Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы управления природными и техногенными рисками 12
1.1. Риски в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и проблемы их нормативно-правового регулирования 12
1.2. Основные формы управления рисками чрезвычайных ситуаций 48
1.3. Надзор и контроль в области защиты от чрезвычайных ситуаций . 61
Глава 2. Правовая регламентация деятельности системы управления безопасностью населения и территорий при чрезвычайных ситуациях 71
2.1. Правовые основы управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях 71
2.2. Правовой статус элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как субъектов управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях ситуаций 104
2.3. Особенности организации управления безопасностью при ликвидации различных видов чрезвычайных ситуаций 114
Заключение 133
Библиографический список
- Основные формы управления рисками чрезвычайных ситуаций
- Надзор и контроль в области защиты от чрезвычайных ситуаций .
- Правовой статус элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как субъектов управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях ситуаций
- Особенности организации управления безопасностью при ликвидации различных видов чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования В настоящее время в Российской Федерации продолжает оставаться высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций При этом количество чрезвычайных ситуаций имеет тенденцию к увеличению возрастают материальный ущерб, потери среди населения, ухудшаются экологическая обстановка и условия жизнедеятельности людей
Усиление антропогенного воздействия на окружающую среду, имеющиеся глобальные изменения климата на планете предопределяют необходимость долгосрочного прогнозирования чрезвычайных ситуаций, мониторинга основных источников техногенной и природной опасности и предупреждения (снижения рисков возникновения) чрезвычайных ситуаций
Прогнозируемый рост количества возникающих чрезвычайных ситуаций различного характера приведет к увеличению ущерба от них, что в свою очередь, негативно отразится на экономическом росте страны и переходе се к стратегии устойчивого развития
В связи с этим возрастает актуальность проблемы правового регулирования управления безопасностью населения и территорий с учетом повышения риска возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций для обеспечения защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны
За последний период на федеральном уровне был разработан и принят ряд нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, накоплен значительный опыт в проведении мероприятий по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий различного характера и ликвидации их последствий, создана научная база противодействия катастрофам, современные технологии и средства проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ
Вместе с тем многообразие существующих рисков возникновения чрезвычайных ситуаций и складывающихся отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера свидетельствуют о необходимости продолжения работы в области нормативного правового обеспечения деятельности, направленной на предупреждение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций
В этом направлении Президентом Российской Федерации 28 сентября 2006 г утверждены «Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов», в которых в качестве первоочередной задачи определено совершенствование нормативного правовой базы в области обеспечения безопасности населения и защищенности опасных объектов
Важное значение имеет Решение совместного заседания Совета безопасности Российской Федерации от 13 ноября 2003 г (протокол № 4) по повышению защищенности населения и критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений В указанном решении (п 9) Российской академии наук совместно с МЧС России, Минпромэнерго России и другими министерствами было поручено разработать и реализовать Межведомственную комплексную программу исследований в интересах обеспечения защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Часть задач реализована в рамках государственных научно-технических программ «Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф», «Глобальные изменения климата и окружающей среды» и Федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» (2002-2006 гг) Продолжаются мероприятия по осуществлению Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» (2001-2010 гг), что также предопределяет актуальность настоящего исследования
Необходимо также отметить недостатки в практике реализации нормативных правовых норм, регламентирующих предупреждение возможных чрезвычайных ситуаций, принятие управленческих решений по защите населения и территорий, организацию аварийно-спасательных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций
Таким образом, актуальность диссертационного исследования заключается, прежде всего, в необходимости научного и практического анализа состояния правового регулирования управления безопасностью населения и территорий с учетом повышения риска возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций Деятельность любых государственных структур, особенно в сфере обеспечения
5 государственной безопасности, защиты суверенитета государства, жизни и здоровья людей, требует четкой нормативной регламентации, адекватно отражающей все возможные для них угрозы, способы и средства устранения или защиты от их неблагоприятных последствий От того, насколько высоким будет качественный уровень правового регулирования в вышеуказанной сфере, будут зависеть эффективность реализации соответствующих мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Степень разработанности темы исследования Проводимые в Российской Федерации мероприятия, в том числе и правового характера, по укреплению государственности, законности, дисциплины, ответственности, совершенствованию государственного управления и местного самоуправления, ориентации государства на создание эффективных механизмов реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера во многом предопределили приоритетный круг вопросов, которые требуют более детального анализа, конкретизации, научного осмысления Однако указанные проблемы еще не получили должного освещения в работах, посвященных исследованию вопросов правовой регламентации управления безопасностью населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
В диссертационном исследовании учтены как последние научные взгляды, разработки, концепции в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, так и практический опыт организации и деятельности МЧС России
Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и управления рассматривались в трудах С Д Беляева, В И Волкова, Л И Дсмбо, Ю Г Жарикова, Т Г Калиничснко, А М Каверина, О С Колбасова, А Ю Петрова, Л А Тимофеева, А М Черняева и др
Следует отмстить большой вклад в разработку вопросов безопасности личности, общества и государства, в том числе в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Ю Л Воробьева, О Л Дубовик, В П Зимонина, С Ф Зыбина, Н А Костенко, В А Рубанова, В П Сальникова, С В Степашина, В И Телегина, Н И Уткина, М И Фалеева, С К Шойгу и др
В процессе подготовки диссертации изучены работы ученых С С Алексеева, В С Артамонова, Г К Артамоновой, Д Н Бахраха, Г Г Бсрнацкого, А Б Венгерова, О Е Кутафина, В В Лазарева, Л А Николаевой, В И Рохлина, В Д Сорокина, Б А Страшуна и других
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области обеспечения безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты обеспечения безопасности населения и территорий в условиях риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений
Цель и задачи исследования Цель исследования состоит в том, чтобы всесторонне исследовать теоретические и практические проблемы правового регулирования обеспечения безопасности населения и территорий в условиях риска возникновения чрезвычайных ситуаций и на основе проведенного анализа сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи
изучить и обобщить имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обобщить опыт деятельности основных элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,
определить основные риски в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций,
проанализировать и обобщить правоприменительную практику МЧС России по контролю и надзору за соблюдением законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также гражданской обороны и пожарной безопасности и их влияние на снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, определить основные направления совершенствования нормативно-правового обеспечения пожарно-спасательных служб,
изучить особенности реализации основных форм управления рисками чрезвычайных ситуаций,
раскрыть содержание понятия и дать определение управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях,
выявить особенности правового статуса основных элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как субъектов управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях и их
7 участие в управлении безопасностью при ликвидации различных видов чрезвычайных ситуаций,
- выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства
Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания, а также производные от них частнонаучные методы сравнительного правоведения, системного, логического, структурно-функционального анализа
Источниковедческую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Конституции, Уставы, законы субъектов Российской Федерации и др
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, се субъектов и органов местного самоуправления
Научная новизна диссертации определяется постановкой проблемы и комплексностью подхода к исследованию Новизна работы обусловлена тем, что в ней представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования управления безопасностью населения и территорий в условиях риска возникновения чрезвычайных ситуаций Сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, в работе проведено комплексное изучение вопросов, касающихся различных аспектов обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Научно обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, организации предупреждения возникновения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения, являющиеся результатом проведенного диссертационно! о исследования
1 Правовое обеспечение безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций подразумевает принятие и реализацию нормативных правовых актов, которые обеспечивают юридическую основу деятельности по научно-обоснованной оценке рисков, снижению
8 совокупного риска от различных угроз жизни и здоровью людей, материальным объектам жизнедеятельности, окружающей природной среде
-
Оценка рисков является обязательной процедурой для всех видов хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации Данные, полученные при анализе и оценке рисков, должны в обязательном порядке учитываться при планировании и принятии решений органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах полномочий, закрепленных действующим законодательством
-
Отличительными признаками правового регулирования в сфере обеспечения безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является наличие трех основных тенденций
- диверсификация законодательства (многообразие нормативных правовых актов как по субъекту их принятия, так и по направлениям регламентации общественных отношений в области обеспечения безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций),- интеграция по различным аспектам безопасности (например, техногенная безопасность, экологическая безопасность),
- централизация (обусловлена, прежде всего, необходимостью более высокой степени централизации управления в данной сфере (например, по сравнению с экономикой) и сохраняющимся значительным отставанием субъектов Российской Федерации от федерального центра в разработке и принятии нормативных правовых актов)
-
Механизм правового регулирования управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях представляет собой систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом и созданных для регулирования общественных отношений, складывающихся при осуществлении мероприятий по ликвидации и/или минимизации последствий чрезвычайных ситуаций
-
Гражданское общество выступает третьим, альтернативным бизнесу и государству сектором, обеспечивающим качество жизни, в том числе и безопасность с учетом рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Местное самоуправление должно явиться основой для реализации федеральных законов РФ, в которых предусмотрено общественное участие при
9 принятии решений и обсуждении вопросов по размещению, сооружению потенциально опасных объектов
6 Появление проблематики, связанной с качеством и доступностью предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе и в сфере обеспечения безопасности, свидетельствует о позитивной динамике в развитии современного российского государства Это обстоятельство подчеркивает демократический характер государственной власти и заявляет о готовности общества взять на себя те функции, которые ранее выполняло исключительно государство
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования обусловлена объективной необходимостью совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Предлагаемые выводы и предложения могут быть использованы в образовательном процессе вузов МЧС России при изучении дисциплин, затрагивающих правоотношения в области обеспечения безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при разработке методических рекомендаций и учебных пособий в процессе подготовки и повышения квалификации сотрудников МЧС России
Результаты анализа действующей нормативно-правовой базы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут быть применены представительными органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации в их правотворческой деятельности, учтены МЧС России при разработке соответствующих приказов и инструкций в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
Апробация результатов работы Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры
государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета
Государственной противопожарной службы МЧС России
Итоги разработки проблемы и отдельных се вопросов докладывались на Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 14 сентября 2006 г), Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 г), Международной научно-праетической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007
10 г), Международной научно-практической конференции «Сервис безопасности в России опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 г)
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка
Основные формы управления рисками чрезвычайных ситуаций
Подобные ситуации приобрели катастрофические масштабы, например, в районе городов Уфы и Стерлитамака (р.Белая), где за последние годы произошло более 10 крупных аварий с выбросами отравляющих веществ, а также на всем Среднем Поволжье, от Нижнего Новгорода до Саратова, и особенно в городах Самара, Тольятти, Чапаевск, Новокуйбышевск (боле 20 подобных аварий).
Однако наиболее остро проблема усугубления последствий возникает при природно-техногенных чрезвычайных ситуациях. Это прежде всего касается районов, подвергающихся периодическим затоплениям в результате паводков или наводнений — Среднее Поволжье, Читинская область, Хабаровский край. Здесь в зонах затопления построено и продолжается строительство многоэтажных домов, что увеличивает концентрацию населения, прокладываются подземные коммуникации, функционируют опасные производства. Все это приводит к тому, что обычные для тех мест паводки вызывают все более и более катастрофические последствия, усугубляющиеся массовыми выбросами бытовых отходов и отравляющих веществ и, как результат, к необратимым нарушениям экологии.
По данным ООН, за последние 20 лет на нашей планете в результате стихийных бедствий и катастроф погибли более 3 миллионов человек. На территории России в 2005 г. произошло 2720 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В результате чрезвычайных ситуаций погибли 5637 человек, пострадали 4 945 523 человека . То, что указанные тенденции имеют высокие темпы развития сегодня, позволяет с большой долей уверенности полагать, что в XXI в. ситуация в лучшую сторону не изменится, а, наоборот, будет усугубляться, неся новые угрозы существованию и развитию человеческого общества.
В такой ситуации особое значение приобретает четкое определение понятия чрезвычайной ситуации, юридическая квалификация чрезвычайных ситуаций и выработка мер по их предупреждению и предотвращению.
Если в течение нескольких лет, по данным МЧС России, создано около 500 нормативных правовых актов в области регулирования чрезвычайных ситуаций, то это нельзя отнести к безусловному успеху правовой науки и практики.
Правовые институты, как отмечает О.Е. Кутафин, призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни. Такие институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом - как внутри данной отрасли, так и вне ее . Причем, по мнению С.А. Авакьяна, юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты10. Появление новой отрасли права - «право чрезвычайных ситуаций» поставило перед юристами-экологами ряд сложных теоретических и практических проблем: - о границах проблематики в сфере чрезвычайных ситуаций, ее соотношении с конституционным, административным, гражданским, экологическим законодательством, законодательством в сфере промышленной, биологической и химической безопасности и др.; - о новых взглядах на систематизацию и кодификацию экологического законодательства; - о взаимопроникновении качественно разнородных дисциплин (наук), об использовании их определений, научного аппарата, различных аспектов правового регулирования в рамках различных отраслей права.
Речь идет скорее не только и не столько о теоретическом вкладе в осмысление «права чрезвычайных ситуаций», а о сугубо практическом направлении законотворчества. При этом необходимо отметить, что в данном случае речь идет о минимальном времени, отведенном на выработку правовых доктрин и адекватных резко ухудшающейся ситуации новых институтов права, способных буквально спасти сотни тысяч жизней и обширные территории.
Легальное понятие чрезвычайной ситуации дано в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»11. Он устанавливает, что чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Данное определение весьма важно для понимания сущности чрезвычайных ситуаций, так как законодатель приводит критерии, по которым то или иное экстремальное событие может быть отнесено к чрезвычайным ситуациям: 1) наличие человеческих жертв или возможность их появления; 2) ущерб здоровью людей и (или) окружающей среде (и возможность их появления); 3) значительный материальный ущерб (и возможность его появления); 4) нарушение условий жизнедеятельности людей (и возможность его появления). Из приведенного понятия можно сделать вывод о том, что наличие возможности наступления определенных законом последствий в связи с экстремальным событием также является важнейшим основанием отнесения его к чрезвычайной ситуации.
Надзор и контроль в области защиты от чрезвычайных ситуаций .
В настоящее время принято около более 200 нормативных правовых актов, в той или иной части касающихся проблем управления безопасностью населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако говорить о достаточности и системности в регулировании данной сферы правоотношений пока нельзя.
Это связано с тем, что за истекшие 15 лет: а) изменилось понимание фактора чрезвычайных ситуаций в формировании социально-экономической политики страны; б) накопился достаточный опыт правового регулирования отношений в области чрезвычайных ситуаций; в) приняты новые законы в области административной ответствен ности, технического регулирования, градостроительный кодекс, законы в области местного самоуправлении и многие иные законодательные и нормативные акты. К основополагающим, хотя и потерявшим свое первоначальное значение, законам, регулирующим проблемы безопасности в техногенной и природно-техногенной сферах, относится Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»47. Он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, раскрывает структуру системы безопасности и ее функции. Исключительно важное организующее значение имеют определения, данные в Законе, таким понятиям, как безопасность, жизненно важные интересы личности, общества и государства, угроза безопасности, обеспечение безопасности и др.
Так, в Законе «О безопасности» дается определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Закон относит к основным объектам безопасности: личность - с ее правами и свободами; общество - с его материальными и духовными ценностями; государство - с его конституционным строем, суверенитетом и территориальной целостностью.
Важное значение имеют положения, касающиеся определения субъектов обеспечения безопасности и путей достижения этой цели.
Законом установлено, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Одновременно законом установлено, что граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности. Они обладают определенными правами и обязанностями в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, оказывающих содействие в обеспечении безопасности.
В то же время Закон предусматривает, что безопасность (состояние защищенности) достигается единой государственной политикой в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватными угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Общие положения Закона «О безопасности» регламентируют: понятие безопасности и ее объемы, субъекты обеспечения безопасности, угрозы безопасности, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности, соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности. Закон определил систему безопасности Российской Федерации, в которую входят: - основные элементы системы безопасности; - основные функции системы безопасности; - разграничение полномочий органов власти в системе безопасности; - руководство государственными органами обеспечения безопасности; - силы и средства обеспечения безопасности. Осуществление системы мер по восстановлению нормального функ ционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, определяется как одна из функций государственной системы безопасности. / Службы ликвидации чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны и органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, отнесены Законом к силам и средствам обеспечения безопасности.
Реализация государственной политики в области безопасности осуществляется через Президента РФ, а подготовку решений проводит Совет безопасности РФ.
Кроме того, Закон установил финансирование деятельности по обеспечению безопасности (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также внебюджетных средств) и контроль за этой деятельностью, однако в Законе отсутствует единоообразный подход к пониманию всех аспектов безопасности: экологической, промышленной, техногенной и т.д. Быть может, поэтому и появились новые сферы безопасности, плохо скоординированные и согласованные между собой как по предмету регулирования, так и по системе предусмотренных мер.
На эффективность законодательного регулирования проблем снижения рисков чрезвычайных ситуаций существенно влияют следующие факторы: - отсутствие единой концептуальной основы и стратегии принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих уровень и очередность законодательного регулирования; - отсутствие в федеральном законодательстве (прежде всего это касается Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») механизма решения проблем снижения рисков чрезвычайных ситуаций; - преобладание ведомственного интереса в определении приоритетности принятия законодательных актов, что приводит к фрагментарности, некомплексности, значительной пробельности в правовом регулировании отдельных важнейших проблем чрезвычайных ситуаций; - распространение правовых актов одного уровня на различные субъекты правоотношений и разное территориальное пространство, что мало способствует решению проблемы комплексно и в полном объеме.
Действующие законодательные акты недостаточно согласованы между собой, иногда противоречат друг другу; - незначительная доля федеральных базовых законов по сравнению с количеством подзаконных актов, учитывая специфику и значимость регулируемых проблем; - низкая информированность субъектов, участвующих в реализации задач снижения рисков чрезвычайных ситуаций и смягчения их последствий; - отсутствие единого законодательно закрепленного термина (понятия) «риска», «снижение риска», «смягчение последствий аварий и катастроф»; - отсутствие нового (по своей концепции и сущности) базового системообразующего закона «О безопасности» либо федерального закона в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций, которые формировали бы основы национальной политики в данной сфере правоотношений;
Правовой статус элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) как субъектов управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях ситуаций
Опыт организации противодействия чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера убедительно свидетельствует о неопределенности места, времени возникновения и масштабов возникшего бедствия. Вместе с тем очевидной является необходимость немедленного реагирования на возникшую чрезвычайную ситуацию и принятия мер по ликвидации ее последствий. Для этого, как правило, требуется безотлагательное привлечение к аварийно-спасательным и другим неотложным работам значительного количества техники, материальных средств и людей, а в общем, - больших объемов трудовых, финансовых и материальных ресурсов. Отсюда напрашивается естественный вывод о необходимости постоянного содержания в резервах этих ресурсов, используемых в законодательно установленном порядке исключительно в интересах обеспечения ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций.
Во многом, чтобы понять особенности организации современного управления необходимо обратиться к истории и проследить этапы формирования основных органов управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях различного характера.
История России всегда была связана с разного рода опасными природными явлениями, стихийными и иными бедствиями, катастрофами, а также опасностями, возникающими при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Нередко появление той или иной опасности и угрозы обусловливало появление сил для защиты от них, рождались документы, определяющие вопросы безопасности в данной области.
Так, например, в конце XV века при Иване III возникает пожарная служба, а в 1504 году издаются подробные противопожарные правила, распространяемые на всю Россию. При Петре I создается уже пожарная повинность.
Развитие горного дела, химической промышленности, мореплавания, нефтяной индустрии обусловило создание подразделений горно- и газоспасателей, морских спасателей, отрядов для борьбы с фонтанами нефти, каждое из этих направлений по мере роста опасностей получало свое развитие, обретало свои нормативные правовые акты ".
Следует отметить, что законодательная и нормативная база получила определенное развитие при советской власти.
Характерна в этом отношении противопожарная служба. В период революции и гражданской войны профессиональная пожарная охрана в силу своей малочисленности и слабого оснащения была не в состоянии противостоять захлестнувшим страну пожарам. Основная тяжесть легла на плечи добровольных пожарных дружин. В связи с этим 17 апреля 1918 г. Совет Народных Комиссаров СССР принимает декрет "Об организации государственных мер борьбы с огнем", положивший начало созданию новой системы пожарной безопасности в России. В составе НКВД для организации деятельности межведомственного Пожарного совета был создан специальный аппарат.
Понимая серьезность борьбы со стихийными бедствиями в Кодексе законов о труде РСФСР в 1922 г. в разделе III "О порядке привлечения к трудовой повинности граждан РСФСР", записывается, что "в исключительных случаях (борьба со стихийными бедствиями, недостаток в рабочей силе для выполнения важнейших государственных заданий) все граждане РСФСР, за изъятиями, указанными в ст. ст. 12-14, могут привлекаться к труду в порядке трудовой повинности согласно специальным постановлениям Совета Народных Комиссаров СССР или органов, уполномоченных на то Советом Народных Комиссаров. В этой формулировке впервые в России используется термин "стихийные бедствия", который послужил основой создания последующих нормативных правовых актов .
В эти годы, как подчеркивалось выше, шло постоянное совершенствование пожарной охраны в стране. В 1940 г. были введены "Боевой устав пожарной охраны" и "Устав внутренней службы в пожарной охране".
Накануне Великой Отечественной войны пожарная охрана страны представляла собой уже хорошо организованную силу. Она в централизованном порядке обеспечивалась квалифицированными кадрами, необходимой пожарной техникой, специальными видами снаряжения. Вся боевая и профилактическая работа противопожарной службы строилась по единым уставам и наставлениям. Республиканские, краевые и областные центры, крупные города, большинство районных центров охранялось профессиональными городскими пожарными командами (ГПК), содержащимися за счет местного бюджета.
Военизированная охрана имелась только на объектах оборонного значения. В годы войны органы управления пожарной охраны, отряды и пожарные команды НКВД стали составной частью общегосударственных мероприятий и вошли- в пожарную службу местной противовоздушной обороны (МПВО), но оперативно подчинялись Главному управлению пожарной охраны (ГУПО) страны. Пожарная охрана, взаимодействуя с формированиями МПВО, свела на нет расчеты противника на массовые пожары. Ни в одном городе, ни в одном населенном пункте тыла не было сплошных или массовых пожаров.
Следует отметить, что по мере возникновения и роста тех или иных угроз создавались, как подчеркивалось выше, необходимые силы и организационные структуры, начиная от соответствующих служб обеспечения безопасности на объектах и территориях, вплоть до образования государственных многонациональных систем защиты населения и территорий, разрабатывалась и принималась необходимая законодательная и нормативная правовая база.
Особенности организации управления безопасностью при ликвидации различных видов чрезвычайных ситуаций
Проведенное диссертационное исследование на тему «Правовое обеспечение безопасности населения и территорий с учетом рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» позволило сделать ряд предложений направленных на совершенствование правового регулирования исследуемой темы.
Только при наличии четкой правовой регламентации деятельность любых государственных структур, особенно в сфере обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, защиты жизни и здоровья людей, возможно отразить существующие для них угрозы, эффективно применять способы и средства устранения или защиты от их неблагоприятных последствий. От того, насколько высоким будет качественный уровень правового регулирования в вышеуказанной сфере, будут зависеть эффективность реализации соответствующих мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В результате проведенного анализа значительного количества нормативных правовых актов, ведомственных нормативных актов, научно-практических материалов, в диссертации были сформулированы и представлены следующие выводы:
Риск должен оцениваться не только при реализации чрезвычайной ситуации, то есть с реагирования на состоявшееся бедствие, например, выбросы в окружающую среду опасных веществ, подтопление территорий и т.п., но и, прежде всего, с предупреждения возникновения опасных явлений и процессов, где центральное место занимает предварительный анализ рисков, система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Эффективным механизмом обеспечения безопасности населения и территорий с учетом рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является формирование и реализация федерального законодательства, федеральных целевых программ, программ международного научно-технического сотрудничества, основываясь на значительном практическом опыте в области превентивных мер снижения опасности природных и техногенных катастроф.
Гражданское общество должно стать третьим, альтернативным к бизнесу и государству, сектором, обеспечивающим качество жизни населения, включая безопасность, в том числе и риска возникновения чрезвычайных ситуаций, многие проблемы России не решить.
Возрастание значения местного и территориального самоуправления России — основа для создания законодательных и нормативно-правовых документов. С ее помощью детализируются процедуры участия общественности в принятии решений о размещении и сооружении опасных объектов и т.п. Осуществляется реализация других инвестиционных проектов на подконтрольной органам самоуправления территории.
В основе мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций (снижению риска их возникновения) и уменьшению возможных потерь и ущерба от них, (уменьшению масштабов чрезвычайных ситуаций) лежат конкретные превентивные мероприятия научного, инженерно-технического и технологического характера, осуществляемые по видам природных и техногенных опасностей и угроз. Значительная часть этих мероприятий проводится в рамках инженерной, радиационной, химической, медицинской, медико-биологической и противопожарной защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Детальный анализ современных законодательных актов, обобщение точек зрения, изложенных в юридической литературе, позволил сделать предложение о целесообразности разработки и принятия Федерального закона «О снижении риска чрезвычайных ситуаций». В настоящее время данные вопросы регулируются соответствующими статьями общесистемных законов, либо, чаще всего, указами Президента РФ, Правительства РФ. Этого явно недостаточно, кроме того, они посвящены почти исключительно вопросам ликвидации отдельных крупно масштабных природных катастроф, не затрагивая риска.
Проведенный анализ законодательных актов показал, что основная их часть имеет комплексный характер правового регулирования, охватывает различные аспекты деятельности государства по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях, в особенности, экономические, технические, организационные.
В исследуемой сфере правового регулирования можно выделить 3 основные тенденции. Во-первых, в настоящее время действуют более 10 федеральных законов, свыше 50 указов Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ, более 1000 законов и подзаконных актов субъектов РФ, сотни нормативных документов, принятых министерствами, службами - субъектами функциональных и территориальных подсистем РСЧС в области управления безопасностью при чрезвычайных ситуациях, то есть налицо диверсификация законодательства. Во-вторых, параллельно с диверсификацией идет интеграция законодательства по различным аспектам безопасности и по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также превращение его в относительно самостоятельную ветвь российского права. В-третьих, централизация правового регулирования в рассматриваемой сфере. Так, несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ, их базовые законы в значительной мере дублируют положения федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Отчего доминирует федеральное законодательство.
