Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты социально-экономической безопасности как составляющей национальной безопасности России 16
1.1. Сущность и правовое содержание социально-экономической безопасности как составляющей национальной безопасности России ... 16
1.2. Анализ социально-экономического состояния Читинской области 25
1.3. Интересы в социально-экономической сфере Читинской области
1.4. Угрозы социально-экономической безопасности Читинской области 53
Глава 2. Анализ состояния нормативной правовой базы в социально-экономической сфере 77
2.1. Федеральные нормативные правовые акты регулирования социально - экономических проблем 77
2.2. Нормативная правовая база Читинской области в сфере обеспечения социально-экономической безопасности 102
Глава 3. STRONG Основные направления улучшения правового регулирования отношений в социально-
экономической сфере Читинской области STRONG 122
3.1. Правовое обоснование пределов вмешательства органов государственной власти Российской Федерации в деятельность субъекта федерации в сфере обеспечения безопасности
3.2. Определение приоритетных направлений деятельности органов государственной власти по совершенствованию правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области 138
Заключение 156
Список использованных источников
- Сущность и правовое содержание социально-экономической безопасности как составляющей национальной безопасности России
- Интересы в социально-экономической сфере Читинской области
- Нормативная правовая база Читинской области в сфере обеспечения социально-экономической безопасности
- Определение приоритетных направлений деятельности органов государственной власти по совершенствованию правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области
Введение к работе
Актуальность проблемы, поставленной в диссертационном исследовании, проявляется, во-первых, в том, что Конституция Российской Федерации предоставила субъектам значительный объем самостоятельности в социально-экономической сфере, ибо управлять новыми экономическими и социальными процессами в масштабах столь огромной территории из столицы стало невозможным - к тому же управление пришло в противоречие с потребностями рыночной экономики и процессами политического плюрализма. Однако это лишь на время приглушило развитие деструктивного национализма в ряде субъектов, предоставив правовую основу для удовлетворения национальных амбиций определенным кругам вместе с жизненно важными преимуществами пребывания в составе Российской Федерации. Всплеск национализма стал следствием неразвитости гражданского общества в республиках и непонимания идеи правового государства. Субъекты Российской Федерации прилежно использовали свои права, забывая о том, что наряду с предоставленными правами, на субъекты возложена и огромная ответственность в сфере обеспечения интересов личности, общества и государства. А это во многом зависит от законодательного уровня того или иного субъекта Российской Федерации, его нормативной способности противостоять возникающим угрозам и опасностям, что, в свою очередь, определяет и состояние национальной безопасности. То есть, правовое регулирование может служить одним из основных критериев обеспечения безопасности. Именно поэтому значение правового регулирования в решении проблемы обеспечения безопасности трудно переоценить. Россия по Конституции является государством правовым, основным «орудием» которого должны быть правовые нормы. Поскольку именно они отличаются универсальностью, нормативностью и вместе с тем обязательностью для выполнения всеми субъектами правоотношений. Так, по мнению С.С. Алексеева, «... сила права с аксиологической точки зрения - это не только необходимость, не просто средство социального регулирования, но такое «средство», которое выступает как ценность, социальное благо»1. Поэтому наличие системного правового регулирования проблем социально-экономической безопасности позволит в значительной степени укрепить национальную безопасность. Правовое регулирование проблем социально-экономической безопасности субъектов РФ, по нашему мнению, в наибольшей степени представляет, как научный, так и нормотворческий интерес современной России.
Во- вторых, проблема обеспечения безопасности во все времена являлась одним из наиболее важных направлений деятельности российского государства. На современном этапе развития государственности все более заметнее становятся региональные (понимая в данном случае под термином «регион» субъект Российской Федерации) аспекты обеспечения безопасности. Анализ ситуации показывает, что причины складывающихся угроз национальной безопасности страны имеют ярко выраженный региональный характер. Они регионально дифференцированы, будь то глубокий экономический спад или безработица, высокий уровень задолженности по заработной плате, пенсиям и социальным пособиям, низкая финансовая дисциплина, слабая защищенность отечественных товаропроизводителей и другие.
В-третьих, положение усугубляется возрастающей дифференциацией экономического развития российских регионов и уровня жизни их населения. Все чаще политики и ученые обозначают понятие региональной безопасности как составной и неотъемлемой части национальной безопасности, посредством которой (реализуя безопасность отдельно взятого региона) можно укрепить и национальную безопасность. По мнению С.С. Артоболевского: «Дифференциация регионов, рост региональных проблем, конфликты между федеральной и региональной администрацией подчеркивают необходимость новой региональной политики..., концентрирующей свою деятельность на территориях, находящихся в критическом положении»1. Становление политической системы и правовых институтов субъектов Российской Федерации осуществляется в условиях активизации региональных процессов, неразрывно связанных с децентрализацией власти и самостоятельным участием республик, краев, областей, автономных округов в решении экономических и политических я проблем России. На современном этапе определяющее значение в становлении основ федерализма принадлежит развитию отношений между центром и регионами, которое реализуется в форме договорного процесса. Этот процесс определяет характер государственного строительства и будущего страны. Одной из целей является раскрепощение регионов и наращивание мощи экономического потенциала. Соотношение прав и полномочий между указанными сторонами имеет свои национальные корни, чисто российские традиции и определенную историческую эволюцию в их N предметной содержательной наполняемости и в пропорции разделения.
В- четвертых, актуальность проблемы определяется тем, что коренные изменения, произошедшие в нашей стране, оказали колоссальное влияние на социально-экономическую сферу страны. Рухнувшая советская система вместе с административно-командным управлением и плановой экономикой унесла с собой и единую всепоглощающую идеологию, тотальную и всеохватывающую централизованную власть. Российская Федерация оказалась в сложных условиях социального, политического, экономического и идеологического вакуума. Все это привело к тому, что государство вынужденно делает ставки на субъекты, предоставляя последним Л значительные привилегии. Укрепляется региональная элита, с которой федеральному центру либо придется делить властные полномочия, либо государство вынуждено будет постепенно отказаться от федеративного устройства своей территории. Как показывает пусть небольшой, но уже достаточно наглядный опыт, взаимоотношения «центр - регион» в Российской Федерации складываются очень не просто и решить сложившуюся проблему сиюминутно не удастся. Именно поэтому необходимо четко представлять стратегию развития регионов, учитывать их специфику и признавать интересы субъектов Российской Федерации.
В-пятых, государство всеми способами стремится укрепить свои позиции как на внешнеполитической, так и на внутренней арене. Российская Федерация, как государство уникальное во всех отношениях, сталкивается с проблемой защиты своих национальных интересов на протяжении всей истории отечественной государственности. До недавнего времени считалось, что безопасность государства обеспечивается только путем укрепления собственных Вооруженных сил, образования военных союзов и основывается на военном превосходстве. Реализация такого подхода не уменьшила опасность развязывания военных конфликтов, а только привела к непомерному росту военных расходов и уровней вооружений в основных странах мира. При этом развитие средств вооруженной борьбы создавало ситуацию, при которой вооруженный конфликт любого масштаба мог перерасти в мировую войну с катастрофическими последствиями. В нынешних условиях для решения проблем национальной безопасности недостаточно иметь хорошо вооруженную армию. Государство должно осуществлять комплексную работу в сфере обеспечения безопасности, обращая особое внимание на субъектный компонент.
В-шестых, специфика нынешнего состояния национальной безопасности состоит в том, что основные угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства исходят изнутри страны. Определяется данная ситуация наличием огромного количества проблем в сфере защищенности жизненно-важных интересов личности, общества и государства. Социально-экономические отношения являются определяющими, поскольку именно социально-экономическая сфера наиболее уязвима в период преобразований и кардинальной смены политического курса. Поэтому обеспечение социально-экономической безопасности на современном этапе развития российского государства является важным элементом в сфере укрепления национальной безопасности России.
В-седьмых, социально- экономическое положение Читинской области является сложным, требующим незамедлительных мер по ее оздоровлению. Основными факторами, влияющими на состояние безопасности в социально-экономической сфере, являются: - во-первых, это территория протяженностью 431,5 тыс. км2. Естественно, что jL\ такое огромное пространство требует повышенной концентрации всех управленческих структур; - во-вторых, средняя плотность населения Читинской области составляет 3 человека на 1 км2, что создает сложности социально-экономического, политического и управленческого развития. В настоящее время происходит уменьшение численности населения проживающего на территории Читинской области, что обуславливается социальными и экономическими факторами; Г\ - в-третьих, это протяженность границ, что приводит к проблемам коммуникации и нестабильности в пограничной зоне . Приграничная зона требует огромного внимания и для эффективного сотрудничества с соседними государствами, такими как Китай и Монголия. Для чего необходимо вырабатывать программы взаимодействия как на общефедеральном, так и на субъектном уровнях. Приграничное положение субъекта во многом определяет и его экономическую направленность на оборонную промышленность. На субъектном уровне следует иметь в виду то, что, практически все соседи, России в случае обострения ее внутреннего кризиса, потенциально могут предъявить в ней те или иные территориальные претензии. Данное обстоятельство напрямую затрагивает интересы именно приграничных субъектов Российской Федерации; - в-четвертых, это производственно-экономические факторы. Так К.Э Аксенов считает, что: «Природно-экономические ресурсы являются источником изменения стратегического положения субъектов и материальным средством осуществления интересов и поддержания власти. Природно-ресурсный и экономический потенциалы территории во многом определяют ее внешний политический статус, внутреннюю организацию и политическую стабильность»1; Л - в-пятых, природно-климатические и ресурсные факторы. Территория щ Читинской области уникальна по своим природно-климатическим показателям. Сложные климатические условия нашей области во многом определяют ее сельскохозяйственное развитие;
- в-шестых, социально-демографический фактор. Ситуация в социальной сфере Читинской области является катастрофической, что напрямую связано с низким уровнем жизни населения, высоким уровнем безработицы, уровнем депопуляции населения;
А - в-седьмых, формируется новая геополитическая роль регионов Сибири,
Дальнего Востока и Забайкалья. С одной стороны, они могут стать базой возрождения России. С другой, по оценке профессора политических наук Сорбонны Мэхди Мозафари: «Сибирь и многие из неславянских территорий могут возникнуть как независимые государства или могут стать сателлитами поднимающихся азиатских сил - Китая, Индии, Ирана или Турции. Геополитическая карта мира может измениться. В середине следующего века Китай, имея 1 трл. 700 млн. человек и наращивая ежегодно население на 10%, будет способен поставлять 10 млн. рабочих в год в качестве эмигрантов, он будет заинтересован в новых территориях и природных ч ресурсах»2.
Именно поэтому назрела острая необходимость в разработке комплексного подхода к проблемам обеспечения безопасности в социально-экономической сфере Читинской области, посредством разработки и принятия нормативных правовых документов, обеспечивающих укрепление социально-экономической безопасности Читинской области.
Научная задача изучения данной проблемы предопределяет необходимость обращения к работам теоретиков права, государствоведов, специалистов в сфере национальной безопасности, трудам социологов, политологов, работам зарубежных ученых. Изучение научной и научно-публицистической литературы, материалов научно-практических конференций и других источников позволяет утверждать, что в прямой постановке научная задача исследования правового регулирования безопасности субъектов рассматривалась только в диссертации В.Е. Аксакова . Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные аспекты, составляющие содержание нашей задачи, изучаются как отечественными, так и зарубежными авторами. Весь исследовательский материал можно условно разделить на три группы, включающие работы соответствующей тематической направленности.
Первую группу составляют труды, относящиеся к проблемам национальной безопасности. Сюда входят исследования таких ученых, как А.И. Васильев, А.В. Возжеников, А.И. Гуров, А.Я. Гусев, М.И. Емельянов, И.Ю. Жинкина, В.Л. Манилов, С.З. Павленко, А.А. Прохожев,у В.П. Сальников, И.А. Сарычева, СВ. Степашин и другие .
Вторую группу составляют работы, в которых изучаются и анализируются проблемы обеспечения социальной и экономической безопасности. К данной группе можно отнести труды: Л.И. Абалкина, И.Я. Богданова, Т.Е. Бейдиной, Н.П. Ващекина, Н.П. Косолапова, М.Я. Корнилова, М. Мозафари, В.К. Сенчагова, В.В. Серебрянникова, А.Н. Хлопьева, В.И. Ястребкова и другие1.
Третью группу образуют исследования ученых по проблемам правового регулирования и роли нормативных правовых документов в сфере обеспечения безопасности. К таковым можно отнести работы: С.С. Алексеева, В.Е. Аксакова, Г.В. Атаманчука, К.И. Амирбекова, М.Г. Баглая, И.Л.Бачило, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, Д.И.Волобуева, В.М. Горшенева, В.П. Иванова, М.А. Краснова, Н.В. Кривельской, В.О. Лучина, В.Л. Манилова, Б.Л. Назарова, В.Г.Попова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Г. Шпаковского, Т.Э. Шуберт, А.Е. Якубова и других2.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, проблемы правового регулирования социально-экономической безопасности российской юридической наукой разработаны слабо и нуждаются в научной и теоретической доработке. Вопросы правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области не являлись предметом научного исследования.
Желанием поставить на обсуждение научной и правовой общественности вопрос о путях дальнейшего совершенствования нормативного правового обеспечения социально-экономической безопасности, предпринять попытку поиска мер по нейтрализации угроз, которые возникают в социально- экономической сфере Читинской области, объясняется интерес автора к теме исследования.
Объектом исследования является социально-экономическая безопасность Читинской области как составляющая региональной безопасности. Х Предметом исследования является правовое регулирование социально-экономической безопасности Читинской области.
Рабочая гипотеза состоит в предположении о том, что существующие пробелы в нормативном правовом обеспечении социально-экономической безопасности неизбежно создают угрозы жизненно важным интересам Читинской области. Нейтрализацией угроз должно послужить совершенствование правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области. /1 В соответствии с рабочей гипотезой предопределяется научная задача, заключающаяся в обосновании системного подхода к проблемам правового регулирования социально-экономической безопасности, а также в изучении новых возможностей нейтрализации угроз в сфере социально-экономической безопасности Читинской области правовыми средствами.
Научная задача определяет цель диссертационного исследования, которая состоит в обосновании значимости социально-экономической безопасности как важной составляющей национальной безопасности; в выявлении специфики интересов и угроз социально-экономической безопасности Читинской области и важности ее правового обеспечения. ;.. Достижение указанной цели предполагает решение следующих
исследовательских задач:
- определение жизненно важных интересов в социально-экономической сфере Читинской области и факторов, создающих угрозы этим интересам;
оценку действующего российского законодательства в сфере обеспечения социально-экономической безопасности;
- разработку основных направлений нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти Читинской области в целях укрепления социально-экономической безопасности.
Решение поставленных задач непосредственно связано с необходимостью выработки конкретных практических и научных рекомендаций в целях улучшения правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных авторов, а также нормативная правовая база Российской Федерации и Читинской области в сфере регулирования социально- экономической безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили положения общей теории национальной безопасности, теории государства и права, конституционного права. При решении научной задачи автор использовал общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукцию, дедукцию), а также базировался на конкретных методах исследования: метод сравнительного правоведения, метод правового анализа, метод правового регулирования, технико-юридический и лингвистический методы.
Научная новизна исследования заключается в следующем: разработано определение понятия «социально-экономическая безопасность»;
- проведен анализ состояния социально-экономической безопасности как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ;
- с учетом методологических основ общей теории национальной безопасности разработана структура социально-экономической безопасности Читинской области;
- выработаны рекомендации органам государственной власти Читинской области по совершенствованию правового регулирования социально- экономической безопасности, посредством принятия законодательных актов, в частности, Концепции «Социально-экономическая безопасность Читинской области».
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1. Тенденции изменения угроз жизненно важным интересам в социально-экономической сфере Читинской области.
2. Результаты анализа состояния нормативного правового обеспечения социально-экономической безопасности Читинской области.
3. Приоритетные направления правового обеспечения социально-экономической безопасности Читинской области. Практическая значимость работы определяется, прежде всего, новизной поставленных проблем, степенью их разработанности. Значимость работы в практическом плане проявляется также в выработке автором рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере обеспечения социально-экономической безопасности Читинской области.
Результаты работы могут быть использованы в законотворческой деятельности Читинской областной Думы, практической работе Администрации Читинской области, а также использованы при разработке учебных курсов соответствующих учебных заведений.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практической конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (10-11 декабря 2002 года)1, а также на научно-практических конференциях Читинского государственного технического университета в апреле 2002 года: «Проблемы законодательства в государственно-правовой сфере», «Первые
Забайкальские социологические чтения» и в марте 2003 года: «Российское законодательство: новации и практика». Доклады автора были посвящены проблемам правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области и нашли свое отражение в публикациях по обозначенной проблеме. Рекомендации и выводы исследования были предметом обсуждения на кафедре государственного и международного права Читинского государственного университета. Материалы диссертации были заслушаны на заседании, проводимом главным федеральным инспектором по Читинской области и Агинскому Бурятскому автономному округу.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Сущность и правовое содержание социально-экономической безопасности как составляющей национальной безопасности России
Виднейшие мыслители с древнейших времен пытались и пытаются разрешить проблему обеспечения безопасности. Так, Цицерон считал, что «прежде всего каждому виду живых существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь... избегать всего того, что кажется вредоносным, и приобретать, и добывать себе все необходимое для жизни»1. По сути, само государство возникает как институт защиты населения от различных угроз. Сократ высказывал мысль о том, что функция защиты является одной из побудительных причин государства. В XIX веке русские специалисты отмечали, что «необходимость в личной и имущественной безопасности вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и назначение» . Именно осуществление безопасности во всех ее проявлениях должно быть для государства задачей первостепенной и основополагающей.
В советскую эпоху «безопасность» отождествлялась с государственной безопасностью, что явилось следствием расстановки приоритетов в советском обществе. Такое узкое толкование понятия «безопасность» оказало отрицательное воздействие на формирование научного базиса в сфере теории безопасности. И лишь в начале 90-х годов уже российская правовая наука обратила свое пристальное внимание на такую сложную и многоаспектную категорию как «безопасность». Впервые был принят Закон РФ «О безопасности», заложивший основные термины и характеристики общей теории безопасности. Так, под безопасностью данный Закон понимает «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз внутренних и внешних»1. Впервые отечественный законодатель обозначил столь широкий круг объектов обеспечения безопасности. Свое дальнейшее нормативное развитие вопросы безопасности приобретают в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.1997, в редакции от 10.01.2000, в которой впервые вводится термин «национальная безопасность РФ», под которой, в свою очередь, понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации» . Именно безопасность многонационального народа является, по мнению авторов, основополагающим понятием при раскрытии такой категории как национальная безопасность. Специфика нынешнего состояния национальной безопасности России состоит в том, что главные угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства исходят как изнутри страны, так из-за ее пределов, зачастую создавая сложную «систему угроз». Специфичность осуществления национальной безопасности заключается также и в том, что Российская Федерация является по своей структуре «сложным организмом» и с весьма специфичным устройством, что порождает в каждом субъекте государства свои «уникальные» угрозы, уникальность которых заключается в том, что данная угроза, или их совокупность, характерны именно для конкретно взятого субъекта. Поскольку только сейчас вырабатывается и формируется единая политика развития государства, направленная на долгосрочную перспективу, создается четкая централизованная система управления страной, происходит укрепление региональных связей. Напомним, что в словаре В. Даля «безопасность» понимается как «отсутствие опасности, надежность, сохранность». Именно отсутствие опасности является залогом успешного развития всего спектра общественных отношений. Так, Г. Гегель считал, что «сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели - совместной защиты». Соединение частного в единое целое, с целью формирования эффективной системы противодействия различного рода негативным факторам, мысль Гегеля и по сей день представляет научный интерес. Для России как государства, уникального во всех отношениях, «соединение частей в единую государственную систему» является, по сути, проблемой, от решения которой зависит само функционирование и развитие государства. С этой точки зрения обеспечение безопасности субъектов РФ в различных сферах жизнедеятельности может выступать как один из стержней «соединения частей в единое целое», посредством которой, возможно дальнейшее эффективное развитие страны.
Социально-экономическая сфера традиционно является наиболее уязвимой в период преобразований и реформ. Не случайно в настоящее время такое большое внимание уделяется проблемам обеспечения безопасности на уровне субъектов Российской Федерации, как одной из составляющих частей национальной безопасности.
Интересы в социально-экономической сфере Читинской области
Проанализировав социально-экономическое состояние Читинской области, исходя из необходимости создания комплексной нормативной правовой программы по обеспечению социально-экономической безопасности региона, автор считает своевременным обратиться к обозначению критериев жизненно важных интересов личности, общества и государства на территории Читинской области в социально-экономической сфере.
Категория «интерес», в общей теории национальной безопасности представляет собой не что иное как «осознанные потребности, сформированные обществом, социальными группами, индивидами»1, потребность, в свою очередь, можно определить как «нужду в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма индивида, социальной группы, общества». Следовательно, с точки зрения рассматриваемой темы, интересы будут представлять собой потребность в устойчивом социально-экономическом развитии личности, общества, региона и государства. Следует подчеркнуть, что интерес является одним из ключевых понятий как системы национальной безопасности, так и, социально-экономической безопасности Читинской области. Определяется такой статус интересов тем, что они во многом выражают содержание, конфигурацию, характер и направленность всей системы обеспечения безопасности.
В настоящее время именно национальные интересы являются фундаментом жизнедеятельности государства и общества. Так, по мнению А.В. Возженикова и А. А. Прохожева, национальные интересы Российской Федерации, нашедшие свое отражение в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», напомним, что в Концепции национальной безопасности под национальными интересами понимается «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах»1, есть не что иное, «как интегрированное выражение жизненно важных интересов основных объектов национальной безопасности». Эти интересы основываются на национальном достоянии и национальных ценностях народов Российской Федерации, обеспечиваются возможностями экономики, политической и военной организации государства, духовно-нравственным и интеллектуальным потенциалом многонационального российского общества. Таким образом, интересы должны выражать интересы всего этноса, населяющего Россию. По мнению А.И. Зубкова, «главным фактором безопасности и единства общества, государства являются самочувствие, безопасность и жизненные перспективы каждого гражданина, каждого этноса-нации, каждой культуры внутри страны, всего многонационального российского народа» . Бесспорным является тот факт, что при реализации политики по обеспечению безопасности ни в коем случае нельзя пренебрегать интересами различных субъектов РФ, все зависимости от того, по какому принципу они образованы по национальному или территориальному. Представляется правильным и точка зрения Р. Абдулатипова, который утверждает что, «Россия является не только многонациональной, многокультурной, многоконфессиональной страной, но она еще должна быть и единым многонациональным российским народом-государством, обеспечивающим устойчивое и безопасное развитие каждого гражданина, каждого этноса-нации, каждой культуры и религии. Самой лучшей и перспективной формулой развития Российской Федерации является не просто «единство», а «единство многообразия»1. Учет специфики развития субъектов Российской Федерации, уяснение их уникальности и своеобразия подходов к выработке программы развития регионов, учет региональных интересов - все это должно находить свое отражение в политики федерального центра. Вот почему важным и необходимым является определение интересов субъектов РФ, особенно в социально-экономической сфере.
Интерес - категория многоплановая, требующая классификации. Классифицируются интересы по различным основаниям. Так, по мнению А.А Прохожева, «наиболее адекватным стоящим теоретическим и практическим задачам представляется следующий набор оснований для классификации социальных интересов: по продолжительности (долгосрочные, кратковременные); по характеру направленности (экономические, политические, военные и т.д.); по характеру взаимодействия (совпадающие, параллельные, расходящиеся, конфронтационные); по степени общности (индивидуальные, групповые, корпоративные, общественные, национальные и общечеловеческие); по социальной значимости (жизненно важные, важные, маловажные); по характеру субъектов (личности, общества, региона, государства, коалиции государств, мирового сообщества; по сферам жизнедеятельности (в экономической сфере, внутриполитической сфере, в социальной сфере и так далее»2. Исходя из проведенного ранее анализа социально-экономического положения Читинской области, а также предложенной классификации, обратимся к рассмотрению жизненно важных интересов в социально-экономической сфере Читинской области.
Следует заметить, что в российском праве существует лишь одно законодательно закрепленное определение жизненно важных интересов. Оно приводится в Законе РФ «О безопасности», где сказано, что «жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»1. И далее поясняется, «к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность»2.
Законодательство Читинской области также не дает нам определение понятия «интерес», более того, в Программе социально-экономического развития Читинской области, определяющей основы социально-экономической сферы, данный термин употребляется всего дважды, в первом случае при раскрытии сущности транспортного развития, так определяется, что «основной целью среднесрочной программы в области транспортного комплекса Читинской области является повышение эффективности и безопасности транспортной системы, обеспечивающей жизненно важные интересы области и страны в целом, снижение негативного влияния транспорта на окружающую среду»3 и во втором случае речь идет о «создании условий, позволяющих сельскохозяйственным товаропроизводителям всех форм собственности наиболее эффективно реализовывать свои хозяйственные интересы» . Данные факты наглядно свидетельствуют о серьезной недооценке значимости интересов в правовом регулировании безопасности, что является, по нашему мнению, недопустимым.
Нормативная правовая база Читинской области в сфере обеспечения социально-экономической безопасности
Современные российские правовые реалии предоставляют субъектам Российской Федерации не только права, но и возлагают на них определенные обязанности в сфере обеспечения безопасности. Федеративный характер нашего государства предполагает эффективную и целенаправленную работу всех звеньев государственной машины. Поэтому нам представляется важным обозначить состояние нормативных правовых актов Читинской области в сфере социально-экономической безопасности, выявить наиболее слабые стороны и наметить возможные варианты развития субъектного законодательства.
Как мы уже отмечали, что значительное число вопросов, на основании Основного Закона статьи 72, находится в совместном ведении федерального центра и субъектов РФ. Особое внимание, с точки зрения рассматриваемой темы, представляют вопросы обеспечения социально-экономических интересов личности, общества и государства, а они, как следует из смысла статьи 72 Конституции РФ, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Более того, как постановил Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, где, в частности оспаривалось положение статьи 77 Устава: «до принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом»1. По данному вопросу Конституционный Суд постановил, что: «по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации» . Указанное обстоятельство представляется весьма существенным, поскольку позволяет субъектам РФ, в силу отсутствия федерального правового регулирования, решать насущные проблемы региона самостоятельно.
Переходя к изучению и анализу нормативной базы Читинской области, считаем необходимым отметить, что свое внимание мы уделим законодательной деятельности Читинской областной Думы и нормотворческой деятельности Главы Администрации (Губернатора) Читинской области.
Основным нормативным документом Читинской области является Устав - Основной Закон Читинской области, принятый Читинской областной Думой 01.06.1995г. Если в целом характеризовать данный нормативный документ, то можно сказать, что он так же как и Конституция РФ, является базисным, основополагающим для всего законодательного процесса нашего региона. Однако основные принципы, закрепленные в данном Законе заслуживают пристального внимания. Так, в преамбуле Устава сказано, что: «Читинская областная Дума, выражая волю и интересы населения Читинской области (далее, если не оговорено особо - области), проявляя уважение к истории, традициям и культуре народов и этнических общностей, проживающих на территории области, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности, закрепляя приоритет общепризнанных принципов демократии, сознавая свою ответственность за социально - экономическое, политическое и культурное развитие области, учитывая уникальные природные богатства области и необходимость их рационального использования в интересах населения области и России, осознавая себя частью Российской Федерации, принимает в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящий Устав - Основной Закон Читинской области»1. Закрепление в преамбуле Основного Закона Читинской области нормы о выражении воли и интересов населения области, заслуживает, по нашему мнению, особого внимания. Безусловно, представляется полезным указание в преамбуле на соблюдение интересов жителей области, однако из текста Устава совершенно не ясно, в чем заключается сущностная составляющая интересов населения области и каким образом государственная власть Читинской области будет реализовывать обозначенные интересы. В целом Устав Читинской области закрепляет все демократические права и свободы. Устав обозначает и основные направления в области защищенности прав и свобод личности и региона, так, глава II полностью посвящена правам человека и гражданина, которые в целом повторяют правомочия, закрепленные Конституцией РФ. Статья 4 гласит: «Окружающая природная среда и ее ресурсы являются основой жизни и деятельности населения области. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам настоящего и будущих поколений жителей области» . Ресурсная достаточность и их эффективное использование составляют один из основополагающих элементов региональной безопасности в экономической сфере. Таким образом, защищенность ресурсов является одним из приоритетных направлений деятельности региона, однако, как показывает приведенный выше анализ, данное положение Устава является сугубо декларативным. Ресурсы на территории Читинской области (прежде всего, лесные запасы) уничтожаются с катастрофическими темпами, что в последующем, возможно, приведет к ресурсному обнищанию богатейшего региона. Использование имеющихся ресурсов должно осуществляться на основе эффективности, одной из гарантий эффективности использования ресурсов является нормативно-правовая база, регламентирующая основания целенаправленности использования ресурсов, их восполнимость. В настоящее время закона, регулирующего использование лесных ресурсов в Читинской области, не существует.
Определение приоритетных направлений деятельности органов государственной власти по совершенствованию правового регулирования социально-экономической безопасности Читинской области
Одним из таких способов правового взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации является предоставленное субъектам право законодательной инициативы. Так, в статье 104 Конституции РФ сказано: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду Российской Федерации, Верховному суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному суду Российской Федерации по вопросам их ведения»1. Если в целом охарактеризовать само понятие законодательной инициативы, то оно представляет собой не что иное, как «предоставленную законом возможность вносить на рассмотрение парламента подготовленные законопроекты, то есть предварительные тексты законов»1. Такая возможность является одним из необходимых условий функционирования демократического государства. Объясняется это, прежде всего, тем, что законодательный процесс не может концентрироваться только в рамках парламента. От других видов правотворческих предложений законодательную инициативу отличает специфичность субъектов ее заявляющих. Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется в основном конституциями. Так, в соответствии с Конституцией США таким правом обладают лишь парламентарии (за исключением проектов бюджета). В странах с двухпалатным парламентом в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит; исключение составляют лишь финансовые билли, которые вносятся в палату Представителей (часть первая разд. 7 ст. I Конституции США). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ст. 76 Основного закона).
В настоящее время к осуществлению своего права субъектам законодательной инициативы предъявляются ряд требований. Так, например, согласно Регламенту Германского Бундестага законопроекты, вносимые его депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (примерно более 30 человек), причем законопроекты должны содержать краткое обоснование. Причем во всех случаях парламент обязан рассмотреть внесенные предложения и принять по ним соответствующее решение.
Следует обратить внимание, что с точки зрения рассматриваемой проблемы для урегулирования вопросов обеспечения безопасности в социально-экономической сфере, наибольший интерес . -для нас представляет законоинициативная деятельность законодательного органа Читинской области, а также работа членов Совета Федерацией депутатов Государственной Думы, представляющих Читинскую область. К сожалению, депутаты Государственной Думы при принятии тех или иных решений руководствуются, прежде всего, интересами партий, и фракций, чьи интересы они представляют, что, безусловно,. не всегда способствует обеспечению интересов региона. В России, сложилась такая практика, что основным показателем активности депутата служит его активность при принятии . бюджета и возможность «выбить». дополнительные средства для региона. Тем менее . .депутаты Государственной Думы от Читинской области, как . субъекты законодательной инициативы, активно участвовали в разработке и принятии ряда законопроектов, касающихся проблем .обеспечения региональной безопасности, . таких как: ФЗ «О противодействии коррупции»; ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»; ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в части оборота цветных металлов); ФЗ «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и ряде других.
Однако, по нашему мнению, наиболее существенный вклад в развитие и обеспечение вопросов обеспечения безопасности в Социально экономической сфере может оказать законоинициативная деятельность законодательного органа субъекта Российской Федерации. . Наделение правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации . не случайно и вполне оправдано. Во-первых, этого требует,.как мы. уже говорили, федеративный характер устройства нашего государства, что, в свою очередь, предполагает активное участие в управлении страной «ее государственно-территориальных образований»1. Во-вторых, право законодательной инициативы дает возможность субъектам Российской Федерации в значительной мере способствовать развитию конкретного региона, посредством принятия необходимых нормативных правовых актов на федеральном уровне. Последнее обстоятельство является весьма существенным в сфере правового обеспечения социально-экономической безопасности. Как нами уже отмечалось выше, субъекты федерации более близки к проблемам развития региона. При решении обозначенных трудностей необходимо принятие определенных властных решений, естественно посредством установления правовых предписаний. В частности, законодательным органом Читинской области (Читинской областной Думой), как субъектом права законодательной инициативы были внесены ряд проектов федеральных законов, имеющих своей целью укрепление социально-экономической безопасности Читинской области. Так, 25.03.1999 года Постановлением Читинской областной Думы №88 в Государственную Думу РФ было внесено предложение о внесении изменений и дополнений в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Суть данного изменения раскрывается в пояснительной записке к проекту федерального закона, в ней, в частности, говорится, что «Данным проектом федерального закона предоставляется возможность отсрочки от призыва на военную службу сроком на один год отдельным учащимся общеобразовательных учреждений по объективным, а нередко и по субъективным причинам, не сумевшим в установленные сроки освоить учебную программу и до призыва на военную службу получить среднее (полное) общее образование». Указанное обстоятельство должно способствовать обеспечению права граждан на получение среднего (общего) образования и позволит призывать на военную службу более подготовленный контингент. Следует отметить, что данная законодательная инициатива нашла свое отражение в законодательной базе Российской Федерации.
Еще одним наглядным примеров в рамках реализации права законодательной инициативы в сфере обеспечения социально-экономической безопасности можно отнести Постановление Читинской областной Думы от 28.06.2001 № 281 о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении дополнения в статью 9 Закона Российской Федерации «О недрах». Сущностью данного дополнения, по мнению читинских законодателей, является то обстоятельство, что «в России уже накоплен негативный опыт работы с иностранными компаниями при попытке освоения таких уникальных месторождений как Удоканское медное (Читинская область) и золоторудное Сухой Лог (Иркутская область). Сегодня Россия является одним из крупнейших поставщиков минерального сырья на мировом рынке и природные ресурсы остаются одним из главных источников развития экономики страны на ближайшие 15 лет. Возрастающая потребность в минеральном сырье развитых и развивающихся стран усиливает борьбу за рынки сбыта и Россия обречена на столкновение интересов развитых стран вокруг ее ресурсов. Приход иностранных компаний и целенаправленное торможение ими начала сроков разработки крупнейших месторождений стратегического минерального сырья на территории России ущемляет экономические интересы и представляет угрозу национальной безопасности».
