Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и значение в Российской Федерации органов местного самоуправления в структуре общества и государства
1.1. Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления 14-32.
1.2. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления 32-47.
Глава 2. Правовой механизм обеспечения органами местного самоуправления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
2.1. Компетенция органов местного самоуправления по обеспечению защиты территории и населения от чрезвычайных ситуаций 48-83.
2.2. Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций 83-109.
Глава 3. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
3.1. Организационно-правовые формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере обеспечения защиты от чрезвычайных ситуаций 110-134.
3.2. Реализация механизма ответственности органов і местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций 134-153.
Заключение 154-157.
Список используемой литературы 158-.
- Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления
- Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления
- Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
- Реализация механизма ответственности органов і местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованного, эффективно действующего механизма обеспечения органами местного самоуправления защиты территорий и населения от угроз чрезвычайных ситуаций в настоящее время приобрела очень важное значение.
По данным МЧС России, в Российской Федерации свыше 85% чрезвычайных ситуаций происходят на муниципальных и межмуниципальных уровнях1.
Органы местного самоуправления как органы публичной власти, наиболее приближенные к жителям муниципальных образований и призванные обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, играют существенную роль в деле защиты населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций.
В компетенцию органов местного самоуправления по защите населения от чрезвычайных ситуаций входят различные направления деятельности, которые отличаются друг от друга по правовому основанию, источникам и способам финансирования указанной деятельности, ее формам и методам, результатам деятельности, характером взаимоотношений с другими органами.
В современных условиях органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно определять, при помощи каких сил, средств, методов и способов решать стоящие перед ними задачи, в том числе и в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций. При исследовании процессов становления местного самоуправления в России, достижение поставленных перед ним задач в области безопасности был выявлен круг проблем, ожидающих своего решения. В их решении необходимо использовать теоретические исследования российских и зарубежных авторов, практику обеспечения безопасности жизнедеятельности населения органами местного самоуправления в России и за рубежом.
1 Итоги Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Пожарное дело. 2008. №3. С. 5.
Проведенное исследование показало, что возможности органов местного самоуправления по решению вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в настоящее время реализованы не в полной мере, а нормативное правое регулирование полномочий органов местного самоуправления нуждается в совершенствовании.
В настоящее время в России осуществляется реформирование органов государственной власти и местного самоуправления, одним из важных направлений которого должно стать, по мнению диссертанта, реформирование управления в сфере обеспечения безопасности территорий и населения муниципальных образований, что обусловлено задачей повышения эффективности деятельности и роли органов местного самоуправления в этой сфере.
Актуальность исследования. Актуальность исследования проблем обеспечения защиты населения от чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления в свете проводимой реформы связана с необходимостью решения следующих вопросов:
совершенствования нормативного правового обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
оптимизации полномочий органов местного самоуправления;
разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления;
уточнения компетенции между различными органами местного самоуправления;
поиска новых форм взаимодействия между органами местного самоуправления и государственными органами в целях консолидации финансовых и материальных средств, направляемых на обеспечение безопасности населения и территорий, в условиях низкой бюджетной обеспеченности некоторых муниципальных образований.
Таким образом, отмеченные обстоятельства и в целом необходимость научного и практического анализа состояния и осуществления на этой основе совершенствования нормативного правового регулирования компетенции
органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, недостаточная разработанность в научном плане и реализация в практическом плане вопросов обеспечения безопасности жизнедеятельности населения обусловили выбор темы диссертации.
Степень научной разработанности. Исходные принципы организации и функционирования органов местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Эти нормативные акты создают правовые предпосылки формирования и деятельности органов местного самоуправления. Детализация основных положений названных актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций содержится в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в Федеральном законе от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
В процессе исследования использованы достижения ученых,
разработавших фундаментальные категории теории государства и права,
конституционного права, административного права: С.А. Авакьяна,
Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.И. Васильева,
Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Б.П. Елисеева, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.И. Фадеева, И.С. Яценко и др.
Были изучены исследования в области правового регулирования
безопасности личности, общества и государства, в том числе в сфере защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: В.А. Акимова,
B.C. Артамонова, И.Л. Бачило, С.Д. Беляева, Ю.В. Бражникова,
Ю.Л. Воробьева, А.А. Грешных, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, Н.Н. Жильского, Т.Г. Калиниченко, О.С. Колбасова, А.Ю. Петрова, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, М.М. Султыгова, Н.И. Уткина, М.И. Фалеева, С.К. Шойгу и др., которые изучались и использовались автором при проведении настоящего диссертационного исследования.
Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития российской государственности и местного самоуправления.
Вместе с тем, полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций еще не получили должного научного обоснования.
Сложность и важность темы, а также ее недостаточная разработанность предопределили необходимость в дальнейшем глубоком научно-теоретическом исследовании обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления и обозначили объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе обеспечения органами местного самоуправления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, теоретико-правовые проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в данной сфере.
Предметом диссертационного исследования служит правовой механизм обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является изучение деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и разработка конкретных практических предложений по повышению её эффективности.
В рамках поставленной цели проведения диссертационного исследования выделяются следующие основные задачи:
рассмотреть исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации, изучить и обобщить опыт деятельности органов местного самоуправления по решению местных вопросов в дореволюционной России, опыт Советов народных депутатов;
определить конституционно-правовой статус и перспективы развития органов местного самоуправления в условиях проведения реформы органов местного самоуправления;
показать специфику местного самоуправления и проанализировать основные направления деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
определить и рассмотреть возможные формы и направления взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
разработать рекомендации по перераспределению полномочий в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между различными органами местного самоуправления, что позволит оптимизировать деятельность этих органов;
выработать предложения по совершенствованию правовых основ деятельности органов местного самоуправления и разграничения полномочий с органами государственной власти в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, приказах МЧС России, законах отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных
правовых актах в области защиты территории и населения от чрезвычайных ситуаций.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.
Представленное диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой отражена попытка проанализировать основные аспекты деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Новизна работы обусловлена тем, что настоящая работа является одним из первых научных исследований, в котором проблемы правового регулирования правого статуса и компетенции органов местного самоуправления и проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций рассматриваются комплексно, в контексте проводимых административной и муниципальной реформ, направленных на реализацию «принципа разделения власти», конституционного федерализма, формирования системы местного самоуправления как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти.
Наряду с теоретическими проблемами, подробно рассматриваются практические аспекты деятельности местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с учетом функциональной специфики и особенностей, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в данной области с органами государственной власти и их взаимоотношений.
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию законодательного регулирования защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций и компетенции органов местного самоуправления в этой сфере.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Компетенция местного самоуправления в сфере защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность прав и
обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения и выполнению отдельных переданных государственных
полномочий в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения
муниципального образования от неблагоприятных событий природного и
техногенного характера.
2. Органы местного самоуправления реализуют государственную
политику и государственные задачи в сфере защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций на местном уровне. Это выражается, прежде всего, в
полномочиях по координации деятельности органов управления и сил Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций и руководству гражданской обороной на территории муниципального
образования, созданию аварийно-спасательных служб и пожарной охраны.
В связи с этим деятельности органов местного самоуправления по защите населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций необходима финансовая и материально- техническая поддержка со стороны государства.
3. В целях совершенствования законотворческого и
правоприменительного процесса предлагается объединить в едином
кодифицированном нормативном правовом акте, посвященном обеспечению
безопасности жизнедеятельности населения, правовые нормы, регулирующие
вопросы обеспечения пожарной безопасности в населенных пунктах и лесах;
безопасность людей на водных объектах; осуществление гражданской обороны;
создание и деятельность аварийно-спасательных служб, иные вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
4. Для повышения эффективности деятельности органов местного
самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
целесообразна передача полномочий по созданию муниципальных аварийно-
спасательных формирований из ведения администрации поселений в сферу
ведения муниципальных районов.
-
Основной формой административного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования является координация.
-
Ответственность за обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органы местного самоуправления несут непосредственно перед жителями муниципального образования. При этом должностные лица местного самоуправления несут ответственность как перед населением муниципального образования за ненадлежащее выполнение своих обязанностей, так и перед государством лично. Они несут административную, уголовную ответственность за невыполнение полномочий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем закладываются основы комплексного подхода к фундаментальным проблемам правового регулирования публичного статуса органов местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, расширяются границы исследований в областях конституционного, административного и муниципального права, что позволяет соединить преимущества современной теоретической науки и практики управления рисками чрезвычайных ситуаций.
Разработанные автором теоретические выводы и положения обогащают науку и представляют собой в совокупности решение важных научных
проблем, имеющих значение для дальнейших исследовательских поисков, проведения реформы органов местного самоуправления, совершенствования управления рисками защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Наиболее важные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволили автору впервые сформулировать и обосновать теоретико-правовую модель обеспечения органами местного самоуправления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
На основе анализа специфики и особенностей конституционно-правового статуса органов местного самоуправления диссертант формулирует рекомендации о направлениях совершенствования их деятельности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и на этой основе показывает необходимость комплексного подхода к изучению данного вопроса, научное осмысление которого обуславливает значимость проведенного исследования.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке учебных пособий, курсов лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Практическая значимость исследования выражается в том, что рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке новых нормативных правовых актов, внесении изменений в действующее законодательство, применяться в практической деятельности исполнительных органов власти, в том числе в деятельности Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальных органов, а также органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедралыюм научно-практическом семинаре.
Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах Международной научно-практической конференции Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, Международной научно-практической конференции Уфимского филиала Уральской государственной юридической академии.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2 п. л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из шести параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований. Общий объем диссертации -165 страниц, основной текст -159 страниц.
Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления
Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.
Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены: 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другим имуществом земства; 3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имущества; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; 8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; 9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям 9.
Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.
За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.
После свершения в России февральской революции 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.
Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления
Для науки в настоящее время представляется актуальным исследование сущности местного самоуправления как определенного института в системе российской государственности, ответственного за осуществление некоторой части общегосударственных дел.
Особенности муниципальной управленческой деятельности проявляются, в том числе, в ее функциях, к числу которых федеральным законодательством отнесены функции по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляет МЧС России.
Однако, опасность для общества последствий чрезвычайных ситуаций обуславливает необходимость участия в их предупреждении и ликвидации как федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления, граждан и организаций.
Важную роль в деле защиты населения от чрезвычайных ситуаций играют органы местного самоуправления, несмотря на их невысокую бюджетную обеспеченность и ограниченные материальные ресурсы. Это объясняется, прежде всего, близостью этих органов публичной власти к жителям муниципальных образований и сложившейся оперативной обстановкой в части защиты населения от чрезвычайных ситуаций.
По данным МЧС России в Российской Федерации свыше 85% чрезвычайных ситуаций происходят на муниципальных и межмуииципальных уровнях.35
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения»
Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, в которые входят также вопросы, связанные с защитой населения от чрезвычайных ситуаций.
Федеральным законодательством закреплены конкретные полномочия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.
В российской правовой науке общетеоретические аспекты проблемы компетенции достаточно подробно рассмотрены. И хотя в научных работах, посвященных этим вопросам, речь идет, как правило, о компетенции государственного органа, представляется, что содержащиеся в них положения и выводы о понятии, структуре компетенции вполне применимы и к органам местного самоуправления, поскольку, несмотря на то что «Итоги единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» / «Пожарное дело/ 2008, С. 5 последние согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они остаются публичными, властными органами, и в этом их сходство с органами государственной власти.
Само понятие компетенция органа местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.36 Кроме того, по мнению ряда ученых, понятие компетенции должно включать указание на пространственные и временные пределы деятельности органа.37
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Каждый орган должен иметь свое поле деятельности, воздействовать на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает, прежде всего, обозначение круга его деятельности.
Рассматривая конституционные нормы, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, исследователи приходят к выводу, что Конституция Российской Федерации под предметами ведения понимает сферу общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, разграничивая, таким образом, правовое иоле между Российской Федерацией и суоъектами.
Согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения.
Разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Нормы, закрепляющие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования в части защиты от чрезвычайных ситуаций носят бланкетный характер.
Содержание этих полномочий раскрываются в «отраслевых» законах -в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Федеральном законе от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Водном кодексе Российской Федерации.
Таким образом, компетенция местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций представляет собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и выполнению отдельных переданных государственных полномочий в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения муниципального образования и включает в себя обеспечение пожарной безопасности, охрану окружающей природной среды, руководство гражданской обороной на территории муниципального образования, создание аварийно-спасательных служб и пожарной охраны.
2. В целях совершенствования законотворческого и правоприменительного процесса целесообразной объединить в едином кодифицированном правовом акте, посвященному обеспечению безопасности жизнедеятельности населения, правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности в населенных пунктах и в лесах, безопасности людей на водных объектах, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления гражданской обороны, создания и деятельности аварийно-спасательных служб.
Это подразумевает объединение в нормативном правовом акте норм, регулирующих права, обязанности и ответственность граждан и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, которые содержатся в федеральных законах от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Лесном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации, с учетом компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, предусмотренной федеральными законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. Целесообразно передать полномочия по созданию муниципальных аварийно-спасательные формирования от органов местного самоуправления поселений в сферу ведения органов местного самоуправления муниципальных районов. Территория муниципального района объединяет территории нескольких поселений.
На муниципальные поселения действующим законодательством возложены такие полномочия, которые требуют в настоящее время выделения значительных финансовых средств и ввиду ограниченности средств местного бюджета поселения не могут быть эффективно реализованы. К числу таких полномочий относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности на территории поселения, включающее в себя в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» финансовое обеспечение добровольной пожарной охраны.
Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, отнесенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению поселения, также требуют значительных финансовых ресурсов. Кроме того, использовать аварийно-спасательные формирования зачастую целесообразно на территории не одного, а нескольких поселений. В связи с этим указанные полномочия целесообразно передать из ведения поселения в ведение муниципального района.
4. Вопросы местного значения по обеспечению защиты населения от чрезвычайных ситуаций, закрепленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в полной мере не являются исключительно проблемами собственно населения муниципальных образований, а представляют собой реализацию государственной политики и государственных задач на местном уровне.
В связи с этим необходима поддержка со стороны государственных органов деятельности органов местного самоуправления по защите населения и территорий муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций.
Реализация механизма ответственности органов і местного самоуправления в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия в различных сферах не должен выполнять несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг друга, повышается эффективность их совместной деятельности.
Залогом дальнейшего и успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территори и (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение
Однако следует отметить, что субъективные факторы часто проявляются в неподготовленности, а зачастую нежелании некоторых должностных лиц принимать согласованные решения, направленные на взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Акцентируя внимание на взаимодействии должностных лиц двух уровней: регионального и муниципального, отметим, что данные отношения напрямую связаны с управленческой деятельностью. Управленческие отношения в органах местного самоуправления и органах государственной власти субъектов Российской Федерации многообразны и выступают как отношения, регулируемые "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций, стоящих перед двумя уровнями: региональным и местным. Нередко имеет место прямое противостояние должностных лиц. Речь идет о межличностных отношениях, которые являются составной частью взаимодействия и рассматриваются в его контексте.
В российских регионах сложились различные формы организационно-правового взаимодействия органов местного самоуправления и государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Проведенный анализ позволил их объединить в четыре основные группы: 1) взаимодействие в сфере правового и нормативного регулирования; 2) административное взаимодействие; 3) финансовое взаимодействие; 4) оперативное взаимодействие между аварийно-спасательными службами, подразделениями пожарной охраны, созданных муниципальными органами, с соответствующими службами, созданными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти. 5) контроль. 1) Органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют в процессе подготовки правовых актов.
Правовой статус и компетенция органов местного самоуправления в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций являются объектом регулирования со стороны государства, так как устанавливается они как раз законом.
Правовое взаимодействие между органами местного самоуправления и органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве органов публичной власти основывается на Конституции РФ и федеральном законо д ател ьстве.
Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местом уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.
Важным конституционным механизмом взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления являются полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 72 ч. 1 п. «н»). Анализ конституционных полномочий и предметов ведения государственных органов и местного самоуправления позволяет определить основные направления их взаимодействия: обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления; правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за
