Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Современное положение России, наряду с позитивным влиянием проводимых реформ, характеризуется наличием широкого круга угроз национальной безопасности, которые если своевременно не вскрывать и не предпринимать адекватных мер, могут создавать препятствия дальнейшему развитию страны При этом, среди многообразия внутренних угроз безопасности российскому государству и обществу особое место занимают социально-политические кризисы, которые в силу нерешенных политических, правовых и национально-территориальных проблем, создают обширные зоны нестабильности, характеризующиеся повышенной потенциальной конфликтностью
Стратегия правового регулирования общественных отношений в условиях социально-политических кризисов по своей сущности глубоко противоречива Основная задача антикризисного реагирования в этот период состоит в ликвидации террористических угроз для населения, прекращении вооруженного противостояния в зоне конфликта, а также ликвидации других причин, повлекших социальную напряженность и политическую нестабильность Как правило, реализация данных задач требует силового решения, а их практическое осуществление часто не согласуется или противоречит провозглашаемой «международным сообществом» необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации В этом случае приходится идти на определенные компромиссы сначала способствовать относительной стабильности конфликтного потенциала, а затем переключаться на выполнение задач «посткризисной реконструкции» конституционной законности и правопорядка
В этой связи перед российским руководством стоит проблема полноценной легитимности применения различных способов обеспечения внутренней безопасности, создания соответствующих правил и ограничений, регламентации правовой ответственности субъектов урегулирования кризисов Следует заметить, что по своему правовому статусу, а также в соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел и подразделения внутренних войск МВД России являются основной силой обеспечения внутренней безопасности страны
Суммируя сказанное, отметим, что актуальность исследования определяется наличием, как минимум, четырех групп проблем
Первая группа проблем связана с неэффективностью существующей системы государственного управления в решении проблем обеспечения внутренней безопасности государства, общества и личности Практическая реализация планов противодействия терроризму, борьбы с организованной преступностью, ликвидации внутренних вооруженных конфликтов на сегодняшний день является одним из самых сложных вопросов всей совокупности правовых проблем, связанных с этими негативными явлением, и она сопряжена с существенными организационно-правовыми и практическими трудностями1
Вторая группа проблем связана с возрастанием количества и качества угроз национальной безопасности, особенно внутренних угроз на современном этапе развития Российской Федерации
Третья группа проблем связана с нерешенностью вопросов нормативного закрепления специально-правовой функции органов и подразделений МВД России в условиях чрезвычайного положения Опыт деятельности органов и подразделений МВД России в условиях кризисных ситуаций позволяет сделать вывод о том, что помимо общей компетенции по реализации исполнительно-распорядительной функции и административно-правовых средств обеспечения личной безопасности граждан, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью они должны наделяться дополнительными полномочиями, в основном, предупредительно-присекательного характера Подобные полномочия требуют юридического обоснования
Четвертая группа проблем связана с отсутствием единой общегосударственной, многоуровневой системы обеспечения внутренней безопасности, предусматривающей, прежде всего, законодательные меры федерального вмешательства в полномочия субъектов Российской Федерации с целью восстановления конституционных основ, прав и законных интересов граждан Существующий юридический инструментарий по стабилизации обстановки в данных условиях, определенный Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», сложен и слабо используется на практике (например, в ходе контртеррористической опера-
1 В процессе развития кризисной ситуации происходит не только детерминация правоохранительной функции как таковой, но и принципиально изменяется структура и система управления органами и подразделениями МВД России Существующая система традиционных способов противодействия кризисным ситуациям становится в ряде случаев неэффективной и малопригодной (например, при ликвидации незаконных вооруженных формирований и террористических группировок)
ции в Чеченской Республике, ликвидации вооруженного вторжения чеченских бандформирований на территорию Дагестана, Северной Осетии и тд)
Степень разработанности проблемы. В научном плане вопросы правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России в условиях различных по масштабам кризисных ситуаций, обусловленных попытками насильственного изменения конституционного строя государства, захватом или присвоением власти, массовыми беспорядками, террористическими актами, деятельностью незаконных вооруженных формирований, а также межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, в отечественной правовой науке остаются до сих пор дискуссионными
Представляется, что концептуальное решение проблем правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России в сфере противодействия социально-политическим кризисам в интересах обеспечения национальной безопасности может быть найдено только в результате комплексных исследований, которые ставят целью соединение теоретических положений административного права, уголовного права, а также основных положений теории национальной безопасности
С этой целью автором были изучены работы ученых-правоведов-в области теории государства и права С А Авакьяна, М.В Баглая, А В Васильева, Р Ф Васильева, Д А Керимова, М Н Кузнецова, П Р Кулиева, О Е Кутафина, В В Лазарева, Г В Мальцева, М Н Марченко, Т Д Матвеевой, В С Нерсесянца, Г В.Осипова, Б А Страшуна, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, В Е Чиркина, Т М.Шамбы, Б С Эбзеева и др ,
в области конституционного и административного права, государственного управления Г В Атаманчука, И.НБарцица, И Л Бачило, К С Вельского, Б Н Габричидзе, В Я Гельмана, О В Дамаскина, Е И Козловой, А.Е Козлова, А Ф Ноздрачева и др ,
в области профилактики и деэскалации конфликтов, а также противодействия терроризму Ю М Антоняна, В Ф Антипенко, А.С Ахиезе-ра, В В Витюка, СИ Грачева, А В Гыскэ, В П Емельянова, А В. Жука, О А Колобова, А А Корнилова, Р Конквеста, Ю П Кузнецова, А С. Куликова, НЛ Лазарева, ЕГ Ляхова, Г И.Морозова, Г В. Овчинниковой, М Л Одесского, Д В Ольшанского, В Е.Петрищева, А Ю Пиджакова, А В Попова, Ф И Разакова, К Н. Салимова, РГ Скрыпникова, А И Суворова, В В Устинова, Д М Фельдмана, С А Эфирова и др
Методологически значимы для настоящих исследований работы в области национальной безопасности МЯ Корнилова, И К Макаренко, Ю Н Мотина, А М Никонова, В С Пирумова, А И Позднякова, А А Про-хожева, С.В Смульского, С В Степашина, Ю Г. Шпаковского и др
Отдельные правовые вопросы, связанные с особенностями деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России при возникновении террористических актов, внутренних вооруженных конфликтов, массовых беспорядков, а также применении особых правовых режимов для стабилизации кризисных ситуаций, исследовались в трудах Е В Дорохина, А Н Дюкова, В И Жалинского, Н В Караханова, В В Лозбинева, А.Ф Майдыкова, М А. Рыльской, С.А Старостина, В В Овчинникова и др
В интересах настоящего диссертационного исследования были изучены работы зарубежных ученых-правоведов Аби-Сааба, ЭДевида, Ф Кальсховена, Р Р Ринальдо, П Регана, Ж Фишера и др
Таким образом, отметим, что в отечественной и западной науке создана весьма существенная теоретическая и эмпирическая база для правового анализа действий органов управления и сил МВД России в условиях кризиса Вместе с тем поиск методологического осмысления задач и функций МВД России в контексте проблем обеспечения национальной безопасности продолжается, и каждый шаг к формированию общей методологии является актуальным и важным
В то же время комплексного правового исследования выработки правовых механизмов деятельности МВД России в условиях социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности не проводилось Все это свидетельствует о необходимости существенного наращивания знаний в рассматриваемой области, что и обусловило выбор объекта, предмета исследования, решаемой научной задачи, а также цели и задач диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами и подразделениями МВД России мер по преодолению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности.
Предметом исследования является правовое регулирование отношений, возникающих в процессе реализации органами и подразделениями МВД России мер по предопределению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности
Сущность решаемой в диссертации научной задачи заключается в теоретическом обосновании проблем совершенствования нормативно-правовой базы деятельности органов и подразделений МВД России по реализации мер, направленных на преодоление социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях.
Основная цель диссертационного исследования состоит в определении современных направлений совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России по преодолению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Для достижения данной цели потребовалось решить следующие научно-исследовательские задачи:
исследовать и обосновать характеристики кризисных явлений на территории Российской Федерации Провести научный анализ феномена социально-политического кризиса с позиций правовой оценки действий органов и подразделений МВД России при его локализации и преодолении,
определить целевую и организационно-структурную составляющие МВД России, как специализированного федерального органа исполнительной власти по обеспечению внутренней безопасности страны,
проанализировать и переосмыслить компетенционную конструкцию властных полномочий органов и подразделений МВД России в условиях введения чрезвычайного положения, а также правоприменительную практику использования силовых методов в кризисных ситуациях;
исследовать особенности правового регулирования действий органов и подразделений МВД России в условиях социально-политического кризиса (внутреннего вооруженного конфликта на Северном Кавказе), с учетом специфики применения силового федерального вмешательства,
сформулировать и обосновать конкретные предложения по совершенствованию правовых основ деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России при урегулировании социально-политических кризисов в современных условиях
Методология и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования стали общенаучные методы познания, в частности, исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-
правовой анализ, конкретно-социологические методы, методы моделирования, исследования операций и логической семантики.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области чрезвычайного и военного положения, действующее законодательство Российской Федерации и ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных структур в чрезвычайных обстоятельствах
Обоснованность и достоверность результатов исследования предопределятся избранной методикой В диссертации широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализа документов, связанных с практикой противодействия террористическим проявлениям, ликвидации незаконных вооруженных формирований, урегулирования социально-политических кризисов
Эмпирическую базу исследования составили результаты обобщения практики деятельности органов и подразделений МВД России в системе сил обеспечения национальной безопасности, основанные на фактических материалах реальных событий, связанных с процессом урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в Чеченской Республики В работе нашли применение статистические и информационные материалы МВД России, Минобороны России, МИД России, ФСБ России и др
Научная новизна исследования. Данная работа представляет собой комплексное научное исследование, в котором осуществлена попытка проведения системного по характеру и концептуального по содержанию анализа законодательных, правовых и организационных аспектов деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политического кризиса Предложенный диссертантом логико-концептуальный подход к данной проблематике представляет собой своеобразную интеграцию имеющихся научных знаний в этой области
В диссертации раскрыт правовой механизм привлечения подразделений МВД России для реализации задач обеспечения внутренней безопасности страны в условиях социально-политических кризисов Систематизированы научные представления о предмете, способах, механизмах и пределах правового регулирования преодоления внутренних конфликтов с использованием силовых действий органов и подразделений МВД России Выявлены проблемы и правовые коллизии, возникающие в процессе формирования нормативной правовой базы деятельности органов внутренних
дел и подразделений внутренних войск МВД России по урегулированию социально-политических кризисов, в том числе в форме внутренних вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации.
При рассмотрении теоретико-методологических и правовых аспектов диссертации научная новизна исследований просматривается в выявлении причинно-следственной связи между политико-организационным подходом к урегулированию социально-политических кризисов и развитием законодательства, определяющего основы деятельности органов управления и сил МВД России в этих условиях внутреннего кризиса
Отдельные рассматриваемые в диссертации вопросы деятельности органов внутренних дел и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов, ее форм и методов до настоящего времени не были предметом развернутых, системных теоретико-методологических и правовых исследований
Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе системного анализа новейших нормативных правовых актов отечественного и зарубежного законодательства, что позволило обосновать возможность имплементации международно-правовых норм регулирования внутренних конфликтов на внутригосударственный уровень. Рассмотрение в таком ракурсе компетенции сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в условиях социально-политических кризисов ранее не было предметом специального правового исследования
Достоверность научных результатов обусловлена привлечением современной правовой базы, а также рядом полученных выводов, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение, и вносящих определенный вклад в развитие права национальной безопасности, административного права и других отраслей права.
В более конкретном виде новизна исследования раскрыта в следующих основных положениях, выносимых на защиту.
1 Классификация и характеристика социально-политических кризисов в современной России
Автором обоснован вывод о том, что проблема правового регулирования действий органов и подразделений МВД России по преодолению социально-политических кризисов является важным направлением деятельности системы национальной безопасности Российской Федерации Показано, что совокупность органов и подразделений МВД России следует определить как важнейшую составляющую системы сил обеспечения внут-
ренней безопасности государства, которая является одним из основных гарантов урегулирования социально-политических кризисов, в том числе при силовых вариантах их преодоления (в форме внутренних вооруженных конфликтов) на территории Российской Федерации При этом в диссертации обосновано, что особый правовой статус органов управления и сил МВД России в системе субъектов обеспечения внутренней безопасности в условиях преодоления кризиса определяется наличием специальных сфер правоохранительной деятельности, отнесенных к его ведению, существенным объемом властных полномочий, включая применение мер принуждения, физической силы и оружия, традиционным восприятием органов внутренних дел основной массой населения как главной правоохранительной силой государства
2 Комплекс правовых и силовых мер по урегулированию социально-политических кризисов Выработан комплекс мер силового политико-правового федерального вмешательства с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов сущности федерализма - внутреннего суверенитета Федеральное вмешательство, как правило, осуществляется с использованием системы мер чрезвычайного характера, которые могут предусматривать значительное расширение полномочий субъектов его урегулирования и, как следствие, ограничение или приостановление некоторых конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в зонах усиленного контроля, а также применение силовых методов принуждения
Автор показал, что возможность применения мер силового воздействия к субъекту Российской Федерации, нарушающему целостность и единство Российской Федерации, предусмотрена ст 4 Конституции Российской Федерации По мнению автора, данные меры должны применяться в рамках чрезвычайного положения и предусматривать соответствующие четко регламентированные полномочия сил обеспечения внутренней безопасности. При этом отсутствие целостной, всеобъемлющей законодательной базы контртеророристической операции на территории Чеченской Республики привело к существенной деформации компетенционной основы органов управления и сил МВД России при урегулировании данного кризиса
На основании критического анализа состояния нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России обоснована необходимость
четкого соответствия вводимых при силовом варианте преодоления социально-политических кризисов мер по ограничению прав и свобод граждан международно-правовым нормам
Автором показано, что предусмотренные законодательством нормы ответственности за применение специальных средств, оружия, и боевой техники не охватывают вопросов ограничения или расширения полномочий применения различных видов оружия, и средств поражения в условиях внутренних вооруженных конфликтах В связи с этим, в диссертации обоснован вывод о том, что необходимым и обязательным является им-плементация норм и принципов права вооруженных конфликтов, четко регламентирующих ограничения применения репрессалий в условиях социально-политических кризисов
3 Предложения и рекомендации по совершенствованию правовой базы деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск при преодолении социально политических кризисов, предусматривающие следующее
правовое регулирование мер федерального вмешательства при урегулировании социально-политических кризисов с участием органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России, в том числе при введении режима контртеррористической операции и чрезвычайного положения,
учет в механизме правового регулирования специфики деятельности специальных подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в условиях кризисных ситуаций,
расширение круга полномочий, решение новых, не входивших ранее в компетенцию органов и подразделений МВД России специфических задач, а также пересмотр существующих принципов их участия в мерах по преодолению социально-политических кризисов, в том числе, предполагающих применение силовых методов,
необходимость увязки проблемы реализации задач и функций МВД России в условиях кризиса с проблемой ответственности личного состава, которая может иметь как государственно-правовой, так и уголовно-правовой характер и др
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что это первая монографическая научная работа, в которой на системной основе исследованы правовые аспекты деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов
Проведенное исследование существенно дополняет теоретические основы деятельности органов и подразделений системы МВД России по обеспечению внутренней безопасности, в части восполнения пробелов в административно-правовой науке, теории национальной безопасности, касающихся малоизученных аспектов правового регулирования преодоления кризисов
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей деятельность правоохранительных органов в условиях чрезвычайного положения, в практической деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при подготовке личного состава к действиям в режимах чрезвычайного и военного положения, а также в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся организации деятельности органов и подразделений МВД России
Апробация результатов исследования
Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждались на методологических семинарах и «круглых столах» кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2006-2007 гг. Различные аспекты исследования изложены в четырех публикациях автора, в том числе в издании, рекомендованном ВАК, общим объемом 5,1 п.л.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников
