Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации ... 14
1. Понятие государственного финансового контроля.. 14
2. Правовая обеспеченность государственного финансового контроля Российской Федерации в современных условиях 34
3. Роль государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности государства 45
Глава II. Значение государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности 60
1. Формы участия государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности России 60
2. Финансовая безопасность и роль государственного финансового контроля в ее обеспечении 77
3. Развитие функций структур государственного финансового контроля по обеспечению национальной безопасности России 107
Глава III Основные направления правового обеспечения государственного финансового контроля в интересах национальной безопасности страны 120
1. Законодательное обеспечение государственного финансового контроля в интересах национальной безопасности страны 120
2. Правоприменительная практика государственного финансового контроля в современной России 134
3. Финансовый мониторинг как условие эффективной реализации государственного финансового кон троля в интересах национальной безопасности 142
Заключение 157
Список использованных нормативно-правовых документов и научной литературы 164
- Правовая обеспеченность государственного финансового контроля Российской Федерации в современных условиях
- Роль государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности государства
- Финансовая безопасность и роль государственного финансового контроля в ее обеспечении
- Правоприменительная практика государственного финансового контроля в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление рыночных отношений в экономике предопределяет ряд существенных изменений всех механизмов управления. Особое место в них занимает государственный финансовый контроль. От эффективности его работы во многом зависят результаты работы по обеспечению национальной безопасности страны. Наглядный пример тому финансовый кризис 1998 года. Ослабление государственного финансового контроля, вызванного отсутствием жестко регламентированной системы его осуществления и правовой неопределенностью содержания его органов, привел к кризисному развитию общества, распаду финансовой системы страны, росту экономической преступности, возникновению реальных угроз экономической и национальной безопасности Российской Федерации.
Организация и функционирование четкой системы государственного финансового контроля - обязательный и непременный элемент финансовой политики, и поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общем комплексе мер общегосударственной системы регулирования общественных отношений, выявляющая упущения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможности принять соответствующие корректирующие меры, а впоследствии разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений.
Рассматривая государственный финансовый контроль как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием средств централизованных и децентрализованных денежных фондов, накоплений, использованием государственной собственно-
сти, он также выступает важнейшим фактором обеспечения экономической и финансовой безопасности России.
Многообразие финансовых отношений, субъектом которых является государство, обусловливает широкое поле деятельности правового регулирования государственного финансового контроля как фактора обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
С учетом сказанного, актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими основными обстоятельствами:
во-первых, в результате псевдодемократических преобразований, проведенных в 90-е годы XX в., в стране утрачен контроль над национальными ресурсами. За короткий период они были в массе своей присвоены узким кругом лиц, использованы и вывезены за границу. На низкий уровень упало производство, благосостояние населения. «Теневая экономика» согласно различным подсчетам составляла от 40 до 90%. Национальной безопасности России был нанесен огромный ущерб;
во-вторых, имеется прямое указание Президента Российской Федерации В.В.Путина, озвученное еще в декабре 2000 года в Приветствии участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации, в котором он указывал: «Организация надежного контроля над целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества - одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан»1. Данное указание, как показывает практика нашей жизни, до сих пор не выполнено, несмотря на особую актуальность поставленной задачи в современный период. Дело в том, что перевод основной массы льгот, предоставляемых отдельным гражданам, из натуральной формы в денежную привел к увеличению ресурсного потенциала регионов. Поэтому бюджетному процессу на всех его стадиях в обяза-
1 Путин В.В. Приветствие участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации. Москва, 7 декабря 2000 г.
тельном порядке должна сопутствовать системная оценка работы каждого органа исполнительной власти, и именно поэтому особую значимость приобретает бесперебойное и эффективное функционирование государственного финансового контроля как фактора региональной безопасности страны. В этих условиях очень важно предупреждать всякую возможность нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств, своевременно выявлять и решительно пресекать казнокрадство;
в-третьих, проблемы разработки и реализации государственного финансового контроля в деле обеспечения национальной безопасности Российской Федерации требуют фундаментального теоретического анализа. Среди них важнейшей является определение места и роли правовых возможностей и организационных механизмов государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений, многообразия форм собственности в решении задач обеспечения военной безопасности страны. Только глубокое знание теории позволит получить ответы на поставленные вопросы, и верно определить с точки зрения методологии, пути решения существующих проблем;
в-четвертых, с 2006 года реализуется четыре национальных проекта по здравоохранению, жилью, сельскому хозяйству и образованию. Учитывая непростой опыт прошлых лет, можно утверждать, что государственный финансовый контроль за расходованием средств, эффективностью вложенного рубля, станет по своей сущности пятым национальным проектом. Грамотная реализация этих идей с учетом правовых механизмов во многом будет зависеть от слаженной работы всей системы государственного финансового контроля. Поэтому вопросы государственного регулирования социальной сферы в нашей стране, особенно на современном этапе ее развития, приобретают огромную значимость с точки зрения социальной безопасности Российской Федерации;
в-пятых, неэффективностью существующей системы государственного контроля в целом, который обусловлен как отсутствием правовой
регламентации сроков и порядка его осуществления, так и отсутствием координации в деятельности разных контролирующих органов, слабостью правовой и методологической основы их деятельности, что само по себе создает реальные и потенциальные угрозы национальной безопасности России.
Степень научной разработанности. Проблема совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля является предметом исследования специалистов различных отраслей наук.
В большинстве научных работ речь идет, главным образом, об общих вопросах правового регулирования государственного финансового контроля. Имеющиеся исследования и опубликованные работы посвящены, как правило, юридическим и организационным мерам повышения эффективности государственного финансового контроля1.
Значительный объем научных трудов посвящен анализу финансовой деятельности государства и роли финансового контроля в ее осуществлении. Автор обращался к учебникам и научным монографиям по финансовому праву, а также к источникам, раскрывающим финансовую деятельность государства как управленческую в условиях рыночной экономики2.
См.: Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля (вопросы теории и практики). М.: Изд-во РАГС, 2003; Жуков В.А., Опенышев СП. Государственный финансовый контроль. М., 1999; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М: Юристъ, 1998; Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004; Степашин СВ., Столяров Н.С, Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. М., 2004; Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и исполнения бюджета. Изд-во: Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 1997; Шохин CO., Воронина Л.И. Бюджетный финансовый контроль и аудит / Теория и практика применения в России: Науч-но-метод. пособ. М.: Финансы и статистика, 1997 и др.
2 См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Петеляев СГ. Финансовое право России: Учебник. М, 1995; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 1998; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998; Мессенгиссер М. Проблемы организационных структур управления российским рынком // Вопросы экономики. 1997. №6; Мильнер Б. Управление: пути преодоления кризиса // Вопросы экономики. 1997. №6; Морозова Л.А. Функции Российского государства на современ-
Отдельную группу составляют труды, посвященные исследованиям различных вопросов национальной безопасности Российской Федерации в новых геополитических условиях. К ним относятся работы таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, Д.Г.Балуев, О.А. Бельков, А.В.Возжеников, В. Загашвили, И.К. Макаренко, В.Л. Манилов, В.В. Огнева, С.З.Павленко, А.И.Поздняков, С.А.Проскурин, А.А.Прохожев, С.М.Рогов, Н.И.Рыжак, В.В.Серебрянников; С.В.Смульский, Л.И.Шершнев, А.С.Щербаков и др.1.
Однако при наличии столь обширного круга исследований, посвященных различным аспектам правового регулирования деятельности государственного финансового контроля, в отечественной юридической науке не проводился комплексный анализ влияния правового регулирования государственного финансового контроля в интересах обеспечения национальной безопасности страны.
Рабочая гипотеза заключается в предположении, что важнейшая роль в деле обеспечения национальной безопасности страны принадле-
ном этапе // Государство и право. 1993. №6; Пороховский В. Экономически эффективное государство: американский опыт // Вопросы экономики. 1998. №3; Рахмило-вич В.А. Экономические основы государства // Право и экономика. 1998. №1; Савин АЛО. Финансовое право. М., 1997; Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства // Государство и право. 1999. №11; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. №2; Финансовое право: Учебник. М., 1996; Финансовое право: Учебное пособие. Минск, 1993; Финансовое право: Курс лекций. Киев, 1998 и др.
1 См.: Абдурахманов М.И., Баришполец В.А., Манилов В.Л., Пирумов B.C. Основы национальной безопасности России. М.: Друза, 1998; Возжеников А.В., Прохожев А.А. Система жизненно важных интересов РФ: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования. М.: Изд-во РАГС, 1998; Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М.: ЭДАС ПАК, 2000; Общая теория национальной безопасности / Под общ. ред. А.А.Прохожева. автор колл.: Возжеников А.В., Кривельская Н.В., Макаренко И.К. М.: РАГС, 2002; Прохожев А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. М.: Изд-во РАГС, 1996; Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. М.: Общество «Знание», 1991; Арсеньев М. Экономическая безопасность // Обозреватель. 1998. № 5; Загашвили В. Национальная экономическая безопасность // Общественные науки и современность, 1995, №2; Экономическая безопасность России // Социально-политический журнал, 1997. №5 и др.
жит органам государственного финансового контроля Российской Федерации. Государственный финансовый контроль, направленный на обеспечение законности и правильности расходования финансовых средств страны, предотвращение злоупотреблений с использованием государственной собственности оказывает существенное влияние на экономическую безопасность страны. Эффективное правовое регулирование экономических, финансовых отношений и осуществление контроля выступает важнейшим фактором обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в целом.
Цель и задачи исследования. В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в теоретической разработке комплекса мер, направленных на совершенствование правового регулирования государственного финансового контроля в деле обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Научная задача определяет цель исследования, состоящую в разработке правовых механизмов по совершенствованию государственного финансового контроля в интересах национальной безопасности страны и ее видов. Достижение поставленной цели и проверка гипотезы осуществляется посредством решения целого ряда исследовательских задач, главными из которых являются:
раскрытие содержание понятия государственного финансового контроля Российской Федерации как фактора обеспечения национальной безопасности страны;
анализ существующих форм участия органов государственной власти в осуществлении в стране государственного финансового контроля;
рассмотрение правовых основ, сущности и содержания деятельности органов государственной власти по контролю за получением, распределением и использованием финансовых ресурсов;
выявление роли государственного финансового контроля в решении задач обеспечения экономической и финансовой безопасности;
обоснование предложений по совершенствованию правового статуса деятельности органов государственной власти в сфере государственного финансового контроля в интересах укрепления национальной безопасности Российской Федерации.
Объектом исследования выступает система государственного финансового контроля Российской Федерации.
Предметом исследования явилось правовое обеспечение организации и функционирования системы государственного финансового контроля в интересах национальной безопасности Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
обосновании особой роли государственного финансового контроля как комплексного явления, органично включенного в компетенцию и функционирование органов государственной власти в целях укрепления экономической безопасности страны;
выявлении специфических особенностей государственного финансового контроля в современных условиях рыночных отношений, многообразии форм собственности, свобод и прав человека и гражданина, развитии мирохозяйственных связей, сказывающихся на состоянии экономической безопасности страны;
обосновании основных направлений законодательного закрепления в Российской Федерации принципов реализации и усиления государственного финансового контроля в интересах национальной безопасности страны.
Настоящая диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке административного права комплексных исследований роли государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.
Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- определение роли и места государственного финансового кон
троля как деятельности уполномоченных государством органов, строя
щейся в строгом соответствии с требованиями закона, направленной на
достижение в обществе правового порядка и соблюдение нормативно-
правовых актов, для обеспечения национальной безопасности Российской
Федерации через анализ системы государственных интересов в условиях
проведения экономических реформ и учете существующих угроз;
- результаты критического анализа состояния нормативно-
правовой базы, регулирующей государственный финансовый контроль в
современной России; проблемы, недостатки этой базы, как основы для
совершенствования законодательства, правоприменительной практики с
учетом принципов, изложенных в Лимской декларации ИНТОСАИ;
- предложения по совершенствованию правовых норм, созданию
соответствующих организационных структур и новых методов государ
ственного финансового контроля, способствующие укреплению нацио
нальной безопасности Российской Федерации; рекомендации по совер
шенствованию организационных форм деятельности органов финансово
го контроля представляют необходимость создания системы государст
венного контроля с элементами общественного и народного контроля.
Методология исследования. Методологической основой настоящего исследования, прежде всего, служит: системный подход к анализу процессов формирования и развития единой системы государственного финансового контроля, формально-юридический метод, использованный при анализе нормативной правовой базы, регулирующей различные аспекты функционирования государственного финансового контроля в стране, а также сравнительно-правовой метод, примененный при обоб-
щении международного опыта формирования и развития законодательства, регулирующего отношения в финансовой системе стран. Использование исторического метода позволило автору выявить основные тенденции становления, функционирования и развития государственного финансового контроля в России.
Сочетание указанных методов предопределило обращение автора в ходе исследования к актуальным вопросам административного, финансового и информационного права.
Теоретической основой исследования явились научные разработки в области финансового, административного и информационного права, исследования по проблемам экономической и национальной безопасности, Концепция национальной безопасности РФ, научные работы, посвященные проблемам совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в Российской Федерации и других странах.
Эмпирическую базу исследования составили статистические сведения, касающиеся финансового и бюджетного контроля. Большое значение для подготовки диссертационного исследования имел анализ информационных материалов Счетной палаты РФ, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, законопроектов, материалов научно-практических конференций.
Важным источником настоящего исследования стали рассмотренные автором нормативные правовые акты, в том числе: Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные документы Банка России, Бюджетный кодекс РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, касающиеся вопросов построения в России эффективной системы государственного финансового контроля.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в рекомендациях и предложениях, предназначенных для использования в правотворческой и правоприменительной деятельности в финансовой сфере и области национальной безопасности. Выработанные предложения и выводы могут быть использованы при разработке единой системы государственного финансового контроля Российской Федерации, совершенствовании законодательства, регулирующего бюджетную, налоговую и финансовую сферы в интересах укрепления национальной безопасности России.
Ряд предложений, содержащихся в диссертационном исследовании могут быть учтены в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, а также в работе Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства Российской Федерации и других контролирующих органов.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании теории национальной безопасности, финансового и административного права, некоторых других дисциплин, в частности, при разработке спецкурсов по актуальным проблемам обеспечения национальной безопасности России, совершенствования финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы были изложены на Всероссийском форуме «Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире», г. Москва, 2004 г., одобрены и рекомендованы к защите на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в выступлениях на научно-практических конференциях и научных публикациях.
Структура диссертационной работы обусловлена задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Правовая обеспеченность государственного финансового контроля Российской Федерации в современных условиях
Актуальность государственного финансового контроля, его сущность и значение определяются Конституцией страны. Государственный финансовый контроль более конкретно является предметом регулирования финансового законодательства. Поэтому для того, чтобы определить систему правового обеспечения государственного финансового контроля, необходимо иметь четкое представление об основах финансового права.
Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации (ст. 101), установила норму, обязывающую создание независимого от Правительства Российской Федерации органа государственного финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации. Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года указанный орган был создан. Правовые основы бюджетно-финансового контроля берут свое начало от более общих категорий бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным правовым источником. Государственный финансовый контроль есть контроль не над действием какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью в стране. Конституция Российской Федерации содержит в себе ряд ориентиров, которые позволяют сделать определенные выводы о границах финансового регулирования. Конституция Российской Федерации в достаточной мере определяет контуры правового регулирования федерального бюджета, устанавливая порядок его принятия и исполнения. В исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. 3 ст. 71 Конституции Российской Федерации). В этом же пункте указаны федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития, что со всей очевидностью подчеркивает их взаимообусловленность не только в финансово-технологическом, но и в правовом отношении.
Конституция Российской Федерации создала правовую базу для принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации. В нем изложены принципы бюджетной системы России, которая включает в себя не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты. Таким образом достигнуто единство бюджетной классификации всех уровней бюджета. Важным моментом является сочетание норм бюджетного законодательства с гражданским при сохранении их самостоятельности.
В основе правового режима в сфере бюджета и финансов находится принцип единства экономического пространства страны. Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности.
Конституция Российской Федерации содержит ряд требований в финансовой сфере к субъектам Федерации. Эти требования выводятся из положений ст. 74, не допускающей установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и ст. 75, не допускающей возможности эмиссии и введения каких-либо денег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), а также предусматривающей определение федеральным законодательством системы федеральных налогов и сборов, принципов налогообложения (ч. 2 ст. 75). В случае нарушения единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации, конституционно закрепленных принципов единого экономического рынка, свободы торговли и промышленности на всей территории государства, создания внутренних таможенных барьеров, на федеральные власти налагается обязанность устранить возникшие препятствия и восстановить единство экономического пространства страны.
Конституционные принципы организации финансового контроля и функционирования органов государственного финансового контроля получают развитие и конкретизируются в соответствующих федеральных законодательных актах.
Нормативно-законодательная база государственного финансового контроля - одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязи элементов. В настоящее время в России действуют отдельные не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы государственного финансового контроля. Так, вопросы государственного финансового контроля в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах, а также ряда других нормативно-правовых актов:
1. Федеральных законов: «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ; «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ; «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 2 декабря 1990 г. № 394-1; Бюджетный кодекс Российской Федерации. Налоговый кодекс Российской Федерации. 2. Указов Президента Российской Федерации: «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 16 марта 1996 г. № 383; «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1995 г. № 1095; «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» от 3 апреля 1997 г. № 278; «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» от 12 мая 1997 г. № 477.
Роль государственного финансового контроля в обеспечении национальной безопасности государства
Под обеспечением национальной безопасности Российской Федерации в общей теории национальной безопасности понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и противодействию им в качестве обязательного и непременного условия защиты национальных интересов России1.
В соответствии с Концепцией национальной безопасности России существует система обеспечения национальной безопасности, под которой понимают различный комплекс государственных и негосударственных институтов, образований, органов и организаций, действующих в интересах обеспечения необходимого уровня социально-политической, экономической, оборонной, информационной, технологической, экологической безопасности. В каждой из них сегодня проводятся свои специфические преобразования, что мы видели на примере системы государственного финансового контроля. Однако, в соответствии с Концепцией национальной безопасности страны, эти преобразования должны соответствовать единому замыслу, обеспечению национальной безопасности в современных условиях.
Основные направления политики обеспечения национальной безопасности определяются жизненно важными интересами России и необходимостью выработки и использования эффективных средств в противодействии внутренним и внешним угрозам. Достижение долгосрочных целей политики обеспечения национальной безопасности может быть реализовано путем решения комплекса подчиненных им задач во всех сферах безопасности.
Основные направления политики обеспечения национальной безопасности России во внутри экономической сфере должны быть нацелены на решение следующих задач мобилизации всех возможных резервов для выхода России из кризиса: - мобилизацию всех источников бюджетных доходов налогового характера; - централизацию валютных резервов страны, дедолларизацию банковской системы, резкое ужесточение валютного регулирования и контроля, ужесточение контроля за ценообразованием и поставками в отраслях естественных монополий; - разворот денежно-кредитной политики на поддер5::ание производства с соответствующим регулированием ставок процента и денежных потоков; - принятие мер по защите внутреннего рынка и стимулирование конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, проведе ниє активной промышленной, структурной и научно-технической политики и др.
На основании вышеизложенного государственный финансовый контроль следует рассматривать как важнейший фактор обеспечения национальной безопасности страны. Тем более, что он наиболее малозатратный. Об этом свидетельствует, например, один из итогов работы Счетной палаты Российской Федерации в 2005 году. Его работой зафиксирован объем финансовых нарушений около 77 млрд. рублей. При этом устранено финансовых нарушений только одним государственным органом - Счетной палатой - на сумму 1,5 млрд. рублей .
В настоящее время, когда Правительство Российской Федерации провозгласило программу развития экономики с опорой на внутренние ресурсы, использование такого полузабытого стратегического ресурса саморазвития как контроль, как нельзя кстати, что будет способствовать и укреплению национальной безопасности страны.
Необходимость обеспечения надежного функционирования ГФК вызвана также переходом России к рыночно ориентированной экономике. Как известно, государство много потеряло и продолжает терять большие доходы от приватизации вследствие отсутствия до сегодняшнего дня системы приватизации по-настоящему выгодной для государства.
Приведение существующей системы государственного финансового контроля к уровню, отвечающему современным потребностям национальной безопасности - важнейшая политическая, экономическая, управленческая, юридическая и научная задача. Создание конструктивной системы государственного финансового контроля, с элементами народного и общественного контроля, в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, местных органов власти и управления, должно стать основным разделом стратегии государственного строительства. В частности, усиление контрольных функций государства послужит укреплению основ порядка во власти.
Осуществление государственного финансового контроля, как было отмечено раньше, базируется на использовании контрольной функции государства, которая не проявляется изолированно, в отрыве от других функций. Раскрытие сущности финансов в органической взаимосвязи их функций позволяет определить не только сферу распространения финансовых отношений, но и объекты финансового контроля, перспективу его развития и т.д., иными словами, сущность и значение государственного финансового контроля.
В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Реальной угрозой экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем.
Финансовая безопасность и роль государственного финансового контроля в ее обеспечении
В сфере финансового права достаточно прочно установилось представление о финансовой деятельности государства как процессе собирания, распределения и использования денежных фондов, обеспечивающих практическое выполнение задач, стоящих перед обществом и государством1. Важно подчеркнуть, что это особый вид государственной деятельности, осуществляемый законодательной, исполнительной и судебной властями в пределах своей компетенции. Одновременно следует иметь в виду, что в современной концепции национальной безопасности «основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти» . Из этого следует, что финансовая деятельность может быть рассмотрена как один из компонентов обеспечения национальной безопасности страны.
Основным направлением финансовой деятельности государства является осуществление им правового регулирования и контроля в финансовой сфере. К сожалению, как отмечает один из ведущих юристов страны Яковлев В.Ф., на современном этапе: «Наше государство стремительно уходило из экономики как собственник и как субъект непосредственного хозяйствования. Но, разумеется, в эти же годы государство должно было прийти в экономику в новом качестве - для установления правовых правил и для обеспечения их соблюдения» .
В широком смысле целями государственного финансового контроля все более становятся макроэкономические процессы, рост темпов развития экономики, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массы, увеличение доходной части консолидированного бюджета и экономия средств, поступающих в распоряжение общества.
В узком смысле целями государственного финансового контроля является выявление законного, рационального и эффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, определение количества и объемов правонарушений в экономической сфере для их предупреждения. Контрольная деятельность, осуществляемая, в том числе в рамках государственного финансового контроля, позволяет определить отклонения от установленных целей и тем самым способствовать последующим экономическим изменениям для получения запланированных результатов.
Кроме того, для определения государственного финансового контроля указание на превентивный характер его действия очень важно. Он призван не только, и даже не столько изобличать, сколько предупреждать возможные и исправлять уже допущенные нарушения.
Нельзя не признать, что пресечение ошибок и должностных преступлений, совершаемых на высшем уровне в условиях высокой коррупционности и криминализации в настоящее время чрезвычайно политизировано и рискованно. Несмотря на то, что существуют юридические каналы и анонимные способы уведомления властей о подобных фактах, однако они процедурно сложны и редко дают ожидаемый эффект, за исключением одиозных и самых явных случаев должностных преступлений.
Подобные бесконтрольные злоупотребления приобрели перманентный характер потому, что в них вовлечено меньшинство, состоящее из влиятельных лиц внутри и за пределами организации, способных подавлять остальных. Широко известны скандалы на федеральном уровне, связанные с растратами миллиардов долларов в результате махинаций в сфере приватизации, финансовых пирамид, распределения квот на природные ресурсы и т.д. Сопоставимы, по сути, хотя может и меньше по масштабам, подобные события на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, государственный финансовый контроль призван обеспечить национальную безопасность страны путем защиты финансовых интересов государства, недопущения нецелевого и незаконного использования государственных ресурсов при проведении единой финансовой и денежной политики. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за денежным обращением в стране, динамикой государственного долга, деятельностью по привлечению и использованию финансовых ресурсов кредитными организациями, распоряжением государственным имуществом. Таким образом, государственный финансовый контроль оказывает непосредственное влияние на обеспечение экономической безопасности страны.
В целом, экономическая безопасность как составная часть национальной безопасности страны, включает: выявление интересов страны в финансовой сфере; прогнозирование и оценку угроз национальной безопасности страны; разработку основных направлений финансовой политики страны; правовое регулирование обеспечения безопасности страны в экономической сфере; координацию деятельности общегосударственных органов власти, органов государственной власти в субъектах Федерации по развитию финансовой сферы и обеспечению экономической безопасности страны и союзных государств; международное сотрудничество. Экономическая безопасность - фундаментальная основа экономически эффективного государства. Экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции.
Правоприменительная практика государственного финансового контроля в современной России
На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся правоприменительной практики государственного финансового контро ля, которые должны быть учтены в интересах национальной безопасно N сти страны. В первом параграфе настоящей главы рассмотрены наиболее ост рые вопросы несовершенства законодательного регулирования государ ственного финансового контроля, которые уже сегодня сказываются на экономическом развитии страны и ее национальной безопасности. Главное здесь состоит в том, что современная правовая база позволяет существовать такому положению дел, когда государство использует и управляет значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. А это означает, что существуют неучтенные средства, которые могут быть направлены на подрыв национальной безопасности стра \ ны.
Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах. Так, например, Счетная палата, Центральный Банк, Госналогслужба отличаются кон 135 трольной компетенцией. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны, начиная с Центрального Банка России. А такие федеральные органы как Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, служба валютного и экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии с законодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов, сбор налогов получается не в их компетенции. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов государственного финансового контроля, нельзя не отметить, что структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублирования.
Сегодня принят ряд законов о государственном финансовом контроле в Российской Федерации и об аудиторской деятельности в Российской Федерации, в которых получили правовую основу многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля.
Впервые в законодательной практике, в Бюджетном кодексе указано, какие организации являются органами государственного и муниципального контроля. Определены основные права органов, осуществляющих контроль и обязанности ведомственного или внутреннего контроля.
Важным новшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции Министерства финансов РФ (МФРФ) и Федерального казначейства.
Новыми и принципиально важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установле ния фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.
Еще одним важным моментом в процессе реформирования системы финансового контроля является создание «Департамента государственного финансового контроля и аудита», где были соединены в единый блок все подразделения МФРФ, выполняющие контрольные функции.
Создание в его составе, или точнее реорганизация контрольно-ревизионного управления МФРФ в субъектах Российской Федерации должно улучшить вертикальную управляемость контрольных служб и повысить эффективность проверок.
Все это позволяет утверждать, что сделан шаг вперед в формировании правовой базы финансового контроля. Однако для эффективности осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать контрольные органы, но и законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников.
Юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения при решении совместных задач. Нет ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующим вне системы государственного финансового контроля.
«Контролерам всесильный чиновник может показать разрешение самого Правительства нарушить закон. И ни один прокурор, будь он самым генеральным, близко не осмелиться подойти к сановному нарушителю, к его патрону тем более»1.
Поэтому необходимо принять все возможные меры к устранению сложившейся ситуации и в том числе расширение прав контролирующих органов в области возможности применения мер по устранению выявленных нарушений и привлечению к ответственности за подобные нарушения.
Достижение поставленных перед финансовым контролем, в первую очередь государственным финансовым контролем, целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проведение проверки выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотношений; б) проверка правильности использования государственными и муниципальными учреждениями, организациями и предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т. д.); в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств названными ранее субъектами; г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного расходования материальных и денежных ресурсов; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины; е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, участвующих в финансовой деятельности.
Результатом реализации названных задач является достижение правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности. Финансовый контроль обеспечивает, таким образом, обратную связь, что выступает необходимым условием принятия верных управленческих решений. Правильно поставленный финансовый контроль способствует решению, в том числе вопросов касающихся национальной безопасности страны.
Как отмечалось ранее, формирование рынка на современном этапе коренным образом отражается и на финансовой деятельности, и на про ведении финансового контроля в процессе ее осуществления. Изменились цели, задачи финансового контроля, его содержание и сфера применения. И как следствие, в последние годы были упразднены органы народного, партийного контроля и сформированы новые контрольные органы, что позволяет говорить об изменении субъектного состава финансового контроля1.
В современных условиях Российскому государству необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, социальной безопасности личности и общества. Это означает, что государственный финансовый контроль, осуществляемый в стране, должен способствовать борьбе с злоупотреблениями, коррупцией, в процессе перераспределения собственности, управления финансовыми потоками. С помощью его осуществления должны сниматься острые общественные противоречия и ослабляться социальное неравенство. Важной гарантией сохранения социальной направленности экономической, а также финансовой политики государства в процессе осуществления финансовой деятельности является не только законодательное закрепление принципов ее реализации, но и усиление системного государственного финансового контроля.
