Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы исследования вопросов обеспечения безопасности и правопорядка на объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций
1. Федеральная служба исполнения наказаний в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с. 16
2. Деятельность ФСИН России при возникновении чрезвычайных ситуаций: понятийно-терминологическое исследование с. 39
3. Правовое регулирование деятельности учреждений и территориальных органов ФСИЫ при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций с. 71
Глава 2. Основные направления деятельности фсин россии по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций
1. Обеспечение безопасности и правопорядка на объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций несоциального характера с. 96
2. Обеспечение безопасности и правопорядка на объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций социального характера с. 115
3. Особенности подготовки сотрудников ФСИН России к работе в условиях чрезвычайных ситуаций с. 136
4. Взаимодействие МЧС России и ФСИН России при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций с. 150
Заключениес. 165
Список литературы
- Деятельность ФСИН России при возникновении чрезвычайных ситуаций: понятийно-терминологическое исследование
- Правовое регулирование деятельности учреждений и территориальных органов ФСИЫ при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций
- Обеспечение безопасности и правопорядка на объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций социального характера
- Особенности подготовки сотрудников ФСИН России к работе в условиях чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена двумя взаимосвязанными обстоятельствами. Во-первых, необходимостью объективной оценки происходящих в Российской Федерации реформацион-ных процессов в правоохранительной сфере и переосмысления места и роли правоохранительных и иных государственных органов в системе национальной безопасности нашей страны. Во-вторых, влиянием возникающих чрезвычайных ситуаций, как природного, техногенного, так и социально-правового характера, на состояние национальной безопасности государства. Сегодня, учитывая рост преступности, опасность террористических, экстремистских, сепаратистских и иных угроз, вооруженных столкновений, природных и техногенных аварий и катастроф, особо актуальной выступает задача создания падежного механизма обеспечения как внешней, так и внутренней безопасности российского общества в целом и каждой личности в отдельности, развития правовых основ деятельности государственных органов в рассматриваемой области общественных отношений.
За свою многовековую историю Россия накопила огромный опыт обеспечения национальной безопасности. До настоящего времени основополагающим документом, отражающим долговременные задачи и приоритеты при осуществлении государственной политики в области национальной безопасности, являлась Концепция национальной безопасности Российской Федерации . Со времени ее принятия была проделана масштабная и чрезвычайно важная работа. Определены основные направления реализации концептуальных положений, подготовлена теоретико-методологическая база и конституционно-правовые основы долгосрочной политики государства, гарантирующие его безопасное развитие. Реализация положений Концепции позволила в 2009 году подвести
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170.
июги проделанной работы и, с учетом произошедших геополитических, правовых, социальных и экономических изменений, принять Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1.
Содержание названных документов позволяет заключить, что на сегодняшний день в целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию па мировые процессы. Таким образом, на современном этапе развития российского государства все готово для того, чтобы перейти к решению задач обеспечения национальной безопасности в конкретных, отдельно взятых сферах государственной деятельности путем подготовки законодательной базы, формирования структуры государственных органов и определения гарантий их эффективного функционирования.
Особую тревогу в настоящее время вызывает состояние защищенности личности при возникновении чрезвычайных ситуаций. Для их предупреждения, локализации и ликвидации последствий создано и достаточно эффективно работает МЧС России. Вместе с этим его юрисдикция ограничена, что требует решения названных задач силами и средствами других ведомств. В частности, в последние годы наблюдается негативная тенденция увеличения случаев возникновения чрезвычайных ситуаций на территории расположения и объектах уголовно-исполнительной системы, влекущих за собой нарушение правопорядка и нормального функционирования учреждений и органов, исполняющих наказание, а также создающих угрозу безопасности жизни и здоровью как сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. При этом правовая регламентация деятельности учреждений и органов ФСИН России в условиях чрезвычайных ситуаций отстает от потребностей правоприменительной
1 См.: Указ Президент Российской Федерации от 12 мая 2009 і ода № 537 «О Стратегии национальной безопасности до 2020 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.
практики и нуждается в дальнейшем развитии. Решения требуют и многие организационные проблемы работы сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в условиях чрезвычайных ситуаций.
Возникновение чрезвычайных ситуаций на объектах уголовно-исполнительной системы неизбежно приводит к изменению режима функционирования учреждений (усиленному варианту несения службы, увеличению продолжительности работы личного состава, повышению ее интенсивности, прежде всего, увеличению физических и психологических нагрузок), к ограничению прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы, к необходимости использования приданных и взаимодействующих сил других органов (органов исполнительной власти в регионе, правоохранительных органов (МЧС, МВД, ФСБ), органов местного самоуправления), к изменению традиционной структуры управления, созданию временных структурных подразделений и т.д. Все названные вопросы должны найти надлежащее разрешение в законодательстве и ведомственных нормативных актах.
В связи с вступлением России в Совет Европы должна быть продолжена работа по приведению национального законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами, а также по совершенствованию ведомственных документов, регламентирующих деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в сфере обеспечения безопасности и правопорядка, особенно в условиях чрезвычайных ситуаций, когда возникают условия для необоснованного ограничения прав и свобод личности. Ведомственные нормативные акты требуют приведения их в соответствие с федеральным законодательством. Должен быть разработан единый категориальный аппарат, отсутствие которого (даже определения общепринятого термина «чрезвычайная ситуация») порождает ведомственное нормотворчество в этой сфере, приводит к различным подходам и оценке складывающейся ситуации и не позволяет спланировать и организовать эффективную работу и взаимодействие государственных органов по предупреждению, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных
6 ситуаций. Сотрудники ФСИН России должны проходить соответствующую правовую, психологическую и служебно-боевую подготовку, а также постоянную переподготовку для участия в действиях в условиях чрезвычайных ситуаций.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о важности и своевременности исследования многочисленных правовых, организационных, кадровых и иных вопросов повышения эффективности обеспечения безопасности и правопорядка на режимных объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций.
Степень разработанности темы исследования. Проблема обеспече
ния безопасности человека, общества и государства, в том числе в условиях
чрезвычайных ситуаций, затрагивалась в трудах многих ученых. Концепту
альную основу настоящего исследования составили работы: В.А. Акимова,
B.C. Артамонова, А.В. Баринова, Ю.Г. Баскина, И.И. Бондаревского,
А.И. Васильева, М.А. Громова, М.Ю. Гутмана, В.В. Денисова, А.А. Жижко,
Н.Н. Жильского; А.П. Зайцева, А.А. Ильященко, Д.А. Керимова, С.А. Конд
ратьева, В.Н. Латчука, Б.Т. Мастрюкова, А.К. Микеева, Б.Н. Порфирьева,
В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, B.C. Сергеева, В.И. Сорокина,
С.А. Старостина, СВ. Степашина, В.И. Телегина, Н.И. Уткина,
М.И. Фалеева, А.В. Шахматова, С.К. Шойгу, Н.В. Якушина и других ученых.
Вопросы деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы при возникновении чрезвычайных условий рассматривались в работах Н.П. Барабанова, Д.А. Гришина, В.А. Ильина, Б.Б. Казака, С.Н. Кленова, Ю.А. Лапинского, В.А. Максимова, А.В. Салати-на, Н.П. Скритикова, В.И. Спицина, И.П. Щербаня., Н.М. Якушина и некоторых других ученых.
Вместе с тем, в существующих работах раскрываются важные, но все же отдельные аспекты рассматриваемого вопроса. Комплексного исследования общетеоретических, правовых и организационно-методических вопросов деятельности учреждений и органов ФСИН России при обеспечении безо-
пасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуации не проводилось. Проведение настоящего исследования также было обусловлено изменением национального законодательства и необходимостью его дальнейшего развития с позиций соответствия международным стандартам обращения с заключенными и совершенствования деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций, а также соблюдению прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся при возникновении чрезвычайных ситуаций на режимных объектах уголовно-исполнительной системы.
Предметом диссертационного исследования являются закономерности развития законодательства, регламентирующего вопросы предупреждения, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также закономерности развития правоприменительной практики учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, при принятии специальных мер безопасности сотрудников ФСИН и спецконтингента при возникновении чрезвычайных ситуаций, восстановлении правового порядка и нормальной деятельности режимных объектов уголовно-исполнительной системы.
Целью диссертационного исследования является формулирование и обоснование научно-теоретических и прикладных положений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательного регулирования и повышение эффективности деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка на режимных объектах в условиях чрезвычайных ситуаций.
Для достижения указанной цели соискателем в диссертационном исследовании ставятся следующие задачи:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, посвященные теоретико-правовым вопросам деятельности государственных органов в об-
ласти предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций;
определить место ФСИН России в системе обеспечения национальной безопасности, в системе органов, осуществляющих защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и при их возникновении;
провести понятийно-терминологическое исследование деятельности ФСИН России при возникновении чрезвычайных ситуаций, сформулировать определение понятия «чрезвычайная ситуация» и отграничить его от смежных понятий, раскрыть содержание и разработать классификацию чрезвычайных ситуаций;
всесторонне исследовать деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка на режимных объектах;
раскрыть правовые основы деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка на режимных объектах в условиях чрезвычайных ситуаций;
изучить особенности функционирования подразделений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций;
разработать и обосновать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка на режимных объектах, совершенствованию взаимодействия МЧС России и ФСИН России при предупреждении, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций;
сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности учреждений и территориальных органов ФСИН при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, а также формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, системно-структурный, и другие частнонаучные методы исследования социально-правовых явлений.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные и межведомственные акты ФСИН России и других министерств и ведомств в области обеспечения правопорядка и безопасности, предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций.
Теоретической базой исследования послужили работы ведущих ученых в области теории права и государства, международного и конституционного права, уголовного и уголовно-исполнительного права, социологии и педагогики. Особое внимание уделялось изучению работ авторов, исследующих вопросы национальной безопасности, деятельности государственных органов в области предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций, защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайных ситуаций.
Эмпирическую базу данного исследования составили: статистические данные, отражающие состояние законности и правопорядка в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, материалы изучения деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности личного состава ФСИН и спецконтингента на режимных объектах в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций. При подготовке диссертации анализировались социологические данные, полученные различными учеными и авторскими коллективами, материалы, опубликованные в средствах массовой информации, на предмет соответствия дея-
тельности учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, международным стандартам обращения с заключенными, современным требованиям обеспечения национальной безопасности, использовался личный опыт работы автора в уголовно-исполнительной системе.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации сформулированы обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности и правопорядка на режимных объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в теоретико-эмпирическом обосновании комплекса методических рекомендаций, разработанных диссертантом для сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, работающих в области обеспечения правопорядка и безопасности, предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций, направленных на оптимизацию осуществления данной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
Проведенный анализ случаев возникновения чрезвычайных ситуаций на территории расположения и объектах уголовно-исполнительной системы, влекущих за собой нарушение правопорядка и нормального функционирования учреждений и органов, исполняющих наказание, а также создающих угрозу личной и имущественной безопасности как сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, который свидетельствует о негативной тенденции их увеличения, что становится характерной особенностью последних лет. Основным направлением совершенствования деятельности учреждений и органов ФСИН России в условиях чрезвычайных ситуаций является развитие нормативной базы и качественно новая организация работы сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в условиях чрезвычайных ситуаций, их эффективное взаимодействие с подразделениями МЧС России.
Авторское определение чрезвычайной ситуации как сложившейся
на определенной территории обстановки, вызванной событиями социального (криминального или некриминального) или несоцнального (природного или техногенного) характера, создающей угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует экстренных действий организационного (привлечение сил и средств специальных государственных и иных органов и организаций), правового (при необходимости введение режима чрезвычайного, военного положения или режима особых условий) и экономического характера.
Обоснование авторской классификации чрезвычайных ситуаций, позволяющей устранить законодательные противоречия в рассматриваемой области правоотношений, спланировать и организовать эффективную работу и взаимодействие государственных органов по предупреждению, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций.
Авторское определение чрезвычайных обстоятельств, под которыми следует понимать условия функционирования органов государственного управления, учреждений, предприятий и организаций, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации событий социальной сферы криминального характера, угрожающие жизненно важным интересам личности, общества и государства и требующие принятия специальных мер по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и восстановлению устойчивой работы различных объектов жизнеобеспечения.
Обоснование рассмотрения и нормативного закрепления понятий «чрезвычайное обстоятельство» и «чрезвычайная ситуация криминального характера» для деятельности ФСИН России при массовых беспорядках, захвате заложников, побеге осужденного (заключенного), нападении на учреждения уголовно-исполнительной системы в качестве равнозначных для упорядочения и повышения эффективности работы и взаимодействия правоохранительных органов при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Предложения в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Фе-
дерации и Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлении», включающие уточнение круга субъектов и оснований введения режима особых условий в учреждениях пенитенциарной системы, направленные на создание надежных гарантий соблюдения и реализации прав и свобод осужденных, совершенствование деятельности учреждений и органов ФСИН России по обеспечению правопорядка, законности в учреждениях, исполняющих наказания, и безопасности объектов и субъектов уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций криминального и некриминального характера.
Комплекс методических рекомендаций для сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, работающих в области обеспечения правопорядка и безопасности, предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций, направленных на оптимизацию осуществления данной деятельности. Особое внимание при этом уделяется специфике деятельности исправительных учреждениях, обусловленной наличием режимных ограничений на объекте, особой планировкой производственно-жилого комплекса исправительных учреждений, вызванной необходимостью изоляции осужденных, возможностью осложнения оперативной обстановки и возникновения массовых противоправных действий со стороны осужденных, ограниченными возможностями проведения аварийно-спасательных работ силами, не входящими в систему ФСИН России, а именно - МЧС России, а также сложностью проведения эвакуации осужденных из исправительных учреждений при возникновении такой необходимости.
Предложения, направленные на развитие правового регулирования взаимодействия ФСИН и МЧС России, а также совершенствование практической деятельности этих ведомств в рассматриваемой сфере, включающие в себя:
а) в состав антитеррористической комиссии в субъекте Российской
Федерации включить начальника территориального органа ФСИН России;
б) в состав Единой государственной системы предупреждения и лик-
видации чрезвычайных ситуаций включить ФСИН России.
9. Предложения по совершенствованию правовой, психологической и служебно-боевой подготовки и переподготовки личного состава учреждений, исполняющих наказание, к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном монографическом исследовании вопросов обеспечения безопасности и правопорядка на режимных объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций. Совокупность содержащихся в диссертации положений развивают и углубляют теоретические взгляды на природу деятельности государственных органов в области предупреждения, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций, вносят определенный вклад в разделы учебных дисциплин, затрагивающих правоотношения в области обеспечения безопасности населения и территорий с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций. Работа содержит теоретические положения и выводы о необходимости дальнейшего совершенствования деятельности учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных си- -туаций, развития институтов защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций на режимных объектах уголовно-исполнительной системы, которые могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его прикладным характером, отвечающим потребностям органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций и возможностью использования разработанных теоретических положений, выводов и рекомендаций в правотворческой работе по совершенствованию деятельности ФСИН России.
В работе предлагаются практические рекомендации по повышению эффективности взаимодействия МЧС России и ФСИН России при предупре-
ждении, ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций, совершенствованию форм и методов подготовки сотрудников ФСИН России к работе в условиях чрезвычайных ситуаций. Положения и выводы диссертационного исследования можно использовать для подготовки учебной и методической литературы по уголовно-исполнительному праву, административной деятельности, по курсу «Безопасность жизнедеятельности», а также в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Основные положения работы получили апробацию в выступлениях автора на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах: «Совершенствование сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии современным вызовам и угрозам безопасности» (Санкт-Петербург, 17 ноября 2006 года); «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 года); «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 года); «Перспективы развития инженерно-технической экспертизы и расследования пожаров» (Санкт-Петербург, 7 декабря 2007 года); «Актуальные проблемы деятельности органов внутренних дел по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений общеуголовной направленности» (Санкт-Петербург, 19 февраля 2008 года); «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года); «Проблемы прогнозирования чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 8-10 октября 2008 года); «Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействия терроризму» (Санкт-Петербург, 21-22 апреля 2009 года), а также приведены в научных публика-
15 ЦИЯХ.
Результаты исследования используются в учебном процессе Санкт-1 Іетербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, при проведении занятий по служебно-боевой подготовке в УФСИН России по Новгородской области, в практической деятельности учреждений и территориальных органов ФСИН России при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
Структура диссертации определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка литературы. Общий объем диссертационного исследования составляет 202 страницы, в который входят 164 страницы основного текста. На 38 страницах указаны 280 источников законодательства и научной литературы, которые использовались в процессе исследования и написания данной диссертации.
Основные положения диссертации отражены в работах автора, публикации которых составляют 2,6 п.л.
Деятельность ФСИН России при возникновении чрезвычайных ситуаций: понятийно-терминологическое исследование
На современном этапе развития Российской Федерации, наиболее важным вопросом выступает совершенствование правового регулирования общественных отношений в различных сферах государственной деятельности. Особо это касается такого сложного направления деятельности государственных органов, как предупреждение и ликвидация кризисных ситуаций различного характера, которые были обусловлены целым рядом факторов, к наиболее важным из которых можно отнести следующие: ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС, на Саяно-Шушенской ГЭС (восстановительные работы ведутся по настоящее время); социальные конфликты, возникавшие в конце 1980-х и на протяжении 1990-х годов; ликвидация незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и Республики Ингушетия и др.
За прошедшие годы были определены основные объекты безопасности, переосмыслена роль государственных институтов в предупреждении возникновения кризисных ситуаций и ликвидации их вредных последствий, происходило формирование нового блока нормативных правовых актов, регулирующих деятельную сферу общественных отношений; сформированы новые органы государственного управления в рассматриваемой сфере - Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС Российской Федерации) и Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) , призванные осуществлять межотраслевое руководство и координацию работ в рассматриваемой сфере.
Формировался и новый понятийно-терминологический аппарат в сфере деятельности в условиях кризисных ситуации, как в теоретических исследованиях, так и на уровне законов и подзаконных нормативных актов. Среди многочисленных терминов и определений, характеризующих различного рода события и явления как кризисные, ключевое место заняли, в первую очередь, такие термины как «чрезвычайные обстоятельства», «экстремальные обстоятельства», «чрезвычайные ситуации», «чрезвычайные происшествия», «особые условия» и т.д. (многие другие термины, например, «экстремальная ситуация», «чрезвычайная экологическая ситуация» и др., которые несут в себе отдельные характерные черты того или иного кризисного явления). Центральное же место в этом ряду терминов занимает такая категория как «чрезвычайная ситуация», одна из немногих из всего ряда терминов рассматриваемой сферы, получившая законодательное закрепление.
При этом для полноценной характеристики деятельности ФСИН России при различных кризисных ситуациях представляется необходимым в данной части работы проанализировать сложившиеся в настоящее время терминологические основы деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере. Для этого необходимо, с одной стороны, проследить генезис и сложившиеся в настоящее время характеристики всей сферы терминов, объединенных термином «чрезвычайная ситуация», с другой - выделить нормативно закрепленные, а также нормативно неопределенные, но используемые в литературе и деятельности термины и предложить пути упорядочения их практического применения. В том числе необходимо дать оценку существующей понятийно-терминологической базе деятельности различных правоохранительных органов в условиях чрезвычайных ситуаций и определить возможность ее унификации для всех участников предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, наметив пути совершенствования законодательного регулирования рассматриваемой сферы государственного управления.
В настоящее время в специальной литературе применяется целый ряд терминов для обозначения специфики, экстремальности обстановки и уело вий функционирования правоохранительных органов. Среди их многообразия выделим лишь ключевые, наиболее часто употребляемые как в теории, так и в практической деятельности.
В первую очередь, сюда относятся чрезвычайные и экстремальные обстоятельства, чрезвычайные и экстремальные ситуации, чрезвычайные происшествия, особые условия, особые правовые режимы (чрезвычайное положение, военное положение), а также некоторые другие термины.
Существующее многообразие терминов объясняется, с одной стороны, слабой и недостаточной проработкой данных понятий, с другой - стремлением различных авторов отразить лишь те существенные признаки, которые наиболее полно и точно, по их мнению, отражали бы происшедшие события и сложившуюся ситуацию.
Отсутствие единой терминологии, общепринятого понятийного аппарата в сфере чрезвычайных ситуаций приводит к различным подходам и оценкам однотипных ситуаций, не позволяя спланировать и упорядочить действия и взаимодействие государственных органов по предупреждению, ликвидации последствий кризисных ситуаций.
И это несмотря на то, что «от того, какие конкретно ситуации признаются чрезвычайными, в какой мере изучены причины и механизм их возникновения, во многом зависит принятие правильных решений по своевременному предотвращению риска возникновения, эффективной ликвидации последствий»1.
В настоящее время сложилась ситуация, когда лишь небольшая часть перечисленных выше понятий закреплена на законодательном уровне, даны их определения. Многие термины употребляются лишь в некоторых нормативных актах, которые не раскрывают их содержание. Третьи (их большинство) - вводятся ведомственными нормативными актами. В большинстве случаев их содержание также не определяется, а лишь предлагается перечисление относящихся к ним событий и явлении.
«Чрезвычайная ситуация», как представляется, является одним из коренных терминов в понятийно-терминологическом аппарате «чрезвычайного» законодательства.
При этом для более полного раскрытия понятия «чрезвычайная ситуация», на наш взгляд, следует проследить процесс его введения в научный и практический оборот, трансформацию в дальнейшем, а также охарактеризовать саму ситуацию на этапах ее зарождения, развития и ликвидации.
Итак, термин «чрезвычайная ситуация» в научной литературе и в нормативных актах появился на рубеже 1980-х - 1990-х годов. Понятие «чрезвычайная ситуация» как нормативной категории было введено Временным положением о Государственной общесоюзной системе по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях . «Чрезвычайная ситуация» определялась как обстановка на объекте или определенной части территории (акватории), сложившаяся в результате аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий, эпидемий, эпизоотии и эпифитотий, которая может привести или уже привела к значительному ущербу, человеческим жертвам и нарушению условий жизнедеятельности.
Правовое регулирование деятельности учреждений и территориальных органов ФСИЫ при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций
ФСИН России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства юстиции Российской Федерации, а также Положением ФСИН России и другими нормативными правовыми актами.
Международные правовые акты в области прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями занимают особое место в системе правового обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России при обеспечении безопасности и правопорядка в условиях чрезвычайных ситуаций и чрезвычайных обстоятельств. При этом в соответствии с ч.1 ст. 17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Также нельзя не подчеркнуть, что предписания международных договоров, о чем указывает ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, уже сегодня являются частью ее правовой системы и реально обеспечивают реформирование и деятельность уголовно-исполнительной системы. Поэтому международно-правовые нормы выступили одним из основных факторов, определивших реформирование уголовно-исполнительной системы на современном этапе. В указанных документах содержатся основные права человека и международные стандарты обращения с различными категориями осужденных, которые во многом нашли отражение в национальном законодательстве.
В настоящее время имеется достаточно много научной и учебной литературы, раскрывающей содержание международных актов об обращении с осужденными. При этом авторы, как правило, основное внимание уделяют подробной характеристике универсальных или региональных специализированных стандартов и проблемам их реализации в России . Такой подход, безусловно, оправдан, но для настоящего исследования интерес представляют, прежде всего обязательные нормы международных правовых актов, определяющие естественные права человека, которые не могут нарушаться при исполнении уголовных наказаний. К таким «абсолютным» правам следует отнести право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрет пыток, право на свободу мысли, совести, религии и др.
Право на жизнь закреплено в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международных документах. Оно является неотъемлемым, все остальные права и свободы человека, в том числе и осужденного, производны от права на жизнь. Главные принципы указанной международной нормы состоят в том, чтобы защитить человека от любого умышленного лишения жизни государством, а также в обязанности государства обеспечить принятие и применение законов, предусматривающих суровое наказание за преступления против жизни, осуществлении эффективных превентивных и охранительных мер в случае возникновения опасности для жизни человека.
По общему правилу право на жизнь предполагает, что государство должно принимать все меры к тому, чтобы человеческая жизнь даже в условиях отбывания уголовного наказания оставалась вне опасности. На реализацию этих принципов направлены положения Конституции России (чЛ ст. 20), уголовного и уголовно-исполнительного законодательства.
Так, ст. 20 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждый имеет право на жизнь». Ст. 13 УИК РФ закрепляет право осужденных на личную безопасность, согласно которому при возникновении главным образом угрозы жизни осужденного администрация учреждения, исполняющего наказания в виде ареста, ограничения свободы или лишения свободы, обязана незамедлительно перевести осужденного в безопасное место или принять иные меры, устраняющие угрозу личной безопасности осужденного. При этом не имеет значения, от кого исходит угроза - от других осужденных, персонала и др.
Вместе с тем и Конституция Российской Федерации и международные документы допускают исключения. Так, в ч.2 ст. 20 Конституции Российской Федерации говорится, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Ч. 2 ст. 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод определяет ситуации, при которых разрешается лишение человека жизни (для защиты любого лица от противоправного насилия, для осуществления законного задержания или предотвращения побега, для подавления бунта или мятежа), и условия, которые должны соблюдаться при этом. Главными из них являются абсолютная необходимость и соразмерность применения силы для достижения законных целей в обозначенных ситуациях. Эти положения в полной мере относятся как к случаям правомерной необходимой обороны осужденных, так и к действиям государственных органов по преодолению чрезвычайных ситуаций криминального характера в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Согласно международным нормам защита личности является одним из самых главных прав человека, так как оно связано с его личной неприкосновенностью и человеческим достоинством. Запрет пыток зафиксирован в ст. 5 Всеобщей декларации прав человека, ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом важно подчеркнуть, что рассматри ваемые положения являются доминирующими. Так, в ч.2 ст. 15 Конвенции, которая позволяет государствам отступать от своих обязательств по Конвенции в случае чрезвычайных обстоятельств, сказано, что ни при каких обстоятельствах государство не может отступать от своих обязательств по ст. 3.
Права, охраняемые в перечисленных нормах, защищаются также двумя другими международными актами - Конвенцией Организации Объединенных Наций против пыток и другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1984 года) и Европейской Конвенцией о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 года).
Основной областью применения указанных статей являются места предварительного заключения, а также учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, связанные с изоляцией осужденного от общества. В ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах подчеркивается, что все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Это связано с тем, что подозреваемый, обвиняемый или осужденный менее других граждан защищен от произвола государства в лице сотрудников правоохранительных органов и имеет большую вероятность стать объектом пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего его достоинство обращения. Поэтому в отечественном законодательстве содержатся надежные гарантии прав личности в этой сфере.
Обеспечение безопасности и правопорядка на объектах уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций социального характера
В современных условиях развития российского общества важная роль в обеспечении безопасности личности и государства отводится уголовно-исполнительной системе как одному из важнейших социально-правовых институтов государства.
За последние годы учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы проделана объемная, социально ориентированная и государственно-значимая работа по совершенствованию их деятельности. Решен ряд задач, направленных на либерализацию уголовно-исполнительной политики, гуманизацию исполнения наказания, созданы предпосылки для внедрения концептуально новой программы пенитенциарной деятельности. Реализуется курс на декриминализацию общества, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, улучшение условий содержания осужденных и подследственных.
При этом в процессе реформирования уголовно-исполнительной системы необходимо повышенное внимание уделять - обеспечению безопасности деятельности учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы и правопорядка на режимных объектах уголовно-исполнительной системы. Так, в последние годы произошли серьезные изменения в криминальном составе контингента учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Возросла активность криминальных лидеров в местах лишения свободы и вне их, пытающихся распространять свое антиобщественное влияние, организовывать и координировать противоправные действия осужденных. В исправительных учреждениях отмечается тенденция к увеличению количества лиц, отбывающих наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений.
Как отметил Ю.И. Калинин — в то время директор ФСИН России, в основном докладе на выездном заседании коллегии, которое состоялось в июле 2008 года в городе Тула: «Продолжает меняться не в лучшую сторону криминальный состав контингента уголовно-исполнительной системы. Более четверти осужденных приговорены к длительным срокам лишения свободы. 46% осужденных отбывают наказание второй раз и более. По данным медицинских и социологических исследований, более 400 тысяч человек имеют склонность к различным формам деструктивного поведения — конфликтам, членовредительству, суициду, агрессии, к нападениям на других осужденных, сотрудников, зачастую с особой жестокостью и цинизмом» .
Примером тому служат события, которые произошли в июне 2008 года в ИК-10 Ростовской области, где при проведении обысковых мероприятий группа осужденных напала на сотрудников колонии, нанося удары руками, ногами, пытались блокировать их в локальном участке. Использовались подручные предметы - камни, табуреты. Групповое неповеновение было пресечено, но 16 сотрудников колонии получили травмы, а троих пришлось госпитализировать.
При возникновении подобных ситуаций сотрудники обязаны действовать решительно, обдуманно, соразмерно опасности и в строгом соответствии с законом.
Так, по справедливому утверждению Ю.И. Калинина: «В условиях криминального давления цена наших ошибок велика, и мы всегда должны помнить, с каким контингентом работаем» ".
В большинстве территориальных органов были приняты адекватные меры, что позволило сохранить стабильную обстановку в уголовно-исполнительной системе.
По статистике ФСИН России, в результате принятия профилактических мер по пресечению правонарушений в 2007 году число преступлений в местах лишения свободы сократилось на 7,6%, побегов — на 16%, из колоний- поселений - на 12% .
В результате дополнительных комплексных мер организационного, оперативного, инженерно-технического и воспитательного характера в 2008 году количество преступлений сократилось на 24%, побегов - в 2,6 раза, в том числе из-под охраны - в 5 раз, из колоний-поселений - в 2,7 раза . Из общей массы уголовных дел, возбужденных по зарегистрированным преступлениям, 77,3% были возбуждены по инициативе администрации учреждений в целях предупреждения совершения более тяжких преступлений.
В то же время не все руководители сделали необходимые выводы из требований ФСИН России о необходимости эффективного контроля над исполнением принятых решений, критической оценки результатов своей деятельности и подчиненных подразделений. Имеются просчеты в работе по выявлению осужденных, склонных к совершению преступлений, злостных нарушений установленного порядка отбывания наказания, и предупреждению с их стороны противоправных проявлений.
Несмотря на определенные позитивные изменения в 2007-2008 годах (это снижение преступлений против жизни и здоровья, побегов), остается ряд нерешенных проблем. По-прежнему криминальные структуры не оставляют попыток оказания давления на администрацию исправительного учреждения, установления контроля над осужденными, осуществляя при этом психологическое и физическое воздействие на личный состав учреждений. В результате в различных регионах страны возникают хорошо подготовленные, спланированные акции неповиновения осужденных.
Примером тому могут служить события 2007 года в Санкт-Петербурге, Республике Саха (Якутия). Кроме того, в 2007 году противоправные акции с участием значительного количества осужденных были допущены в исправительных учреждениях Томской, Самарской, Свердловской областей. В 2008 году подобные инциденты были зафиксированы в Челябинской, Ростовской областях.
В Республике Коми возбуждены уголовные дела по фактам мошенничества осужденных ИК-25, совершенных с использованием сотовых телефонов. Лишь за период с декабря 2007 года по апрель 2008 года возбуждено 8 уголовных дел по фактам мошеннических действий осужденных.
Широкий общественный резонанс получили события, произошедшие в апреле в Тюменской, а в октябре-ноябре 2007 года в Кировоградской и Жигулевской воспитательных колониях. В результате допущенных чрезвычайных ситуаций погиб сотрудник, учреждениям причинен значительный материальный ущерб.
Совершение преступлений осужденными во время отбывания наказания в исправительных учреждениях в значительной степени служит критерием эффективности их функционирования. Во всех случаях при совершении преступления в исправительных учреждениях объектом посягательства являются общественные отношения, обеспечивающие их нормальную деятельность. Она направлена на достижение предусмотренных уголовным и уголовно - исполнительным законом целей наказания и представляет собой урегулированные законодательными нормами правоотношения, складывающиеся в процессе отбывания и исполнения наказания.
К наиболее важным условиям нормальной деятельности исправительных учреждений следует отнести, во-первых, обеспечение безопасности сотрудников исправительных учреждений и, во-вторых, безопасность осужденных. Не обеспечив неприкосновенности жизни и здоровья этих лиц, невозможно говорить о нормальной деятельности данных учреждений, о выполнении стоящих перед ними задач.
Особенности подготовки сотрудников ФСИН России к работе в условиях чрезвычайных ситуаций
Постоянное совершенствование кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы является непременным условием и важнейшим резервом повышения эффективности работы деятельности учреждений и органов ФСИН России, как в повседневной деятельности, так и в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций социального и несоциального характера.
Многообразие видов чрезвычайных ситуаций, возможность их развития по разным направлениям требуют от сотрудников уголовно-исполнительной системы теоретических знаний и высокой практической обученности при решении тактических задач по пресечению, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Только высокий профессионализм сотрудников уголовно-исполнительной системы позволит им уверенно, четко и грамотно выполнять служебные обязанности, эффективно действовать в самых сложных условиях чрезвычайных ситуаций, противостоять криминальному противодействию и обеспечивать соблюдение правопорядка и безопасность деятельности учреждений, исполняющих наказание.
Как верно отмечает заместитель директора ФСИН России С.Х. Шам-сунов: «Учреждения ФСИН России нуждаются в профессионалах, соответствующих требованиям международных стандартов, высококвалифицированных, широко образованных, юридически грамотных, обладающих гражданской зрелостью и высокими морально-нравствеными качествами»1.
В целом, профессиональную подготовку сотрудников уголовно-исполнительной системы можно классифицировать на два вида: 1) профессиональная подготовка для повседневного несения службы в условиях стабильной оперативной обстановки; 2) профессиональная подготовка к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций. Первый вид профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы на сегодняшний день является наиболее разработанным. В учебно-методической литературе и ведомственных нормативных актах закреплены и успешно применяются на практике программы подготовки различных категорий работников. Отлажен механизм переподготовки и повышения квалификации сотрудников уголовно-исполнительной системы. Для этой цели создана и успешно функционирует система образовательных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации.
В Федеральной службе исполнения наказаний действует многоуровневая система профессиональной подготовки кадров, в которую входят 7 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, юридический колледж, 79 учебных центров.
При этом к видам профессиональной подготовки сотрудников для повседневного несения службы в условиях стабильной оперативной обстановки можно отнести следующие:
1) дополнительное начальное профессиональное образование (проводится последовательно в три этапа: обучение по месту службы; курсовое обучение в учреждениях профессионального образования Министерства юстиции Российской Федерации и других министерств, учебных центрах и учебных пунктах при территориальных органах уголовно-исполнительной системы; стажировка в занимаемой должности по месту службы);
2) повышение квалификации (проводится в целях пополнения и обновления знаний сотрудников уголовно-исполнительной системы, изучения новых форм и методов деятельности органов уголовно-исполнительной системы и осуществляется в институтах, на факультетах, курсах повышения квалификации Министерства юстиции, других министерств и ведомств, на курсах (сборах) в учебных центрах Министерства юстиции Российской Федерации, с отрывом или без отрыва от работы, по конкретной специализации или должности не реже одного раза в пять лет);
3) переподготовка (проводится с целью получения новой специальности или при переводе на другую работу, выполнение которой требует новых знании, умений и навыков; организуется в образовательных учреждениях системы переподготовки и повышения квалификации кадров или по месту службы сотрудников);
4) стажировка (вид дополнительного профессионального образования, позволяющий сотрудникам уголовно-исполнительной системы приобретать новые знания, практические навыки и умения, необходимые для успешного выполнения функциональных обязанностей по занимаемой или новой должности);
5) послевузовское профессиональное образование (предоставляет сотрудникам возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования; может быть получено в адъюнктуре (аспирантуре) и докторантуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научных учреждениях);
6) самостоятельная учеба (как один из видов повышения квалификации проводится в целях непрерывного, систематического пополнения и углубления знаний, полученных сотрудниками уголовно-исполнительной сис темы в образовательных учреждениях и учебных центрах, в ходе переподготовки и повышения квалификации, стажировки, служебной и боевой подготовки, обучения в адъюнктуре, аспирантуре, докторантуре).
Важной составляющей профессиональной подготовки выступает слу-жебно-боевая и физическая подготовка личного состава.
К основным видам занятий по служебной и боевой подготовке для несения службы в условиях стабильной оперативной обстановки можно отнести: лекции, семинарские и некоторые практические занятия и групповые упражнения. Кроме этого, в системе служебной и боевой подготовки существуют такие формы обучения, как дискуссии, круглые столы, деловые игры, научно-практические конференции, выездные занятия в учреждениях и другие.
Одним из видов профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы является физическая подготовка. Не секрет, что с распадом СССР перестала функционировать одна из самых действенных систем физического воспитания в мире. Канул в лету комплекс ГТО, и хотя сейчас предпринимаются попытки его возрождения, понятно, что J го произойдет не в скором времени.
Об актуальности данной проблемы для ФСИН России достаточно убедительно свидетельствует тот факт, что только каждый пятый, принимаемый на службу сотрудник, полностью соответствует существующим нормативным требованиям . Отсюда видно, какие большие усилия должны прикладываться к тому, чтобы физически подготовить зачисляемых в кадры уголовно-исполнительной системы новичков.
При этом физическая подготовка на протяжении всей службы должна распространяться и на самых опытных сотрудников.
Нормативная база по физической подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы в основном регламентируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 301 от 12 ноября 2001 года «Об утверждении Наставления по физической подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы Минюста России». В данном документе указывается, что она представляет собой плановый учебно-тренировочный процесс, направленный на физическое развитие и укрепление здоровья сотрудников уголовно-исполнительной системы.
