Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль таможенных органов в системе государственного управления Российской Федерации 16
1.1. Возникновение и развитие системы таможенных органов России как части государственного управления 16
1.2. Правовой статус таможенных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации 37
Глава II. Правовые основы деятельности таможенных органов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
2.1. Характеристика основных угроз национальной безопасности в таможенной сфере в период рыночных реформ
2.2. Таможенные органы как составная часть сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Глава III. Пути совершенствования деятельности таможенных органов российской федерации в интересах обеспечения национальной безопасности
3.1. Законодательная основа деятельности таможенных органов как части сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
3.2. Модернизация таможенного права с целью повышения уровня обеспечения национальной безопасности страны
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Правовой статус таможенных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации
- Характеристика основных угроз национальной безопасности в таможенной сфере в период рыночных реформ
- Таможенные органы как составная часть сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
- Модернизация таможенного права с целью повышения уровня обеспечения национальной безопасности страны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Послании к Федеральному
Собранию Российской Федерации1 Президент России В.В.Путин отме
тил: «Россия сталкивается с серьезными внешними проблемами. Наша
gj страна вовлечена во все мировые процессы, включая экономическую
^ глобализацию». В основе экономической глобализации лежат бази-
рующаяся на использовании развитых информационно-телекоммуникационных технологий глобализация финансовых рынков, и базирующаяся на достижениях научно-технического прогресса и разделении труда глобализация товарных потоков. Это позволяет оперативно использовать финансовые ресурсы для осуществления инвестиций, способствующих развитию наиболее эффективных сфер экономи-
I.
Щ/ В условиях глобализации складывавшиеся веками приемы и ме-
тоды финансовой деятельности приобретают новые черты, одновременно возникают совершенно новые виды операций и услуг, не имевшие аналогов в прошлом. При этом глобализация, затрагивающая все сферы жизнедеятельности личности, общества и государства, в сфере экономики создает условия и факторы, способствующие перерастанию потенциальных угроз в реальные. К ним относятся - незаконная миграция капитала, отмывание денег, налоговые и таможенные манипуляции, незакон-ный оборот наркотиков и оружия, которые питают терроризм . Несомненно, государство и в рыночных условиях играет определяющую роль в решении задач обеспечения национальной безопасности. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности жизненно важных
1 Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Москва. 2000.
Выступление Президента РФ В.В. Путина на деловом саммите АТЭС «Бизнес и глобализация». 15 ноября 2000 г. Бруней // Официальный веб-сайт Президента РФ: Речи и выступления.
интересов объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в области национальной безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной сфере, формируются или преобразуются органы обеспечения национальной
-. безопасности, механизм контроля и надзора за их деятельностью.
Особое место в системе органов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации занимают таможенные органы, объединенные в Федеральную таможенную службу. В современной России таможенные органы прибрели новое качественное состояние. Оно характеризуется разнообразием управленческих функций, затрагивающих многие аспекты деятельности личности, общества и государства, что должно быть отражено в современной системе национальной безопасности Российской Федерации. К сожалению, в современной российской системе обеспечения национальной безопасности присущи старые недостатки: волюнтаризм в принятии решений в области обеспечения безопасности; отсутствие единой федеральной системы мониторинга угроз жизненно важным интересам основных объектов национальной безопасности; разобщенность действий органов и сил обеспечения национальной безопасности. Серьезную опасность представляют все еще имеющие место негативные тенденции в экономике России, слабость государства в борьбе с коррупцией, преступностью и другими негативны-
\ ми проявлениями, неразвитость гражданского общества1.
Актуальность настоящего исследования обусловлена следующими
W обстоятельствами.
Во-первых, принципиально новым положением таможенных органов в структуре государственного управления современной России, усилением их роли в защите национальных интересов.
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Какую Россию мы строим?» // Независимая газета. 2000. 11 июля.
Во-вторых, необходимостью теоретического осмысления значе
ния таможенных органов в системе обеспечения национальной безопас
ности и приведением в соответствие понятийного аппарата и норматив
ной правовой базы их деятельности.
( В-третьих, необходимостью совершенствования взаимодействия
gb таможенных органов с другими федеральными органами исполнитель-
ной власти по вопросам обеспечения национальной безопасности страны.
В-четвертых, выработкой необходимых организационных и правовых мер по предотвращению угроз национальной безопасности страны, проистекающих из процесса вступления России во Всемирную Торговую Организацию.
Степень научной разработанности. В условиях перехода к рыночным отношениям в России, расширения функций таможенных органов, как регулятора внешнеэкономических связей возрастает научный, практический интерес к исследованию роли и функций таможенных органов, их места в государственном устройстве, системе обеспечения национальной безопасности, что объективно требует всестороннего изучения истории, опыта, традиций российской таможни. Истории развития таможенного дела в России посвящены работы многих отечественных ученых1. В этих книгах был осмыслен и проанализирован тысячелетний
1 См.: Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. М., 1997; Бутов Я.В. Исторический опыт разработки общего таможенного тарифа России 1891 г. М., 1998; Витчевский В. Торговая, таможенная и промышленная политика России (со времени Петра Великого до наших дней). СПб., 1909; Ежуков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России XV - начала XX вв. М., 1991; Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М., 1995; Копелева Ю.И. Таможенная война и вопрос о торговом договоре в русско-германских отношениях в 1880-1894 гг. Горький, 1950; Козинцева Р.И. Очерки внешней торговли и таможенной политики России первой трети XVIII в. Л., 1963; Кумыкин П.А. Практика таможенного дела. М, 1927; Кулишер И.М. Очерки по истории таможенной политики. СПб., 1903; Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886; Меерзон А.Ц. Таможенные книги XVII в. М, 1957; Никольский СО. О внешних таможенных пошлинах. М., 1865; Поножин И. Справочная книжка для таможенных чиновников. СПб., 1890; Соболев М.Н. Таможенная политика России со второй половиныХГХ в. Томск, 1911;
путь, пройденный таможенными органами России, показаны тенденции развития таможенного дела, связь его с экономикой и регулированием внешней торговли, неустанная борьба таможенников с контрабандой, вклад таможенных органов в защиту экономических интересов российского государства, укрепление национальной безопасности страны.
Становление единой системы таможенных органов в современной России было сопряжено с конкретными политическими, экономическими и социальными условиями и предпосылками. Они обусловлены процессом создания российской государственности, перевода экономики страны на рыночные отношения, изменения характера и условий развития внешнеэкономической деятельности. К настоящему времени имеется обширная общая и специальная литература по организации таможенного дела в Российской Федерации1. В этих публикациях заслуживают внимания исследования, в которых осуществлен анализ теории, методологии и практики таможенного дела в условиях перехода экономики России на рыночные отношения. Вместе с тем, в них недостаточно рассматриваются принципиальные нормативно-правовые аспекты организации деятельности таможенных органов, характер их взаимодействия с другими силовыми структурами. Кроме того, существует ряд работ рассматривающих отдельные аспекты деятельности таможенных органов. К данным аспектам можно отнести проблему развития и модернизации
Шапошников Н.Н. Таможенная политика России до и после революции. М-Л., 1924
и др.
1 Аграшенков А.В., Новиков А.Б., Шамахов В.А. Государственно-правовые аспекты
таможенной политики РФ. СПб., 1998; Агеносов В.В., Ломтев СВ. О таможенной
Ш службе и ее модернизации: Отчет о НИР. ГТК. М., 1997; Актуальные проблемы со-
временной таможенной политики России. М, 1996; Блинов Э.П., Городецкий А.Е. Экономическая безопасность и политика реформ: теория, методология и практика таможенного дела. М., 1996; Гончаров П.К. Проблемы формирования таможенной политики РФ в условиях разделения властей и многопартийности. Отчет о НИР ГТК РФ. М., 1996; Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле: учебное пособие. СПб., 1999; Основы таможенного дела. М., 1998; Проектирование таможенной политики. М, 2001; Основы таможенного дела. М, 2000; Организация таможенного дела в России. М., 2000; Пресняков В.Ю. Таможенная политика России: на современном этапе и др.
таможенной службы в целом, проблемы совершенствования подбора и работы с кадрами, а также взаимосвязь таможенной политики с экономической и внешнеэкономической ситуацией в государстве и экономической и национальной безопасностью страны1.
Анализ имеющейся литературы показывает, что вопросы правового регулирования деятельности таможенных органов в целях обеспечения национальной безопасности в отечественной литературе недостаточно изучены. Недостаточная разработанность правовых аспектов деятельности таможенных органов во взаимосвязи с вопросами обеспечения национальной безопасности России, их сложность и многоплановость, а также большая практическая значимость в деле защиты национальных интересов России обусловили выбор темы, основную цель и задачи исследования.
В качестве объекта исследования рассматривается деятельность таможенных органов в системе государственного управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовая база деятельности таможенных органов в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Рабочая гипотеза заключается в предположении о том, что одна из причин нерешенности многих проблем в сфере национальной безо-
Голубев В.И., Пусько B.C. Национальная безопасность. М., 1998; Концепция экономической безопасности Российской Федерации (основные положение). М., 1994; Концепция национальной безопасности // Российская газета, 10 января 2000 г.; Мас-лаков В.В. Формирование и развитие системы продовольственной безопасности: концептуальные подходы. Екатеринбург, 1996; Манилов В.В. Теория и практика организации системы обеспечения национальной безопасности России. Дисс. ...докт. полит, наук. М., 1997; Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность). М., 1997; Общая теория национальной безопасности. М., 2002; Проблемы теоретического осмысления Концепции национальной безопасности Российской Федерации. М, 1998; Прохожев А.А. Национальная безопасность: проблема теории. М., 1997; Чебан В.В. Безопасность государства, общества, личности. М., 1997; Щербаков А.С. Пограничная безопасность России в современных условиях (политико-правовой анализ). Дисс.... докт. полит, наук. М., 1998.
пасности Российской Федерации, связана с недостаточным вниманием государства, как основного субъекта обеспечения национальной безопасности, к вопросам защиты национальных интересов государства в экономической сфере в условиях глобализации. Важная роль в вопросах обеспечения национальной безопасности отводится таможенной службе. Приведение правовых основ деятельности в таможенной сферы будет иметь большое значение не только для развития таможенной системы, но укрепления национальной безопасности России. При формировании рабочей гипотезы диссертант исходил из того, что одной из тенденций в организации системы обеспечения национальной безопасности страны будет оставаться тенденция расширения числа органов, сил этой системы за счет ведомств, не имеющих прямого отношения к силовым структурам.
В соответствии с рабочей гипотезой научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в научном обосновании путей совершенствования нормативной правовой базы деятельности таможенных органов, с целью повышения их роли в решении задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Научная задача, которая решается в диссертации, определяет цель исследования, состоящую в обосновании направлений совершенствования правовой базы деятельности таможенных органов по обеспечению национальной безопасности. Достижение этой цели и проверка гипотезы осуществляется посредством решения целого ряда исследовательских задач:
- на основе анализа угроз национальной безопасности России в экономической и иных сферах определить место, роль таможенных органов Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности;
- провести сравнительно-правовой анализ исторического опыта деятельности таможенных органов и модернизации их управленческих и охранительных функций;
- провести анализ эффективности современной практики реали
зации основных функций таможенных органов Российской Федерации, в
{jjuj соответствии с требованиями в области национальной безопасности;
исследовать правовую базу деятельности таможенных органов в интересах обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества, государства в экономической и иных сферах;
обосновать предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности таможенных органов Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
f: - обосновании правового статуса таможенных органов как части
^ государственного управления и сил системы обеспечения национальной
безопасности.
До настоящего времени таможенным органам предписано выпол
нение традиционных функций: фискальные, контрольные, регулятивные
и правоохранительные, но правовое подкрепление их деятельности от
сутствует. Многие из функций, реально выполняемых таможенными ор
ганами, носят комплексный характер. К таким относятся следующие
функции: участие в разработке и реализации таможенной политики Рос-
%> сийской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции эконо-
мической безопасности России; обеспечение единства таможенной тер-
\ ритории Российской Федерации; организация и совершенствование та-
моженного дела в стране; обеспечение выполнения таможенными органами функций органов дознания и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; организация борьбы с нарушениями таможенных правил и др. Для реализации таких задач- функций таможенные органы России обладают соответствующими правами, полномочия ко-
торых конкретизированы в различных нормах права и раскрывают перечисленные выше функции.
Деятельность таможенных органов основывается на совокупности специфических принципов, таких как: законность, единство, целостность системы и задач этих органов, федерализм, координация и взаимодействие с иными субъектами, эффективность деятельности, которые должны быть включены в состав основного функционального понятийного аппарата правовых категорий, должны быть поставлены в законодательстве на первое место. Данные принципы, отражая сущность таможенного дела на современном этапе, одновременно обусловливают деятельность таможенных органов в рамках единой правовой и организационной системы страны, что позволяет рассматривать их в контексте обеспечения национальной безопасности;
- уточнении понятия «таможенный орган» применительно к системе национальной безопасности.
Определение правового статуса таможенных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации предполагает их характеристику как государственно-правового элемента, т.е. определение всей совокупности общих прав, определяющих правоспособность и их обязанности как органов публичной власти. Исследуемое понятие содержит в своей основе нормы правовой направленности, содержащиеся в таможенном законодательстве. Новый Таможенный кодекс РФ 2004 г. в п. 11. ст. 11 характеризует таможенный орган как федеральную службу, уполномоченную в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации, за исключением случаев, когда в настоящем Кодексе упоминаются таможенные органы иностранных органов. В общей теории национальной безопасности учтено место и роль таможенных органов как органов исполнительной власти, участвующих в решении задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Выполнение таможенными органами своих непосредственных функций способствует укреплению безопасности на многих направлениях, что позволяет сделать вывод о необходимости рассматривать таможенные органы как часть сил обеспечения национальной безопасности, что должно быть закреплено в соответствующих нормативных правовых актах;
- проведении сравнительно-правового анализа исторического опыта деятельности таможенных органов и модернизации их управленческих, охранительных функций в контексте решения задач обеспечения национальной безопасности.
Таможенные органы Российской Федерации преодолели долгий путь от частноправовых, каковыми они были в Киевской Руси, до современной централизованной системы таможенных органов, на которые возлагаются ответственные задачи в области внешнеэкономической деятельности. Для их успешного исполнения постоянно изменялся правовой статус таможенных органов, в результате чего принятием ряда нормативно-правовых актов таможенные органы Российской Федерации отнесены к государственным военизированным, правоохранительным организациям. Сегодня можно определить таможенные органы, как единую систему федеральных органов исполнительной власти. Составную часть сил обеспечения национальной безопасности и правоохранительного механизма Российского государства, непосредственно осуществляющих таможенное дело. Развитие таможенных органов Российской Федерации в современных условиях должно осуществляться по многим направлением; одним из главных должен стать адекватный характер на возникающие угрозы XXI в.;
- в обосновании предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию деятельности таможенных органов Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности.
В целях обеспечения национальной безопасности в ст.72 Конституции России необходимо провести разграничение функций управления таможенным делом между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Учитывая специфику сферы национальной безопасности, следует модернизировать таможенное право, как с точки зрения методологической (механизм правового регулирования, объект таможенных правоотношений), так и путем максимально возможного повышения юридической силы нормативно-правовых актов в сфере таможенного дела при решении задач обеспечения национальной безопасности.
Направлением модернизации таможенного права, с целью повышения эффективности обеспечения национальной безопасности, должна стать переориентация деятельности таможенных органов в сторону выполнения ими охранительной функции. Эта идея должна быть закреплена в Таможенном кодексе и Законе «О таможенном тарифе», составляющих ядро нормативно-правовой базы таможенной деятельности, усилением его содержания на основе Закона «О безопасности».
Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Обоснованный в диссертации правовой статус таможенных органов Российской Федерации как составной части органов обеспечения национальной безопасности страны.
Угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства в таможенной сфере.
Рекомендации по совершенствованию организационных форм деятельности таможенных органов в интересах обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества, государства на современном этапе развития Российской Федерации.
Предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правовой базы деятельности таможенных органов в интересах
обеспечения национальной безопасности, включающие усиление охранительной функции государства, а также упорядочивание деятельности самих таможенных органов, как части сил обеспечения национальной безопасности, на основе дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы их деятельности.
Методологической основой диссертационного исследования служат общенаучные методы анализа деятельности таможенных органов как элемента системы обеспечения национальной безопасности. Основным в решении научной задачи исследования выступает сравнительно-правовой подход в единстве с методологическим аппаратом общей теории национальной безопасности как новой, формирующейся области научного знания.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составляют современный исследовательский материал, содержащийся в монографиях, научных статьях отечественных исследователей, материалах научных конференций, семинаров и симпозиумов, в той или иной мере имеющих отношение к решению задач, поставленных автором диссертационного исследования. В диссертации используются идеи отечественных исследователей, разрабатываемых проблемы деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях рыночных отношений и обеспечении национальной безопасности. (Б. Габричидзе, С. Глазьев, В. Драганов, В. Кухаренко, В. Круглешов, А. Круглов, В. Ореш-кин, В. Пресняков, И. Попов, В.Щепин и др.).
Теоретической основой исследования явились также научные разработки в области таможенного, финансового, административного права, исследования по проблемам экономической и национальной безопасности, Концепция национальной безопасности Российской Федерации, научные работы, посвященные проблемам совершенствования правового регулирования государственных органов власти.
Эмпирическую базу исследования составили статистические сведения, касающиеся деятельности таможенных органов. Большое значение для подготовки диссертационного исследования имел анализ действующего законодательства, указов Президента и постановлений Правительства РФ в сфере национальной и экономической безопасности, информационных материалов Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также материалов научно- практических конференций. Важным источником настоящего исследования стали рассмотренные автором нормативные правовые акты, в том числе: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные документы Центрального Банка России, Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства РФ, касающиеся вопросов деятельности Федеральной таможенной службы.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в рекомендациях и предложениях, предназначенных для использования в правотворческой и правоприменительной деятельности в таможенной сфере и области национальной безопасности. Выработанные предложения и выводы могут быть использованы при разработке проблем национальной безопасности Российской Федерации, совершенствовании законодательства, регулирующего бюджетную, торговую и таможенную сферы в интересах укрепления национальной безопасности России. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, Минэкономразвития, Федеральной таможенной службы и других федеральных органов исполнительной власти. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных программ и методических материалов курсов теории национальной безопасности, конституционного, таможенного, финансового и административного права, некоторых других дисциплин, в частности, при разработке спец-
курсов по актуальным проблемам обеспечения национальной безопасности России.
Апробация результатов настоящего исследования. Основные положения работы были изложены на Всероссийском форуме «Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в
tgL современном мире», г. Москва, 2004 г., одобрены и рекомендованы к
защите на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора. Материалы исследования были апробированы в практической деятельности автора диссертации, при подготовке законопроектов.
\
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Правовой статус таможенных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации
Определение правового статуса таможенных органов в системе исполнительной власти Российской Федерации предполагает их характеристику как государственно-правового элемента, т.е. определение всей совокупности общих прав, определяющих их правоспособность и их обязанности как органов публичной власти.
Исследуемое понятие содержит в своей основе нормы правовой направленности, содержащиеся в таможенном законодательстве. Новый Таможенный кодекс Российской Федерации 2004 г. в п. 11. ст.11. характеризует таможенный орган как федеральную службу, уполномоченную в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации, за исключением случаев, когда в настоящем Кодексе упоминаются таможенные органы иностранных государств.
Раскрытие содержания любого правового явления требует решение вопроса о его структуре. Ю.А. Тихомиров в структуру правового явления включает нормативно установленные цели, предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия, которые, в свою очередь, составляют элементы компетенции.1 Под компетенцией органа управления известный ученый Лазарев Б.М. понимает систему его полномочий по осуществлению государственной власти, куда включаются права по отношению к управляемым объектам выполнять определенные функции и обязанности перед государством1. На этом основании, правовой статус таможенных органов заключается в наделении их специальной компетенцией в области таможенного дела. Его содержательная сторона раскрывается через элементы правового статуса.
Под целями и задачами понимается «область должного, очерчи ) вающая в общем плане, отрасль, сферу, предмет деятельности органа».
В современных условиях таможенные органы - единственные в системе исполнительной власти - выполняют триединую задачу: содействуют развитию внешней торговли, взимают таможенные платежи, осуществляют правоохранительную деятельность. Особенностью таможенной системы является присущая ей способность «быстро адаптироваться к новым требованиям и гармонично соединять в своей деятельности как экономические, так и административные, запретительные средства регу Ї лирования»2. Такие действия должны быть подчинены основной цели деятельности таможенных органов. К сожалению, в нормативно правовых актах они достаточно четко не конкретизированы. Часть 3. ст.1. Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК Российской Федерации) гласит: «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела ...»3. Сформулированное представление о цели лишено какой бы то ни было конкретики и смысла. Выражение «в таможенных \г целях» не раскрывается, что под ним подразумевается, законодатель ос тавляет за рамками названной статьи. Учитывая, что категория цели оз Ь\ начает результат, на достижение которого направлены действия, цель таможенных органов (их создания, функционирования) представляется, на наш взгляд, в обеспечении осуществления таможенного регулирования. В свою очередь таможенное регулирование согласно ч. 1 ст.1 ТК РФ «заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»1. Согласно ст. 71 (п. «ж») Конституции Российской Федерации таможенное регулирование находится в ведении федеральных органов2. Согласно законодательству, государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (таможенные пошлины и иные таможенные платежи), а также путем мер нетарифного регулирования (таможенное оформление, таможенный контроль, квотирование, лицензирование, сертификация и т.п.)3. Одним из обеспечивающих механизмов таможенного регулирования является таможенное дело. В Российской Федерации «таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу» (п.2 ст.1. ТК Российской Федерации)4. Таможенные органы, таким образом, обеспечивают непосредственную реализацию таможенных целей и задач в области таможенного дела. Они относятся к органам исполнительной власти Российской Фе 40 дерации, осуществляющим исполнительно распорядительную деятельность1. Исходя из понимания исполнительной власти как деятельности, состоящей в практической организации и реализации норм, положений Конституции, федеральных законов и иных правовых актов, определе 1 нии органа исполнительной власти (как государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов, осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными I полномочиями и штатом государственных служащих), можно сказать, что таможенные органы как органы исполнительной власти осуществ ляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела2. Исполнительно-распорядительная деятельность таможенных органов проявляется и реализуется в области таможенного дела, в том числе по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления и таможенного контроля, борьбы с контрабандой, нарушений таможенныхправил и т.д. Эти направления в совокупности с другими составляют ос нову деятельности таможенных органов.
Характеристика основных угроз национальной безопасности в таможенной сфере в период рыночных реформ
Таможенная сфера Российской Федерации характеризуется целым комплексом проблем и задач, связанных с внешней торговлей и внешнеэкономической деятельностью в целом. Под внешнеэкономической деятельностью понимают совокупность направлений, форм, методов и средств торгового, производственного, научно-технического, валютно-финансового и кредитного сотрудничества государства с зарубежными странами, а также одну из сфер хозяйственной деятельности предприятий, объединений и т.п., связанных с международной научно-технической кооперацией и выходом на внешний рынок1.
Внешнеэкономическая деятельность вносит огромный вклад в техническое перевооружение и модернизацию многих отраслей национального хозяйства России, в создание мощной материальной базы общества и, в конечном счете, способствует наиболее полному удовлетворению жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Кроме того, внешнеэкономическая деятельность, осуществляемая при посредстве постоянного законодательного регулирования, является существенным источником пополнения казны государства. Мировой опыт показывает, что практически в большинстве экономически развитых стран только за счет таможенных поступлений от ведения внешнеэкономической деятельности формируется значительная часть доходов государственного бюджета. Такая тенденция характерна и для России. Доля таможенных платежей в доходной части федерального бюджета неуклонно растет (в 1995 г. - 25%, в 2002 г. - 40%, в 2003 г. - 40%, 2004г.-40%).
Поэтому важнейшей задачей внешней экономической политики Российской Федерации была и остается задача всемерного развития и расширения внешней торговли, совершенствования механизма производительного и иных видов сотрудничества с другими странами, укрепление и защита внешнеэкономической деятельности. Причем решение этой задачи во многом зависит не только от успешного проведения таких преобразований, но и от надежного правового обеспечения деятельности государства и других хозяйствующих субъектов в области внешнеэкономических связей. Поэтому важно проанализировать состояние таможенной сферы, с точки зрения угроз национальной безопасности Российской Федерации.
Под угрозой безопасности, в соответствии с Законом «О безопасности», понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства1. В общей теории национальной безопасности осуществлена классификация угроз безопасности по определенным критериям на отдельные виды2. Наиболее значимыми, с точки зрения их противодействия, считаются внешние, а также внутренние угрозы, в зависимости от того, где расположен источник опасности3. Используя эту методологию в таможенной сфере, можно выделить следующие угрозы: - внешние угрозы, к которым относятся зависимость экономики страны от импорта; чрезмерная открытость экономики; - преобладание экспорта ресурсов над экспортом высокотехнологической продукции, а также внутренние угрозы продолжение либерального экономического курса страны; - создание условий для формирования зависимостей (финансовой, технологической, продовольственной и др.) от иностранных государств; - коррупция государственного аппарата; - напряженная криминологическая обстановка; - принятие федеральными органами нормативных правых актов ущемляющих права граждан; - наличие нормативных правовых актов с существенным криминогенным потенциалом; - сращивание государственных и криминогенных структур; - произвол и бесконтрольность таможенных органов; - взятки и др.1 Автор монографии: «Экономическая преступность и противодействие ей» Дмитриев О.В. приводит следующую динамику преступлений во внешнеэкономической деятельности: 1998 г. - 704 преступления, 1999 г. - 927, 2000 г. - 1085, 2001 г. - 826, 2002 г. - 661, 2003 г. - 8342. Рассмотрим содержание этих угроз более подробно. Либерализация внешнеэкономической деятельности России создала объективные условия для свободного перемещения через государственную границу юридическими и физическими лицами большого количества товарно-материальных ценностей, но одновременно породила благоприятную среду для формирования внешних угроз национальной безопасности страны.
В таможенной сфере к таким условиям, в первую очередь, относятся снижение экспортных возможностей страны и появление дефицита товаров. Именно они вызывают неизбежный рост контрабандного ввоза некоторых видов продукции, а также вывоза сырьевых ресурсов из страны. Официальная статистика зафиксировала, что ежегодно из Российской Федерации безвозвратно вывозилось более трети валового внутреннего продукта1. Предметами нелегального ввоза в Россию и вывоза являются: вооружение; стратегические материалы; вредные для окружающей среды производственные отходы; отравляющие, ядовитые и радиоактивные вещества; наркотики и наркотические средства и т.п. Эти явления наносят невосполнимый вред безопасности личности, общества и государства.
Объективными условиями угроз в таможенной сфере следует считать изменения общественного строя Российской Федерации и переход от государственной плановой экономики к рыночным отношениям, в частности, отказом государства от монополии на внешнюю торговлю, повлекшим за собой возникновение угроз ранее не знавших страной.
Особенно это видно в сфере экономики, где концентрируются жизненно важные интересы личности, общества и государства. Наиболее стабильным «подрывом» жизненно важных интересов личности, общества и государства, который особенно проявился в первой половине 90-х годов, являлся контрабандный ввоз и вывоз валюты и валютных ценностей. Известно, что вывозимые деньги, оседали в банках и частных банках Швейцарии, Австралии, Германии, Англии, Бельгии, Голландии, Ливана, Сирии и других стран, где продавались по курсу «черного рынка». Приобретенные незаконным путем деньги использовались для скупки в нашей стране золота, платины, бриллиантов, антикварных изделий и других ценностей.
Таможенные органы как составная часть сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
При таможенном контроле большое внимание придается укреплению военной безопасности страны. Дело в том, что таможенный контроль определяет порядок ввоза и вывоза вооружений, военной техники, имущества военно-технического назначения, лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, экспорт и импорт расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ и т.п.
Важными направлениями военной безопасности следует считать установленный порядок вывоза отдельных видов стратегически- важных сырьевых товаров. В этом смысле внешнеэкономическая деятельность напрямую примыкает к сфере обеспечения военной безопасности Российской Федерации, которая также является важнейшим направлением деятельности государства1.
Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности. Военная доктрина России носит оборонительный характер и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, стратегические и экономические основы обеспечения военной безопасности страны2. В Законе «Об обороне»3 под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Будучи предметом исключительного ведения Федерации (субъекты Федерации участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для чего создаются Вооруженные силы Российской Федерации, но к обороне государства привлекаются пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органы безопасности, правительственной связи, гражданской обороны). Она охватывает широкий спектр организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических (международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач и обязанностей органов власти и местного самоуправления.
Остановимся на тех, которые связаны с таможенным контролем. К ним относятся, в первую очередь, мероприятия связанные с подготовкой и поддержанием в надлежащей готовности Вооруженных Сил, а также разработка, производство и совершенствование оружия и военной техники, развитие военной науки, принятие, реализация социально-экономических программ для российской армии и ее военнослужащих.
Важная роль в обеспечении национальных интересов России принадлежит оборонному промышленному комплексу. Осуществляемый таможенный контроль оказывает влияние на недопущение ущерба для развития новых технологий и научно-технических возможностей, модернизацию вооружений, военной и специальной техники и укрепление позиций российский производителей на мировом рынке вооружений.
Вопросы национальной обороны составляют самостоятельный раздел функциональной классификации расходной части федерального бюджета, закона в котором на каждый очередной год предусматривают распределение расходов на конкретные нужды и цели обороны: строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; за 77
купка вооружения и военной техники, в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, на военные программы Минобороны России, поддержание мобилизационных мощностей и т.д. Эффективность расходования той части, которая связана с внешнеэкономической деятельностью, во многом определяется осуществляемым в стране таможенным контролем.
Оборонное производство, как предмет ведения Российской Федерации, включает собственно создание вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России, включая боевое оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Государственным заказчиком оборонного заказа является уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по оборонному заказу.
Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения, требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение устанавливаются ФЗ от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе»1. Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта с головным исполнителем. В качестве такового могут на равных основаниях выступать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на право занятия соответствующим видом деятельности.
Модернизация таможенного права с целью повышения уровня обеспечения национальной безопасности страны
Нормативно-правовую основу деятельности таможенных органов Российской Федерации составляют акты законодательных и исполнительных органов государственной власти и управления. Законодательство о таможенном деле представлено исключительно юридическими актами федерального уровня. В ее составе нет (и не может быть) правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1. В ст. 71 Конституции Российской Федерации (пп. «ж», «л», «м», «с») говорится, что таможенное дело находится в ведении федеральных органов государственной власти. Отнесение таможенного дела к федеральной компетенции обеспечивает единство таможенной территории и централизацию таможенного дела в стране.
Так, ст.8 Конституции Российской Федерации устанавливает: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности»2. И далее: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств»3.
Законодательную основу деятельности таможенных органов как части сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации формируют, как следует из вышеизложенного, соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (в частности, ст. 71, п. «ж», «л»; ст. 106, п. «в»). Таможенное законодательство - это нормативно-правовая база таможенного права.
Статья З ТК РФ использует понятие «законодательство» как совокупность законодательных актов, в состав которых включаются: Таможенный кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы (п.2 ст.З ТК РФ). Кроме того, в соответствии с п. 3 этой же статьи отношения в таможенной сфере могут регулироваться указами Президента Российской Федерации при возникновении пробелов таможенного законодательства по соответствующему вопросу, но при этом принимаемые Президентом Российской Федерации указы формально не становятся актами таможенного законодательства.
Для обеспечения единства экономического пространства и единства таможенного дела в стране Конституция Российской Федерации предусматривает соответствующие ограничения в деятельности органов государственной власти всех уровней (пп. «ж», «з» ч.1 ст. 71; п. «н» ч.1. ст.72; ст.73; ч.1. ст. 132 Конституции Российской Федерации).
В ст. 8 и 74 Конституции Российской Федерации говорится о едином таможенном пространстве, о недопустимости установления на территории России таможенных границ, таможенных пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ст. 106 Конституции Российской Федерации предписывает обязательное рассмотрение в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, затрагивающих таможенное регулирование.
В соответствии с этими статьями Конституции Российской Федерации, ТК РФ разграничивает сферы регулирования таможенного законодательства и законодательства о Государственной границе Российской Федерации. Если таможенная граница совпадает с Государственной границей Российской Федерации, порядок фактического пересечения товарами и транспортными средствами таких участков таможенной границы определяется законодательством о Государственной границе Российской Федерации. Таможенное законодательство может регулировать такие отношения только в части, не урегулированной законодательством о Государственной границе Российской Федерации1.
Таким образом, приведенные положения ТК РФ находятся в соответствии с соответствующими конституционными положениями, касающиеся единства и территориальной целостности Российской Федерации. Они также соответствуют принципу, согласно которому законотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с программой планомерного укрепления основ государства и обеспечения национальной безопасности страны. Несомненно, этот процесс должен осуществляться на фоне укрепления суверенитета и территориальной целостности России, ее политической, экономической и социальной стабильности, безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, как это сказано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации2.
