Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Значение механизма государства в обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера , 13
1.1. Понятие, сущность и признаки механизма государства и место в нем системы МЧС России 13
1.2. Принципы и формы деятельности системы МЧС России как элемента механизма государства по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 34
1.3. Современное состояние законодательства об обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 46
Глава 2. Правовое положение элементов системы МЧС России в механизме государства 75
2.1. Государственные органы и организации в системе МЧС России 75
2.2. Государственные учреждения, подведомственные МЧС России 103
2.3. Организационно-правовые средства, необходимые для обеспечения деятельности системы МЧС России в области безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера 122
Заключение 140
Библиографический список 1
- Принципы и формы деятельности системы МЧС России как элемента механизма государства по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- Современное состояние законодательства об обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- Государственные учреждения, подведомственные МЧС России
- Организационно-правовые средства, необходимые для обеспечения деятельности системы МЧС России в области безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера
Принципы и формы деятельности системы МЧС России как элемента механизма государства по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Надо отметить также, что в современной науке административного права под государственным аппаратом стали понимать, прежде всего, людей, профессионально занимающихся управленческим трудом .
С точки зрения Э.П. Григониса механизм государства должен рассматриваться в состоянии динамики. По его мнению, слово «аппарат» применительно к юридической науке означает - «учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства». Слово же «механизм» определяется как «система, в которой движение одного вызывает движение другого»". Подобным образом определяются значения этих слов в Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова. Так, слово «аппарат» в нем толкуется как «совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль правления государства», а слово «механизм» как «система, устройство, определяющие порядок какого-либо вида деятельности» . На основе буквального толкования обозначенных выше категорий Э.П. Григонис пришел к выводу, что механизм государства (государственный механизм) — это функционирование, действие органов государства (государственного аппарата). Он выражается в определенных способах, принципах функционирования системы государственных органов (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой отдельных ее частей. Понятия «государственный аппарат» и «механизм государства», по его мнению, лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный І аппарат) . Г.А. Мурашин также как Э.П. Григонис подходит к трактовке механизма государства с точки зрения происхождения слова. Он писал, что «механизм государства употребляется наряду с термином «государственный аппарат», однако лучше и глубоко определяет суть этого явления, как бы раскрывая и показывая этот аппарат не в статике, а в движении». В дальнейшем он определяет механизм государства как систему государственных органов, учреждений, взятую в их взаимодействии и практическом функционировании .
Понимая под механизмом государства систему его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции», Л.И. Спиридонов, тем не менее, подчеркивает: «Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел» .
И.И. Мушкет сформулировал близкое к пониманию механизма государства в динамике определение: «Механизм государства является разновидностью социального механизма, и в силу этого может быть определен как упорядоченная, сбалансированная и устойчивая система средств для достижения поставленных целей определенными методами»3. Характерно, что указанный автор, также как и Э.П. Григонис, обращается к энциклопедическому словарю, в котором сказано, что механизм -«совокупность искусственных подвижно-соединенных тел (звеньев), совершающих заданные движения .
Еще один подход демонстрирует В.А. Четверний: «Термин механизм» применительно к осуществлению государственной власти может нести особую смысловую нагрузку. «Механизм» — это всегда некая функциональная характеристика объекта. Поэтому термин «механизм» следует использовать не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения функциональной характеристики различных частей (подсистем) и элементов государственного аппарата. В этом контексте можно говорить о механизме осуществления государственной власти, или о механизме функционирования государственной власти»1. Таким образом, указанный автор предлагает различать понятия «механизм государства», как систему органов государства в статике и «механизм осуществления государственной власти (функционирования государства).
СИ. Игонькина и И.П. Антонов также придерживаются подхода к рассмотрению механизма государства не только в статике, но и в динамике". Так, СИ. Игонькина, исследуя место милиции в механизме Российского государства отметила, что: «суть подхода автора, его определенная новизна заключалась в исследовании механизма государства не только в статике, но и в динамике», но в то же время определила механизм государства во вполне традиционном русле — как совокупность государственных органов3.
Аналогичную позицию занимает В.В. Гибов, определяя механизм государства. Он пишет, что механизм государства представляет собой систему органов государства, но тут же подчеркивает, что эта система рассматривается не в статике (покое), а в состоянии динамики (движения). Далее он прямо утверждает, что «механизм государства представляет собой не просто систему органов государства, а определенные способы, методы, приемы взаимодействия и взаимоотношений их между собой»1. В.М. Зябкий, соглашаясь с пониманием механизма государства в динамике, тем не менее, призывает, не отказываться и от понимания механизма государства в статике, а объединять в определении государства оба аспекта. По его мнению, «механизм государства — это система органов государства..., которые во взаимодействии между собой осуществляют функции государства в соответствии со своей компетенцией, определяемой законодательными и иными нормативными актами определенного государства»".
Нельзя не отметить позицию Р.А. Ромашова по вопросу определения понятия «механизм государства». Ученый предлагает разграничивать понятия «механизм государства» и «государственный механизм». По этому поводу он пишет: «Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой сфере России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного , самоуправления, политические партии, вошедшие в парламент, СМИ и т.д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и как следствие различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм». Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом, понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в широком его смысле.
Современное состояние законодательства об обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Соответственно конституционные интересы государства, например, охватывают такие блага и ценности, как закрепленные в нормах Конституции РФ государственный строй, целостность, суверенитет, предметы ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации, иные блага и ценности, обеспечивающие Российскому государству надежное существование и возможности прогрессивного развития.
Законные интересы государства, к примеру, составляют ценности и блага, закрепленные в положениях Федеративных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и т.д.
В-четвертых, в законодательных дефинициях, раскрывающих юридическую природу безопасности, нет ясного и точного разделения таких понятий, как «опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» и «угроза безопасности».
Необратимые политические процессы, связанные с распадом СССР, во многом определили необходимость создания в России новой системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Увеличение числа аварий, катастроф природного и техногенного характера требовало не только формирования нового государственного органа, к компетенции которого должно было относиться администрирование в данной области на федеральном уровне, и не только создание и совершенствование материальной инфраструктуры, от которой зависела возможность выполнения задач, связанных с обеспечением безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, но и наличие правовой базы, всесторонне регламентирующей деятельность аварийно-спасательных служб.
С началом развития современного Российского государства в начале 90-х годов прошлого века формирование законодательства России в области обеспечения безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий условно разделилось на два этапа: законодательная деятельность Федерального собрания сосредоточила основное внимание на издание законодательных актов, касающихся установления правовых основ деятельности единой. системы государственных органов, предназначенных для выполнения задач в рассматриваемой сфере безопасности. Второй этап развития законотворчества в этой области затронул создание законодательной базы, относящейся к вопросам участия государства в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях в различных областях жизнедеятельности, таких как природоохранная деятельность, промышленное производство, использование атомной энергии и других.
Основным законодательным актом, определяющим основные направления деятельности государства в области безопасности в целом, является Конституция Российской Федерации. Так, в соответствии с подпунктом «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации, безопасность является предметом федеральной компетенции. Вместе с тем, вопросы охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено подпунктами «д» и «з» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, соответственно.
Основу государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, промышленной и пожарной безопасности, регулирования снижения рисков, обусловленных функционированием опасных производственных объектов, а также особенностями природно-климатических условий отдельных регионов страны, должны были составить законодательные документы, регулирующие эти вопросы на различных уровнях . За более чем десятилетний период формирования и развития правовой базы, регулирующей деятельность государства в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, сформировались следующие уровни правового регулирования рассматриваемой сферы деятельности государства: законодательный; подзаконный (в зависимости от уровня и характера компетенции уполномоченного органа, издавшего нормативно-правовой документ -надведомственный, ведомственный или межведомственный). Как отмечалось ранее, опасность в лексическом смысле означает возможность причинения вреда.
Общие вопросы обеспечения безопасности государства, включая вопросы, связанные с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и их последствий, в настоящее время регулирует Закон «О безопасности». Как уже отмечалось выше, анализ данного Закона позволяет в наиболее общем виде представить многостороннюю сферу его действия, систему безопасности современного российского государства, особенности ее функционирования и управления ее отдельными элементами. По своим содержанию и структуре данный Закон во многом раскрывает смысл положений Конституции РФ, определяющих основные принципы деятельности государства в области обеспечения безопасности во всех ее аспектах.
Не менее важным шагом в развитии законодательной базы, регулирующей вопросы безопасности в рассматриваемой сфере, явилось принятие Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»". Данный Федеральный закон установил
64 организационно-правовые нормы в области защиты населения и территории Российской Федерации, расположенных в ее пределах объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Принятие данного закона дало импульс развитию комплекса подзаконных актов, регламентирующих деятельность значительного круга государственных органов исполнительной власти и функционирование единой централизованной универсальной системы, созданной в целях обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях - Единой государственной системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций1.
Данная система определила состав органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 № 924 (ред. от 23.12.2004) «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуации» , изданным в развитие анализируемого Федерального закона, был утвержден правовой статус сил и средств, используемых при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций3.
Другим, не менее важным по своей значимости шагом, явилось принятие в тот же период Федерального закона «О пожарной безопасности»4, определившего общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, принципы
Государственные учреждения, подведомственные МЧС России
Для реализации данных мероприятий разработана целевая программа ведомства «Развитие психологической службы МЧС России в 2009 - 2011 годах», которая предполагает разработку и обновление нормативно-правовых актов, регламентирующих структуру, задачи и методы работы психологической службы, а также оптимизацию организационно-штатной структуры психологической службы.
Второй этап развития психологической службы на 2012 — 2014 гг. включает в себя работу по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на развитие деятельности психологической службы. В том числе обеспечение потребностей по профессиональному психологическому отбору всех категорий сотрудников и работников МЧС России, развитие научно-методической деятельности в области экстремальной психологии, а также дальнейшее совершенствование материально — технического обеспечения специалистов психологической службы.
Главными результатами реализации Концепции должны стать предупреждение и раннее выявление последствий профессионального стресса у специалистов МЧС России, повышение готовности мобильных сил МЧС России в части оказания экстренной психологической помощи, оптимизация сроков оказания экстренной психологической помощи пострадавшим в ЧС, увеличение числа респондентов, получающих экстренную психологическую помощь и внедрение в практику оказания дистанционной психологической помощи, а также прогнозирование рисков возникновения неблагоприятных социально-психологических последствий чрезвычайных ситуаций и планирование мероприятий по их снижению с использованием новых информационных технологий .
В ведении МЧС России находятся образовательные учреждения, в том числе высшего профессионального образования.
Такая разновидность государственных учреждений как высшие учебные заведения, организационно направленные на достижение общественных благ в образовательной сфере, являются некоммерческими организациями.
Ю.А. Дмитриевым и А.А. Евтеевой справедливо отмечается: «некоммерческие организации, являясь наименее активными участниками хозяйственного оборота вследствие своих уставных задач, тем не менее, предстают наиболее значимыми субъектами административного права в социальной, культурной, образовательной, частично политической сферах, выступая ключевым и наиболее активным сегментом гражданского общества Здесь можно выделить общий характеристики вуза, как любой некоммерческой организации. Так, некоммерческая организация имеет в собственности или оперативном управлении обособленное имущество; отвечает (за исключением учреждения) по своим обязательствам этим имуществом; может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; должна иметь самостоятельный баланс или смету; создается без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами некоммерческой организации; вправе открывать счета в банках на территории РФ и за пределами се территории; иметь печать с полным наименованием этой некоммерческой организации на русском языке, а также вправе иметь печать, бланк со своим наименованием, эмблему; иметь наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и характер деятельности; может создавать филиалы и представительства на территории РФ1.
При этом организационно-правовая форма, служит одним из основных «параметров», определяющих сущность административно-правовых отношений, в которых участвует та или иная организация. И Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 120), и Федеральный закон от 12.01.1996 №N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008, с изм. от 24.07.2008) «О некоммерческих организациях»2 (статья 2) в группу некоммерческих организаций в качестве одного из видов отнесены учреждения .
Учреждение является лишь одной из довольно многочисленных организационно-правовых форм некоммерческой организации, в то время как «организация» - это в некотором роде синоним термина «юридическое лицо», поскольку, как уже упоминалось, все юридические лица в гражданском законодательстве подразделяются на коммерческие и некоммерческие. По мнению А.П. Алехина «учреждение — разновидность организации, осуществляющей, в отличие от органов исполнительной власти, не руководство, а экономические, социально-культурные и иные функции в целях удовлетворения материальных, духовных и других потребностей граждан, общества и государства. В качестве таковых они обладают юридически-вещными полномочиями и не являются субъектами управления (исключение составляют учреждения, представляющие собой форму органов управления)» .
Организационно-правовые средства, необходимые для обеспечения деятельности системы МЧС России в области безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера
Воспроизводится положение пункта 3 статьи 2 Закона, в соответствии с которым правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы; б) институциональная характеристика правоохранительной службы. Правоохранительная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях.
Законодатель устанавливает также, что гражданам, находящимся на правоохранительной службе, присваиваются специальные звания и классные чины (пункт 2 статьи 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в комментируемой статье, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе (пункт 1 статьи 19 Закона). На момент выполнения диссертационного исследования такой закон не был принят и, следовательно, по-прежнему не существует определения правоохранительных органов (службы, деятельности), закрепленного на уровне законодательного акта. На данный момент понятия «правоохранительная служба», «правоохранительные органы», «правоохранительная деятельность» раскрываются только на доктринальном уровне.
Правоохранительная служба предусмотрена в различных государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих указанные в статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» функции, которые иначе можно назвать правоохранительными функциями. В рассматриваемом Федеральном законе не указано, в каких именно органах, службах и учреждениях предусмотрена правоохранительная служба. Очевидно, на этот вопрос должен ответить отдельный федеральный закон о правоохранительной службе, который в настоящее время еще не
принят. В юридической литературе обсуждается структура будущего закона о правоохранительной службе, в частности предпринимаются попытки выделить принципы правоохранительной службы .
В юридической науке отсутствует единое понятие правоохранительных органов, различен также круг органов, относимых отдельными авторами к правоохранительным органам. Вероятно, следует различать между собой органы, осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно правоохранительные органы. Правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государства. Однако для некоторых из них правоохранительная функция является основной. Эти органы государства осуществляют правоохранительную деятельность. Видами правоохранительной деятельности или формами реализации правоохранительной функции государства являются судебная, прокурорская и полицейская деятельность".
Многие государственные органы в той или иной мере выполняют функции по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов различного рода организаций, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Однако большинство государственных органов выполняют функции по охране законности правопорядка в дополнение к своим основным функциям. Специально вопросами обеспечения законности и правопорядка занимается сравнительно значительно меньшее количество государственных органов, к числу которых относятся и правоохранительные органы.
Традиционно правоохранительные органы определяются в отечественной правовой доктрине через понятие «правоохранительная деятельность», которое было введено в юридический оборот в конце 1950-х годов. В доктрине под правоохранительной деятельностью понимают особый вид государственной деятельности, которая самым непосредственным образом связана с охраной права и отличается тем, что: осуществляется с помощью применения юридических мер воздействия - предусмотренных законом мер государственного принуждения и взыскания; реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур; возлагается на специально уполномоченные государственные органы -правоохранительные органы.
Иными словами, правоохранительная деятельность - это вид государственной деятельности, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка .
Вплоть до настоящего времени законодатель не определил основные направления правоохранительной деятельности и не закрепил перечень правоохранительных органов. В то же время детальный анализ ряда законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет установить принадлежность отдельных государственных органов к числу правоохранительных органов.
Полную ясность в вопросе о правоохранительной службе и правоохранительных органах должен внести федеральный закон о правоохранительной службе, принятие которого предусмотрено статьей 19 Федерального закона «О системе государственной службы РФ».
Правоохранительная служба в будущем федеральном законе о данном виде государственной службы должна быть предусмотрена, на наш взгляд, и в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Служба в большинстве из правоохранительных органов имеет
