Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые аспекты обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций муниципальньтми органами 19
1. Теоретические основы обеспечения общественной безопасности на местном уровне 19
2. Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления 39
ГЛАВА II. Организация взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций 65
1. Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации 65
2. Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне 93
ГЛАВА III. Основные направления обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуациях органами местного самоуправления 124
1. Совершенствование правовых основ обеспечения общественной безопасности 124
2. Совершенствование организационного механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне 143
Заключение 158
Список использованной литературы 1
- Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления
- Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации
- Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне
- Совершенствование организационного механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений создают широкий спектр угроз национальной безопасности, в целом, и общественной безопасности, в частности
Основным субъектом обеспечения безопасности прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, а также суверенитета и территориальной целостности страны является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной втасти1
Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности согласно п «б» ч 1 ст 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч 1 ст 132 Конституции Российской Федерации) в значите чьной степени обеспечено положениями Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, который к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и мероприятий по охране окру-
1 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г № 2446-1 «О безопасности» (ред от
26 06 2008) // Российская газета 1992 № 103, 2002 № 138-139, 2005 № 48, 2008
№ 138
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г Ха 131-ФЗ «Об общих принципах организа
ции местного сачоупрашения в Российской Федерации» (рец от 7 05 2009) // СЗ РФ
2003 № 40 Ст 3822, 2007 № 12 Ст 3074, 2008 № 52 (Ч 1) Ст 6236, 2009 № 19
Ст 2280
жающей среды, а также иные вопросы, в различной степени обеспечивающие безопасность личности и общества
Существует ряд научных и практических проблем, от разрешения которых в значительной степени зависит обеспечение общественной безопасности Одна из них состоит в разграничении полномочий и ответственности между федеральным центром, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных сферах деятельности Стратегия национальной безопасности Российской Федерации напрямую связывает совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с повышением эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения
Работа по разграничению полномочий проводится в настоящее время в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г) с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствующие федеральные законы, затрагивающими вопросы общественной безопасности Однако до настоящего времени мы не имеем единых научных подходов к формированию системы обеспечения общественной безопасности не только на местном уровне, но и на региональном
Современное развитие гражданского общества в значительной степени связано с определением места и роли органов местного самоуправления, их взаимоотношений с системой органов государственной власти, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г Л"» 537 // СЗ РФ 2009 № 20 Ст 2444
порядка Отсюда проблема распределения функций законодатетьных, ис-полнитетьных, правоохранительных между центром и регионами, достижения автономии местного самоуправтения Данная пробтема - одна из ключевых не только в осуществлении административной реформы, но в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления
Напряженные отношения федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправтения сложіпись в правовой сфере Сравнительный анализ федерального законодательства и законодатетьства субъектов Российской Федерации свидетельствует, что имеют место не просто противоречия, но принципиальные разногласия центра и отдепьных регионов Существующая неопределенность позволяет каждой из сторон по-своему трактовать положения федеральной Конституции Российской Федерации, как правило, в свою пользу Это является одним из факторов нестабильности в обществе, способствует формированию угроз безопасности в форме экстремизма Примечательно, что эти проблемы не есть сумма нерешенных задач или вопросов, а целый комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем1
Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления Огромный потенциал муниципальных органов в организации деятельности по защите прав и интересов граждан используется не в полном масштабе Отсутствуют эффективные механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере
1 Сточбов А Г, Сигов ВИ, Северова Л К Гос> дарственное регулирование регионального развитая / Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов СПб Изд-во СПб госуниверситета экономики и финансов, 2002 С 66, Еремян В В Процесс реформирования местного самоуправтения как переход к новой парадигме управления и отказ от национальных муниципальных традиций // По штика и общество 2008 № 2
Более того, несмотря на широкие знания в области теории общественной безопасности, полученные благодаря достижениям российских и зарубежных ученых, механизм осуществления деятельности по обеспечению общественной безопасности в России нуждается в совершенствовании До сих пор нет единого мнения о необходимости и возможности создания муниципальных органов охраны порядка (муниципальной милиции), определении их места в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также в системе МВД России
Общественная безопасность как часть национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему общественных отношений, непосредственно связанных с защитой личности и общества от угроз, исходящих от противоправных посягательств, чрезвычайных ситуации социального, природного, техногенного характера и т п Если говорить о безопасности как о степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (ст 1 Закона Российской Федерации «О безопасности»), то следует отметить, что теоретическая и, в особенности, практическая значимость данного определения невелики, поскольку в нем отсутствуют такие сущностные элементы как объект безопасности, субъект, силы и средства ее обеспечения, обстоятельства ей угрожающие и т д
В настоящее время назрела необходимость принятия Концепции общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стабичьного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования, предопределили его цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности темы исследования Отдельные аспекты обозначенной проблематики постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков В разное время разрабатывались
проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности
Вопросы становления органов местного самоуправления, определения их места и роли в жизни российских граждан разные годы освещались в трудах Авакьяна С А , Атаманчука Г В , Бялкина Т М , Граф И В , Козлова Е И , Тимофеева Н С , Хабибуллина А Р , Черник И Д и других ученых1
Особый интерес в рамках темы исследования представляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера А М Воронова, И Б Кардашо-вой, С А Старостина, С В Степашина, И И Сыдорука и др *
См Аєакьян С А Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета Серия 11, Право 2008 №3 С 64-74 Атаманчук Г В Нам не нужны виртуальные му гащипальные образования // Российская Федерация сегодня 2001 К« 6, Бялмша Т М Компетенция местного самоуправления проблемы теории и правового регулирования Дис докт юрид наук Саратов 2007', Граф IIВ Обеспечение конституционно! о принципа самостоятельности местного само} прав тения в деятельности органов государственной аласги в Российской Федерации Дис канд юрид наук Тюмень, 2001, Козлова Е II К вопросу о правовом закреплении принципа народовластии в РФ // Проблемы эффективности публичной втастн в Российской Федерации Ростов-на-Дону, 2003, Сергеев А А Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного само}правления в Российской Федерации Автореферат дис докт юрид на} к М , 2007, Тимофеев Н С Местное самоуправление в России Основы и пределы Конституционно-правовые аспекты Автореферат дис докт юрид наук М , 2008,.Хабибуллин АР Формирование и закрепление современных принципов местного само} правления в правовой системе Российской Федерашш Автореф дис канд юрид наук Казань, 2007, Черник ИД Местное само} правление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г Москве) Автореф дис канд юрид наук М, 1992
" Воронов А М Общественная безопасность административные и информационно-правовые проблемы обеспечения Дис докт юрид наук М ВНИИ МВД Россіпі, 2005, Кардашова И Б МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Дис докт юрид наук М , 2006, Павленко С 3 Безопасность российского государства как политическая проблема Дис докт полит наук М, 1998 Радюшин ЯН Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности Дис канд юрид наук М ВНИИ МВД России, 2004, Сыдорук IIИ Государственно-правовой механизм
Нельзя не отметить существенный блок работ, посвященных проблемам правового регулирования и организации сил и средств обеспечения общественной безопасности на местном уровне Так, вопросы становления муниципальной милиции исследовали Л ГТ Волкова, А А Солдатов, П П Фатеев, Н Г Хижняков, Е Ю Шихов и др '
Существенное значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды в области национальной безопасности ведущих ученых кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О В Дамаскина, А Г Залужного, И К Макаренко, Ю Н Мотина, А И Позднякова, А А Про-хожева, С В Смульского, Ю Г Шпаковского и др2
Вместе с тем в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и
обеспечения правопорядка в Российской Федерации Автореф дне докг юрид наук М, 2002, Степашин С В Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации Дне докт юрид наук СПб, 1994, Старостин С А Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты) Дис докт юрид наук М Академия управления МВД России, 2000
' Вочкова ПП Административно-правовой статус милиции общественной безопасности в системе МВД РФ Автореферат дис канд юрид наук Саратов, 2000, Солдатов А А Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (Муниципальной милиции) Дис канд юрид наук Краснодар, 2004, Фатеев ПП Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации Автореферат дис кандидата юридических на)к М , 1996, Хижтков НГ Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации Теоретические и организационно-правовые аспекты Автореферат дис канд юрид наук М, 1998, Шихов Е10 Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (По материалом г Москвы) Дис канд юрид па>к М, 1995
" Даиаскин О В Россия в современном мире проблемы национальной безопасности М Наука, 2007, Поздняков А II О понятийном аппарате теории безопасности // Безопасность 2002, Ni> 7-8, Общая теория национальной безопасности Учебник / Под общ ред А А Прохожева М Изд-во РАГС, 2002, Корнилов МЯ Экономическая безопасность России основы теории к методологии исследования М Изд-во РАГС, 2005, 10 Г Шпаковский и др Правовое регулирование ограничения прав и свобод граждан России в период действия особых государственно-правовых режимов М ВНИИ МВД России, 2007 и др
органов местного самоуправ^ния в сфере обеспечения общественной безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдечьные аспекты проблемы исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности
Практически не анализируются принципы построения взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной віасти по отдельным функциям обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций Государственное и муниципальное управление рассматриваются в рамках двух самостоятельных систем, формально независимых друг от друга При этом либо не учитывается, что фактически муниципальное управление является продолжением государственного управления и органы местного самоуправления во многом выполняют государственные функции, либо не даются рекомендации, каким образом можно преодолеть это противоречие в интересах обеспечения общественной безопасности
Наконец, труды ученых в большинстве ориентированы на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, и не учитывают современную правоприменительную практику
Научная задача исследования состоит в разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим нормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях
Предметом исследования являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, правоприменительная практика в
сфере обеспечения органами местного самоуправления общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера
Цепь и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование теоретических положений и организационных, правовых мер по обеспечению общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях в интересах национальной безопасности
Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач
проанализировать основные научные подходы к решению проблемы обеспечения общественной безопасности муниципальных образований в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом характера угроз и новых требований к обеспечению национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства,
обобщить и проанализировать теоретические положения обеспечения общественной безопасности на местном уровне,
оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на обеспечение общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций,
определить компоненты системы обеспечения общественной безопасности на местном уровне, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования,
проанализировать влияние новелл действующего законодательства на механизмы обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления,
исследовать состояние и особенности правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в субъектах Российской Федерации (Московской области и др ),
обосновать предложения и рекомендации по правовому и организационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в интересах обеспечения национальной безопасности России
Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования исторический, сравни-тетьно-правовой, системно-функциональный и др В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии и т д
Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государственного и муниципального управления, безопасности в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного, биолого-социального, социально-политического и криминального характера, теории управления, административного и конституционного права, законодательной техники и т п
Эмпирическая база исследования включает отчеты и справки об организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне, материалы проверок готовности предприятий и организаций к действиям при чрезвычайных ситуациях, проведенных органами местного самоуправления Московской области, документы об итогах тренировочных, командно-штабных и иных учений, проводимых в муниципальных образованиях, отчеты и справки органов местного самоуправления о деятельности по предупреждению и ликвидации пожаров, наводнений на территории муниципальных образований за 2002-2007 гг , отчеты и справки об обеспечении безопасности граждан на водных объектах, рабочие документы об организации взаимодействия органов местного самоуправления с патрульно-постовой службой органов внутренних дел и службой участковых уполномоченных милиции по охране правопорядка и безопасности, статистические данные Минрегионразвития России, отчеты региональных центов МЧС России, материалы средств массовой информации и др
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О пожарной безопасности» и другие, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, МЧС России, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие организацию обеспечения общественной безопасности на местном уровне
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем
1 Выявлены пробелы правового регулирования в сфере обеспече
ния общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на
местном уровне, связанные с
декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения,
отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности,
- отсутствием правомочий органов местного самоуправления по
принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования прав и обя
занностей членов добровольных формирований обеспечения обществен
ной безопасности
2 Обосновано авторское определение понятия «общественная безо
пасность», учитывающее следующие признаки а) общественная безопас
ность есть результат приложения усилий, она достигается в процессе со
циальной деятельности, целенаправленной и организованной - деятельно
сти по защите личности, общества, их интересов от возможных и реальных
опасностей, б) общественная безопасность - это определенный уровень
защищенности, при котором обеспечивается общественный прогресс, в)
общество и институты общественного самоуправления являются нанболее эффективным субъектом общественной безопасности
-
Выявлено существенное противоречие в формировании системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности на муниципальном уровне - между ее формальной (определенной нормативно-правовыми актами), и неформальной (сложившейся реально) структурами Формальная структура подразумевает инициативу и независимость органов местного самоуправления в реализации их компетенции Неформальная показывает, что они включены в иерархию государственной системы общественной безопасности по линейно-функциональному принципу, т е их деятельность жестко регтаментирована государственными органами Фактически органы местного самоуправления исполняют государственные функции сог іасно государственным же стандартам и требованиям, будучи при этом лишены государственной власти и опираясь на муниципальную власть и муниципальные ресурсы
-
В диссертации показано, что обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности При этом правотворческая составляющая значитечьно опережает развитие соответствующей практики Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «почитической воле» федерального центра
Сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодатетьной и иной нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности на местном уровне как базового элемента системы обеспечения нащюнальной безопасности в современных условиях
На защиту выносятся следующие основные положення.
1 Вывод о том, что в современной России возрастает роль органов местного самоуправления в выявлении угроз общественной безопасности, противодействии и профилактике этих угроз, а также устранении причин и
условий, их порождающих, на местном уровне Автором обоснована классификация основных угроз общественной безопасности, предупреждение и противодействие которым должно осуществляться на уровне местного самоуправления
2 Недостаточная инициатива и самостоятельность органов местно
го самоуправления в сфере общественной безопасности в условиях чрез
вычайных ситуаций обусловлены двумя факторами
а) самоидентификацией органов местного самоуправления как части
системы государственного управления и государственной власти,
б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением
3 На основании проведенных в диссертации исследований в целях
развития и практической реализации принципа независимости местного
самоуправления автор предлагает в Федеральный закон от 6 октября
2003 г № 131-ФЗ (ред от 08 11 2007) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму сле
дующего содержания
«Статья 18 2 Обеспечение принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправчения в сфере общественной безопасности
-
Органы местного самоуправления обеспечивают защищенность прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципаїьного образования, и местного сообщества в соответствии со стандартами и требованиями, установленными федеральным законом
-
Органы местного самоуправления свободны в выборе законных форм, мер, средств и методов обеспечения общественной безопасности на территории муниципаїьного образования
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать обязательный для исполнения порядок действий органов местного самоуправления по реачизации га компетенции ичи каким-либо иным образом ограничивать свободу деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности
3 Отступление от положений п п 1 и 2 настоящей статьи воз
можно топко в том случае, ест это необходимо для обеспечения обще
ственной безопасности при чрезвычайных ситуациях»
4 Вывод о том, что существующую систему гарантий местного са
моуправления в сфере обеспечении общественной безопасности в услови
ях чрезвычайных ситуаций необходимо дополнить такими элементами, как
а) административные комиссии, осуществляющие производство по делам
об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением ме
стных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и
б) местная милиция, полномочная составлять административные протоко
лы
5 Административные комиссии должны функционировать непо
средственно при органах местного самоуправления Только в этом случае
их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных
правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может вы
ступить гарантией местного самоуправления в этой об части
Этот принцип должен быть закреплен в законодательстве Автор предлагает подпункт 4 п 2 ст 22 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции «административными комиссиями при органах местного самоуправления, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации»
6 Автором обосновано, что местную милицию необходимо вывести
из подчинения органов внутренних дел (министерств, главных управлений
или управлений) субъектов Российской Федерации и передать муници
пальным образованиям Муниципальная милиция должна содержаться за
счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уров
ней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансиро
вание государственных полномочий, переданных муниципальным образо
ваниям) Основными задачами муниципальной милиции должны стать
дознание по делам о правонарушениях и преступлениях небольшой тяже
сти (в порядие передачи органам местного самоуправления отдельных го-
сударственных полномочий), обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности
Теоретическая значимость диссертации обусловлена теоретическими положениями и выводами, сформулированными в результате исследования В частности, в работе теоретически обоснованы значительная роль органов местного самоуправления в сфере безопасности, основные подходы к построению взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций, влияние принципа независимости органов местного самоуправления на эффективность их деятельности в сфере общественной безопасности, принципы системы гарантий местного самоуправления и др
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию структурной организации обеспечения общественной безопасности, системы гарантий местного самоуправления в сфере защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций, предложениями по нормативной регламентации принципа независимости органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по расширению деятельности административных комиссий и т п
Практическая значимость диссертации состоит также в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, в научных разработках по проблемам обеспечения общественной безопасности в современных условиях
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации защиты населения от чрезвычайных ситуаций на местном уровне, организации муниципальной милиции, в повседневной деятельности органов местного самоуправления, в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблематики
Обоснованность и достоверность результатов исследования
обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позвонило обстоятельно изучить предіиег исследования Избранная методология исследования, использование многоплановой информации (данных социологического исследования, нормативно-правовых документов, научно-теоретических работ и т п) обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доложены на семинарах, организованных Главным управлением внутренних дел Московской области, Главным управлением МЧС России по Московской области в 2006-2008 гг, а также отражены в публикациях автора
Выводы исследования внедрены в научную деятельность ВНИИ МВД России, Центра стратегических исследований МЧС России, а также использованы в практической деятельности органа местного самоуправления и органов внутренних дел Московской области (Рузского, Можайского, Пушкинского и других районов)
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, которые объединяют в себе шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений
Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления
В современном мире ввиду интенсивной динамики общественных отношении и происходящих процессов глобализации экономической, информационной, культурной и иных сфер жизни все более возрастает роль научного подхода в государственном управлении. Деятельность государства становится направленной не только на решение текущих задач, но и на поиск путей для прогрессивного будущего развития. Получают распространение стратегическое планирование государственной политики. В правовом поле находят широкое применение документы концептуального характера.
На сегодняшний день в России действует около тридцати нормативно-правовых актов концептуального характера. В их числе Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг., Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., Концепция федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов и др.
Вопросы безопасности урегулированы Концепцией национальной безопасности Российской Федерации и Доктриной информационной безопасности Российской Федерации. Очевидно, что сфера безопасности достаточно обширна и даже на концептуальном уровне не может быть исчерпана этими двумя документами. К тому же, Концепция национальной безопасности Российской Федерации принята более восьми лет назад и сейчас теряет свою со держательную актуальность. Необходимость ее совершенствования часто отмечается современными исследованиями. Так, В. Ю. Ухов предлагает не только обновить перечень угроз национальной безопасности, но и уточнить те интересы государства, нации, на защиту которых требуется мобилизация мощи всего государства, его властных институтов, общественные возможности. В. Ю. Ухов предлагает также ввести в содержание Концепции заключительную часть, где следует изложить некоторое общее видение перспектив развития Российской Федерации в обеспечении национальной безопасности . Со временем все более очевидной становится необходимость принятия Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Необходимо заметить, что вопрос о создании такого документа поднимался в официальных кругах более десяти лет назад. В ноябре 1995 г. в Государственной Думе Российской Федерации состоялись парламентские слушания по теме «Концепция общественной безопасности России». По итогам слушания участники резюмировали:
1) Очевидно, что положение России в мировом сообществе, по сравнению с США, странами Западной Европы, Японией, Китаем и др. ухудшается. В основе такой ситуации, наиболее вероятно, лежит наличие собственных концепций развития у одних стран и их отсутствие в других странах, в том числе в России. Отсутствие же собственной концепции приводит к неизбежному подчинению чужой концепции и её целям.
2) Отсутствие концепции общественной безопасности, единого понимания сути и терминов, методологического подхода к оценке и анализу обстановки в стране и мире затрудняет законотворческий процесс, препятствует решению государственных задач и стоящих перед обществом проблем.
Потребность государства в Концепции общественной безопасности детально обоснована на теоретическом уровне. Этой проблеме, в частности, по 21 священо исследование А.М.Воронова1, в котором подчеркнута важность конкретизации организационно-управленческих, административно-правовых и информационно-правовых элементов Концепции общественной безопасности Российской Федерации. Под такими элементами А. М. Воронов понимает совокупность взаимообусловленных институтов, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях: - проведения единой государственной политики в сфере, организации обеспечения общественной безопасности на всей территории Российской Фе дерации; - осуществления соответствующих государственных целевых про грамм федерального, отраслевого и регионального уровня; - создания целевых резервных финансовых фондов, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, используемых в обеспечении общественной безопасности Российской Федерации; - преодоления отставания Российской Федерации в сфере информатизации деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности; - организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере обеспечения общественной безопасности; - формирования системы психолого-педагогических и социально психологических мер организации обеспечения общественной безопасности на основе использования положений общей психологии и педагогики; - организация международного сотрудничества в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.
Зачастую в научных работах подчеркивается важность концептуального урегулирования отдельных аспектов обеспечения общественной безопасности. Так, в исследовании Н. Г. Жаворонковой показана необходимость разработки общегосударственной доктрины в сфере снижения рисков чрезвы чайных ситуаций и смягчения их последствий, основу которой должна составить «правовая доктрина, включающая, наряду с иными компонентами, систему научно обоснованных представлений о формировании правовой политики государства в данной сфере. Эта доктрина должна базироваться на принципах теории устойчивого развития и положениях «Концепции национальной безопасности России» и закреплять, в частности, государственную околого-правовую политику в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»1.
Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации
Современный институт местного самоуправления в России ведет свою историю с принятия в 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Прошедшие с того момента почти два десятилетия, конечно, недостаточный срок для того, чтобы завершился этап становления этого важного института. Тем более в масштабах нашей страны. В организации деятельности муниципальных органов на сегодняшний день отмечаются многие недостатки, и большая их доля непосредственно связана с несовершенством соответствующей правовой базы. В настоящем параграфе мы попытаемся установить, какие пробелы нормативно-правового регулирования отмечаются в части обеспечения общественной безопасности на местном уровне и негативно отражаются на эффективности работы местных органов в данном направлении.
Приоритетное место в правовой базе обеспечения общественной безопасности муниципальными органами принадлежит Европейской хартии местного самоуправления2 и Конституции Российской Федерации. Эти два документа закрепляют институт местного самоуправления в российской системе власти и устанавливают основные принципы его организации. Статья 132 Конституции регламентирует местную компетенцию, определяя, что в нее, в частности, входит охрана общественного порядка органами местного самоуправления3.
Более подробно организационная структура органов местного самоуправления освещена в федеральных законах «Об общих принципах органи Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (Утратил силу) II Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267. зации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В этих федеральных законах затронуты вопросы компетенции муниципальных органов в сфере обеспечения общественной безопасности, а также порядок осуществления предоставленных полномочий и реализации народного самоуправления.
Помимо названных федеральных законов, предметы ведения, полномочия и обязанности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности регламентированы в законах «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и др.2 Кроме того, значительный блок представлен законотворчеством субъектов Российской Федерации.
Пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности муниципальными органами, в основном, складываются вокруг нескольких проблемных вопросов. Одним из них является вопрос самостоятельности деятельности органов местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления, которая вступила в за-конную силу для нашей страны с 1 сентября 1998 г. , указывает, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.
По мнению европейского сообщества, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как прави Фадеев В И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33.
Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны .обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» констатирует: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1) .
Вместе с тем, регламентированная законом самостоятельность органов местного самоуправления носит достаточно- умозрительный характер. При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость муниципальных органов. Наиболее отчетливо подобная тенденция отмечается в сфере обеспечении общественного порядка.
Законом введено понятие «вопросы местного значения» и закрепляет их открытый перечень в отношении поселения, муниципального района и городского округа. В сфере общественной безопасности вопросы местного значения сводятся, в общих чертах, к следующему: - участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования;
Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне
Таким образом, структура системы пожарной безопасности распределена следующим образом: на федеральном уровне — стратегическое руководство, координация и контроль; на уровне субъектов Российской Федерации -основное функциональное звено; на местном уровне — вспомогательная функциональная система. Однако, учитывая тот факт, что защита от пожаров является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и что субъекты Российской Федерации также наделены в этой сфере определенной самостоятельностью, их поведение не редко выходит за рамки отведенной им роли в системе пожарной безопасности. Одним из распространенных отклонений является присвоение противопожарными органами субъектов Российской Федерации функций стратегического руководства. Так, противопожарная служба Московской области в соответствии с решением Правительства Московской области наделена полномочиями по координации деятельности муниципальной пожарной охраны и добровольной пожарной охраны, для чего она, в частности, ведет учет всех видов пожарной охраны, участвует в разработке мер, направленных на создание условий для тушения пожаров. Кроме того, противопожарная служба Московской области осуществляет отдельные полномочия пожарного надзора. Например, участвует в исследовании причин, условий и последствий пожаров1.
Постановление Правительства Московской области от 7 февраля 2006 г. № 70/1 «Об утверждении Положения о противопожарной службе Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 2006. № 3. Необходимо отметить, что рассматриваемые противоречия в настоящее время отчасти урегулированы ввиду того, что Противопожарная служба Московской области была передана в подчи 88
Или другой пример. Противопожарная служба Амурской области решением Губернатора Амурской области уполномочена осуществлять оперативное управление другими видами пожарной охраны, силами и средствами, привлекаемыми к тушению пожаров. Также ей предоставлено право контролировать исполнение органами местного самоуправления требований пожарной безопасности, причем как регионального, так и федерального уровня1.
Подобные решения по своему содержанию, во-первых, не соответствуют федеральному законодательству в сфере пожарной безопасности. Во-вторых, создают почву для управленческих конфликтов в системе обеспечения пожарной безопасности. Ведь фактически ими созданы органы, дублирующие функции территориальных подразделений ГПС ГУ МЧС России в субъектах Российской Федерации - федеральных органов координации и контроля в сфере пожарной безопасности. Поскольку такие отклонения не отвечают ни требованиям законности, ни целесообразности, они неуклонно пресекаться. Наиболее действенными в этом направлении нам видятся средства прокурорского надзора.
В системе обеспечения общественной безопасности органам местного самоуправления не всегда отводится роль управляющей системы. Есть примеры, когда органы местного самоуправления отстранены от непосредственного управления, исполняя функции так называемого «технического персонала»2. К «техническим» функциям можно, в частности, отнести снабжение системы общественной безопасности финансовыми и материально-техническими ресурсами. пение Главному управлению МЧС Российской Федерации по Московской области (См.: Постановление Правительства Московской области от 10 августа 2007 г. № 599/28 «О мерах по реализации соглашения между МЧС Российской Федерации и Правительством Московской области о передаче друг другу осуществления части своих полномочий...» // Информационный вестник Правительства Московской области. 2007. № 9). Однако это решение не устраняет главной проблемы: в системе пожарной безопасности продолжают существовать условия для возникновения недопустимых отклонений в поведении ее субъектов. 1 Постановление Губернатора Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 695 «Об ут верждении Положения о противопожарной службе Амурской области». 2 Автором используется терминология, приведенная в книге: Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации. — СПб: Питер, 2004. Примером такого положения органов местного самоуправления является система охраны общественного порядка. Основное место в ней принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации — единому и централизованному ведомству. МВД России осуществляет управление органами внутренних дел на всей территории Российской Федерации, организует борьбу с преступлениями, охрану общественного порядка, производством по делам об административных правонарушениях, лицензирование отдельных видов деятельности, контроль за оборотом оружия и т.п. Свои функции министерство реализует непосредственно или через систему главных управлений МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации и т.п. Руководство деятельность органов внутренних дел осуществляется по схеме сочетания принципов единоначалия и коллегиальности1.
Непосредственно охрану общественного порядка, обеспечение безопасности личности, защиты собственности от противоправных посягательств, борьбы с преступностью на территории муниципальных образований возлагаются на городские и районные отделы внутренних дел. Они строят свою деятельность на основе положений, которые утверждаются вышестоящим МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации. Руководство деятельностью ГРОВД также осуществляют соответствующие МВД, ГУВД, УВД, а относительно ГРОВД городских поселений и районов в составе муниципального района, городского округа - органы внутренних дел муниципального района, городского округа.
В компетенции органов местного самоуправления не предусмотрено полномочий по прямому руководству ГРОВД. Законодательством Российской Федерации на них лишь возложена обязанность создавать необходимые условия для эффективного функционирования местной милиции и предусматривать с учетом местных условий и необходимости усиления борьбы с преступностью выделение дополнительных финансовых средств для создания новых
Магтяп С. С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. - М.: Щит-М, 2002. или увеличения штатной численности уже существующих подразделений местной милиции и укрепления ее материально - технической базы1.
Вместе с тем, на практике внедряются механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и ГРОВД. Нормативными актами МВД органам внутренних дел вменяется в обязанность руководствоваться в повседневной деятельности законодательством муниципального образования2. При назначении начальника ГРОВД его кандидатура согласовывается с органами местного саоуправления.
Нередко в муниципальных образованиях создаются консультативные органы, в состав которых по согласованию включаются руководители соответствующих ГРОВД. Таким образом, руководство органов внутренних дел получает возможность участвовать в подготовке решений муниципальных органов по вопросам правопорядка. Например, при главе городского округа Черноголовка Московской области функционирует Совет общественной безопасности, одним из членов которого начальник городского отдела милиции. Совет вырабатывает меры по выявлению и предотвращению угроз правам личности, общественной безопасности; разрабатывает предложения по взаимодействию правоохранительных, контролирующих, судебных и иных органов в сфере обеспечения безопасности; подготавливает проекты решений в сферах экономической, экологической, информационной, криминологической и других сферах безопасности на территории муниципального образования.
В муниципальных образованиях принимаются комплексные программы по повышению эффективности борьбы с преступностью и охране правопорядка. Они предусматривают не только финансирование, выделение помещений и закупку материально-технических средств, необходимых в деятель
Совершенствование организационного механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне
Регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности предусматривает создание для этого благоприятных условий (установление субъектам инвестиционной деятельности льгот по уплате местных налогов; защита интересов инвесторов; расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования и т.п.), а также прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности (работа с инвестиционными проектами; выпуск муниципальных займов, вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности)1.
Среди перечисленного, как показывают научные исследования, наиболее перспективными инвестиционными ресурсам являются свободные средства населения муниципального образования. На сегодняшний день такие средства у населения имеются, и их объем может достигать величины трети муниципального бюджета. Очевидно, что сберегаемые населением денежные средства достаточно весомы для органов местного самоуправления в плане дополнительного источника инвестиций в экономику муниципального образования2.
Однако население не стремиться расставаться с денежными средствами, инвестируя их в жилищное строительство или в инвестиционные фонды. Сберегатели в качестве основных форм хранения накоплений выбирают наличные рубли, покупку «твердой» иностранной валюты и вклады в Сберегательном банке, и не готовы вкладывать деньги в инвестиции на срок более трех месяцев. Причины тому разнообразны: это и невыгодность долгосрочного инвестирования, и инфляция. Но главное, что у населения отсутствует доверие к деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, к осуществляемым ими инвестиционным проектам1.
Таким образом, мы вновь возвращаемся к проблеме сотрудничества органов местного самоуправления и населения. Тесный контакт с гражданами позволит отчасти разрешить проблему ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в муниципальном образовании. Он позволит эффективнее привлекать граждан к участию в добровольных формированиях по охране общественного порядка, обеспечению пожарной безопасности и т.п.; расширить сферу инвестиционной деятельности муниципального образования, что в дальнейшем послужит источником финансовых ресурсов. Главным условием становления сферы общественной безопасности становится взаимодействие местной власти и населения, построенное на взаимном доверии. А достижение доверия и взаимодействие с гражданами, как мы уже определили, невозможно при отсутствии самостоятельности органов местного самоуправления. Следовательно, развитие принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления является одним из основных условий для расширения ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в мунщипалъных образованиях.
Как мы установили, центральным направлением совершенствования правового обеспечения сферы общественной безопасности должна стать ин-ституционализация принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления. Для этого, прежде всего, необходимо раскрыть его содержание и закрепить его в нормах Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В содержании принципа самостоятельности должным быть заложены инструменты построения дивизиональных структур в муниципальном управлении. Прежде всего, это запрет для органов государственной власти уста 132 навливать обязательный порядок действий органов местного самоуправления по реализации компетенции в сфере общественной безопасности.
Не следует опасаться, что подобный запрет повлечет неопределенность компетенции органов местного самоуправления и, как следствие, отсутствие их ответственности за выполняемые функции. Как еще в начале XX века отмечал известный отечественный ученый В. М. Гессен, «определенность компетенции отнюдь не предполагает и не требует исчерпывающего перечня функций. Правительственная деятельность вообще - значит, и деятельность самоуправления - в своем бесконечном разнообразии не может быть подведена под определенные рубрики, не может быть исчерпана без остатка...
Для того чтобы тот или иной частный вопрос местного управления можно было отнести к компетенции города или земства, отнюдь не требуется, чтобы именно о нем упомянуто было в Положениях; необходимо только, чтобы он подходил под одну из установленных Положениями категорий, а также, чтобы для его разрешения была достаточна предоставленная органам самоуправления власть»1.
На смену планированию действий муниципальных органов должен прийти контроль за исполнением возложенных на них задач. На федеральном уровне должны быть закреплены стандарты обеспечения общественной безопасности в муниципальном образовании, в сравнении с которыми оценивается деятельность органов местного самоуправления. При этом достигается единообразие оценок со стороны органов государственного управления и населения как одного из этапов контроля за местным самоуправлением.
При формулировке принципа самостоятельности нужно также учитывать, что в некоторых сферах обеспечения общественной безопасности предпочтительны линейно-функциональные структуры. Это сферы, где от органов местного самоуправления не требуется инициатива и нетрадиционный подход в исполнении возложенных задач, а, напротив, необходима оперативность, четкая координация действий с органами государственной власти, неотступное следование инструкциям. К таким сферам относится предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий.
На функционирование системы общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций влияют многие факторы. Это, в частности: - опасность, которая влияет на поведение людей и может вызвать панику, психологическое напряжение; - дефицит времени, поскольку большинство работ необходимо выполнять в минимальные сроки; - особенности выполняемой работы и ее организации. При ликвидации причин и последствий любой ЧС приходится выполнять огромный объем физической и интеллектуальной работы, как правило, необычной. Далеко не всегда ясно, что следует делать. Но даже, если ясно, что требуется делать, не всегда существует четкое представление, как и каким образом это делать. - относительная изоляция лиц, участвующих в ликвидации причин и последствий ЧС, которая объясняется отрывом от привычной системы трудовых и социальных отношений по месту постоянной работы и жительства; существенным ограничением свободы перемещений; довольно жесткими рег-ламентациями поведения; длительным расставанием с семьей; - ответственность. Любые ошибки управления и действия в условиях чрезвычайной ситуации могут привести к необратимым трагичным последствиям1.
Похожие диссертации на Организационно-правовое обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления в чрезвычайных ситуациях
