Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью решения широкого круга проблем, связанных с повышением эффективности деятельности органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так в субъектах Российской Федерации В общем комплексе, необходимых для этого мер трудно переоценить значение последовательного совершенствования правового регулирования организации контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности
На современном этапе развития Российской Федерации возможности государственного контроля как ведущего организационно-правового средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используются недостаточно Контроль нередко подменяется мелочной опекой индивидуальных и коллективных хозяйствующих субъектов, неоправданным вмешательством в сферу частных интересов, нарушением прав и законных интересов участников административно-правовых отношений В то же время должным образом не контролируется ход реализации многих важные решения федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране, повышение жизненного уровня населения, обеспечение конкурентоспособности российской экономики, противодействие международному терроризму и организованной преступности
Политико-экономические перемены в современной России создали несоответствие между прежней системой административного контроля и потребностями новой системы государственного управления В России еще не сложилась, соответствующая современным требованиям в области обеспечения национальной безопасности система административного контроля Такое противоречие может быть решено на основе трансформации контрольных механизмов и корректировке в соответствии
с ним функций органов исполнительной власти, осуществляющих контрольную деятельность
Кроме того, контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста нынешних масштабных административных реформ Более того, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации определено, что одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства является создание эффективного механизма осуществления административного контроля за соблюдением федерального законодательства При этом реализация мер, направленных на упорядочение контроля, не позволит в полной мере реализовать задачи государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, если не обеспечить тесной увязки данной политики с административной реформой, реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений
Таким образом, необходимость анализа современного состояния осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению большей эффективности этого процесса в условиях проведения административной реформы в интересах обеспечения национальной безопасности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы исследования и круг использованных источников. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области права, государственного строительства и национальной безопасности значимости исследования проблем административного контроля, вопросы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в современных условиях не были подвергнуты в отечественном правоведении специальному анализу
За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным
5 изменениям Прежде всего, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных механизмов контрольной деятельности и др
В разное время к тем или иным аспектам контроля в государственном управлении обращались такие ведущие представители правовой науки, как АП Алехин, Г В Атаманчук, ИН Барциц, ДН Бахрах, Б Н Габричидзе, В М Горшенев, Ю М Козлов, А П Коренев, Б М Лазарев, А Е Лунев, Д М Овсянко, В И Ремнев, Л М Розин, В М Савицкий, Ю А Тихомиров, О В Филимонов, И Б Шахов, Е В Шорина, Ю Л Шульженко, Б С Эбзеев и ряд других
Проблемам административного контроля посвящены труды В Г Бессарабова, Я Л Здира, В Б Иссер, А П Кармолицкого, А Л Прозорова, Ф С Разаренова, Л М Розина, А В Серегина, М С Студеникиной и др
Ряд прикладных проблем контроля и административного надзора исследовался в работах Ю Е Аврутина, В М Безнадежных, И И Веремеенко, Р И Денисова, А Т Дмитриева, М И Еропкина, А В Никонова, Л Л Попова, Г А Туманова и др
В ходе исследования по теме диссертации были использованы работы современных российских исследователей по наиболее общим вопросам деятельности органов исполнительной власти Это научные труды К С Вельского, О Е Кутафина, Д М Овсянко, В М Манохина, В А Прокошина, Н Г Салищевой, С 3 Соловьевой и др
Весомой методологической базой настоящего диссертационного исследования явились труды в области национальной безопасности Российской Федерации, выполненные А Г Арбатовым, И П Блищенко, О В Домаскиным, А И Иойрышем, А А Кокошиным, И К Макаренко, В Л Маниловым, С А Проскуриным, А А Прохожевым, С В Смульским, С В Степашиным, Ю Г Шпаковским и др
Несмотря на столь высокий интерес к проблемам административного контроля и национальной безопасности такой аспект как влияние контрольной деятельности органов исполнительной власти на
6 стабильность и безопасность Российской Федерации является недостаточно изученным В настоящее время практически отсутствуют фундаментальные исследования, в частности диссертационные, где административно-контрольная деятельность органов исполнительной власти рассматривалась бы в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Полагаем, это связано с тем, что в юридической науке контрольная деятельность органов исполнительной власти в основном рассматривалась изолированно от проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере организации административно-контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности
Предметом выступает правовое обеспечение административно-контрольной деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в современных условиях
Научная задача, решаемая в диссертации, заключается в теоретическом обосновании направлений совершенствования правовых механизмов осуществления административно-контрольной деятельности органами исполнительной власти Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности
Рабочая гипотеза диссертации заключается в утверждении, что административно-контрольная деятельность органов исполнительной власти приобретает особую значимость в системе современного государственного управления, влияет на состояние национальной безопасности Российской Федерации и способствует стабилизации общественных отношений Эта деятельность должна соответствовать политике проводимых в настоящее время реформ государственной службы и федеративных отношений, а также отвечать современным требованиям и задачам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Целью диссертации является комплексное исследование современной практики организации контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как государственно-правового института для обоснования конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере в интересах обеспечения национальной безопасности
Для достижения этой цели автор ставил перед собой следующие исследовательские задачи".
обоснование места и роли административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации,
исследование правовых механизмов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации Рассмотрение контроля как особой функции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Российской Федерации,
исследование отечественного и зарубежного опыта организации контроля в системе государственного управления, а также механизмов его правового регулирования,
исследование процессов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы,
обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Методологической основой исследования выступил, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций Структурно-функциональная характеристика контроля как особой функции органов исполнительной власти имеет
8 первостепенное значение для выработки верного представления о современном состоянии государственной власти в Российской Федерации Сегодня назрела необходимость переосмыслить место административного контроля в деятельности органов исполнительной власти, роль этой сферы деятельности в обществе и значение для развития государства и обеспечения национальной безопасности
В ходе исследования различных аспектов правового регулирования контрольных функции в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др
Сочетание приведенных методов предопределило обращение к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило во-первых, проанализировать правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, во-вторых, обосновать рекомендации по совершенствованию системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы в интересах обеспечения национальной безопасности
Теоретической основой послужили работы отечественных и зарубежных ученых по общетеоретическим и правовым проблемам обеспечения национальной безопасности, функционирования органов исполнительной власти, проблемам реформирования системы государственного управления, а также проблемам административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти
Исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления ими управленческой деятельности
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные
9 правовые акты, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления и совершенствования системы обеспечения национальной безопасности
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором проведен комплексный правовой анализ вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности
Предложены некоторые теоретические определения и конструкции, в частности, административно-контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти
Новизна диссертационного исследования заключается также в том, что автором исследованы противоречия в нормативном правовом регулировании административно-контрольной деятельности органов государственной власти и предложены механизмы их разрешения
В диссертации проведен обстоятельный анализ истории развития и функционирования системы государственного контроля в Российской Империи, СССР, а также зарубежный опыт рассматриваемого вида деятельности Результаты этого анализа автор использовал при обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти
В диссертации обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административно-контрольные функции органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы и в интересах обеспечения национальной безопасности
Аналитический потенциал исследования правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации состоит в том, что при изучении данной проблематики можно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия
10 формирования тех юридических рамок, в которых функционируют государство и система обеспечения национальной безопасности
На защиту выносятся следующие основные положения и научные результаты.
-
Определено, что контрольные функции органов исполнительной власти занимают особое место в их деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, так как способствуют укреплению законности и дисциплины в государственном управлении В диссертации показано, что контроль, отражая в первую очередь внутриорганизационный, управленческий аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой формой, объединяющей различные виды проверочной деятельности и государственного реагирования на выявленные нарушения В силу этого контроль ориентирован, прежде всего, на систематическую проверку хода реализации во внутриорганизационной деятельности управленческих решений и нормативных установлений, выявление и устранение недостатков в работе аппарата управления и должностных лиц
-
В результате, проведенных в настоящей диссертации правовых исследований установлено, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера, б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти, в) излишних контрольных функций и полномочий, г) недостаточного правового регулирования и стимулирования процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования, д) неэффективного механизма бюджетного финансирования деятельности контролирующих органов, ориентированного на цели контрольной
деятельности, а не на сам процесс контроля (например, на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций)
3 Показано, что модернизация, в ходе административной
реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти способствовала созданию необходимых юридических предпосылок
сокращения субъектов контрольной деятельности, уточнению и
унификации правового статуса контрольно-надзорных органов Их
реализация в практике дальнейшего организационно-правового
совершенствования системы государственной власти в Российской
Федерации предполагает установление более четкого разделения «зон»
контроля за исполнением федерального законодательства, выявление и
устранение дублирования предметов ведения различных федеральных
органов исполнительной власти (прежде всего, федеральных служб),
уточнения, применительно к каждому из них перечня необходимых
функций, а также передачу иным структурам несвойственных или
избыточных функций
-
Обоснована необходимость модернизации административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти для более эффективного обеспечения безопасности и устойчивого развития Российской Федерации путем уточнения структуры и состава контрольных органов в системе исполнительной власти С этой целью, в работе обосновывается необходимость уточнения компетенции ряда федеральных служб, а также порядок их финансирования, меры ответственности должностных лиц и другие аспекты системы государственного контроля
-
Обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти, а также внесению изменений в ряд нормативных правовых актов, регламентирующих структуру и деятельность системы административного контроля
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих организацию, правовую природу, цели, задачи, формы и
12 методы контрольной деятельности органов исполнительной власти в современной России
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, содержат творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций Результаты диссертационного исследования позволяют сформировать необходимую теоретическую базу для обоснования конкретных мер по совершенствованию правовых механизмов контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности
Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при обосновании предложений по совершенствованию административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации Особой сферой практического применения выводов диссертационного исследования является законотворческая деятельность Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда нормативных правовых актов, направленных на совершенствование системы государственного контроля Результаты диссертационного исследования так же могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведениях
Апробация результатов исследования Основные результаты диссертационного исследования докладывались автором на
Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Управление и общество» (Тамбов, 2006 г),
Межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономические и социально-правовые аспекты развития региона проблемы, тенденции, механизмы решения» (Липецк, 2006 г),
Научно-практической конференции «Профессионализм как фактор повышения эффективности и рациональности деятельности государственной и муниципальной службы» (Орел, 2006 г ),
Всероссийской научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления в России проблемы эффективного функционирования и развития» (Тамбов, 2006 г)
Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражения также в публикациях автора, общим объемом 5, 1 п л
Структура работы отражает логику исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников Каждая глава диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в Заключении
