Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Правовые основы участия МЧС России в системе обеспечения безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях
1.1. Правовая характеристика и особенности правоотношений в сфере обеспечения безопасности приграничной территории при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера
1.2. Формирование и основные направления развития законодательства Российской Федерации по обеспечению безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях
Глава 2 Международно-правовые аспекты деятельности МЧС России при возникновении и ликвидации трансграничных чрезвычайных ситуаций
2.1. Участие МЧС России в международном сотрудничестве по обеспечению безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях
2.2. Приграничное сотрудничество в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
Глава 3 Правовой механизм взаимодействия МЧС России с пограничными и таможенными органами при трансграничных чрезвычайных ситуациях
3.1. Порядок обеспечения защиты Государственной границы РФ при чрезвычайной ситуации на приграничной территории
3.2. Особенности таможенного регулирования при оказании помощи по ликвидации трансграничных чрезвычайных ситуаций
Заключение 141
Библиографический список
- Правовая характеристика и особенности правоотношений в сфере обеспечения безопасности приграничной территории при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера
- Формирование и основные направления развития законодательства Российской Федерации по обеспечению безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях
- Приграничное сотрудничество в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
- Особенности таможенного регулирования при оказании помощи по ликвидации трансграничных чрезвычайных ситуаций
Правовая характеристика и особенности правоотношений в сфере обеспечения безопасности приграничной территории при чрезвычайных ситуациях трансграничного характера
Вопросы правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере обеспечения безопасности, как особой категории в сфере деятельности любого государства, определяющей уровень его развития, особенности установления ее видов и критериев их определения, являются актуальными с момента их возникновения в ранние исторические периоды и до настоящего времени не утратили свою значимость. Более того, в сформировавшихся условиях межгосударственных отношений, а также процессов, происходящих во внутренней жизнедеятельности современного российского государства, вопросы безопасности приобретают все более важное значение в сфере государственного строительства. В частности, данные вопросы во многом касаются не только текущих государственных задач, но и перспектив развития различных сфер деятельности государственной власти и ее институтов, которые в соответствии с их компетенцией реализуют свои полномочия и обязанности по обеспечению различных аспектов безопасности. Основным направлением, упорядочивающим процессы, происходящие в рассматриваемой сфере деятельности государства, является законодательное регулирование данных вопросов.
В данном случае, основным вопросом в данном разделе работы является рассмотрение понятия безопасности, как правовой категории, а также, как одного из элементов в системе функций государства, реализуемых посредством деятельности его различных институтов . Следует при этом отметить, что использующееся в настоящее время доктринальное понятие «безопасность» понимается в различных контекстах и формулировках. Так, в последние годы понятие «национальная безопасность Российской Федерации» получило широкое распространение в разного рода литературных источниках, теориях, концепциях и доктринах и стало активно использоваться представителями различных наук . Глебов И.Н. отмечает в этой связи следующее: «Вместе с тем в юридические акты и в теоретические источники последовательно вошла категория национальной безопасности. Это произошло на фоне проникновения в российскую правовую практику иностранной лексики»3.
Вместе с тем в Конституции РФ термин «национальная безопасность» отсутствует: в ней говорится о «государственной безопасности» или о «безопасности государства». В результате перевода конституционных положений о государственной безопасности Российской Федерации в плоскость политических рассуждений о национальной безопасности, произошло «растворение» базового понятия «безопасность государства» в многочисленные модификации и подвиды национальной безопасности -экономической, экологической, и др4.
Размывание конституционных основ происходит также путем искусственного разграничения таких понятий, как «личность», «общество», «государство» в отрыве от конкретных правовых норм и механизмов их
Цит. по: Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. 1999 г. С.7. 4 Там же: С. 10-11. реализации. Именно такой подход был использован в Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 1997 г. , в которой говорится самым общим образом об обеспечении «безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». Тем самым фактически провозглашается примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства. Интересы личности при таком подходе определяют интересы общества и государства .
С учетом изложенного, обоснованным можно считать мнение Гул и на. В.П., заключающееся в следующем: «От понимания, что такое безопасность, каков ее предмет, зависит вся практическая деятельность по обеспечению государственной безопасности... Безопасность как состояние государства, общества, личности не остается неизменным в разных условиях развития. Изменяется объект безопасности, место его в системе общественных отношений. Иными становятся интересы, опасности, видоизменяется и безопасность, как определенная защищенность от угроз. Отсюда очень важно, чтобы понятие безопасности отражало современные реальности защищенности России. Вместе с тем оно должно быть всесторонним, целостным, относительно полным, выражающим все существенные связи такого социального явления как безопасность» .
Формирование и основные направления развития законодательства Российской Федерации по обеспечению безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях
При этом одними из основных задач являлись: - углубление интеграционных процессов на направлении европейской безопасности, при этом основной упор был сделан на двустороннее партнерство с Италией, Германией, Испанией, Швейцарией и Швецией, а также с Балканским регионом; - поиск и внедрение новых форм сотрудничества на пространстве СНГ, направленных на стабильные межгосударственные отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - совершенствование договорно-правовой базы по приоритетным направлениям и практики чрезвычайного гуманитарного реагирования, что в большей мере отвечает задачам внешней активности, а также безопасности российских граждан за рубежом в условиях чрезвычайных ситуаций и кризисов.
На этих и других направлениях межведомственного взаимодействия значительно усилилась координирующая роль Департамента международной деятельности МЧС России с непосредственным участием в этом Агентства по обеспечению и координации российского участия в международных гуманитарных операциях; - интенсификация двусторонних обменов передовым опытом и достижениями с Испанией, США, Италией, Украиной, Финляндией, Швецией, Германией, Белоруссией и Казахстаном, которые ценны для повышения эффективности решения задач территориальной политики в сфере ответственности МЧС России; - продвижение российских позиций в региональном и приграничном сотрудничестве, среди которых выделяются представительство МЧС России в международной рабочей группе Арктического совета, предупреждение трансграничных рисков на российско-казахстанском и российско монгольском участках государственных границ, взаимодействие с пожарно 75 спасательными силами Финляндии на территории Северо-Западного регионального . центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий . Во исполнение решений Правительства Российской Федерации МЧС России обеспечивает участие Российской Федерации и уплату членских взносов в следующие международные организации:
Международная организация гражданской обороны (МОГО) (распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 1067-р в ред. от 2] декабря 2001 г. № 1692-р)2;
Частичное открытое соглашение Совета Европы по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае стихийных бедствий и технологических катастроф (ЧОС СЕ) (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 1608-р) 1;
Международная ассоциация пожарных и спасательных служб; до июля 2005 г. указанная международная организация носила следующее наименование: Международный технический комитет по предотвращению и тушению пожаров (КТИФ); после переименования аббревиатура осталась прежней4 (распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 1032-р в ред. от 17 декабря 2002 г. № 1778-р)5;
Вышеуказанные задачи МЧС России осуществляет через функциональное подразделение - Департамент международной деятельности, входящий в состав центрального аппарата МЧС России.
В целях полноты и всесторонности исследования проблемы, определенной темой диссертации, представляется необходимым рассмотреть и проанализировать ряд международных договоров в области обеспечения безопасности при трансграничных чрезвычайных ситуациях, в которых участвует Российская Федерация, реализуя свое участие в данной форме международного сотрудничества через МЧС России.
Как уже упоминалось выше, в настоящее время Российской Федерацией заключено более 40 многосторонних договоров межправительственных соглашений с зарубежными странами. В качестве примера можно сослаться на такие международные соглашения, имеющие комплексный характер и значительный круг участников, как: Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992) ; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 г.)"Л; Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (Минск, 22 января 1993 года) ; Соглашение об обмене информацией о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об информационном взаимодействии при ликвидации их последствий и оказании помощи пострадавшему населению (Ялта, 18 сентября 1999 г.) и другие.
В первую очередь следует указать, что в комплексе международно-правовых документов, относящихся к исследуемой сфере правоотношений, условно можно выделить три вида международных соглашений о взаимном сотрудничестве в области обеспечения безопасности и оказания помощи при чрезвычайных ситуациях: 1) Международные соглашения, предусматривающие всестороннее участие в оказании помощи при трансграничных чрезвычайных ситуациях, включая все силы и средства, личный состав и оснащение, необходимые и достаточные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации любого характера и масштаба. 2) Международные соглашения, предусматривающие предоставление отдельных категорий специалистов и технического оснащения. 3) Международные соглашения, предусматривающие совместную деятельность в области мониторинга, предупреждения и анализа чрезвычайных ситуаций, консультации и информационный обмен.
Приграничное сотрудничество в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
Поскольку вопросы приграничного сотрудничества в целом не являются предметом исследования в настоящей работе, а лишь касаются отдельных аспектов его реализации в самостоятельной по своему характеру сфере деятельности государства, связанной с обеспечением безопасности при чрезвычайных ситуациях, не представляется необходимым анализировать концептуальные разногласия, возникшие между вышеуказанными органами государственной власти по вопросу относительно того, что представляет собой приграничная территория. Вместе с тем, по нашему мнению, выявленные расхождения в единообразном понимании приграничной территории, как одного из элементов развивающегося правового института приграничного сотрудничества, в дальнейшем будет препятствовать как законодательному обеспечению в этой сфере, так и в правоприменительной практике. Так, например, Суров А.Ф. отмечает в этой связи следующее: «Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД N 106; Мадрид, 21 мая 1980 года) определяет, что региональные власти или, при необходимости, центральные правительственные власти определяют территорию, которая рассматривается как «приграничная территория». Определение понятия «приграничная территория» не устанавливается»
Можно предполагать, что данная проблема коснется всех направлений приграничного сотрудничества, в том числе, и в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях регионального, федерального и трансграничного характера. Учитывая то обстоятельство, что вопросы правового регулирования отношений, возникающих в сфере защиты Государственной границы РФ, предусмотрены в Конституции РФ на уровне федерального ведения, согласно п. «н» ст. 71, а приграничное сотрудничество по характеру своего содержания может оыть отнесено к совместному ведению между Российской Федерацией и ее субъектами, согласно пп. «о» п.1 ст. 72 Конституции РФ, при решении рассматриваемой проблемы законодатель должен исходить не только из соображений приоритетности государственных интересов, но и учитывать необходимость использования сбалансированного подхода в правовом регулировании основных направлений деятельности в сфере пограничной политики.
Одним из вариантов решения проблемы в единообразном понимании могут являться положения ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе РФ», устанавливающей понятие пограничной зоны. В соответствии с положениями указанной статьи, пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах. В пограничную зону, в соответствии со ст. 16 Закона «О Государственной границе РФ», включаются зона местности шириной до пяти километров вдоль Государственной границы РФ на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. При этом, в ч.2 ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе РФ» установлено, что, исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы РФ, пограничная зона может не устанавливаться.
По нашему мнению, в целях исключения расхождений в понятии приграничной территории, Закон РФ «О Государственной границе РФ» может быть дополнен положениями, специально определяющими порядок установления и особенности функционирования режима пограничной зоны на территориях, являющихся территориями приграничного сотрудничества, с учетом условий его осуществления. Данный подход во многом обеспечит возможность более гибкого правового регулирования вопросов приграничного сотрудничества и реализации пограничной политики.
Данные выводы обосновываются рядом положений «Основ пограничной политики Российской Федерации» (далее - Основы), утвержденных Президентом РФ 5 октября 1996 г. Так, статья 2 Основ -«Основные угрозы национальным интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве» предусматривает в составе основных угроз аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом. Согласно п.3.3. статьи 3 Основ «Развитие межгосударственного пограничного сотрудничества» одним из его направлений является сотрудничество в решении экологических и гуманитарных проблем, проблем предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Принимая во внимание то обстоятельство, что пограничные органы ФСБ России выполняют не только задачи оборонного характера, но и осуществляют функции пограничного администрирования, связанные с обеспечением разрешительного порядка пересечения Государственной границы России, полагаем, что вопрос о практической реализации вышеуказанных направлений пограничной политики остается открытым. Следует также указать, что вышеуказанные направления пограничной политики России во многом отражают положения ч. 1 ст. 3 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской
Особенности таможенного регулирования при оказании помощи по ликвидации трансграничных чрезвычайных ситуаций
В развитие вышеуказанных правовых актов между Федеральной таможенной службой и Федеральным агентством по атомной энергии 03 октября 2005 года подписано Соглашение о взаимодействии по вопросам обеспечения ядерной и радиационной безопасности при перемещении через таможенную границу Российской Федерации радиоактивных материалов .
Основной целью подписания указанного Соглашения является обеспечение совместными действиями ядерной и радиационной безопасности при перемещении через таможенную границу Российской Федерации ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе, а также радиоактивных отходов, в том числе предотвращение перемещения указанных товаров в нарушение законодательных и нормативных правовых актов и международных договоров Российской Федерации.
Для реализации условий Соглашения между Росатомом и ФТС России обеспечивается выполнение следующих мероприятий: согласование и утверждение порядка взаимодействия с организациями, находящимися в ведении Росатома; планирование и периодическое проведение мероприятий по практической отработке взаимодействия на совместных учениях и тренировках с организациями, подведомственными Росатому, с участием других территориальных компетентных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор и контроль в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности и выполнения федеральных норм и правил при перевозках радиоактивных материалов; разработка, согласование и утверждение порядка допуска аварийно - спасательных формирований Росатома в зону таможенного контроля для ликвидации радиационной аварии и её последствий, возникшей при перемещении через таможенную границу Российской Федерации делящихся и радиоактивных материалов. Взаимодействие Сторон по вышеуказанным направлениям осуществляется на: - федеральном уровне - между Росатомом и ФТС России; - региональном уровне - между аварийно-техническими центрами Росатома и региональными таможенными управлениями ФТС России; - территориальном (местном) уровне - между организацией грузоотправителем или организацией-грузополучателем, подведомственной Росатому, и таможнями, в зоне ответственности которых находятся эти организации.
Взаимодействие Сторон на федеральном уровне регламентируется положением о взаимодействии, на региональном и территориальном уровнях планами взаимодействия. В положении и планах взаимодействия определяются обязанности Сторон, привлекаемые силы и средства, схемы их задействования, порядок их доставки и совместных действий. В положении кроме того определяется порядок и форма выдачи, регламент, формат, состав и структура передаваемой информации.
Кроме того, в целях обеспечения безопасности личного состава таможенных органов при чрезвычайных обстоятельствах, главным российским таможенным ведомством был издан приказ ГТК России от декабря 2003 г. № J 582 «Об организации подготовки должностных лиц и работников таможенных органов по вопросам гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», котором было утверждено Положение об организации подготовки должностных лиц и работников таможенных органов по вопросам гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций .
Указанное Положение определяет основные задачи, формы и методы обучения должностных лиц и работников таможенных органов и учреждений ГТК России (далее - таможенные органы) в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в соответствии с данным Положением был разработан и утвержден План основных мероприятий таможенных органов и учреждений ГТК России по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности на 2004 год, утвержденный приказом ГТК РФ от 23 января 2004 г. № 78 . Реализацию положений вышеуказанных приказов главного таможенного ведомства России осуществляют специализированные подразделения таможенных органов, в компетенцию которых входит специальная подготовка личного состава к действиям в чрезвычайных ситуациях и оповещение о возникновении чрезвычайных ситуаций в зоне ответственности того или иного таможенного органа .
