Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управленческие и правовые основы деятельности таможенных органов российской федерации 16
1. Правовое регулирование организации и деятельности таможенных органов в Российской Федерации 16
2. Таможенные органы в системе государственных органов 36
3. Функции таможенных органов Российской Федерации 63
Глава 2. Правовые основы участия тамо женных органов в обеспечении экономической безопасности рос сийской федерации 87
1. Формы участия таможенных органов Российской Федерации в обеспечении экономической безопасности 87
2. Воздействие на экономическую безопасность России интеграционных процессов в таможенной сфере 107
3. Направления совершенствования правового регу лирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности 164
Заключение 181
Список использованных нормативных
Правовых актов и литературы 187
- Таможенные органы в системе государственных органов
- Функции таможенных органов Российской Федерации
- Воздействие на экономическую безопасность России интеграционных процессов в таможенной сфере
- Направления совершенствования правового регу лирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования деятельности таможенных органов чрезвычайно разнообразны, они затрагивают предметы изучения различных отраслей права. Особую актуальность в современных условиях приобретает анализ деятельности таможенных органов России в сфере экономической безопасности страны.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем программном (первом в качестве главы государства) выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. был вынужден признать: "Действующую таможенную систему... нельзя назвать эффективной. Существует миф, будто манипулируя ставками тарифов, можно защитить отечественного производителя. Скажу вам честно: я и сам так думал. Однако при нынешнем уровне таможенного администрирования...такая система защищает и поощряет только коррупцию. Поэтому надо кардинально упростить таможенную систему, унифицировать ставки тарифов"1.
За последние три года много сделано для совершенствования правового регулирования деятельности таможенных органов России. С 1 января 2004 г. вступил в силу новый Таможенный кодекс Российской Федерации. 9 марта 2004 г. вместо Государственного таможенного комитета РФ была создана Федеральная таможенная служба Российской Федерации. Создание в системе таможенных органов специальных подразделений правоохранительного профиля позволило активизировать борьбу с контрабандой, экономическими преступлениями, коммерческими правонарушениями. Таможенные органы стали субъектом оперативно-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Какую Россию мы строим" // Российская газета. - 2000. - 11 июля.
розыскной деятельности. Являясь правоохранительными по сути своей работы, таможенные органы тесно взаимодействуют с другими органами в борьбе с правонарушениями в сфере внешнеэкономической деятельности, пресечении незаконного ввоза и вывоза с территории Российской Федерации оружия, наркотиков, валюты и культурных ценностей.
Проблемы дальнейшей разработки и реализации таможенной политики Российской Федерации требуют фундаментального теоретического анализа. Приоритетными направлениями исследований в области таможенной политики Российской Федерации являются: методологические проблемы, изучение вопросов влияния геополитической ситуации на характер реализации и защиты национальных интересов в таможенном пространстве, механизмов разрешения таможенных противоречий, социально-экономические, военные и собственно таможенные аспекты, рассмотрение проблем экономической безопасности.
Отечественной науке еще только предстоит тщательно проанализировать государственные основы регулирования таможенных отношений, рассмотреть формы и методы работы таможенных органов по обеспечению экономической безопасности. При этом, особенно важно уяснить сущность таможенных органов в системе исполнительной власти, их место и роль в обществе, связь с государством и значение в обеспечении экономической безопасности.
Таким образом, можно утверждать, что деятельность таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности недостаточно исследована в теоретическом плане, имеется немало и практических проблем. Приведенными обстоятельствами объясняется актуальность и выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Проблемы политической, экономической, информационной безопасности страны на протяжении истории России всегда были особо важными. С распадом Союза ССР и становлением Российской Федерации в новых границах и с иным соци-
ально-экономическим строем эти проблемы обострились. Изучению вопросов экономической безопасности страны в новых политических условиях посвящены труды таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, Д.Г.Балуев, О.А.Бельков, А.В.Возжеников, В.Загашвили; И.К.Макаренко, В.Л.Манилов, В.В.Огнева, С.З.Павленко, А.И.Поздняков, С.А.Проскурин; А.А.Прохожев, С.М.Рогов, Н.И.Рыжак, В.В.Серебрянников; С.В.Смульский, Л.И.Шершнев, А.С.Щербаков и др.1.
В то же время, за пределами детального научного анализа остались вопросы деятельности таможенных органов России в сфере экономической безопасности. Несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики государственной деятельности таможенных органов в сфере национальной безопасности, прежде всего ее правового аспекта, нуждаются в теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что оставляет место для специального комплексного анализа данного направления деятельности таможенных органов в России.
Абдурахманов М.И., Баришполец В.А., Манилов В.Л., Пирумов B.C. Основы национальной безопасности России. - М.: Друза, 1998.; Возжеников А.В., Прохожее А.А. Система жизненно важных интересов РФ: сущность, содержание, классификация, механизм согласования и формирования. - М.: Изд-во РАГС, 1998; Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. - М: ЭДАС ПАК, 2000; Общая теория национальной безопасности /Под общ. ред. А.А.Прохожева. Автор колл.: Возжеников А.В., Кривельская Н.В., Макаренко И.К. и др. - М.: РАГС, 2002; Прохожее А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. - М.: Изд-во РАГС, 1996; Проскурин С.А. Национальная безопасность страны: сущность, структура, пути укрепления. - М.: Общество "Знание", РСФСР, 1991; Арсеньев М. Экономическая безопасность // Обозреватель. - 1998. - № 5; Загашвили В. Национальная экономическая безопасность // Общественные науки и современность. - 1995. - №2; Экономическая безопасность России // Социально-политический журнал. - 1997. - №5; Курило А.П., Стрельцов А.А. Информационная безопасность России в современных условиях и основные подходы к ее обеспечению // Безопасность. - 1995. - № 11; Балуев Д.Г. Информационная безопасность России. Нижегородский университет //Политика. - 1999. - № 1; Феоктистов Г.Г. Информационная безопасность общества // Социально-политический журнал. - 1996. - №5; Серебрянников В.В. О политической безопасности России // Социально-политический журнал. - 1997. - № 3; Он же. Политическая безопасность //Свободная мысль. - 1997. -№1; Серебрянников В.В., Холопьев А. Социальная безопасность России. - М., 1996; Флиер А.Я. Культура как феномен национальной безопасности // Общественные науки и современность. - 1998. - № 3.
Объектом исследования выступила деятельность таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации.
Предметом исследования явилось правовое регулирование деятельности таможенных органов Российской Федерации в системе обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.
Рабочая гипотеза диссертации. Важнейшая роль в деле обеспечения экономических интересов государства принадлежит таможенной службе - одному из базовых институтов государственного регулирования экономических и правовых отношений. Таможенное государственно-правовое регулирование как неотъемлемая часть экономической политики государства зависит от общих целей государственного и экономического развития, от общей экономической стратегии государства. Таможенное регулирование предполагает использование целого спектра способов, методов, приемов регулирования, обусловленных динамичной по своей природе и характеру таможенной политикой и способных только в совокупности, в органическом единстве и взаимодействии, обеспечить должный эффект в процессе осуществления таможенного дела.
В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в разработке комплекса мер, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность определили цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка современных форм и правовых основ участия таможенных органов Российской Федерации в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации.
При достижении поставленной цели решались основные задачи исследования:
раскрыть содержание понятия "таможенная политика в сфере экономической безопасности", его закрепление в Таможенном кодексе Российской Федерации 2003 г.;
проанализировать существующие формы участия таможенных органов Российской Федерации в обеспечении экономической безопасности страны;
рассмотреть правовые основы, сущность и содержание деятельности таможенных органов Российской Федерации в сфере экономической безопасности;
представить предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в осуществлении анализа вопросов правового регулирования статуса, функций и деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности России;
в разработке направлений развития функций таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности;
в изучении воздействия на безопасность России интеграционных процессов в таможенной сфере при формировании единого экономического пространства;
в представлении предложений по повышению эффективности осуществления таможенными органами России деятельности по обеспечению экономической безопасности страны.
Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Конкретизация понятия "таможенная политика в сфере экономической безопасности", раскрытие их содержания в контексте принятия нового Таможенного кодекса Российской Федерации.
Таможенная политика является составной частью общей государственной политики России. В ее основе лежат цель, задачи, принципы, основные направления и механизм обеспечения экономической безопасности страны. Таможенная политика формируется на основе правовых норм Конституции, законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти, общепризнанных принципов и норм международного права. Она реализуется посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (организаций) и граждан в соответствии с их правовыми полномочиями в таможенной сфере.
Основными направлениями таможенной политики являются совершенствование системы взаимодействия органов государственной власти в деле по обеспечению экономической безопасности, развитие межгосударственного таможенного сотрудничества; формирование и развитие системы научного и правового обеспечения в области таможенной политики.
Экономическая безопасность как составная часть национальной безопасности страны включает выявление интересов страны в таможенной сфере; прогнозирование и оценку угроз национальной безопасности страны; разработку основных направлений таможенной политики страны; правовое регулирование обеспечения безопасности страны в таможенном пространстве; организацию пограничного, таможенного, санитарного и иных видов контроля на государственной границе; координацию деятельности общегосударственных органов власти, органов государственной власти в субъектах Федерации по развитию таможенного дела и обеспечению экономической безопасности страны и союзных государств; международное сотрудничество.
2. Уточнение правовых основ, сущности и содержания деятельно
сти таможенных органов Российской Федерации в сфере экономической
безопасности.
Функции обеспечения экономической безопасности страны, предотвращения внешних угроз призваны выполнять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование внешнеэкономической деятельности, в том числе и таможенное регулирование. Таможенная политика и таможенные органы изначально в силу специфической природы и структуры таможенного дела являются органами, направленными на обеспечение экономической безопасности. Правовое регулирование, применяемое таможенными органами, включает комплекс правовых, экономических, организационных и иных мероприятий и программ, нацеленных на обеспечение экономической безопасности, оптимизацию процессов развития и обеспечения эффективности торгово-экономических отношений.
Реализация принципов единства и централизации таможенного дела обеспечивается единством территории, таможенной политики, единством таможенной границы, таможенного права, единой организацией и осуществлением таможенной деятельности. Исходя из этого, все таможенные органы являются федеральными органами, служащие — федеральными служащими, имущество - федеральной собственностью, а нормы таможенного права - федеральными нормами.
3. Рекомендации по совершенствованию организационных форм
деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспече
нию экономической безопасности.
Таможенная политика государства представляет собой деятельность органов государственной власти по реализации его функций в таможенной сфере и направлена на обеспечение суверенитета, территориальной целостности, защиту интересов и безопасности страны в ее государственном пространстве, а на договорной основе - и в пограничных
пространствах других государств. Необходимость проведения таможенной политики обусловлена совокупностью внешних и внутренних факторов. На таможенную политику России оказывают значительное влияние и такие факторы, как расширение функций таможенных органов России по противодействию деятельности преступных международных организаций, незаконного оборота товаров и др.
Развитие таможенной политики в деле обеспечения экономической безопасности страны предполагает проведение трех групп важнейших мероприятий:
совершенствование нормативной правовой базы, определяющей полномочия и регламентирующей деятельность в таможенном пространстве страны, а также устанавливающей ответственность за нанесение ущерба ее национальным интересам;
разработка и реализация государственных целевых комплексных программ, укрепляющих экономическую безопасность страны;
прогнозирование развития обстановки, выработка и реализация мер по рационализации механизма деятельности общегосударственных и других органов исполнительной власти в таможенном пространстве.
4. Предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации в сфере экономической безопасности.
Объединение таможенных территорий ряда государств СНГ в единую таможенную территорию и перенос таможенного контроля на внешние границы обусловили необходимость крупных изменений в существующих правовых нормах.
Серьезным изменениям должны быть подвергнуты все составные части государственно-правового регулирования межгосударственных отношений в рамках единого экономического пространства. В рамках соглашения о формировании единого экономического пространства следует на основе сравнительного анализа национальных законодательств разра-
ботать Программу первоочередной законотворческой деятельности по сближению и гармонизации национальных законодательств государств-участников таможенного союза. Создание единой таможенной территории в значительной мере зависит от совершенствования его правовой основы, проведения активной работы по гармонизации и унификации национальных законодательств, особенно в области внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового и налогового законодательства.
Среди практических рекомендаций в диссертации содержится предложение о проработке в рамках таможенного союза механизма оперативного и адекватного реагирования на кризисные ситуации в экономической и таможенной сферах.
Предстоит на практике реализовать заложенную в Таможенном кодексе концепцию оценки и управления рисками, которая предусматривает не сплошной контроль перемещаемых через границу товаров, а выборочный контроль, связанный с рисками для общей безопасности, здоровья граждан, прав интеллектуальной собственности. Для эффективного таможенного контроля представляется необходимым усилить координацию работы, оперативное взаимодействие с другими государственными органами.
Методологическая и теоретическая основа. Рассмотрение вопросов правового регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации в сфере экономической безопасности, практики деятельности таможни проводилось на основе использования принятых в отечественной теории национальной безопасности методов научного анализа: системного, структурно-функционального, социологического, сравнительно-правового, формально-юридического, теоретико-прогностического.
При анализе нормативных правовых актов применялись методы диалектического познания, основное предназначение которых автор видит в представлении влияния конституционных основ и правовых регу-
ляторов на выявление политических и экономических приоритетов деятельности таможенных органов России по защите национальных интересов. Благодаря избранной методике комплексного системного анализа диссертант рассматривает правовое регулирование деятельности таможенных органов России по обеспечению экономической безопасности не как самодостаточное, автономное явление, существующее изолированно от других элементов системы поддержания безопасности страны, а как неотъемлемую часть этой системы.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составляет современный исследовательский материал, содержащийся в монографиях, научных статьях отечественных и зарубежных исследователей, материалах научных конференций, семинаров и симпозиумов, в той или иной мере имеющих отношение к решению задач, поставленных автором диссертационного исследования.
Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования имеющейся научной монографической литературы по рассматриваемой проблеме. Теоретическую основу диссертации составили фундаментальные работы по правоведению и теории национальной безопасности. Среди них научные труды таких российских ученых, как: В.Е.Аксаков, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, О.В.Дамаскин, НХ.Кобец, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, Е.А.Лукашова, И.И.Лукашук, Г.Н.Манов, А.А.Прохожев, Н.И.Рыжак, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, В.А.Топорнин, В.А.Туманов, И.А. Умнова (Конюхова), Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, Л.СЯвич и др.
Вопросам государственного регулирования экономических взаимоотношений стран СНГ, таможенных аспектов интеграционных процессов посвящены работы многих отечественных ученых. Значительный вклад в исследование истории и современного состояния, перспектив развития таможенной службы России внесли работы Д.Н. Бахраха, О.А.Богомолова, А.В. Бухтиярова, М.В.Ванина, Б.Н. Габричидзе,
В.Е. Зобова, Ю.Г. Кисловского, А.Н. Козырина, А.Ф. Лисова, В.А. Максимцева, Л.Н. Маркова, Е.Г. Моисеева, А.Ф. Ноздрачева Ю.М. Петрова, Е.Т. Усенко, А.А. Шахмаметова, Ю.В. Шишкова и других1.
Нормативная база диссертационного исследования. Теоретические и практические выводы сделаны на основе анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Государственно-правовое регулирование таможенного дела Российской Федерации, практические вопросы деятельности таможенных органов России по обеспечению экономической безопасности исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов Российской Федерации, международных договоров, подписанных Российской Федерацией в рамках Содружества Независимых Государств, Таможенного союза (Евразийского экономического сообщества) и Союза Беларуси и России. В диссертации использованы материалы обсуждений в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ, Государственном таможенном комитете РФ (с марта 2004 г. - Федеральной таможенной службе Российской Федерации) законопроектов и конкретных вопросов
Бахрах Д.Н., Кивалов СВ. Таможенное право России. - М., 1995; Богомолов О.А. Пути сближения и гармонизации национальных законодательств государств-участников Таможенного союза. Материалы конференции "Проблемы и перспективы совершенствования правовой основы Таможенного союза и гармонизация таможенного законодательства". - Алматы, 1998 // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПБ. - 1999. - № 1; Ванин М.В. Повышение эффективности управления таможенной службой России // Автореф. дисс. на соискание научной степени кандидата экон. наук - М., 2000; Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. - М.: Книжный мир, 1998; Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1993; Городецкий П. Функции таможенных органов и налоговой полиции в правоохранительной сфере // Право и жизнь. - 2000. - № 29; Ерохин А.Н. Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана // Моск. журнал, междунар. права = Moscow j. of intern, law. -M., 1996. - № 1; Козырин А.Н. Таможенное право России; Общ. часть / Моск. гос. ин-т междунар. отношений (Ун-т) МИД Рос. Федерации. - М.: "СПАРК", 1995; Ноздрачев А. Таможенные органы Российской Федерации // Право и экономика. - 1997. - № 17-20; Правовые вопросы таможенного дела: история, теория, практика // Учен. зап. С.-Петерб. им. В.Б.Бобкова фил. Рос. таможен, акад. - СПб. - 1997. - №1; Таможенное дело в России. X - начало XX вв. (Исторический очерк. Документы. Материалы) /Под ред. проф. А.Н.Мячина. - СПб.: "ПиК", 1995.
по обеспечению экономической безопасности России в таможенной сфере.
Таким образом, научному анализу подверглись положения, изложенные, в первую очередь, в Конституции Российской Федерации, других федеральных законах, а также в многочисленных иных нормативных правовых актах, касающихся юридического статуса, структур и блоков современного таможенного дела и практики деятельности таможенных органов. Помимо теоретических исследований в работе было использованы аналитические материалы, характеризующие практические аспекты деятельности таможенных органов России по обеспечению экономической безопасности страны.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ деятельности таможенных органов России в сфере экономической безопасности. Содержащиеся в исследовании предложения могут способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции таможенного дела в Российской Федерации, совершенствованию государственного регулирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, а также в работе Федеральной таможенной службы, других министерств и ведомств.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании теории национальной безопасности, таможенного права, некоторых других дисциплин, в частности, при разработке спецкурсов по актуальным проблемам обеспечения экономической безопасности России, совершенствования таможенного законодательства.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Государст-
венном Таможенном комитете, Федеральной таможенной службе Российской Федерации, а также в выступлениях на различных практических семинарах, всероссийских научных конференциях: "Право на безопасную жизнь как основополагающее право человека в XXI веке", "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики". Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и литературы.
Таможенные органы в системе государственных органов
Деятельность таможенных органов России охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности
Анализируя актуальные проблемы участия таможенных органов в сфере национальной безопасности с позиций как правоведения, так и общей теории национальной безопасности следует, прежде всего, обозначить принципиальные положения, предопределяющие как характер, так и способ настоящего исследования. Структурно-функциональная характеристика таможенных органов как элемента системы органов государственной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления. Необходимо уяснить сущность таможенных органов в системе исполнительной власти, их место и роль в обществе, связь с государством и значение в обеспечении национальной безопасности.
При определении статуса, полномочий и места таможенных органов Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации надлежит отметить следующие их характерные черты и особенности: во-первых, таможенные органы Российской Федерации являются органами исполнительной власти. Это — элементы единой системы государственного управления. Таким образом, таможенные органы в сфере управления таможенным делом выступают как административно-исполнительные органы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный таможенный комитет был преобразован в Федеральную таможенную службу. Указом таможенные органы определены именно как органы исполнительной власти, следовательно, деятельность этих органов должна быть направлена на реализацию норм и положений Конституции, федеральных законов и иных нормативных правовых актов; во-вторых, таможенные органы осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела. Таможенные органы России в своей совокупности составляют единую систему таможенных органов, в основе которой лежат системообразующие факторы, придающие совокупности таможенных органов Российской Федерации черты определенной целостности, единства элементов. Все эти системообразующие факторы в совокупности обусловливают существование взаимных связей между всеми элементами, входящими в состав таможенных органов России. При наличии этих факторов система проявляет свою целостность, именно они обеспечивают данную совокупность органов определяющим признаком - системы органов, хотя их роль и значение для каждого различны.
В числе такого рода системообразующих факторов называют следующие1: 1. Функциональная общность таможенных органов состоит в том, что все они осуществляют таможенное дело, проводят в жизнь единую таможенную политику. Этот важнейший фактор отражен и юридически закреплен в Таможенном Кодексе о том, что таможенное дело непосред ственно осуществляют таможенные органы РФ: Федеральный орган ис полнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела и единообразие применения таможенного за конодательства Российской Федерации всеми таможенными органами на территории Российской Федерации (ч.З ст. 1 Таможенного кодекса). В ст. 403 Таможенного кодекса РФ закреплены основные функции таможенных органов Российской Федерации. То, что все они осуществляют таможенное дело, не означает, что объем функций и конкретная компетенция, в частности, характер полномочий всех звеньев таможенной системы, - одинаковы. Между таможенными органами различных уровней есть существенные различия, что естественно, учитывая характер и место, занимаемое соответствующим таможенным органом в единой системе. Однако функциональная общность всех таможенных органов - один из наиболее характерных признаков всей таможенной системы.
Организационное взаимодействие: взаимосвязи таможенных органов означает, что каждый орган взаимосвязан с другими выше- и ни жестоящими таможенными органами и звеньями, что ни один из них не функционирует сам по себе; только в тесном взаимодействии с другими звеньями он оказывается способным выполнять свои функции и предос тавленные законом полномочия. Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. - М., 2001. - С. 92. 3. Единство системы таможенных органов обеспечивается их задачами и целями, а так же едиными организационными принципами построения их деятельности. Каждый таможенный орган - частичка достаточно централизованной системы, функциональным и организационным центром которой является Таможенный Кодекс РФ. 4. Целостность таможенных органов заключается в том, что каждый из таможенных органов - это не автономная единица, а неразрывная составная часть целостного организма, которым является система таможенных органов. Целостность в этой связи означает не нечто искусственное, навязанное, а свойство, обусловленное собственно характером таможенного дела. Статья 401 Таможенного кодекса Российской Федерации "Таможенные органы и их место в системе государственных органов Российской Федерации" утверждает: Таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций".
Функции таможенных органов Российской Федерации
Таможенные органы, используя разнообразные формы и методы, осуществляют функции и полномочии в области организации и перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств; взимания таможенных платежей; таможенного оформления и контроля и т.д. Эти направления - основные в деятельности таможенных органов.
Важнейшая роль в деле обеспечения экономических интересов государства принадлежит таможенной службе - одному из базовых институтов государственного регулирования экономических и правовых отношений. Участвуя в регулировании внешнеторгового оборота и осуществляя фискальную функцию, таможенная служба регулярно пополняет государственный бюджет и, тем самым, способствует решению экономических проблем. Путем разумных протекционистских мер таможенная служба оберегает национальную промышленность.
В новых рыночных условиях, когда российская экономика стала "открытой", а государственные границы "прозрачными" или во многих местах "размытыми", гораздо более сложной и масштабной, чем раньше, стала проблема экономической безопасности Российской Федерации. В ее обеспечении зоной ответственности таможенной службы является сфера внешнеэкономической деятельности государства.
Функции таможенных органов представляют собой основные направления деятельности таможенных органов. С этой точки зрения особую роль играет значение таможенных органов с позиций экономического развития РФ и роста товарооборота между Россией и зарубежными странами. Роль таможенных органов во внешнеполитической деятельности Российской Федерации обусловливает особый "набор" функций таможенных органов, но в то же время их связь с выполнением важнейших социально-экономических и внешнеполитических программ не ограничивает многообразия функций таможенных органов.
Так, ст. 403 Таможенного Кодекса РФ перечисляет следующие функции таможенных органов: 1) осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу; 2) взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию; 3) обеспечивают соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; 4) обеспечивают соблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу; 5) обеспечивают в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности; 6) ведут борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела, пресекают незаконный оборот через тамо женную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров, а также оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом и пресечении незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации; 7) осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле; 8) ведут таможенную статистику внешней торговли; 9) обеспечивают выполнение международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела, осуществляют сотрудничество с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела; 10) осуществляют информирование и консультирование в области таможенного дела, обеспечивают в установленном порядке государственные органы, организации и граждан информацией по таможенным вопросам; 11) проводят научно-исследовательские работы в области таможенного дела.
Приведенный перечень показывает, насколько многообразной является деятельность российских таможенных органов. При этом следует обратить внимание на один существенный момент. Таможенные органы призваны обеспечить соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, выступая при этом как исполнительно-административные органы1. При этом деятельность таможенных органов характеризуется также и правоохранительной направленностью. Они принимают меры по защите прав и инте 1 Таможенное право / Под ред. Б.Н Габричидзе. - М, 1995. - С. 93. ресов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела. В процессе осуществления своих функций таможенные органы действуют именно как правоохранительные органы - в частности, осуществляют борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и таможенного законодательства.
Сущность любой деятельности раскрывается через выявление целей. Таможенное дело преследует две группы целей:
Экономические, которые состоят из фискальных функций и регулятивных. Фискальные функции - это пополнение доходной части государственного бюджета. Регулирующее воздействие на экономику таможенный механизм оказывает таможенными тарифами, а также запретами, ограничениями, лицензированием, квотированием.
Регулирование призвано: а) стимулировать развитие национальной экономики; б) защищать российский рынок; в) привлечь иностранные инвестиции; г) выполнять обязательства перед другими государствами, международными союзами. Защитные цели (функции): обеспечение экономической, санитарной безопасности страны, общественного порядка, здоровья населения, культурных ценностей; предупреждение и выявление контрабанды, уклонение от оплаты таможенных пошлин, других правонарушений; предупреждение ввоза на территорию РФ товаров, вредных для здоровья и экологии, ввоз наркотических, ядовитых, взрывчатых веществ, радиоактивных материалов, вывоз предметов старины, представляющих историческую и культурную ценность для страны. Возрастает роль Федеральной таможенной службы России как ведомства, активно участвующего в разработке таможенной политики Российского государства. Внедрение новых технологий взимания таможенных платежей, обеспечение своевременного и правильного их начисления, организация контроля за их поступлением в полном объеме в феде ральный бюджет позволили добиться весомых экономических результатов.
Воздействие на экономическую безопасность России интеграционных процессов в таможенной сфере
22 апреля 2004 г. Государственная Дума Российской Федерации ратифицировала Соглашение о формировании Единого экономического пространства, подписанное в Ялте 19 сентября 2003 г. Этот шаг является одним из последних политико-правовых решений в сфере интеграции, в деле формирования таможенного союза в рамках СНГ. А исходным моментом многостороннего и двустороннего таможенного сотрудничества с государствами - прежними союзными республиками Союза ССР является Постановление Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. "О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств - бывших союзных республик о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах и о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей.
В этом постановлении были одобрены в качестве основы для переговоров представленные Государственным таможенным комитетом России и согласованные с МИД, министерствами безопасности, культуры, юстиции Российской Федерации проекты типовых соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств -прежних союзных республик Союза ССР о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах и о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата вывозимых и ввозимых культурных ценностей.
Из всех декларируемых и возможных союзов стран Содружества Независимых Государств - торгового в виде межгосударственной или многосторонней ассоциации свободной торговли; таможенного; общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; платежного и валютного (здесь последовательно перечислены все этапы углубления интеграции стран Содружества, определенные Договором об экономическом союзе 1994 г.) - реально в настоящее время можно рассматривать и анализировать лишь Таможенный союз. В подписанном в ходе Московской встречи глав государств и глав правительств стран-участниц СНГ в сентябре 1993 г. Договоре о создании экономического союза были обозначены основные этапы интеграционных процессов в СНГ (ст. 4): "Договаривающиеся Стороны согласились, что экономический союз создается путем поэтапного углубления интеграции, координации действий в осуществлении экономических реформ чрез межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли; таможенный союз; общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; валютный (денежный) союз"1.
Правовую основу взаимодействия стран СНГ в экономической сфере составили принятые уже в 1992 г. соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности (подписано 20 марта 1992 г. в Киеве), о статусе экономического Суда СНГ (6 июля 1992 г., Минск.), о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности (9 октября 1992 г., Бишкек), Договор о создании Экономического Союза (24 сентября 1993 г., Москва), Соглашение о создании зоны свободной торговли (15 апреля 1994 г., Москва). В октябре 1994 г. было подписано соглашение о Платежном союзе стран Содружества и разработан Перспективный план интеграционного развития Содружества Независимых Государств. Органами СНГ являются Совет глав государств, Совет глав правительств, Исполнительный Секретариат и Межпарламентская ассамблея. В 1994 г. создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК) - орган, впервые уполномоченный принимать обязательные для исполнения решения и обеспечивать контроль за выполнением принятых обязательств по решениям Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.
В январе 1995 г. в г. Москве Россией, Белоруссией и Казахстаном был образован Таможенный союз, к которому в 1996 г. присоединился Кыргызстан, а в феврале 1999 года - Таджикистан. Решение о создании Таможенного Союза предусматривало интеграцию в рамках единой таможенной территории России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии Таджикистана. В январе 1995 г. главы правительств России, Белоруссии и Казахстана подписали пакет документов, реализующих на практике принципы единого таможенного пространства на территории этих государств: были продекларированы отмена тарифных и количественных ограничений в торговле, установление одинакового торгового режима и общих таможенных тарифов. Была заявлена и следующая перспектива - объединение таможенных территорий государств в единую таможенную территорию, перенос таможенного контроля на внешние границы.
При создании Таможенного Союза заложена идея формирования единого экономического рынка, перехода к экономическому союзу и общему рынку. Правовую основу должна составить документация, прошедшая практическую реализацию. К ней относятся, например, документы, регламентирующие отношения между Россией и Белоруссией. Коротко остановимся на некоторых, наиболее важных документах, составляющих сегодня нормативную базу Таможенного Союза.
Таможенный союз предусматривает создание на территориях вошедших в него стран единого таможенного пространства, отмену ограничений в торговле, установление общих таможенных режимов и единых тарифов во взаимоотношениях с другими странами. На данном этапе основной перспективой сотрудничества в рамках "пятерки" является создание зоны свободной торговли. Подлинно эффективное взаимодействие в рамках зоны свободной торговли возможно при объединении экономиче ских потенциалов ведущих республик прежнего СССР. Это наряду с Россией, Казахстаном и Беларусью - Украина.
Наиболее интенсивные экономические отношения России сложились с Украиной, Казахстаном и Белоруссией, на долю которых приходится около 80% товарооборота в рамках СНГ.
Россия получает определенные преимущества от Таможенного союза. Благодаря союзу создаются льготные условия для транзита нефти и газа, не будут производиться платежи, связанные с размещением в Белоруссии российских войск и объектов стратегических назначений. Также надо учитывать и факторы, не поддающиеся точной экономической оценке. Облегчаются условия для развития производственно-технологической кооперации и хозяйственных связей в целом. Россия получает более свободный доступ к сырьевым ресурсам Казахстана. Значительно снижаются затраты, связанные с соблюдением таможенного режима на границах с Белоруссией и Казахстаном.
Следует отметить, что кроме двусторонних договоренностей Таможенный союз обеспечивается также рядом многосторонних соглашений и конвенций, принятых государствами СНГ, в том числе: Основы таможенных законодательств, Единая методология таможенной статистики внешней торговли, О безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников, Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, О создании объединенной системы противовоздушной обороны государств - участников СНГ, О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам.
В преамбуле Основ таможенного законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств установлено, что основы определяют принципы правового, экономического и организационного регулирования таможенного дела государств-участников Содружества, за которыми сохраняется право введения других норм, не противо речащих Основам. Основы - фундаментальный правовой акт, об этом свидетельствует такая с первой точки зрения формальная деталь, что его образуют 234 статьи.
Констатируя наличие объективных возможностей для реального формирования Таможенного союза, проведенная работа по гармонизации законодательств вместе с тем позволяет сделать вывод, что сближение законодательств будет осуществляться в течение длительного периода времени. В различных областях законодательств этот процесс проходит с разной скоростью и степень сближения неодинакова.
Видимо, наиболее энергично и в сжатые сроки решение задачи возможно и необходимо в нормативной сфере, обеспечивающей создание Таможенного союза.
Направления совершенствования правового регу лирования деятельности таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности
Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. №1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24) гласит: "Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями.
Несмотря на то, что любые попытки провести четкую разграничительную черту между публичными и частными интересами обречены на неудачу, поддержание баланса между ними является одной из основных задач государственных органов, в том числе и таможенных. В настоящее время в России провозглашается принцип сближения частных и публичных интересов. Интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества".
Как положительное явление следует оценить использование принципа необходимости сбалансированного учета публичных и частных интересов в таможенной деятельности. Так, в своем Постановлении от 27 апреля 2001 г. № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации отметил: "Поддержание - в целях обеспечения конституционных гарантий прав и свобод граждан - баланса публичных интересов государства и частных интересов субъектов, участвующих в таможенных и сопряженных с ними гражданско-правовых отношениях, диктует необходимость установления ограничительных сроков для применения конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств, явившихся непосредственным объектом нарушения таможенных правил"1. Данный вывод Конституционного Суда, наряду с другими, послужил основанием для признания статьи 247 Таможенного кодекса Российской Федерации (в своей редакции, действовавшей до 1 января 2004 г.) не соответствующей Конституции Российской Федерации. Своим Постановлением Конституционный Суд продемонстрировал возможность практического применения принципа сбалансированного учета публичных и частных интересов для обоснования правовой позиции по конкрет ному делу. Таким образом, несмотря на свою субъективность этот принцип имеет значительную практическую ценность.
Проблемы организации координации и взаимодействия в деле обеспечения экономической безопасности - это проблемы трехуровневые: - межведомственные - самые болезненные и заметные, актуальные и сложные; - внутриведомственные - не менее актуальные, но мене заметные, обусловленные трудностями структурирования и определения границ функциональности вновь формируемых специальных служб таможенных органов; - проблемы межгосударственные, международные. Вопрос о таможенной политике приобрел особое значение в новой геополитической ситуации на Евразийском континенте в связи с изменениями установившихся после Второй мировой войны границ между государствами. Эти изменения высветили различия в позициях современных государств на роль государственных границ и деятельность государственных институтов по их защите. В одних государствах полагают необходимым установление "железного занавеса" по всей границе, в других - охранно-правовое присутствие только в пунктах пропуска, в третьих -исходят из целесообразности иметь "прозрачные" границы, в четвертых -предлагают некоторые промежуточные варианты в зависимости от отношений с сопредельными государствами. С особой остротой встает проблема защиты национальной безопасности и экономических интересов России как государства, в которых появились новые участки государственной границы. В этих и иных случаях происходит смена ценностей и ориентиров поведения людей. Возникает необходимость обеспечения выхода страны из кризисного состояния, обоснования новой системы мер по обеспечению национальной безопасности, территориальной целостности государства, как в целом, так и на отдельных участках границы.
Таможенная политика государства является составной частью общей его политики и концепции безопасности (национальной безопасности) данного государства. В ее основе лежат цель, задачи, принципы, основные направления и механизм обеспечения экономической безопасности страны. Таможенная политика формируется на основе правовых норм Конституции, законов и других нормативных правовых актах государственных органов, общепринятых принципов и норм международного права. Она реализуется посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений (организаций) и граждан в соответствии с их правовыми полномочиями в таможенной сфере.
Таможенная политика государства представляет собой деятельность органов государственной власти по реализации его функций в таможенной сфере и направлена на обеспечение суверенитета, территориальной целостности, реализацию и защиту интересов и безопасности страны в ее государственном пространстве, а на договорной основе - и в пограничных пространствах других государств. Таможенная политика государства осуществляется преимущественно в его территориальном пространстве, которое охватывает государственную границу страны, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории внутренних морских вод и территориального моря, подводную среду, континентальный шельф, исключительную экономическую зону и конвенционные районы, определенные тому или иному государству по международным правовым актам.
Необходимость проведения таможенной политики обусловлена совокупностью внешних и внутренних факторов. На таможенную политику
России оказывают значительное влияние и такие факторы, как расширение функций таможенных органов России по противодействию деятельности преступных международных организаций, незаконного оборота товаров и др.
