Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование безопасности и охраны окружающей среды 11
1.1 Экологические правоотношения и экологическая безопасность 11
1.2. Нормативное и правовое регулирование в области экологической безопасности 35
1.3. Международный опыт регулирования экологической безопасности 50
Глава 2. Правовое регулирование предупреждения экологических чрезвычайных ситуаций 73
2.1 Правовой режим зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия 73
2.2 Проблемы государственного регулирования предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера 87
2.3 Экологическая экспертиза и контроль как правовой инструментарий предотвращения чрезвычайных ситуаций 94
Заключение 132
Список использованной литературы 136
- Нормативное и правовое регулирование в области экологической безопасности
- Международный опыт регулирования экологической безопасности
- Проблемы государственного регулирования предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера
- Экологическая экспертиза и контроль как правовой инструментарий предотвращения чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение безопасности, в широком понимании этого слова, является одной из основных функций государства. Для того чтобы обеспечить безопасность человека в различных сферах его деятельности, государством должна быть создана система защиты от рисков природного, техногенного, социального и политического характера. Безопасность может быть достигнута проведением единой государственной политики в области защиты населения, системой мер правового, экономического, политического, экологического и иного характера, адекватных угрозам жизненно важных интересов личности и общества.
Проблема экологической безопасности является особой частью проблемы безопасности существования государства. В современных условиях обеспечение экологической безопасности становится такой же приоритетной проблемой государства, как обеспечение военной и экономической безопасности.
В Экологической доктрине Российской Федерации отмечается, что «Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья её населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охраігу окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества».
Экологические проблемы по глубине негативного воздействия и катастрофическим для всего живого последствиям несравнимы ни с какими другими проблемами. Причиной экологического кризиса является его
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -2002. - № 36. - Ст. 3510.
антропогенный характер, обусловленный как техническими, так и социальными причинами.
Человечество все чаще и чаще страдает от чрезвычайных экологических ситуаций. Стихийные и антропогенные бедствия, происходящие во всем мире, становятся все более суровыми по своим последствиям. Несмотря на предпринятые усилия, не удалось предотвратить антропогенные аварии, такие как выбросы химических веществ и нефтяные разливы. Наряду с этим причинами чрезвычайных экологических ситуаций становятся также вооруженные конфликты. По всем прогнозам в обозримом будущем количество чрезвычайных экологических ситуаций будет возрастать. Деградация экосистем, быстрые темпы роста промышленности и расширение применения химических веществ порождают надежды на своевременное и эффективное реагирование на чрезвычайные ситуации. Кроме того, наблюдается также рост числа и сложности чрезвычайных ситуаций с участием природных и антропогенных элементов. В то же время темпы промышленного развития во многих развивающихся странах опережают возможности правительств по развитию инфраструктуры для борьбы с бедствиями, что порождает значительную уязвимость и большую зависимость от международной помощи. В результате высоких темпов роста численности народонаселения и урбанизации все большее число людей подвергается риску в период бедствий. Недостаточный потенциал для борьбы с чрезвычайными ситуациями, будь то из-за слаборазвитых механизмов управления или недостатков в концентрации и использовании экономических ресурсов, может быть как причиной, так и следствием уязвимости. Все эти угрозы окружающей среде стали очевидными в стихийных бедствиях и чрезвычайных экологических ситуациях, имевших место в последнее время. Самые серьезные бедствия, имевшие место в последние два года, привели к напряженности в отношении национальных, региональных и глобальных ресурсов. Многие стихийные бедствия происходили одновременно с национальными или трансграничными конфликтами.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования заключается, прежде всего, в необходимости научного и практического анализа состояния правового регулирования в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях экологического характера.
Степень разработанности темы исследования. В отечественной научной литературе ведущее место в исследовании различных аспектов организационно-правового обеспечения экологической безопасности занимают работы представителей науки теории права и государства, конституционного, экологического, административного, муниципального права, политологии. Вместе с тем, вопросы предупреждения экологических чрезвычайных ситуаций рассматривались отечественными учеными недостаточно широко. Во многом они освещались изолированно, применительно к технической или организационной стороне данной проблематики.
Теоретической основой изучения проблемы стали труды:
Г.К. Артамонювой, СБ. Байсалова, В.П. Балезина, СА. Боголюбова,
М.М. Бринчука, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик,
Б.В. Ерофеева, А.А. Забелышенского, Л.А. Заславской, Т.В. Злотниковой,
Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева,
А.И. Казанника, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.Л. Мунтяна,
Э.С Навасардовой, В.В.Петрова, Т.В. Петровой, М.И. Палладиной,
И.Ф.Панкратова, Г.Н. Полянской, Н.А. Сыродоева, Б.Б. Тангиева,
П.А. Чебоксарова, Л.П. Фоминой, Ю.С, Шемшученко, А.С Шестерюка и других.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов
государственной власти и управления, вопросы безопасности личности,
общества и государства, в том числе в сфере защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций рассматривались в работах:
В.А. Акимова, B.C. Артамонова, И.Л. Бачило, СД. Беляева, Ю.В. Бражникова,
Ю.Л. Воробьева, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова,
Т.Г. Калиниченко, О.С Колбасова, А.Ю. Петрова, В.И. Рохлина, Н.И. Уткина, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, М.М. Султыгова, М.И. Фалеева, СК. Шойгу
и др., которые изучались и использовались автором при проведении настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций экологического характера, в том числе их предупреждения.
Предметом исследования является совокупность законодательных актов, правовых, организационных и технических норм, регулирующих различные аспекты обеспечения безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера.
Цель и задачи исследования. Общей целью настоящей работы является комплексное исследование проблематики правового регулирования защиты населения и территорий от возникновения чрезвычайных ситуаций экологического характера и на основе проведенного анализа сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные источники, проанализировать действующие нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
исследовать проблематику обеспечения экологической безопасности;
изучить и обобщить международный и иностранный опыт по вопросам правового регулирования обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций экологического характера;
раскрыть содержание понятия «предупреждение чрезвычайных ситуаций экологического характера», определить классификацию экологических чрезвычайных ситуаций;
исследовать правовой статус зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия;
выявить проблемы государственного регулирования в области предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера;
- выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Теоретические и методологические основы исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений, диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-стуктурного, логического и др.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности Северо-Западного регионального центра Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, государственной статистической отчетности, материалах, опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.
Научная новизна диссертации. Определяется постановкой проблемы и комплексностью подхода к исследованию. Новизна работы обусловлена тем, что в ней представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования в области предупреждения экологических чрезвычайных ситуаций.
В работе сформулирован авторский подход к определению понятия предупреждения чрезвычайной ситуации экологического характера. Автор предпринял попытку изучения особенностей правового регулирования, связанного с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций экологического характера, прогнозированием, предупреждением и ликвидацией
их последствий. В диссертационном исследовании предложены конкретные пути совершенствования правового регулирования предупреждения экологических чрезвычайных ситуаций.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения, являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования:
-
Экологическая безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз возникновения чрезвычайных ситуаций экологического характера.
-
Чрезвычайной ситуацией экологического характера является обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате нерационального хозяйствования, аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которая может повлечь или повлекла за собой негативные изменения в природной среде.
-
Под предупреждением чрезвычайной ситуации экологического характера автор предлагает понимать комплекс правовых, организационных и технических мероприятий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций экологического характера либо минимизации их последствий.
-
Правовое регулирование в области предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера является частью правовой политики российского государства и, таким образом, составным элементом национальной безопасности России.
-
Необходимо законодательно закрепить зонирование территорий по степени экологической опасности, а именно:
зона нормального функционирования;
зона потенциальной экологической опасности;
зона экологически неблагоприятной территории;
зона экологического бедствия (чрезвычайной ситуации).
6. К общим целям предупреждения чрезвычайных ситуаций
экологического характера относятся:
- создание системы, исключающей возникновение чрезвычайных
ситуаций экологического характера;
создание условий для локализации опасных факторов чрезвычайных ситуаций экологического характера, то есть наращивание сил и средств в максимально короткие сроки, в том числе для экстренной эвакуации населения;
подготовка населения и персонала предприятий, личного состава спасательных формирований;
создание условий для ликвидации чрезвычайных ситуаций и минимизации ее последствий;
проведение мероприятий, направленных на снижение риска возникновения чрезвычайной ситуации, в том числе экологического аудита и экологической экспертизы (как государственной, так и общественной).
7. Важнейшим элементом обеспечения экологической безопасности является Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и МЧС России, как федеральный орган управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Теоретическое значение исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы могут внести вклад в научное обоснование видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений российского законодательства в части развития юридических средств обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций экологического характера. Также они должны дополнить юридическую составляющую ряда разделов теории обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, методов принятия решений и научных основ создания информационно-управляющих систем.
Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в работе выводы и предложения целесообразно использовать при проведении научных исследований функционирования государственно-правового механизма обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях. Научные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности пожарно-спасательных и иных подразделений МЧС России, компетентных органов и должностных лиц, принимающих участие в ликвидации последствий экологических чрезвычайных ситуаций.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах.
Работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре исследования и экспертизы пожаров Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.
Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов докладывались на Межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития пожарно-технической экспертизы и расследования пожаров» (июнь-июль 2005 г.); Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 14 сентября 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23 - 24 апреля 2008 г.).
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка из 169 наименований. Общий объем работы - 152 страницы, основной текст - 135 страниц.
Нормативное и правовое регулирование в области экологической безопасности
Обеспечение безопасности жизнедеятельности в Российской Федерации базируется на широкой правовой основе, которую составляют законы, обладающие наибольшей юридической силой, а также подзаконные нормативные правовые акты. В Конституции Российской Федерации содержится ряд статей, имеющих непосредственное отношение к безопасности жизнедеятельности. Согласно Конституции в стране охраняются труд и здоровье людей, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду и работать в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; запрещается дискриминация при оплате труда и определяется ее минимальный размер, устанавливается право на охрану здоровья, медицинскую помощь, а также на пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. На основании статьи 53 трудящиеся имеют право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, а за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, виновные привлекаются к ответственности. Наиболее важным документом после Конституции является Трудовой кодекс Российской Федерации34, принятый в 2001 г. Его предназначение определено в первой статье: «Целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей».
Обеспечение экологической безопасности можно определить как деятельность, которую должны осуществлять органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, на которых законодательство России возлагает надлежащее выполнение особых мер для предотвращения ЧС техногенного характера, предупреждения и ликвидации последствий природных стихийных бедствий. Особое место в перечне мероприятий, призванных обеспечить экологическую безопасность государства, общества и личности, занимает правовое обеспечение. В свою очередь, правовое обеспечение экологической безопасности представляет собой систему предусмотренных законодательством специальных мер, соблюдение которых должно предотвратить или свести к минимуму причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде в результате действия стихийных и техногенных факторов. Действующую систему законодательных и нормативно-правовых актов в области охраны окружающей природной среды обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования в соответствии с требованиями Конституции РФ иллюстрирует таблица 2, приведенная в работе принятый в январе 2002 г.
Правовые отношения в области охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены в следующих действующих законах Российской Федерации, условно разбитых на четыре группы: Общие законы: 1) Об охране окружающей среды от 10.01.2002 (с изменениями от 22.08., 29.12. 2004; 09.05.2005); 2) Об экологической экспертизе от 23.11.1995 (с изменениями от 15.04.1998; 22.08., 11, 29.12.2004); 3) О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике от 24.05.1997; 4) О гидрометеорологической службе от 19.07.1998. Законы по экологической безопасности: 1) О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения от 30.03.1999 (с изменениями от 30.12.2001; 23.06.2003; 11.11.2003); 2) Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (с изменениями от 24.12.1993; 02.12.2000); 3) О защите населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 21.12.1994 (с изменениями от 28.10.2002); 4) О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности от 05.07.1996; 5) О ратификации Базельской конвенции о контроле за транс граничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 25.11.1994; 6) О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами от 19.07.1997; 7) О безопасности гидротехнических сооружений от 21.07.1997 (с изменениями от 27.12.2000; 30.12.2001; 24.12.2002); 8) Об отходах производства и потребления от 24.06.1998 (с изменениями от
Международный опыт регулирования экологической безопасности
Согласно данным мирового центра исследований стихийных бедствий, число природных катастроф на Земле с каждым десятилетием увеличивается. Приведем такие цифры. 1973 — 1982 гг.: в мире было зафиксировано 1,5 тыс. крупных стихийных бедствий, в 1983 — 1992 гг. — 2,5 тыс., а в 1993 — 2002 гг. — уже 6 тыс44. Стихийные бедствия XX века затронули в той или иной степени почти треть человечества, около 2 млрд жителей планеты. При этом 90 % смертельных случаев в результате природных ЧС пришлось на развивающиеся и бедные страны. С 1990-го по 1999 гг. число пострадавших от стихийных бедствий составило почти 190 млн. Больше всего жертв унесло наводнение в Бангладеш в 1970 г. (300 тыс. жизней), землетрясение 1996 г. в Китае (250 тыс.) и цунами в Юго-Восточной Азии в 2004 г. (более 170 тыс.)45. Можно утверждать, что ни одна страна в мире, как бы богата и развита она ни была, не в состоянии решить свои экологические проблемы в одиночку или даже в сотрудничестве с одной или небольшой группой стран. Нужны четкие согласованные усилия всех государств, координация их действий на международно-правовой основе, чтобы обеспечить выход мирового сообщества из экологического кризиса. Природа всеобща и едина, она не признает государственных границ.
Поэтому нарушения в экосистеме одной страны неминуемо вызывает ответную реакцию в сопредельных. Достаточно в этом аспекте вспомнить Чернобыльскую трагедию: она охватила своими последствиями не только Россию, Украину, Белоруссию, но и многие европейские страны. Значительная часть загрязнений на территорию Канады привносится из США; почти 20 % серы, способствующей образованию кислотных дождей, поступает в страны СНГ через западную границу. В то же время выбросы предприятий, которые расположены в северо-западных районах России, ухудшают экологическую обстановку в Скандинавских странах, прежде всего в Финляндии. Многие ученые и политики считают, что из всех видов безопасности (военной, экологической, экономической и др.) именно экологическая на сегодняшний день является самой актуальной. Ряд ее проблем, конечно, можно и нужно решать в пределах отдельно взятого государства или региона, но в целом экологическая безопасность жителей Земли может быть обеспечена лишь усилиями всего человечества. Поскольку регулирование экологических отношений является одной из актуальнейших проблем человечества, в ее решении участвует большинство международных организаций. Некоторые из них были созданы специально для целей природоохранения.
Организация Объединенных Наций (ООН) с ее потенщіалом и опытом в различных сферах международного сотрудничества в области охраны ОС и развития обладает уникальными возможностями для реализации действий по решению глобальных экологических проблем и оказанию содействия правительствам различных стран в прогнозировании ЧС природного и техногенного характера и преодоления их последствий. В этих целях в рамках ООН созданы специальные структуры. К числу таковых относятся прежде всего Комиссия по окружающей среде ООН — ЮНЕП; Комиссия ООН по вопросам образования, науки и культуры — ЮНЕСКО; Европейская экологическая комиссия ООН — ЕЭКА ООН и др. Огромную роль в решении экологических проблем глобального уровня играют Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Всемирный фонд дикой природы (ВФДП), Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), Международный совет научных союзов (МСНС) и его научный комитет по проблемам окружающей среды, Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и другие46. Важнейшей среди межгосударственных организаций является ЮНЕП, созданная ООН в 1972 г. для реализации программы защиты окружающей среды. В круг ее задач входят: координация всех видов международной природоохранной деятельности, мониторинг окружающей природной среды, разработка научных основ управления ресурсами биосферы, поиск путей решения острых проблем современности (сокращение биологического разнообразия, деградация почв, вырубка лесов и т. п.). Комиссия ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО) основное внимание уделяет охране продуктивных земель, водных ресурсов, животного и растительного мира. ФАО определяет состояние природных объектов и разрабатывает рекомендации по их рациональному использованию и охране, обеспечивает финансовую и материально-техническую поддержку программ и проектов охраны окружающей среды47. ЮНЕСКО занимается научными проблемами ОС. Под ее руководством проведены фундаментальные исследования по охране природы в засушливых и тропических районах Земли, оказана поддержка программам охраны памятников природы в мире, содействия образованию и воспитанию населения в духе бережного отношения к природе.
Под эгидой ЮНЕСКО осуществлен ряд крупных международных научных программ, касающихся охраны ОС: «Международное гидрологическое десятилетие», «Человек и биосфера» и др. Крупнейшей неправительственной международной организацией, занимающейся вопросами мобилизации сил общественности в решении природоохранительных задач, является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который был создан в октябре 1998 г. В соответствии со своим уставом МСОП призван содействовать сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также между отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны природы и сохранения природных ресурсов путем проведения соответствующих национальных и международных мероприятий. Членами МСОП могут быть как правительства стран, так и отдельные государственные органы, учреждения, общественные организации (национальные и международные) и другие коллективы лиц, вносящих свой вклад в дело охраны природы. От России, например, членами МСОП являются Министерство природных ресурсов, Всероссийское общество охраны природы, Институт эволюционной морфологии и экологии животных Российской академии наук. МСОП провел ряд полезных мероприятий, в частности, подготовил проекты международных конвенций об ограничении международной торговли видами животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, издал международную «Красную книгу», содержащую сведения о видах животных, которые нуждаются в особой охране. МСОП играет очень важную роль в формировании мирового общественного мнения в охране окружающей природной среды. За последние годы, особенно в связи с решениями Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г., в мире возникло большое число новых межправительственных и неправительственных международных организаций экологической ориентации. Среди них следует отметить Комиссию ООН по устойчивому развитию, которая взяла на себя обязанности помогать, координировать и контролировать претворение в жизнь решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию, особенно «Повестки дня на XXI век». Возникла и неправительственная организация «Совет Земли», которая приняла на себя аналогичные функции, но с точки зрения общественности . Большой вклад в осмысление современного кризисного состояния биосферы и прогнозирование его последствий вносит «Римский клуб» — международная научная неправительственная организация, созданная в 1984
Проблемы государственного регулирования предупреждения чрезвычайных ситуаций экологического характера
До недавнего времени усилия правительств многих стран по уменьшению опасности стихийных бедствий и техногенных ЧС были направлены на ликвидацию их последствий, оказание помощи пострадавшим, организацию спасательных работ и предоставление гуманитарной помощи. Однако ныне, когда неуклонный рост числа катастрофических событий и связанного с ними ущерба делает эти усилия все менее эффективными, выдвигается в качестве приоритетной иная задача: прогнозирование и предупреждение катастроф. В итоговом документе Всемирной конференции по природным катастрофам, состоявшейся в Иокогаме (Япония), записано: «Лучше предупредить бедствия, чем устранять их последствия». Такой подход особенно актуален для России, в отношении которой, согласно данным Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, в первой четверти XXI века ожидается обострение обстановки в сфере техногенной опасности. Ранее, в конце 90-х годов, риск ЧС от изнашивания производственных фондов и старения технологий отчасти «компенсировался» спадом х промышленного производства, имеющим место в стране. Однако в случае подъема экономики фактор старения технологий и оборудования станет, как считают ученые, определяющим в росте числа ЧС и тяжести их последствий. Из-за этого перспективы успешного развития экономики страны в значительной степени будут определяться способностью прогнозировать и заблаговременно устранять риск возникновения ЧС природного и техногенного характера.
В Указе Президента РФ от 4.02.94 г. № 236 «Основные положения государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»61 в качестве таковых определены: - экологически обоснованное размещение производительных сил; - экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; - экологически безопасное развитие сельского хозяйства; - неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; - рациональное использование невозбновимых природных ресурсов; - расширение использования вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; - совершенствование управления в области охраны ОС, природопользования, предупреждения и ликвидации ЧС. Усилия государства по противодействию угрозам, связанным с ЧС, должны, по мнению ученых, быть сосредоточены на: - разработке научно-методических основ прогнозирования и оценки рисков (угроз), связанных с ЧС; - развитии методов и технологий управления природными и техногенными рисками; - разработке стратегии приемлемого риска в различных областях хозяйственной и военной деятельности; - создании нормативной и правовой базы для оценки рисков в природной и техногенной сферах на территории страны; - развитии и обеспечении функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС; - надлежащем информировании населения о ЧС и обучении его действиям в этой области; - социальной защите населения, пострадавшего в ЧС; - международном сотрудничестве в области предупреждения ЧС и защиты населения и хозяйственных объектов от опасных явлений природного и техногенного характера.
Механизмом практической реализации основных положений государственной политики в области предупреждения ЧС и уменьшения их последствий стала Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098). На первом ее этапе предусматривалось определить пути и меры для преодоления неблагоприятной тенденции роста в России количества и масштабов последствий ЧС. Особое внимание было уделено разработке наиболее эффективных мероприятий, обеспечивающих получение результатов в ближайшей перспективе, для чего, в частности, были подвергнуты инвентаризации потенциально опасные объекты. Важным направлением государственной политики в области противодействия угрозам является работа по совершенствованию нормативно-правовой базы. Наряду с уже принятыми федеральными законами, такими, как «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О промышленной безопасности», идет работа по подготовке ряда других законопроектов. Особую актуальность приобретает работа по созданию механизма экономического регулирования процесса предупреждения ЧС. В настоящее время идут работы по декларированию, лицензированию и страхованию опасных производств. Центром стратегических исследований разработана концепция региональной политики МЧС России, согласно которой предусматривается усиление региональных и местных систем предупреждения и реагирования, создание единых диспетчерских служб и местных спасательных сил, повышение ответственности местных органов за состояние защиты населения и соответствующих территорий от стихийных бедствий, катастроф и аварий. При рассмотрении системы «человек — катастрофа», в аспекте «человек — жертва катастрофы», кроме чисто летальных и травматических последствий, следует учитывать: а) нарушение психологического состояния человека («чернобыльский син дром»); б) демографический фактор, связанный с возможным появлением неполноценного потомства (особенно при химических и радиационных авариях); в) нарушение среды обитания и привычных условий жизни; г) долговременные экономические последствия, негативно отражающиеся на развитии общества. Последние проявляются в следующем. Во-первых, в результате аварии, катастрофы, приведших к ЧС, может произойти потеря огромных ресурсов. Примером этому может служить выведение 30-километровой зоны (это почти 3 тыс. км2) вокруг Чернобыльской АЭС из промышленного и сельскохозяйственного производства с отселением проживавших в ней людей.
Во-вторых, крупномасштабная катастрофа прерывает нормальное развитие государства, поскольку требуется выделение крупных денежных средств и материальных ресурсов в целях устранения последствий ЧС. В-третьих, в условиях рыночной экономики происходит снижение инвестиций (внутренних и внешних) в передовые области, что может в свою очередь привести к спаду рыночного спроса и росту безработицы. Так, около пятой части бюджета Беларуси идет на устранение последствий Чернобыльской катастрофы, что, естественно, отрицательно отражается на развитии экономики. На основании вышеизложенного и учитывая возрастание числа природных и техногенных катастроф в России, это может поставить под сомнение успешность социально-экономических реформ, проводимых в стране. В Концепции национальной безопасности России (1997 г.) записано: «Возрастание количества и масштабов чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, вызывающих значительные потери людей и материальных средств, нередко сопоставимых с потерями в вооруженных конфликтах, делает крайне актуальной проблему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в природно-техногенной и экологической сферах». Именно поэтому так важно добиться высокой эффективности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Анализ ЧС, их особенностей и последствий, обучение поведению в таких условиях призваны подготовить человека к выбору приемлемого решения для выхода из ЧС с наименьшими потерями. По данным МЧС России ", во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные центры мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования ЧС, 62 из которых функционируют на штатной основе. В 2002 г. таковых было 11, в 2003г. — 43. Для обеспечения единого подхода к организации прохождения прогнозной информации и реагирования ответственных должностных лиц на прогнозы ЧС на федеральном, региональном, территориальном и местном уровнях введен в действие соответствующий «Порядок подготовки, предоставления прогнозной информации и организации реагирования на прогнозы чрезвычайных ситуаций». Были разработаны и вводятся в оперативную работу единый формат предоставления прогнозной информации по всем видам прогнозов и методические рекомендации по реагированию на прогнозы. Повышению эффективности системы мониторинга и прогнозирования ЧС способствовало внедрение в Южном региональном центре МЧС России
Экологическая экспертиза и контроль как правовой инструментарий предотвращения чрезвычайных ситуаций
Человечество все больше нуждается не столько в эффективных способах ликвидации негативных последствий чрезвычайных ситуаций, сколько в надежных механизмах их предупреждения. Нельзя сказать, что и ранее не было попыток упредить экологические катастрофы. Так, еще в начале 60-х годов прошлого столетия многие ученые выступали о возможных губительных последствиях строительства целлюлозного завода на берегу Байкала, реализации планов развития хлопкосеяния в долинах Аму-Дарьи и Сыр-Дарьи, впадающих в Аральское море.
Протестовали и против строительства перемычки-плотины между Каспийским морем и заливом Кара-Богаз. Делались научные прогнозы изменения окружающей среды (ОС) в результате осуществления этих и многих других природо-преобразующих проектов, которые могли привести к неблагоприятным экологическим последствиям. Однако соответствующие решения были приняты, и проекты осуществлены. Результаты общеизвестны. Стоит задуматься над тем, сколько же в XX веке было принято и воплощено «экологически необеспеченных» решений, чтобы в конце столетия более 140 административно-территориальных образований Российской Федерации настаивали на придании им статуса зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия. При осуществлении различных проектов, особенно крупномасштабных, важно предусмотреть все возможные негативные воздействия планируемой хозяйственной деятельности на природные экосистемы, элементы техносферы и, естественно, здоровье самого человека. Поэтому почти одновременно с оценкой риска отдельных инженерных систем и сооружений (например, мостов) формировалась процедура, получившая название «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС,) или, как ее часто называют, «экологическая экспертиза». Ныне экологическая экспертиза является важнейшим инструментом государственной политики в области охраны ОС и управления природопользованием в РФ. Работы по ее проведению и оценке риска хозяйственной деятельности базируются на федеральных законах «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и «Об экологической экспертизе» (1995 г.). Согласно последнему, «экологическая экспертиза — это оценка уровня возможных негативных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и природные ресурсы». Заявленная цель экологической экспертизы определяет и ее главную функцию: экологическое обоснование, как только намечаемых, так и уже принятых решений (для их корректировки и даже отмены, если реализация таковых может повлечь за собой негативные воздействия на здоровье населения и качество среды обитания).
Принципами проведения экологической экспертизы являются: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности (поэтому ее инициатор должен предварительно доказать ее экологическую безопасность); первоочередность проведения государственной экологической экспертизы (только при получении ее заключения принимается решение о реализации объекта хозяйственной или иной деятельности); комплексность оценки воздействия на ОС и ресурсы намечаемой хозяйственной или иной деятельности; обязательность учета всех требований установленных законодательством РФ в области охраны ОС; независимость и беспристрастность экспертов при проведении экспертизы и ответственность их за качество заключения; научная обоснованность, объективность и законность заключений; достоверность и полнота документации, представляемой на экологическую экспертизу; ответственность должностных лиц, заказчика объекта экспертизы за организацию и проведение ее; гласность проведения экологической экспертизы, учет общественного мнения по объекту .экспертизы. На уровне принятия решения: быть или не быть реализованным намечаемому виду деятельности обязательно придерживаться двух принципов: 1. Пока не доказана безвредность любого проекта, на него должен быть наложен запрет. Таким образом, экологической экспертизе придается императивный характер. 2. Из всех видов безопасности приоритет должен быть отдан медико-биологической безопасности, т. е. обеспечению здорового и безопасного существования человека, и это необсуждаемая ценность. В последние годы развивается качественно иной подход к экологической экспертизе: ее основополагающим критерием становится степень риска нанесения ущерба окружающей среде. Это связано с тем, что прежняя концепция экологической безопасности, которая основывалась на критериях ограничения содержания вредных химических веществ (ПДК, ПДВ, ПДС), должна уступить место концепции экологического риска. Согласно этой концепции, полностью устранить отрицательное воздействие проектируемого объекта на экосистемы и здоровье населения невозможно.
Поэтому принятие оптимального (с точки зрения охраны природы) решения означает экономически и социально обоснованную минимизацию указанного отрицательного воздействия. Объектами экологической экспертизы определены: 1) проекты и технико-экономические обоснования (ТЭО) строительства и эксплуатации хозяйственных сооружений, а также действующие предприятия и комплексы; 2) нормативно-техническая документация на создание новой техники, технологий, материалов, а также работающее оборудование; 3) проекты нормативных и административных актов, а также действующее законодательство. При этом определены 15 наиболее опасных видов хозяйственной деятельности, которые требуют особого внимания и проведения специальных исследований. В их числе: атомная промышленность, энергетика, металлургия, нефтехимия, нефте- и газопереработка, химическая промышленность, добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа и продуктов их переработки, производство целлюлозы и бумаги, картона; производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хранение, утилизация, захоронение токсичных и ядовитых отходов; животноводческие комплексы, птицефабрики, мелиоративные системы, крупные склады для хранения нефтяных, химических продуктов, ядохимикатов и пестицидов.
