Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в стране
административная реформа, разграничение полномочий между
федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления выдвигают на первый план вопросы повышения
эффективности управленческой деятельности, персональной
ответственности за результаты работы, оптимизации структуры управления в центре и на местах в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Важную организующую роль в этом процессе должно играть МЧС России. Но только при поддержке местного сообщества и органов местного самоуправления, органов власти субъектов РФ возможно достижение качественно нового уровня обеспечения безопасности личности, общества и государства.
В ходе мероприятий по реализации административной реформы основной акцент сделан на сохранение и развитие существующих в субъектах РФ финансовых и материально-технических механизмов обеспечения деятельности пожарно-спасательных подразделений, заложена база для перспективного развития МЧС России с учетом разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.
Учитывая особое значение данных вопросов, в настоящее время в целях формирования эффективной системы управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в структуре МЧС России создан Департамент территориальной политики.
Главной задачей Департамента территориальной политики МЧС России является оказание федеральной поддержки регионам РФ и взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для проведения единой политики в области гражданской обороны,
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и исключения
дублирования управленческих функций в рамках Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций при непосредственном участии МЧС России были подписаны и
утверждены Правительством РФ соглашения между МЧС России и
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о
передаче части полномочий в решении вопросов организации тушения
пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального
и регионального характера, стихийных бедствий и
ликвидации их последствий сформированы и функционируют территориальные органы МЧС России, проводится работа по передаче части имущества государственной противопожарной службы, находящегося в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации.
Определенные изменения в динамику этого процесса вносит решение Совета безопасности от 03 сентября 2005 года, определившее перспективы увеличения численности федеральной противопожарной службы и необходимость корректировки распределения полномочий в области пожарной безопасности между федеральным центром и субъектами РФ.
В этой связи особенно актуальным является изучение вопросов правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
При исследовании механизма функционирования органов местного самоуправления в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций возникает необходимость глубокого исследования полномочий органов местного самоуправления. Эффективность самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения зависит от полноты закрепления полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере в нормативно-правовых актах, то есть только при наличии в законах четко определенных полномочий органов местного самоуправления возможно установить пределы их деятельности,
ответственность, порядок отчетности и соответствие их решений и действий действующему законодательству.
Все вышеизложенное убеждает в необходимости комплексного научного исследования вопросов правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в актуальности настоящего диссертационного исследования, а также круга рассматриваемых в нем проблем.
Степень разработанности темы. Проводимые в Российской
Федерации мероприятия, в том числе и правового характера, по
укреплению государственности, законности, дисциплины,
ответственности, совершенствования государственного управления и местного самоуправления, ориентация государства на создание эффективных механизмов реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина в области защиты населения И территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера во многом предопределили приоритетный круг вопросов, которые требуют более детального анализа, конкретизации, научного осмысления. Однако указанные проблемы еще не получили должного освещения в работах, посвященных исследованию вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В диссертационном исследовании учтены как последние научные взгляды, разработки, концепции в области местного самоуправления и сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, так и практический опыт организации и деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации и подразделений МЧС России.
Проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления рассматривались в трудах таких российских ученых как С.А Авакьяна, Г.В. Барабашева, А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, A.M. Кононова, О.Е. Кутафина, А.В. Лагуткина, Л.Е. Лаптевой, И.И. Овчинникова, В.В. Пылина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.С. Щугриной, Е.Н. Щендригина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова и др.
Вопросам правового регулирования безопасности
жизнедеятельности были посвящены работы СВ. Белова, Ю.Л.
Воробьева, М.Ф. Малышевой, В.Я. Попова, Н.В. Пряхина, Ю.Г. Сапронова, С.К. Шойгу и др.
В процессе подготовки диссертации изучены работы ученых: Г.К. Артамоновой, В.К Бабаева, В.И Васильева, В.В. Володина, П.П. Глушенко, Ю.А Гревцова, А.В Зиновьева, Б.И. Кожохина, Б.С. Крылова, В.В Лазарева, Л.А Николаевой, О.Г Румянцева, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, А.А. Смольякова, И.А. Умновой, А.И. Черкасова, Н.А. Шевелевой и др.
Объект исследования составляют общественные отношения, урегулированные конституционным, муниципальным и иными отраслями права, связанные с правовой регламентацией деятельности органов местного самоуправления по реализации их полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Предметом исследования служат конституционно-правовые, теоретические и практические аспекты деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их полномочия в указанной сфере, а также механизм взаимоотношений с органами государственной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы всесторонне исследовать теоретические и практические проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, связанной с осуществлением возложенных на них полномочий по обеспечению безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области местного самоуправления, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обобщить опыт деятельности местного самоуправления в Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
определить содержание и объем компетенции органов местного самоуправления, рассмотреть возможные формы, направления
осуществления полномочий в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;
обобщить правоприменительную практику деятельности органов местного самоуправления и МЧС России в сфере обеспечения безопасности при муниципальных чрезвычайных ситуациях, определить основные направления совершенствования нормативно-правового обеспечения муниципальных пожарно-спасательных служб;
на основе анализа правовых актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению.
Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания, а также производные от них частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системного, логического, структурно-функционального анализа.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Конституции, Уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Источником познания практики стало личное участие диссертанта в подготовке ряда проектов нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и профессиональная деятельность в составе подразделений МЧС России.
Научная новизна исследования состоит как в постановке проблемы, так и в степени разработанности отдельных теоретических и практических проблем, не являвшихся ранее предметом специального диссертационного исследования.
В диссертации проблемы деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере представлены комплексно, в контексте
осуществляемого в государстве курса на укрепление законности, государственности, установление системы властеотношений, основанной на разумном балансе государственных и местных интересов.
Наряду с теоретическими особое внимание уделено практическим аспектам функционирования местного самоуправления, а также вопросам правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, направленной на содействие адресатам муниципально-правовых норм в реализации принадлежащих им прав и обязанностей, контроль за этим процессом, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Под функционированием органов местного самоуправления в Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций понимается самостоятельная деятельность представительных, исполнительных органов муниципального образования, его населения с использованием форм непосредственного выражения власти местного сообщества, направленная на формирование массива муниципальных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. К основным мероприятиям по образованию муниципального звена подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций следует отнести создание: координационных органов, постоянно действующих органов управления, органов повседневного управления, сил и средств, резервов финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.
2. Современное состояние правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не в полной мере отвечает предъявляемым требованиям, а имеющаяся правовая база нуждается в дальнейшем совершенствовании. В основу совершенствования законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций на муниципальном уровне
должен быть положен принцип целостности и единства государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
-
Требуется внести изменения и дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», изложив классификацию чрезвычайных ситуаций в следующей редакции: «чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные (объектовые), муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные и трансграничные», в целях приведения в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
-
Представляется необходимым внести дополнение в подпункт 24 пункта 1 в статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав, что аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования на территории поселения с численностью жителей менее 100 человек (обладающих избирательным правом) создаются и содержатся за счет местного бюджета при наличии соответствующих источников доходов.
-
Особенностью реализации полномочий органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является то, что она должна быть целенаправленной и строго скоординированной с деятельностью подразделений МЧС России, чтобы своевременно реагировать на возникающие угрозы и не допускать осложнения обстановки при чрезвычайной ситуации на территориях муниципалитетов.
-
Данные, полученные в результате использовании форм непосредственного волеизъявления и опросов жителей муниципального сообщества по вопросам, требующим первоочередного решения в области обеспечения безопасности, могут стать реальной основой для корректировки планов и совершенствования работы муниципальной
подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
7. Реализация полномочий органов местного самоуправления по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований (кроме муниципального района) осуществляется в муниципальных образованиях «городской округ», «городское поселение» путем создания профессиональных аварийно-спасательных служб (формирований). В остальных категориях муниципальных образований необходимо нормативными правовыми актами определить порядок привлечения граждан из числа местного населения, профессиональные интересы которых прямо или косвенно могут быть связаны с решением вопросов, возникающих при чрезвычайных ситуациях, для работы в добровольных общественных организациях, способных действовать при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в диссертации, вносят определенный вклад в совершенствование ряда разделов муниципального права России, а также законодательства в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Выводы и предложения, сделанные автором, вносят вклад в научные исследования по данной проблеме.
Практическая значимость результатов исследования.
Результаты анализа действующей нормативно-правовой базы деятельности органов местного самоуправления в области предупреждения могут быть применены представительными органами государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, органами местного самоуправления в их правотворческой деятельности.
Предлагаемые выводы и предложения могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе подготовки и преподавания курсов конституционного и муниципального права, при повышении квалификации депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления и сотрудников юридических подразделений МЧС России.
Апробация результатов работы: Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов нашли свое отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертационного исследования на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях» (Санкт-Петербург, 27-28 октября 2004 года); Международной научно-практической конференции «Пожарная охрана мира. Расширение функций и задач» (Санкт-Петербург, 14 октября 2005 года); Международной научно-практической конференции «Проблемы взаимодействия МВД и МЧС России в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» (Санкт-Петербург, 16-17 марта 2006 года).
Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы при подготовке ряда проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций для органов местного самоуправления Северо-Западного региона, в процессе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу "Муниципальное право России" в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы.
