Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые основы деятельности МЧС России в условиях специальных административно-правовых режимов 13
1.1. Специальные административно-правовые режимы в теории административного права 13
1.2. Нормативно-правовое обеспечение деятельности МЧС России в условиях специальных административно-правовых режимов 66
Глава 2. Особенности деятельности мчс россии в условиях экстраординарных административно-правовых режимов 77
2.1. Сущность и основания введения экстраординарных административно-правовых режимов 377
2.2. Порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов 77
2.3. Особенности государственного управления и деятельности МЧС России в условиях экстраординарных административно-правовых режимов 88
2.4. Ограничение прав и свобод граждан в условиях экстраординарных административно-правовых режимов 118
Заключение 144
Список использованной литературы 152
- Нормативно-правовое обеспечение деятельности МЧС России в условиях специальных административно-правовых режимов
- Порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов
- Особенности государственного управления и деятельности МЧС России в условиях экстраординарных административно-правовых режимов
- Ограничение прав и свобод граждан в условиях экстраординарных административно-правовых режимов
Введение к работе
Актуальность исследования.
История развития современной цивилизации представляет собой сложный и противоречивый процесс, в котором тесно переплетаются порядок и хаос, устойчивость и уязвимость, поступательность и бифуркации, созидание и разрушение. Решение актуальных проблем политики и экономики отдельных государств и международного сообщества, достигаемое благодаря прогрессу в науке, технике и производстве, сменяется неопределённостью ситуации, которая связана с появлением новых проблем природного, техногенного, социального характера, обострение которых чревато угрозами нормальной, повседневной деятельности людей, их здоровью и жизни.
Обращение к истории человечества показывает, что в состоянии стабильности и мира народы и страны пребывали всего лишь около пяти процентов своего существования, проводя подавляющую его часть в разрешении конфликтов между собой и природой1.
За последние 30 лет от чрезвычайных ситуаций пострадало более 3 миллиардов человек, из них погибло более 4 миллионов человек. Прямой экономический ущерб составил 337 миллиардов долларов. От чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ежегодно человечество теряет до 5-10% совокупного валового продукта. Среднегодовой рост социально-политических и экономических потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера составил по числу погибших 43%, по числу пострадавших - 9% и по материальному ущербу -свыше 10%2.
В Российской Федерации за последние два десятилетия резко обострились проблемы обеспечения безопасности населения и территории страны в связи с наметившимся ростом чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, а также увеличением числа проявлений терроризма и расширением причин и возможностей развязывания войн в мире.
Чрезвычайные ситуации природного характера обусловлены явлениями и процессами в природе, приводящими к стихийным бедствиям. В год на Земле за год возникает более 5 миллионов пожаров, примерно 100 тысяч гроз, около 10 тысяч наводнений, тысячи землетрясений, ураганов, оползней, тайфунов, сотни извержений вулканов и тропических циклонов. Например, на территории Российской Федерации ежегодно возникает около 300 тысяч пожаров, от которых погибает примерно 15 тысяч человек, материальные потери превышают 20 миллиардов рублей.
См : Стратегические риски России оценка и прогноз / Под общ ред ЮЛ Воробьева -М,2005 -С. 17. 2 См : Савчук О Н Методика выявления последствий чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени / Под общ ред В С Артамонова - СПб, 2005. - С 5.
4 Многие чрезвычайные ситуации связаны с хозяйственной деятельностью человека, масштабы которой быстро растут. Наличие в Российской Федерации большого количества потенциально опасных объектов и, прежде всего радиационно-опасных и химически опасных, в случае их аварий и разрушений может привести к непоправимым последствиям. По расчётам специалистов, возможная авария на десяти атомных электростанциях, расположенных на территории Российской Федерации, может привести к радиоактивному загрязнению территории с населением свыше 120 миллионов человек, а аварии на 2600 химически опасных объектах - к химическому заражению территории с населением около 60 миллионов человек.
После распада СССР единственной сверхдержавой стали США. Забота о своей военной мощи вышла на первое место в американской политике. Военные расходы США составляют сегодня 40% мировых расходов на вооружение. Бюджет США на 2005 год составил свыше 400 миллиардов долларов - это больше, чем суммарный бюджет 15 крупнейших военных держав - Китая, Японии, России и Европы. Пользуясь военным превосходством, которому нет аналогов в современной истории, американская администрация пытается начать передел мира, опираясь на военную силу. Новой доктриной Пентагона предусматривается применение оружия массового поражения, прежде всего ядерного, не только в отношении стран, обладающим этим оружием, но и тем, которые им не обладают. С апреля 2002 года в США возобновлена программа по созданию новых видов ядерного оружия. Таким образом, сохраняется угроза развязывания войны на территории Российской Федерации и соседних государств с применением ядерного оружия.
Государство призвано оперативно принять меры, чтобы с наименьшими потерями урегулировать кризисные ситуации. Если оно своевременно не находит или объективно не может дать эффективного ответа на возникающие угрозы, то возникают катастрофы и бедствия, конфликты и беспорядки, революции, мятежи или акты терроризма - всё то, что нарушает и разрушает непрерывность развития и целостность социально-экономических и политических систем.
В настоящее время государственное управление немыслимо без административно-правовых режимов. Современная государственно-правовая ситуация в Российской Федерации, стремление федеральных органов власти обеспечить единство и стабильность осуществления государственной власти на всей территории страны приводят к необходимости совершенствования правовых режимов и разработки конституционно-правовых механизмов, направленных на их обеспечение.
Разновидностью таких правовых режимов, применяемых в условиях, когда
иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными, является
экстраординарные специальные административно-правовые режимы.
Экстраординарные режимы вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, а равно
5 вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками,
стихийными бедствиями и т.п.
Закрепление в нормативных правовых актах условий применения экстраординарных административно-правовых режимов вводит в конституционные рамки деятельность власти в ситуациях, когда необходимо использование исключительных мер. Таким образом, действия органов власти вводятся в законодательно определённые рамки, снижается вероятность применения исключительных мер вне правовых регуляторов и вопреки им.
Нельзя не заметить, что правовые режимы могут быть как позитивного, так и негативного характера. Если административно-правовые режимы адекватно отражают особенности тех или иных процессов государственного управления, подчиняя управляющих и управляемых достижению исходных целей управления, такие режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом самого государственного управления. Напротив, режимы, спонтанно устанавливаемые органами управления в собственных интересах управляемых, как правило, влекут за собой негативные последствия с точки зрения целей и задач, достижению и решению которых должно служить управление.
Возможности государственного управления и его субъектов в формировании отвечающей их интересам нормативно-правовой базы достаточно велики. Отсутствие же или недостатки правового регулирования могут служить оправданием бездеятельности органов управления, либо использования ими форм и способов достижения целей, далёких от тех идеалов и принципов, которые постепенно закладываются в правовую систему Российского государства. А принятие актов, пролоббированных органами управления, может повлечь за собой существенные искажения в их целевых установках и переориентацию деятельности в направлениях, далёких от тех, ради которых они создавались.
Особую значимость эти возможности приобретают при отклонении от нормального функционирования, когда органы управления действуют в режимах разной степени чрезвычайности. Именно в таких ситуациях благими целями могут оправдываться самые неблаговидные действия, как это было, например, в Москве в сентябре 1999 года после серии террористических актов со стороны чеченских экстремистов. Здесь превентивные меры во многих случаях имели выраженную антикавказскую направленность, напрямую ущемляя законные права и интересы тысяч российских граждан, отнесённых к так называемым лицам кавказской национальности. При этом применяемые меры отнюдь не носили волюнтаристский характер, а основывались на нормативных правовых актах, принятых властями Москвы. По сути, был создан своеобразный административно-правовой режим, в рамках которого осуществлялись массовые нарушения конституционных прав граждан Российской Федерации на свободу пребывания и выбора места жительства.
На фоне многочисленных разговоров о несовершенстве российского Основного закона и необходимости его существенной коррекции, всё это получило значительную и авторитетную поддержку в широких слоях российского общества.
Следует также подчеркнуть, что разработка экстраординарных специальных административно-правовых режимов не предполагает обязательности полномасштабного их применения. Напротив, такие режимы должны использоваться только в тех случаях, когда иные правовые средства восстановления стабильности и правопорядка исчерпаны.
Российское государство в обеспечении экстраординарных административно-правовых режимов задействует самый разный инструментарий. В данной связи важную роль играют силы и средства Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
МЧС России специально уполномочено на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Данный федеральный орган исполнительной власти уполномочен проводить единую государственную политику и осуществлять государственное управление в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации указанных чрезвычайных ситуаций, а также координировать деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Проводимая в последние годы в Российской Федерации государственная административная реформа не могла не затронуть и деятельность МЧС России. Реформирование и реорганизация структуры МЧС России потребовало перехода на новые принципы деятельности его центрального аппарата, региональных и территориальных подразделений. Президентом Российской Федерации 11 июля 2004 года был издан Указ №868, в котором вопросы деятельности МЧС России были сформулированы по-новому.
Формируется новая система управления силами и средствами МЧС России, их взаимодействия с исполнительной властью как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на муниципальном уровне. В системе МЧС России созданы территориальные органы, которые специально уполномочены решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации. С 1 января 2005 года на новые принципы работы перешли все региональные и территориальные подразделения МЧС России.
Сегодня от действенности исполнительной власти, в том числе при применении экстраординарных административно-правовых режимов, зависит успех начатых в нашей стране реформ. Поэтому обозначенные выше вопросы приобретают для исследователя особую актуальность.
7 Между тем, теме специальных административно-правовых режимов ни в
науке, ни на практике достаточного внимания не уделялось. В большинстве случаев
проблематика таких правовых режимов рассматривается лишь в ключе режима
чрезвычайного положения и в отдельных случаях - режима военного положения.
Какого-либо цельного взгляда на природу и роль административно-правовых
режимов наукой и практикой ещё не выработано.
Всё это негативным образом сказывается и в области теории административного права и в практике государственного управления. В первом случае, на уровне теории, вне поля зрения науки оказалось одно из центральных понятий и явлений административного права. Во втором случае, в практике государственного управления, далеко не всегда обнаруживается достаточная обеспеченность государственного управления соответствующими административно-правовыми режимами.
Кроме того, отсутствие развитых административно-правовых режимов влечёт за собой массовые недостатки управленческой деятельности, в том числе, и множественные злоупотребления управленцев, в частности, коррупцию.
Таким образом, перед нами - серьёзнейший пробел в теории и практике административного права.
Степень разработки темы исследования.
Анализ научной и учебной литературы, изданной за последние десять лет, с очевидностью показал, что существует пробел в области исследования проблем функционирования экстраординарных специальных административно-правовых режимов в нашей стране.
В СССР изучение данной темы приветствовалось в силу политических причин, а в условиях демократической России этот процесс пока не получил должного внимания учёных. Среди авторов, рассматривавших на высоком уровне административно-правовые режимы, следует выделить В.Б.Рушайло и Н.ПЯнгола. Определённый интерес также представляют работы Д.С.Жданкина, С.С.Маиляна, А.В.Мелехина и др.
Обычно в специальной литературе большое внимание уделяется чрезвычайному положению. Подобный подход объясняется тем, что эта разновидность административно-правового режима неоднократно вводилась на территории нашей страны и, к сожалению, далеко не всегда давала желаемые результаты. Кроме того, актуальность вопроса об обеспечении административно-правового режима чрезвычайного положения в последние годы значительно возросла. Боевые действия в Чеченской Республике, террористические акты в Буйнакске, Волгодонске, Москве и другие чрезвычайные ситуации обусловливают подробный анализ оснований введения и содержания административно-правового режима чрезвычайного положения.
Однако интерес к проблемам военного и "особого" положения в последнее десятилетие существенно ослаб. Вместе с тем, геополитическая ситуация отнюдь не даёт поводов для подобного отношения.
Между тем, нельзя не отметить учёных, внёсших значительный вклад в разработку проблем исследования института чрезвычайного положения: В.В.Лазарева, В.В.Лозбинева, И.И.Лукашука, Е.А.Лукьяновой, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, Э.А.Позднякова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Б.Н.Топорнина, В.М.Анисимкова, С.Е.Вицина, А.Ф.Майдыкова, Д.М.Овсянко, Л.Л.Попова, И.А.Умновой, Н.Д.Шелякина, Е.Ф.Яськова и др. Следует обратить внимание на работы Д.М.Власова и И.А.Назаренко.
Кроме того, нужно указать на статьи С.В.Аленкина, Д.М.Демичева, А.ИЛагуновой, С.В.Пчелинцева, И.С.Розанова, П.А.Смирнова, Н.И.Уткина, Ю.Г.Шпаковского и др.
К проблемам обеспечения в условиях экстраординарных режимов конституционных прав человека и гражданина, а также общественной безопасности в своих трудах обращались Ю.А.Дмитриев, Е.И.Козлова, С.М.Петров, Г.Н.Колибаба, О.Е.Кутафин, А.А.Петрухин, В.А.Кикоть, Ю.А.Демидов, Ю.И.Скуратов, О.А.Овчинников, некоторые другие авторы.
В последнее время в периодической печати появилось достаточно много публикаций о различных аспектах функционирования МЧС России. Однако тема деятельности органов государственного управления, в первую очередь МЧС России, в условиях экстраординарных административно-правовых режимов - с учётом последних новелл российского законодательства - остаётся недостаточно освещенной в научной литературе, современных специальных и подробных исследований по данной теме крайне мало.
Важно обратить внимание на то, что значительный ряд работ, в которых проводились исследования экстраординарных административно-правовых режимов, были изданы до начала административной реформы и в определённой мере устарели в связи с принятием множества новых нормативных правовых актов, затрагивающих рассматриваемую сферу общественных отношений.
Ещё одна причина недостаточной научной разработанности экстраординарных административно-правовых режимов кроется в весьма большом количестве нормативно-правовых источников, которые нередко содержат различные подходы к решению одних и тех же вопросов. Это вызывает необходимость тщательного выявления всех имеющихся различий в регулировании тех или иных вопросов, что далеко не всегда легко сделать именно вследствие множества источников.
Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие при применении в Российской Федерации экстраординарных административно-правовых режимов.
9 Предметом диссертационного исследования являются вопросы правового
регулирования в условиях экстраординарных административно-правовых режимов
деятельности подразделений Министерства Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий.
Теоретический анализ вопросов правового регулирования экстраординарных административно-правовых режимов сопровождается изучением коллизий и примеров из практики функционирования административно-правовых режимов.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании военного, чрезвычайного и особого положения как экстраординарных административно-правовых режимов деятельности органов государственного управления и разработке на этой основе предложений по совершенствованию деятельности МЧС России.
В соответствии с поставленной целью в диссертации предполагается решить следующие основные задачи:
изучить сущность, содержание специальных административно-правовых режимов, дать их понятие и провести классификацию;
определить правовые основы установления специальных административно-правовых режимов;
проанализировать нормативно-правовое обеспечение деятельности МЧС России в условиях специальных административно-правовых режимов;
исследовать вопросы взаимодействия МЧС России с другими органами, участвующими в обеспечении специальных административно-правовых режимов;
выделить специфику экстраординарных административно-правовых режимов как особой разновидности специальных административно-правовых режимов;
выявить особенности таких экстраординарных специальных административно-правовых режимов, как чрезвычайное положение, военное положение и "особое" положение;
проанализировать право органов государственного управления на ограничение прав и свобод в условиях экстраординарных административно-правовых режимов;
рассмотреть порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов;
определить специфику особых форм государственного управления и деятельности МЧС России в условиях экстраординарных административно-правовых режимов.
Границы исследования определены его предметом и представляют собой изучение правовых норм, регулирующих деятельность подразделений МЧС России
10 при введении экстраординарных специальных административно-правовых режимов
- военного, чрезвычайного и «особого» положения.
Научная новизна исследования обусловлена его целями и заключается в системном анализе различных правовых норм, регулирующих введение и функционирование экстраординарных специальных административно-правовых режимов, в их взаимосвязи с проблемами, встречающимися на практике.
Проблемы, связанные с введением режимов военного, чрезвычайного и «особого» положения на территории Российской Федерации (как в целом, так и в отдельной местности) рассматриваются комплексно, как в правовом и организационно-управленческом аспекте, так и с учётом деятельности МЧС России и иных органов государственного управления.
Новым элементом является комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы, имеющих целью улучшение деятельности органов государственного управления в условиях экстраординарных специальных административно-правовых режимов.
Теоретической основой диссертационной работы послужила научная, специальная и учебная литература по теории государства и права, общим проблемам государственного и административного права, по вопросам государственного управления и др.
Работа основывается на положениях и выводах, сформулированных в трудах таких учёных, как С.С.Алексеев, Д.Н.Бахрах, А.Н.Домрин, В.В.Лозбинев и др.
Нормативная база исследования.
Вопросы правотворческой деятельности, государственно-правовой практики применения экстраординарных специальных административно-правовых режимов исследованы на основе анализа законодательства Российской Федерации: конституционных норм, нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, ряда международных конвенций и договоров.
Эмпирическую базу исследования составили материалы изучения и обобщения практики деятельности органов управления в экстраординарных условиях на территории Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектическая теория познания, а также основанные на ней общенаучные и частнонаучные методы исследования.
Во главу угла положен принцип системного анализа института административно-правовых режимов. Из частнонаучных методов в диссертационном исследовании применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический, статистический и другие способы научного познания.
Формально-юридический метод нацелен на исследование "догмы права". С его помощью осуществляется моделирование и анализ правовых норм, их толкование,
систематизация и классификация. Использование историко-правового метода исследования в целом помогает уяснить конкретно-историческую обстановку принятия нормативного правового акта, выявить и произвести анализ его альтернативных проектов. Сравнительно-правовой метод базируется на сопоставительном анализе различных правовых систем, институтов, норм с целью уяснения сходства и различия между ними. Использование в данной работе сравнительно-правового метода нацелено на определение общего и особенного в регулировании общественных отношений в различных административно-правовых режимах, выявление в данной связи общих закономерностей правового регулирования. Применение метода системно-структурного анализа обусловлено системностью права в целом, а также составляющих его институтов и норм3.
В процессе решения поставленных целей и задач предполагается использование методов научного прогнозирования и юридической экспертизы.
Кроме того, при работе над диссертацией были задействованы такие принципы исследования, как историзм, научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость проведённого исследования определяется, прежде всего, тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с организацией государственного управления в кризисных ситуациях. Значимость диссертации определяется её направленностью на решение важных задач административно-правовой науки.
Полученные в процессе настоящего исследования выводы и сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в нормотворческой работе. Их реализация будет способствовать совершенствованию правовой регламентации специальных административно-правовых режимов в Российской Федерации; повышать степень защиты прав и свобод граждан; способствовать координации действий органов государственного управления в экстраординарных ситуациях, повышению эффективности применяемых мер, снижению рисков и смягчению последствий негативных факторов.
Полученные результаты могут использоваться в работе органов государственного управления и местного самоуправления, а также структурных подразделениях МЧС России и иных министерств в деятельности по ликвидации экстраординарных ситуаций.
Кроме того, сформулированные в диссертации положения и выводы можно рекомендовать к использованию в научных исследованиях, в научно-педагогическом
3 По мнению М И Байтина, "данный метод исходит из того, что. 1) система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, 2) она образует единство со средой, 3) как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого порядка, 4) элементы исследуемой системы, в свою очередь, обычно, выступают как системы более низкого порядка". См : Теория государства и права Курс лекций / Под ред Н И Матузова, А В Малько - М., 1997. - С 27.
12 процессе при подготовке студентов и аспирантов системы высшего и
послевузовского профессионального образования, при преподавании
соответствующего раздела в курсе дисциплин "Конституционное право" и
"Административное право".
Апробация результатов исследования осуществлена опубликованием
основных положений диссертации; а также в ряде выступлений соискателя на
заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского
университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Основные положения, выносимые на защиту
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, основные из которых выносятся на защиту:
назрела потребность законодательного оформления, наряду с режимами военного и чрезвычайного положения, такой разновидности экстраординарных специальных административно-правовых режимов, как "особое" положение;
требуется уточнение ряда норм Федерального закона "О противодействии терроризму", определяющие порядок введения и отмены правового режима контртеррористической операции;
одним из главных направлений совершенствования правового регулирования деятельности МЧС России является вопрос о его взаимодействии с иными органами государственного управления, занятыми в обеспечении экстраординарных специальных административно-правовых режимов;
необходимо ставить вопрос об устранении коллизий между нормами Конституции РФ о военном положении и о чрезвычайном положении с нормами федеральных законов и с учётом положений Международного пакта о гражданских и политических правах.
Структура диссертации определяется её содержанием и состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и литературы.
Нормативно-правовое обеспечение деятельности МЧС России в условиях специальных административно-правовых режимов
Правовой основой специальных административно-правовых режимов являются Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституция РФ, во-первых, осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (статьи 71, 72, 87,88). Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основополагающие положения и принципы функционирования специальных режимов. В части 3 статьи 56 - принцип неприкосновенности основных прав и свобод, в части 3 статьи 55 - основания для ограничения прав и свобод. Пункты "б", "з", "к" части 1 статьи 72 относят установление специальных режимов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Содержание части 3 статьи 15 и пунктов "б", "в" части 1 статьи 102 предопределяет принцип официального установления определённых специальных режимов. Большинство САПР регулируются тематическими законодательными актами, отводящими специальному режиму роль одного из элементов, в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов административной деятельности. Речь идёт, например, об общефедеральных кодексах - Градостроительном, Таможенном, Уголовно-исполнительном. Среди нормативных правовых актов выделяются акты, специально посвященные одному виду САПР, в частности: о государственной границе, об исключительной экономической зоне, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о лечебно-оздоровительных местностях и курортах о ветеринарии, о чрезвычайном положении, о закрытом административно-территориальном образовании. САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, поэтому их первичное юридическое закрепление должно производиться законами. В законодательных актах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила деятельности. Необходимо сводить к минимуму удельный вес правовых актов органов исполнительной власти в регулировании САПР. Тем не менее, без последующей конкретизации законов применительно к определённой ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент РФ в отношении важнейших государственно-правовых режимов,
Правительство РФ в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти - в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах. В нашей стране Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года предусматривали только один вид экстраординарного специального административно-правового режима - "военное положение". Однако реально в 1988-1992 гг. экстраординарные режимы (в той или иной форме) вводилось на территории СССР и СНГ союзными и республиканскими органами власти и управления более 20 раз. Например, в ноябре 1988 года - в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе ("особое положение"); в ноябре 1990 года - в Приднестровской республике (Дубоссары, Тирасполь и Бендеры); в июне 1991 года - в Махачкале; в августе 1991 года - в Москве; в ноябре 1992 года - в Северной Осетии и Ингушетии и т.д. В настоящее время российское законодательство предусматривает три разновидности экстраординарных специальных административно-правовых режимов - военное, чрезвычайное и "особое" положения. Два из них - режимы военного и чрезвычайного положения - специально отмечены в Конституции РФ, их правовое регулирование осуществляется федеральными конституционными законами. В 2001-2002 гг. эти, предусмотренные Конституцией РФ, федеральные конституционные законы былц приняты, и режимы военного и чрезвычайного положения обрели достаточно чёткую правовую регламентацию. Анализируя законодательство, зарубежную и отечественную практику по исследуемой теме, можно выделить ряд принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться правовая регламентация институтов военного и чрезвычайного положения. - провозглашение военного или чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или её часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации; - все нормы, регулирующие военное и чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до объявления соответствующего режима; - в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления военного и чрезвычайного положений. Если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении соответствующего режима, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки; - законодательная власть должна иметь право аннулировать решения о введении военного и чрезвычайного положения; - в период действия режимов военного и чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер.
Если подошёл срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции; - режимы военного и чрезвычайного положения не могут служить основанием для отступления государства от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года26; - высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями, чтобы решить: соответствует ли законодательство о военном и чрезвычайном положениях конституции государства, соответствует ли акт о введении соответствующего режима и принимаемых мерах национальному законодательству; - у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо экстраординарной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если оно не отвечает требованиям конституции или законодательству о военном или чрезвычайном положении; - акты, принятые для обеспечения режима военного или чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с прекращением соответствующего режима без специального на то уведомления; - отмена экстраординарного правового режима влечёт за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться. Российское законодательство и административная практика, помимо режимов военного и чрезвычайного положений, указывают на возможность введения иных видов экстраординарных административно-правовых режимов, получивших общее название "особое положение". Эти режимы предназначены для случаев, когда для нормализации обстановки требуется применение ограничений и запретов, но нет необходимости во введении военного или чрезвычайного положения. В отдельных законодательных актах имеет место достаточное количество норм, определяющих те или иные черты "особого" положения. Однако нет единого акта, содержащего основополагающие правовые нормы для имеющихся разновидностей "особого" положения: основания и порядок введения режима, состав допустимых ограничений и специальных мер, специфику государственного управления в условиях экстраординарной ситуации и пр. На наш взгляд, это является существенным упущением современного российского законодателя.
Порядок введения экстраординарных административно-правовых режимов
Современным российским законодательством предусмотрен только один субъект, наделённый правом принимать решение и непосредственно своим правовым актом вводить военное либо чрезвычайное положение - Президент Российской Федерации.
Исключительное право Президента РФ на введение режима военного положения зафиксировано в части 2 статьи 87 Конституции РФ и в пункте 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О военном положении", а режима чрезвычайного положения - в статье 88 Конституции РФ и в пункте 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".
Необходимо отметить, что в Российской Федерации в середине 90-х годов XX века, в условиях обострения центропериферийных конфликтов, на практике имели место попытки введения чрезвычайного положения органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации.
Например, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 года №576 было введено чрезвычайное положение "...для принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населённых пунктов, производственных и хозяйственных объектов"101.
Постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 года №82-1 был утверждён Указ Президента Республики Калмыкия "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия" от 14 марта 1995 года №43102. Причиной введения чрезвычайного положения явилось наводнение.
Посылкой такого рода действий послужили положения статьи 6 действовавшего в это время Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", а также Федеративного договора от 31 марта 1992 года103.
Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" для случаев, если чрезвычайное положение вводится только на территории одной республики в составе РСФСР, предусматривал необходимость получения предварительного согласия Президиума Верховного Совета данной республики104. Кроме того, здесь было указано на возможность введения чрезвычайного положения указом Президиума Верховного Совета республики, входящей в состав РСФСР.
Федеративный договор от 31 марта 1992 года также предусматривал обязательное согласие субъектов Российской Федерации на введение чрезвычайного положения, что, по сути, нивелировало право центра на самостоятельное решение этого вопроса "с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождающихся насилием"105. 15 сентября 1999 года Президент Республики Татарстан подписал закон Республики Татарстан "О правовом режиме чрезвычайного положения".
Согласно этому Закону, чрезвычайное положение на всей территории Республики Татарстан или в отдельных её местностях вводится указом Президента Республики Татарстан с одновременным внесением этого вопроса на утверждение Государственного совета Республики. Президент РФ может ввести чрезвычайное положение в Республике Татарстан только с согласия Президента и парламента Республики Татарстан. Означают ли приведённые факты то, что российский законодатель, принимая в соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции РФ федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, будет обязан предоставить республике (субъекту Российской Федерации) право самостоятельно вводить на её территории чрезвычайное положение? Из текста Конституции РФ это не вытекает.
Указанные положения Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" и Федеративного договора противоречат статье 88 Конституции РФ. Право введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в её отдельных местностях принадлежит Президенту РФ, поскольку именно Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Никто другой Конституцией РФ не наделён подобными правами и ответственностью. Никакого согласия субъекта Российской Федерации на введение чрезвычайного положения на его территории Конституция РФ не требует.
В статье 2 раздела второго Конституции РФ указано, что законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу
Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. В соответствии с Конституцией РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ также действуют положения Конституции РФ.
Следует также подчеркнуть, что введение чрезвычайного положения даже в отдельной местности затрагивает самые разнообразные интересы (например, коммерческие, свободы передвижения, безопасности и т.д.) многих регионов страны и проживающих в них граждан. Учитывая это, Конституция РФ предусматривает, что указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации - органом, представляющим интересы всех субъектов Российской Федерации. Предоставление отдельному субъекту Российской Федерации, особенно с многонациональным составом населения, права самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан. Полагаем необходимым в данной связи согласиться с мнением, высказанным А.В.Грязновым ещё в 1994 году, о том, что в соответствующем федеральном конституционном законе эта проблема должна быть решена в пользу федерального центра106.
Конституция РФ устанавливает, что чрезвычайное положение регулируется федеральным конституционным законом, а такие законы в соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции РФ издаются по предметам ведения Российской Федерации и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это обстоятельство также, справедливо подчёркивает В.В.Лозбинев, говорит о недопустимости предоставления субъекту Российской Федерации права 107 самостоятельно вводить чрезвычайное положение на своей территории . Итак, следует признать неконституционным принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регламентирующих чрезвычайное положение. Рассмотренные правовые коллизии российским законодателем были устранены только в 2001 году при принятии Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". Режим военного и чрезвычайного положения вводится на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях указом Президента РФ. На это указано соответственно в пункте 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О военном положении" и в пункте 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". В законодательстве чётко установлены требования к содержанию указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения. В указе Президента РФ о введении военного положения в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального конституционного закона "О военном положении" должны быть определены: - обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; - дата и время, с которых начинает действовать военное положение; - границы территории, на которой вводится военное положение. Для указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения законодатель в пункте 2 статьи 4 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" установил более широкий перечень сведений, которые должны быть в нём отражены: - обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; - обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; - границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; - силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; - перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; - государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; - время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Указанные в соответствующем федеральном конституционном законе положения являются обязательными в содержании указа о введении экстраординарного правового режима. Но кроме них в указе могут быть и другие сведения - о силах и средствах, привлекаемых для обеспечения режима, о поручениях Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти принять необходимые меры к исполнению указа. В одном правовом акте достаточно затруднительно подробно урегулировать все обозначенные выше вопросы. Поэтому вместе с указом о введении режима военного или чрезвычайного положения Президент РФ издаёт иные правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных экстраординарных мер.
Особенности государственного управления и деятельности МЧС России в условиях экстраординарных административно-правовых режимов
Введение того или иного экстраординарного специального административно-правового режима связано с необходимостью осуществления специфической деятельности, направленной, прежде всего, на ликвидацию объективно опасных для общества и государства обстоятельств. Очевидно, и на это указывалось в специальной литературе, что для координации такой деятельности, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственного управления территории, на которой вводится экстраординарный правовой режим, требуется иной, нежели в обычное время, подход к организации осуществления многих распорядительных и исполнительных полномочий .
Современное российское законодательство предусматривает возможность создания специальных органов управления и концентрацию (перераспределение) власти при введении экстраординарных правовых режимов.
Весьма важным вопросом является регламентация возможности использования для обеспечения режимов военного и чрезвычайного положения Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны
Основания и задачи привлечения Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов закреплены в федеральных конституционных законах "О военном положении" и "О чрезвычайном положении". Использование каких-либо иных оснований привлечения этих сил и органов для поддержания режимов военного и чрезвычайного положения законодательством не допускается, что исключает возможность их применения в целях разрешения внутриполитических конфликтов.
В целом обеспечение режима военного положения определяется нормами глав II и III Федерального конституционного закона "О военном положении".
Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального конституционного закона "О военном положении", обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с полномочиями, предоставленными им названным Федеральным конституционным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Органы местного самоуправления оказывают содействие органам государственной власти и органам военного управления в обеспечении режима военного положения135. Специфика военного положения, подчёркивает Б.В.Россинский, заключается в необходимости усиления роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено такое положение136. Квинтэссенция рассматриваемой специфики, на наш взгляд, выражается в следующих семи аспектах. 1. В период действия режима военного положения Президентом РФ могут быть определены федеральные органы исполнительной власти, которыми он осуществляет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, режима военного положения137. 2. Президентом РФ, исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, режима военного положения, могут быть перераспределены функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти138. 3. В период действия режима военного положения федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного положения вносят в указанные регламенты необходимые изменения, учитывающие особенности режима военного положения . 4. По вопросам своей деятельности федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы и должностные лица, обеспечивающие режим военного положения, издают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами140. 5. В период действия режима военного положения на основании указов Президента РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации привлекаются для применения мер по обеспечению режима военного положения, с предоставлением им соответствующих полномочии . 6. По вопросам своей деятельности органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающие режим военного положения, издают в пределах своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, а также гражданами 42. 7. На территории, на которой ведутся военные действия и в соответствии с Федеральным конституционным законом "О военном положении" введено военное положение, применение мер, предусмотренных пунктом 2 статьи 7 данного Федерального конституционного закона, на основании указа Президента РФ может быть возложено на органы военного управления. Границы территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение, а также полномочия органов военного управления из перечня полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 14 Федерального конституционного закона "О военном положении", определяются указом Президента РФ. Рассмотрим особенности организации государственного управления при режиме военного положения более подробно. Президент РФ, решая задачи в области обеспечения режима военного положения, в соответствии со статьёй 11 Федерального конституционного закона "О военном положении": - осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; - обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения; - контролирует применение мер по обеспечению военного положения; - определяет в соответствии с Федеральным конституционным законом "О военном положении" меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; - определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; - приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; - устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; - устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом; - определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;
Ограничение прав и свобод граждан в условиях экстраординарных административно-правовых режимов
Конституция РФ провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы. Она возлагает на государство, его органы и должностных лиц обязанности уважать, защищать и гарантировать неотъемлемые права личности без различия национальности, языка, религии, пола, политических убеждений, общественного положения. Тем самым государство признаёт неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека как основу демократического развития общества.
Введение режима военного или чрезвычайного положения позволяет нормализовать экстраординарные ситуации, выходящие из-под контроля органов государственного управления. Данные режимы выражаются, в частности, в расширении полномочий органов государственной власти и ограничении личных, политических, социально-экономических и иных прав граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.
Здесь следует обратить внимание на кажущееся противоречие, отмеченное А.В.Грязновым: ограничение определённой группы прав и свобод призвано обеспечить безопасность граждан, то есть создать возможность более эффективной реализации и защиты других прав и свобод. Действительно, такое решение проблемы не в полной мере соотносится с концепцией неделимости и взаимозависимости совокупности прав человека, восходящей к максиме о том, что полное пользование какими-либо правами даёт возможность в столь же полной степени пользоваться другими. Аналогичным образом ущемление каких-либо прав влечёт за собой ограничение в пользовании другими, что говорит о необходимости содействия активному, комплексному и одновременному обеспечению совокупности прав и свобод. Однако в данном случае, как верно подчёркивает В.В.Лозбинев, следует учитывать, что отдельные ограничения прав и свобод могут иметь лишь временный характер.
Ограничение прав и свобод граждан на территории, где введено военное или чрезвычайное положение, правомерно, непосредственно следует из правовой природы этих институтов и, в конечном итоге, служит целям защиты основных прав и свобод граждан.
Система экстраординарных мер и ограничений, предусмотренных федеральными конституционными законами "О военном положении" и "О чрезвычайном положении", представляет собой совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами государственного управления в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей.
Закрепление перечня прав и свобод, которые могут быть правомерно ограничены в условиях военного и чрезвычайного положения, должно способствовать нейтрализации, устранению экстраординарных угроз. При этом данные права и свободы должны быть соотносимыми с возможностью их реального ограничения.
Во всех случаях, вне зависимости от оснований введения данного экстраординарного правового режима может быть применено: введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное или чрезвычайное положение, и выезда с неё, а также установление ограничений на свободу передвижения; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации169. Вне зависимости от оснований введения военного положения, а при чрезвычайном положении - только в случаях, если основанием для его введения послужили обстоятельства социально-политического характера, возможно: установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определённое время суток (введение комендантского часа); ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков; временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств170. Ряд мер при военном положении могут быть применены вне зависимости от оснований его введения, а при чрезвычайном положении - только в случаях, если основанием для его введения послужили обстоятельства природно-техногенного характера171. К таким мерам, в частности, относится привлечение (мобилизация) граждан (трудоспособного населения) к выполнению аварийно-спасательных работ. Законодатель также предусматривает ряд возлагаемых на граждан обязанностей и ограничений, которые могут быть применены только в период действия военного положения, исходя из особых задач этого вида экстраординарного административно-правового режима172. Ряд мер также могут быть применены только в период действия чрезвычайного положения. При этом имеет место дифференциация этих мер в зависимости от оснований введения чрезвычайного положения: - обстоятельства социально-политического характера173; - обстоятельства природно-техногенного характера174. Необходимо также заметить, что отдельные положения федеральных конституционных законов "О военном положении" и "О чрезвычайном положении" о возможности ограничений прав и свобод граждан в условиях военного и чрезвычайного положения закреплены в некоторых отраслевых федеральных законах. В данной связи следует обратить внимание на нормы трудового и земельного законодательства. Речь идёт о привлечении (мобилизации) граждан к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ (работ для нужд обороны) и изъятии необходимого для нужд обороны имущества (во время режима чрезвычайного положения - использования имущества и ресурсов организаций)175. При этом гарантируется оплата труда, а также последующая выплата государством стоимости изъятого (возмещения причинённого ущерба). В частности, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ указывает на то, что работа, выполняемая в случаях объявления военного или чрезвычайного положения, не является принудительным трудом176. В Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-Ф3 закреплено, что во время военного или чрезвычайного положения допускается временное изъятие у собственника земельного участка с возмещением ему причинённых убытков (реквизиция) и выдачей документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности177. Режим военного положения при необходимости предполагает возможность ограничения прав и свобод физических лиц, а также деятельности организаций. На это российский законодатель специально указывает в пункте 4 статьи 1 Федерального конституционного закона "О военном положении".
