса и деятельности органов прокуратуры формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия прокуратуры в обеспечении конституционной безопасности России. Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практиче ской работе, в учебных курсах по конституционному праву, прокурорскому надзору, уголовному и гражданскому процессам.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Прокуратуре г. Москвы, а также в выступлениях на различных практических семинарах, всероссийских научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Прокуратура России в системе органов государства, обеспечивающих конституционную безопасность Российской Федерации
Анализируя актуальные проблемы роли и места прокуратуры в Российской Федерации в системе разделения властей с позиций государственно-правовой науки следует, прежде всего, обозначить, принципиальные правовые положения, предопределяющие как характер, так и способ настоящего исследования. Роль и место прокуратуры в государственном механизме необходимо рассматривать в аспекте конституционного принципа разделения властей. Однако, как признал Президент Российской Федерации В.В. Путин в выступлении на Всероссийском совещании прокуроров, «Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий Закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме»1.
В Конституции РФ 1993 г. организации системы органов прокуратуры посвящена статья 129, включенная в главу 7 «Судебная власть». Отсутствие на конституционном уровне решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации. В частности, в процессе подготовки проекта Конституции РФ имели место попытки ограничить роль прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключить функции надзора из сферы ее деятельности1. "Пока в стране хотя бы четко не заработает принцип разделения властей, пока не утвердится как власть суд, пока не разовьется институт Уполномоченного по правам человека, российская прокуратура останется востребованной обществом именно таковой, какова она есть, и будет исполнять свою смешанную надзорно-обвинительную функцию" , - подчеркивал известный ученый-юрист О.Е. Кутафин.
Основными задачами прокуратуры являются: - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением перечисленными выше органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключенных под стражу; - уголовное преследование в соответствии с полномочиями, уста новленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). На основе приведенного в Федеральном Законе перечня можно сделать вывод, что среди функций, которые призвана осуществлять прокуратура, есть и задачи, направленные на охрану от преступных посягательств прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства; конституционного строя и безопасности России; принятие мер к укреплению законности, обеспечению исполнения законов, выявлению и устранению причин правонарушений и условий, способствующих их совершению. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания; - участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами; - участие в правотворческой деятельности; - внесение представлений на Пленум Верховного Суда РФ, Пле- -нум Высшего Арбитражного Суда РФ о даче разъяснений по вопросам судебной практики; - обращение в Конституционный Суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений деятельности прокуратуры РФ и по руководству подчиненными органами прокуратуры. При этом, осуществляя свою деятельность, прокуроры не должны подменять иные органы. В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе: иметь доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок, ревизий, представления необходимых материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; приносить протесты на противоречащие закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона; предостерегать о недопустимости нарушений закона; выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Развитие системы и функций органов прокуратуры по обеспечению конституционной безопасности в условиях становления системы федеральных округов
Понимание, что прокуратура должна быть организована по территориальным округам, не совпадающим с административно-территориальным делением регионов и крупных муниципальных образований, пришло еще до формирования федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в них. Поэтому именно Генеральная прокуратура Российской Федерации первой среди правоохранительных органов начала «выстраивание» своих структур под центры федеральных округов. Затем это сделали Министерство внутренних дел Российской Федерации и Налоговая полиция Российской Федерации.
В Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе среди задач выделена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов.государственной власти. Среди функций полпреда названо также то, что он организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Генеральная прокуратура Российской Федерации — высшее звено прокурорской системы. Она является аппаратом Генерального прокуроpa, который непосредственно и при помощи этого аппарата осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, руководит деятельностью органов прокуратуры и контролирует их работу. Структура Генеральной прокуратуры Российской Федерации (как и аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации) обусловлена теми задачами, которые возложены на прокуратуру как государственный орган по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов.
Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором. Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.
Актуальным вопросом прокурорской системы является создание организационных структур, не связанных непосредственно с административно-территориальным делением страны, с конкретными субъектами Федерации. Так, в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах были созданы управления Генеральной прокуратуры, впоследствии преобразованные в отделы. Данные подразделения призваны осуществлять координацию деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью; надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами; надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами следственного комитета при МВД РФ; расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях.
В наст9ящее время действует рринцип, согласно которому организационное построение прокурорской системы допускается не связывать с административно-территориальным делением государства, конкретными субъектами РФ. Из данной посылки исходят специализированные структуры: транспортные, военные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры войсковых частей, прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, Главное управление Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе. Однако общая тенденция и перспективы развития системы органов прокуратуры видятся в сосредоточении надзора, за исключением, пожалуй, Вооруженных Сил, в одном месте - территориальных прокуратурах.1
Задачи реформы обозначены в преамбуле Указа - она проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». «Таким образом, -отмечает С.А. Авакьян, - очевидно, что создание федеральных округов должно усилить позиции центра, его влияние на жизнь регионов. В немалой степени представители Президента должны бороться с региональным сепаратизмом, который в последнее время приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Не случайно вслед за назначенными представителями Президента в каждом округе сразу же появились подразделения Генеральной прокуратуры РФ, и вместе они стали наводить порядок в правотворчестве субъектов РФ, добиваться устранения несоответствия законодательства субъектов федеральному законодательству»1.
Участие прокуратуры Российской Федерации в обеспечении конституционной законности
Безопасность в широком смысле - сложное явление, имеющее социальные, политические, юридические и психологические аспекты, от-ражающие объективную потребность функционирования и развития общества. Она представляет собой совокупность взаимосвязанных требований общества к государству, праву, и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение и выражение этих требований в общественном сознании и в законодательстве; реализация данных требований в социальной практике - в деятельности участников общественных отношений.
К основным характеристикам национальной безопасности государства следует отнести наличие или отсутствие конституционно-правовой системы страны. Правовой аспект обеспечения национальной безопасности настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государственной безопасности. Как отмечает С.Н.Бабурин, «показатель безопасности настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государства. Безопасность... является существенным условием существования и развития государства... Стремление человеческого общества к безопасности и привело некогда к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма»1. Ф.Рузвельт в январе 1945 года подчеркивал: "Безопасность собственной страны мы сможем обеспечить только в том случае, если используем свою силу и влияние для утверждения принципов, в которые мы верим и за которые мы сражались1". "Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества...", - отмечал К.Маркс2. В связи с необходимостью регулирования государством этих вопросов, надлежит говорить о важности конституционно-правовой безопасности государства. И.П.Рыбкин говорит о «федеральной безопасности», которую характеризует как опирающуюся на строгое разграничение функций и собственности между федеральными и региональными властями ответственность регионов за реализацию переданных им из Центра функций и использование средств3.
Под национальной безопасностью понимается совокупность внутренних и внешних условий существования личности, общества, государства, обеспечивающих достойную жизнь гражданам, защиту интересов общества, суверенитет народа, исключающих возможность насильственного изменения общественного строя.
Правовая составляющая национальной безопасности обеспечивается государством прежде всего через реализацию своих внутренних функций. В настоящее время есть все основания для выделения понятия «правовая безопасность» как самостоятельного научного термина. В литературе ему не было уделено должного внимания, хотя в условиях формирования правового государства оно является одним из важнейших.
Б.В.Дрейшев определяет правовую безопасность как «состояние защищенности правовой системы» . В.В.Мамонов под правовой безо 94 пасностью понимает «состояние защищенности системы права от нарушений ее со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных полномочиями издавать нормативные акты»1. Среди угроз правовой безопасности следует выделить: принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; отсутствие ряда важных нормативных правовых актов, прежде всего федеральных законов, в том числе конституционных; издание подзаконных нормативных актов, противоречащих законодательству; невыполнение решений органов конституционного правосудия и конституционного контроля, прежде всего, решений Конституционного Суда Российской Федерации; низкий уровень правового сознания и правовой культуры. Обеспечение национальной безопасности предполагает активную деятельность всех органов государства. Значимую роль призваны играть и органы прокуратуры. Прокуратура - это, прежде всего, институт, порожденный объективными потребностями общества. Основная особенность отечественной прокуратуры состоит в том, что она является прокуратурой смешанного (надзорно-обвинительного) типа, выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования. Здесь нет особого противоречия, если не смешивать разные по своей функциональной принадлежности полномочия прокурора. Выявляя нарушения закона, прокурор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования. Как известно, в настоящее время серьезные проблемы стоят перед государством в связи с переходом к новым экономическим отношениям, осуществлением внешней политики, поддержанием обороноспособности и обеспечением охраны государственной экономической безопасности, созданием условий для развития науки,.культуры, образования. Одним из главных направлений деятельности государства и его органов остается выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Значение безопасности и законности как основополагающих принципов деятельности и существования государства поставило вопрос об особой значимости и правовом положении такого института государства, осуществляющего надзор за соблюдением законности, каковым являются органы прокуратуры. Одновременно возникла необходимость урегулировать надзорную деятельность, правовой статус прокуратуры среди органов государства. Поскольку деятельность органов прокуратуры связана с надзором исполнением законов, то есть затрагивает вопросы, регулируемые правом, то она и создает соответствующие правоотношения.
Актуальные направления развития функций и организационных форм деятельности органов прокуратуры Российской Федерации в интересах конституционной безопасности
В целом, на сегодняшний день надзорная функция осталась ведущей в деятельности российской прокуратуры. В перечисленным поло-жениям четко выражена правозащитная функция прокуратуры.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
В настоящее время наблюдаются противоположные тенденции в этой сфере деятельности прокурора. С одной стороны проводимая в стране судебная реформа идет по пути усечения его прав, как в гражданском, так и в арбитражном судо-производствах. Сокращены полномочия прокурора в арбитражном процессе, где они сводятся лишь к предъявлению заявлений в суд в защиту государственных и общественных интересов, принесение протеста на неправосудные постановления суда только по делам, возбужденным по инициативе прокурора. В иных случаях прокурор не в праве принести кассационный протест. С другой стороны, как показано выше, расширены права прокурора по защите интересов социально незащищенных категорий граждан. К этой же группе отнесем обязательность участия прокурора в гражданском процессе, подтвержденная ст. 70, 73 Семейного кодекса РФ (участие прокурора при рассмотрении в судах гражданских дел о лишении или ограничении родительских прав). Федеральный закон «О судебных приставах» содержит положение, согласно которому надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Соответствующее дЬполнение внесено в 1999 г. в Закон о прокуратуре. По нашему мнению, сложившееся положение не отвечает требованиям защиты прав граждан и усиления роли прокурора. В этой связи трудно согласиться с мнением о том, что полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве не должны быть расширены в части его надзорных функций. Функция уголовного преследования. Фоном обсуждения функции уголовного преследования является в настоящее время рост преступности, в том числе увеличение числа организованных преступных группировок, коррупции и иных криминальных проявлений. В связи с чем, чрезвычайно важным представляется поиск путей оптимизации деятельности правоохранительных органов, призванных бороться с преступностью, в том числе органов прокуратуры, осуществляющих доследственную проверку, возбуждение уголовных дел, их расследование и поддержание обвинения в суде. С точки зрения действующего законодательства к функции уголовного преследования в деятельности российской прокуратуры можно отнести: возбуждение и расследование следователями прокуратуры, либо лично прокурорами уголовных дел, подследственных прокуратуре в силу закона или указания прокурора; поддержание государственного обвинения в суде, включая обязанность государственного обвинителя и прокурора, по опротестованию не вступивших в законную силу судебных постановлений по уголовным делам, рассмотренным с участием государственных обвинителей; опротестование прокурором не вступивших в силу незаконных или необоснованных актов судебной власти по уголовным делам, рассмотренным без участия государственных обвинителей; опротестование вышестоящими прокурорами в порядке надзора вступивших в силу судебных актов по делам, направленным в суд нижестоящими прокурорами; участие в рассмотрении дел в кассационной и надзорной инстанциях. В науке и практике уголовное преследование, осуществляемое прокуратурой порой понимается в более широком смысле. Речь в данном случае идет об охвате данной функцией всей сферы борьбы с преступностью, включая надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, возбуждением и расследованием уголовных дел.
По мнению диссертанта, уголовное преследование, представляя собой самостоятельную функцию прокуратуры, расширительному толкованию не подлежит, поскольку последнее размывает границы других специфических функций данного института. Одновременно следует исходить из того, что функция уголовного преследования является производной по отношению к главной, основной функции прокуратуры — надзора за законностью.
Нельзя не отметить, что отнесение к обязанностям прокуратуры принесения протестов на незаконные или необоснованные судебные акты по уголовным делам, рассмотренным без участия государственных обвинителей, а также на вступившие в силу акты, является чрезвычайно дискуссионным вопросом, прямо связанным с более общей проблемой -о правовом статусе прокуратуры.
Согласно одной из устаревших концепций у прокуратуры наличествует надзорная функция в суде: В частности, В.В. Клочков выступал за осуществление прокуратурой в суде только этой функции, а функцию уголовного преследования предлагал передать следственному аппарату органов внутренних дел, федеральной безопасности и т. п., с одновременным освобождением прокуратуры от руководства расследованием преступлений. Ученый выдвинул тезис о том, что в правовом государстве принцип разделения властей должен распространяться и на уголовный процесс, и прокуратура, представляя собой законодательную власть, должна осуществлять только функцию надзора за исполнением законов. Тем самым, по его мнению, можно решить отделения уголовного преследования от правосудия и прокурорского надзора.1
