Содержание к диссертации
Введение
1. Правовые основы контрольно-надзорной деятельности мчс россии в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности
1.1. Контроль и надзор в деятельности МЧС России: понятия, содержание и соотношение
1.2. Характеристика законодательства, регулирующего деятельность МЧС России по организации и осуществлению контроля (надзора) в области защиты населениями территорий- от чрезвычайных ситуаций природного» и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной-безопасности
1.3. Система органов, должностных лиц, осуществляющих контроль (надзор) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности
2. Основные направления контрольно-надзорной деятельности МЧС РОССИИ в современных условиях
2.1 Полномочия МЧС России и его подразделений по* 81 осуществлению контроля и надзора в сфере их компетенции
2.2. Правовое регулирование осуществления надзора по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности в отношении различных объектов
2.3. Надзорная деятельность МЧС России- и концепция аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности: вопросы соотношения
Заключение 157
Библиографический список
- Характеристика законодательства, регулирующего деятельность МЧС России по организации и осуществлению контроля (надзора) в области защиты населениями территорий- от чрезвычайных ситуаций природного» и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной-безопасности
- Система органов, должностных лиц, осуществляющих контроль (надзор) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности
- Правовое регулирование осуществления надзора по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности в отношении различных объектов
- Надзорная деятельность МЧС России- и концепция аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности: вопросы соотношения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях приоритетным направлением государственной политики должно являться совершенствование единой Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Очевидно, что решение указанной задачи не может быть достигнуто исключительно посредством организационных преобразований государственных органов, к компетенции которых относится защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера В этом направлении административная реформа должна опираться на устойчивую нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функций
В настоящее время в стране создается новая система нормативного правового регулирования в области обеспечения безопасности и ее составных частей - безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности Внесены изменения в ряд Федеральных законов от 21 12 1994 (с изм и доп от 18 10 2007) № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 21 12 1994 (ред от 22 08 2004) № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 12 02 1998 (ред от 22 08 2004) № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и другие нормативные правовые акты Приняты Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 12 2004, Федеральный закон от 08 12 2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федеральный закон от 27 12 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ от 21 12 2004 № 820, которым утверждено Положение о государственном пожарном надзоре, а также ряд других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного контроля и надзора МЧС России
Вместе с тем действующее законодательство не в полной мере отвечает потребностям современного состояния общественных отношений в сфере обеспечения безопасности, соблюдения принципов надзорной деятельности До настоящего времени не устранены пробелы
и противоречия в ряде нормативных правовых актов, механизмах их реализации
Требует четкого определения понятия «контроль» и «надзор», их содержание и соотношение применительно к формирующейся сегодня системе надзоров МЧС России, а также институту аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской защиты и пожарной безопасности
Вышесказанное определяет актуальность данного научного исследования и ориентирует ученых на проведение научных изысканий в области правового регулирования деятельности МЧС России и его подразделений по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере их компетенции
Степень разработанности темы исследования Общие теоретические вопросы деятельности контрольных и надзорных органов достаточно разработаны в научной и специальной литературе В частности, история возникновения и зарождения государственного контроля и надзора рассматривалась такими видными учеными-юристами, как Г Г Вернадский, В Г Бессарабов, М X Гельдибаев, А П Гуляев, В М Горшенев, В И Рохлин, М С Студеникина, В Е Чиркин, И Б Шахов, Е В Шорина и другими
Среди ученых-юристов до настоящего времени остаются актуальными вопросы о доктринальном формулировании дефиниций «контроль» и «надзор» и о разграничении контрольных и надзорных функций государственных органов Свой вклад в разработку данной проблематики внесли такие авторы, как И А Антонов, ДН Бахрах, В П Беляев, В Б Бессарабов, Я А Гейвандов, В Ю Голубовский, В М Горшенев, В Д Даев, С М Зубарев, А Е Лунев, М Н Маршунов, А В Мицкевич, Л А Николаева, В И Рохлин и другие
В процессе подготовки диссертации также были изучены работы ученых - ведущих специалистов в области теории государства и права С С Алексеева, Г К Артамоновой А Б Венгерова, В В Володина, Б Н Габричидзе, И И Евтихиева, П И Кононова, В В Лазарева, А В Малько, Л А Морозовой, В С Нерсесянца, Б В Российского, Ю А Тихомирова, Н Ю Хаманевой, А Г Чернявского и других
Вопросы правового регулирования осуществления контрольно надзорных функций МЧС России частично рассматривались в рамках
исследования общих проблем государственного управления, его правового обеспечения, без отражения специфики задач, поставленных перед МЧС России Сегодня делаются первые шаги по исследованию правовой природы, сущности, содержания и перспективах функционирования аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности
Таким образом, можно констатировать, что к настоящему моменту правотворческая деятельность в сфере государственного управления, в том числе в области надзора за соблюдением законодательства по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, еще далека от своего завершения и нуждается в надлежащем теоретическом обосновании
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности МЧС России, его подразделений, других органов, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие деятельность МЧС России и его подразделений, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, нормативно-правовое обеспечение процесса создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, научные разработки и правовая практика в указанных областях
Цель диссертационного исследования — выявить и изучить особенности правового регулирования надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и пожарной безопасности, создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения государственного надзора и аудита безопасности посредством теоретического осмысления действующего законодательства и практики его применения, на основе проведенного анализа сформулировать
предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области
Цель работы обусловила постановку следующих задач, подлежащих решению в ходе исследования
- провести общетеоретический сравнительный анализ категорий
«контроль» и «надзор», сформулировать специфику их
функционального содержания и целевого предназначения при
осуществлении МЧС России контроля и надзора за соблюдением
законодательства в области защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной
безопасности,
рассмотреть систему органов, должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, их полномочия при проведении мероприятий по надзору,
исследовать основные направления деятельности МЧС России и его подразделений в указанной выше области общественных отношений,
- осуществить сравнительно-правовой анализ нормативных
правовых актов, регламентирующих контрольные и надзорные
полномочия МЧС России и других органов исполнительной власти в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
гражданской обороны и пожарной безопасности,
- оценить изменения в правовом статусе МЧС России и его
подразделений в условиях формирования единой системы
государственных надзоров в указанных сферах,
выявить особенности осуществления государственного контроля и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности в отношении различных объектов,
рассмотреть некоторые вопросы соотношения системы надзоров МЧС России с формирующимся в настоящее время в России институтом аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности,
- выявить пробелы в правовом регулировании деятельности
органов государственного контроля и надзора в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности и коллизии норм различного уровня, предложить пути по их устранению
Научная новизна диссертации определяется предметом исследования Настоящая работа представляет собой результат впервые проведенного комплексного изучения проблем правового обеспечения создания и функционирования единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения надзорных органов МЧС России с создаваемым аудитом безопасности Автор сосредоточивает свое внимание на направлениях контрольной и надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности
Комплексный подход к исследованию обозначенных вопросов позволил выявить коллизии в действующем законодательстве, внести предложения по их преодолению, отразить новые тенденции, проявляющиеся в системе управления процессами обеспечения безопасности в исследуемой области общественных отношений и их правового регулирования
Методология и правовая база исследования.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания диалектический, системный, структурно-функциональный, так и специально-юридические методы формально-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, методы комплексного анализа и обобщения научных и нормативных материалов, судебно-арбитражной практики
Правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты по теме исследования
Эмпирическую базу составили статистические данные о количестве пожаров и их последствиях, о контрольно-надзорной деятельности органов Государственного пожарного надзора (ГПН) МЧС России и иные сведения
Источником познания явилась также профессиональная деятельность автора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в области пожарной безопасности
Результаты исследования. На защиту выносятся следующие основные выводы и положения
1 В деятельности МЧС России и его подразделений следует
разграничивать функции внешнего (вневедомственного) контроля и
административного надзора МЧС России и его органы в пределах своей
компетенции в области гражданской обороны и защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении органов
государственной власти, органов местного самоуправления,
юридических лиц и граждан (поднадзорные субъекты) осуществляют
функции внешнего (вневедомственного) контроля, в то время как в
области пожарной безопасности - функции административного надзора
-
При формировании единой системы государственных надзоров МЧС России необходимо исключить из их компетенции все иные полномочия, кроме тех, которые составляют содержание собственно надзорной деятельности Такой подход к определению объема полномочий позволит указанным органам избежать дублирования функций, снизить уровень коррумпированности, повысить эффективность и качество собственно надзорной деятельности
-
Выявленные в ходе исследования различия между внешним контролем и административным надзором обусловливают необходимость дополнительного закрепления в нормативных правовых актах, определяющих их правовой статус и полномочия, положения о том, что надзорные органы в сфере своей компетенции не вправе принимать нормативные акты, содержащие технические нормы
Наделение надзорных органов правом принимать такие нормативные акты и одновременно контролировать их исполнение не соответствует сущности надзора, так как основное назначение органов надзора заключается в наблюдении за деятельностью не подчиненных им поднадзорных субъектов с целью выявления нарушений законности
4 Необходимо привести положения Федерального закона «О
пожарной безопасности» в соответствие с требованиями Федерального
закона «О техническом регулировании» Предлагается исключить из
части 7 статьи 6 Федерального закона «О пожарной безопасности»
норму, согласно которой главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти утверждать обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» обязательные для исполнения технические требования излагаются в технических регламентах, которые принимаются в форме Федерального закона, Указа Президента РФ или Постановления правительства РФ
5 Объем компетенции органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, установленный в статье 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», не позволяет обеспечить требуемый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и подведомственных им объектах
В целях полной реализации первичных мер пожарной безопасности необходимо дополнить компетенцию органов местного самоуправления следующими полномочиями
установление порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования, в том числе разработка и утверждение планов привлечения сил и средств для тушения пожаров,
осуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях,
установление на время действия особого противопожарного режима дополнительных требований пожарной безопасности,
муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения в границах поселения и обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара,
- организация обучения населения мерам пожарной безопасности и
пропаганда в области пожарной безопасности, содействие
распространению пожарно-технических знаний,
- осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей
Предлагаемое расширение перечня полномочий органов местного самоуправления приведет к детализации предмета государственного пожарного надзора
6 Положения Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденный Приказом МЧС России от 01 10 2007 № 517, следует привести в соответствие с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Необходимо из Административного регламента исключить часть 5 пункта 19 и пункт 58, устанавливающие соответственно административную процедуру «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», и право государственного инспектора по пожарному надзору принятия решения о снятии с производства, прекращении выпуска и приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, так как частью 1 статьи 23 1 КоАП РФ установлено, что решения по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19 19 КоАП РФ, могут принимать только судьи
Научная значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования, вносят определенный вклад в совершенствование некоторых институтов конституционного, административного права России, в результаты научных изысканий в области правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности
Практическая значимость диссертации обусловлена объективной необходимостью совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность МЧС России по
осуществлению контрольных и надзорных функций, разработки научно
обоснованных правовых основ создания и развития единой системы
государственных надзоров в области защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной
безопасности
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков истоки, преемственность, традиции и новации (к 100-летию отечественного парламентаризма)», состоявшейся 24-27 апреля 2006 года в г Санкт-Петербурге, на Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования и защиты прав предпринимателей», состоявшейся 16 ноября 2006 года в г Пушкине, г Санкт-Петербурге, публиковались в Вестнике СПб ИГПС МЧС России (№ 4 [15] 2006), сборнике научных трудов по материалам VI ежегодной научно-практической конференции «Проблема правосубъектности современные интерпретации», состоявшейся 29 февраля 2008 года в г Самаре
При подготовке проекта заключения по законопроекту Ленинградской области «О пожарной безопасности» автором сформулированы предложения по уточнению полномочий органов исполнительной власти субъекта в части осуществления контрольных функций в отношении подведомственных ему объектов
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы
Характеристика законодательства, регулирующего деятельность МЧС России по организации и осуществлению контроля (надзора) в области защиты населениями территорий- от чрезвычайных ситуаций природного» и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной-безопасности
До 19Ш года Россия не имела- большого опыта по правовому регулированию, в? сфере предупреждения пожаров. Основное внимание уделялось тушению пожаров. Вместе с тем в 1832 году принимаютсящва нормативных правовых акта - Пожарный и Строительный уставы;. Предупредительные меры Пожарного устава носили в; основном "режимный характер. Нормы пожарной безопасности в нем четко изложены не были; Например,: указывалось, что-виновный в нарушении правил, повлекших возникновение пожара- должен был возместить ущерб и, кроме того, подвергался другому наказанию: или денежному взысканию:
Строительный устав состоял из правил по планировке населенных мест и строительству зданий: В уставе, содержались и отдельные мероприятия по обеспечению пожарной безопасности зданий. Так, городская дума имела право издавать постановления по борьбе с пожарами, устанавливать административную и уголовную ответственность за нарушение требований1 устава.
В целом нормотворчество в тот период сводилось к изданию постановлений и, как правило, для промышленных предприятий: Примером может служить изданное в 1886 году постановление для театров. Несмотря1 на появление новой и более опасной в пожарном отношении техники данное постановление длительное время не менялось. Аналогичное положение дел имело место и по другим объектам.
В конце XIX - начале XX века пожары в российских городах продолжали оставаться серьезным бедствием. По материалам полицейских донесений за 10 лет (1895-1904 гг.), в Российской империи произошло 1193275 пожаров, уничтоживших 2934789 строений. Ликвидация их последствий требовала больших финансовых затрат. По данным за начало века, в России страховыми организациями ежегодно выплачивалось 70-80 млн. руб. пожарных убытков (за 1905 г. - 73472459 руб.-). При этом не все жители имели возможность страховать свое имущество. В то время уже были выработаны некоторые основные правила организации пожарного дела в городах. Примером может служить деятельность петербургской городской думы, которая в начале XX века создала подготовительную противопожарную комиссию и обратилась за советом к бранд-директору города Ганновера (Германия) Рейнхелю-Основываясь на опыте работы пожарной службы в европейских городах, оні составил записку по вопросу переустройства пожарной команды Петербурга1. По его мнению, аксиомой пожарного дела являлось то, что каждый пожар желательно прекращать в самом начале, когда зачастую достаточно самых ограничительных средств. Для выполнения этого правила были необходимы следующие условия: быстрое извещение о пожаре; возможно скорое прибытие пожарной команды к месту пожара; хорошие орудия; огнетушителя; хорошо подготовленный и дисциплинированный личный состав; достаточное водоснабжение.
Система правового обеспечения пожарной безопасности и в частности надзорной деятельности в России начала складываться уже в первые годы Советской власти. 17 апреля 1918 года Советом Народных Комисаров издан Декрет, «0б: организации государственных, мер борьбы с огнем»1. Для-осуществления «как предупредительных, так и оборонительных» мер борьбы с пожарами в стране был учрежден центральный орган пожарной охраны — Пожарный, совет РСФСР, на который возлагались «высшее: руководство, объединение, направление и развитие мероприятий по борьбе1; с-огнем». Декретом было установлено, что постановления? Пожарного» совета; обязательны- для, всех правительственных, общественных! и частных учреждений и организаций. Руководил работой; Пожарного совета Главный комиссар Ш делам страхованиями борьбыс огнем:
В; декрете, отмечалась необходимость планомерного проведения противопожарных мероприятий,, обращалось внимание нас важность широкого развития профилактической работы, на необходимость,-издания-правил: и инструкций, создания? машин и противопожарного оборудования,1 внедрения огнестойкого строительства, испытания новых изобретений и технических усовершенствований в области предупреждения m тушения пожаров. В.;декрете было;-также указано,» что надлежит наладить подготовку специалистов; пожарного дела, открыть пожарно-технические - училища; школы и курсы. Пожарным советом определен порядок сбора по; стране: пожарной? статистики, а также установлены правила проведения обследований в области пожарного дела и огнестойкого строительства; Декрет узаконил государственный контроль по выполнению организациями и учреждениями мер пожарной безопасности. В целом соответствующие. положения Декрета; явились основой для создания в последующие годы: государственного пожарного надзора. 13 мая 1921: года было принято постановление Совета Труда и Обороны (далее - СТО) «По срочному проведению противопожарных мероприятий в 1921 г. в РСФСР». Согласно данному постановлению все задания, возложенные на органы пожарной охраны, признаются ударными. В течение этого года специальные комиссии, включающие пожарных, представителей профсоюзных организаций и местных Советов, провели пожарно-техническое обследование всех общественных зданий, промышленных объектов, складов. Это была первая пожарно-профилактическая акция широкого масштаба.
Центральным пожарным отделом НКВД в течение 1923 — 1924 годов осуществлен ряд мер, направленных на снижение пожарной- опасности складов топлива, в том числе нефтескладов. Так, 13 июня 1923 года Постановлением СТО «О противопожарных мероприятиях на нефтескладах» утверждена программа1 внеочередных работ по противопожарному обеспечению нефтяных складов1. В программе впервые регламентированы конкретные профилактические меры.
В марте 1923 года в Москве состоялась Первая всероссийская пожарная конференция. В резолюции конференции особое внимание обращалось на улучшение профилактики на объектах промышленности и транспорта, в сельской местности, на необходимость развития научной работы в области пожарной техники и обеспечения пожарной безопасности народного хозяйства. На конференции было отмечено, что целесообразно в состав пожарных частей ввести работников, специализирующихся в области пожарной профилактики.
Система органов, должностных лиц, осуществляющих контроль (надзор) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности
В настоящее время в условиях нарастания различного рода угроз, приобретения ими свойств комплексности и глобальности, актуальным становится вопрос о создании-и правовом обеспечении деятельности единой системы государственных надзорных органов в сфере компетенции МЧС России. Роль административных органов в особых условиях раскрыты ученым Г.Г. Вернадским1. Определенные действия-в указанном направлении уже предприняты. Приказом МЧС России от № 804 от 29.12.2006 утверждена Концепция о создании единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций (далее - Концепция). При создании единой системы надзоров должна быть достигнута цель наиболее эффективной защиты интересов личности, общества и государства от пожаров, чрезвычайных ситуаций, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Также, по мнению автора, организация в МЧС России единой системы государственных надзоров позволит привести структуру надзорных органов в соответствие со складывающейся в Российской Федерации системой федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», снять имеющиеся кризисные: явления- в деятельности названных органов. Анализ кризисных явлений в системе: государственного управлениям подробно рассмотрены ученым. Г.К. Артамоновой!.
В соответствии с данным. Указом в России созданы федеральные органы, осуществляющие функции: 1) по принятию нормативных правовых актов: Поs общему правилу ими являются федеральные министерства, которые в своей; сфере вырабатывают государственную политику, издают нормативные, акты, координируют деятельность подчиненных: федеральных службі и:,агентств;: 2) по- контролю и надзору. Ими; являются федеральные службы осуществляющие правоприменение законов и нормативных; актов, правительства;, ж. министерств; Служба не должна осуществлять, правовое: регулирование В; сфере своей деятельности, а может лишь, издавать «индивидуальные: правовые акты» во исполнение законодательства! и-министерских директив; 3) функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - федеральные агентства. Агентства не имеют права вести контроль и надзор; а только оказывают «государственные услуги», ведут реестры, регистры; щ кадастры. Агентство, так же как и служба, не вправе вести нормативно-правовое регулирование в-своей сфере.
Морозовой Л.А. выделятся три группы публичных служб: - занимающиеся охраной правопорядка, обеспечением законности и безопасности; обороной страны; - призванные оказывать общественные услуги в области телефонной, телеграфной; почтовой; электронной связи, транспортные и энергетические системы и иные службы; обеспечивающие жизнедеятельность общества. В сфере: оказания государственных услуг в настоящее время действуютфедеральные агентства, которые кроме этих функций выполняют функции управления» государственным имуществом и правоприменительную деятельность, например Федеральное агентство железнодорожного транспорта; - государственные корпорации, сочетающие функции самостоятельных хозяйствующих субъектов и государственного управления (Газпром, ЕЭС России и др.)1.
Согласно указанной классификации органы контроля (надзора), входящие в единую систему государственных надзоров МЧС России, следовало бы отнести к первой группе. В своей деятельности надзорные органы-обязаны руководствоваться-и общими принципами2, а именно: - легальный порядок образования и действия; - принцип законности; - оптимальность построения и структуры государственного аппарата, эффективность его деятельности; - профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; - приоритет прав человека, что выражается в двух моментах: а) признание и соблюдение прав и свобод человека и гражданина является смыслом и содержанием деятельности аппарата; б) основным критерием оценки работы государственных органов служит полнота обеспечения прав и свобод человека государством; - разграничение компетенции и сфер ведения между различными органами; - открытость государственной службы, то есть доступность общественному контролю; - равный доступ граждан к государственной службе; -принцип разделения властей. Для- осуществлениям функций по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности в МЧС России созданы соответствующие структурные подразделениям Как справедливо1 отмечается в литературе, построение государственных органов должно идти от функций к органу, а не наоборот, и на строгой правовой основе1.
В соответствии с Концепцией о создании единой системы государственных надзоров МЧС России установлено, что в структуру системы государственных , надзоров МЧС России входят органы государственного-" пожарного надзора, органы надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и органьъ надзора в. области гражданской- обороны.
Система органов надзора и контроля в области пожарной безопасности определена Федеральным законом «О пожарной безопасности», указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, другими нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также распоряжениями (приказами) ведомств, организаций, предприятий:
Согласно статье 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» и пункта 2 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» органами государственного пожарного надзора являются: - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора; - структурные подразделения региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, созданные для организации и осуществления государственного пожарного надзора на территориях федеральных округов; - структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности; - подразделения федеральной противопожарной службы, созданные в закрытых административно-территориальных образованиях.
Правовое регулирование осуществления надзора по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности в отношении различных объектов
Анализируяходержание норм статьи 2 Федерального закона «О защите прав .юридических ли и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», статьи 6 Федерального закона «О пожарной; безопасности», пункта 6 Постановления Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» мы видиму что предметом надзора в области» пожарной безопасности является деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также поведение граждан.
Наибольший интерес для исследования по нашему -мнению, представляют деятельность юридических лиц. Определение юридического лица дается в Гражданском кодексе Российской Федерации. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом,, может от своего имени; приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету.
Согласно статье 50 Гражданского кодекса РФ юридические лица могут. быть коммерческими или некоммерческими организациями. Они могут иметь следующие организационно-правовые формы: хозяйственные товарищества, открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, государственные! и муниципальные унитарные предприятия, потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, учреждения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).
Однако следует отметить, что перечисленные выше признаки юридического лица нельзя применить к государственным органам (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления).
Для установления перечня вопросов, подлежащих проверке при проведении мероприятий по надзору деятельности указанных органов, представляется важным определить правовое положение органов государственной власти и органов местного самоуправления. На наш взгляд наиболее полную характеристику признаков органов власти различных уровней дает В.Е. Чиркин. Ученый относит государственные органы к юридическим лицам публичного права. При этом он называет следующие присущие им характерные признаки. 1. Назначение юридического лица публичного, права — не осуществление производственной деятельности или участие в гражданском обороте, а осуществление властных полномочий, публичного управления. 2. Юридическое лицо публичного права не всегда организация, а орган и учреждение. 3. Юридическое лицо публичного права имеет особое целевое назначение с точки зрения интересов. Это не реализация общих или совокупных интересов группы частных лиц, его участников (членов), а осуществление общественных интересов, общей воли определенного территориального публичного коллектива населения (прежде всего граждан-избирателей). 4. Юридическое лицо публичного права учреждается «сверху», органами публичной власти. Основным внутренним документом, регулирующим его организацию и деятельность, является не устав, а приказ, распоряжение, положение о нем, изданные (утвержденные) вышестоящими органами. 5. Юридическое лицо публичного права имеет дискреционные полномочия (в пределах закона) в отношении третьих лиц, непосредственно не подчиненных ему и не входящих в его состав. Юридическое лицо частного (гражданского) права дискреционных полномочий не имеет, у него лишь корпоративная власть в отношении своих членов, ограничивающаяся хозяйственными санкциями. 6. Права и обязанности органа государства- и органа местного самоуправления как юридического лица выступают в слитном, спаянном виде как полномочия. 7. Имущество юридического лица публичного права, если это лицо — орган государства или местного самоуправления, не находится в его собственности. 8. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. 9. В отличие от юридических лиц частного права органы государства и муниципальных образований не нуждаются в государственной регистрации и тем более в такой ее форме, как лицензирование. 10. Автономия в деятельности государственного и муниципального органа как юридических лиц имеет ограниченный характер. Их деятельность осуществляется на началах подчиненности, в ней присутствует иерархия1. Для определения цели и предмета плановых мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности органами местного самоуправления необходимо установить круг их полномочий.
Надзорная деятельность МЧС России- и концепция аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности: вопросы соотношения
В 2006 году Министр РФ по чрезвычайным ситуациям С.Шойгу на встрече с Президентом РФ В.В. Путиным высказал предложения по совершенствованию системы пожарного надзора - введению новой его формы «аудита безопасности». Основная цель предлагаемых нововведений, по мнению Ю.Л. Воробьева — перераспределить ответственность за нанесение вреда или причинение ущерба между государством и той организацией, которая непосредственно может нанести ущерб или наносит его гражданам, их здоровью, имуществу, в результате техногенных чрезвычайных ситуаций1.
В связи с перспективой создания в Российской Федерации аудита безопасности определенный интерес представляет анализ законодательства развитых зарубежных стран в области надзорной деятельности за пожарной безопасностью.
Так, в настоящее время в Великобритании проходит реформа надзорной деятельности в области пожарной безопасности". Правовая реформа в области пожарной безопасности в Великобритании имеет основную цель - упростить процесс обеспечения пожарной безопасности, возложив большую ответственность за проведение оценки пожарного риска на бизнес. Как отмечают специалисты этой страны, реформа является крупнейшей в области пожарного законодательства за последние 30 лет.
Парламентом Великобритании в 2005 г. утвержден новый закон о пожарной безопасности. Он введен в действие с 1 октября 2006 г. Основные идеи закона: усилить меры по предотвращению пожаров, снижению пожарного риска; возложить всю ответственность за безопасность людей на объекте и вблизи него на хозяина объекта; исключить необходимость в пожарных сертификатах, подтверждающих пожарную безопасность объектов. Предусмотрены три уровня нормативных правовых документов: 1. Закон о пожарной безопасности, утверждаемый парламентом. 2. Правила (гайды) в области пожарной безопасности объектов (11 документов), утверждаемые Правительством. 3. Британские национальные стандарты. Введение в действие и соблюдение закона контролируется пожарно-спасательной службой. За нарушение требований закона предусмотрено наказание до 2 лет лишения свободы. Новый закон о пожарной безопасности объединяет и дополняет 79 различных правовых- актов, касающихся пожарной безопасности.
Одним из основных требований закона является необходимость проведения независимой объективной оценки пожарного риска руководителем (собственником) объекта. Законом предусматривается отмена пожарного сертификата объекта и таким образом возлагается большая ответственность за оценку пожарного риска на бизнес. Напротив, в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Решением Совета Безопасности РФ и Президиума Госсовета РФ «О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений», а также Приказом МЧС России от 04.11.2004 № 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта» опасные производственные объекты обязаны оформлять паспорта безопасности и декларации промышленной безопасности.
Закон Великобритании о пожарной безопасности требует, чтобы должностные лица, ответственные за объекты, на которых находятся люди, принимали необходимые меры по предотвращению пожара, а в случае его возникновения — по защите людей от гибели и травмирования. Это требование расширяет требования Правил пожарной безопасности 1997 года, которые распространялись только на промышленные объекты. Закон состоит из глав по направлениям: 1. Предотвращение пожара и управление рисками. 2. Взаимодействие правительства и региональных органов. 3. Эффективные действия пожарно-спасательной службы. 4. Управление в кризисных ситуациях. 5. Штат пожарно-спасательной службы. 6. Развитие системы пожарно-спасательной службы. 7. Финансирование. 8. Управление пожарно-спасательной службой. 9. Научные исследования. В качестве положительного момента следует отметить то, что новым законодательством Великобритании о пожарной безопасности определены требования к оценке пожарного риска, на основании которой принимается решение о соответствии объекта установленным требованиям. В ходе оценки пожарного риска выявляются потенциальные опасности и степень риска. Определяется количество людей, подвергающихся воздействию факторов риска. На основе этого проводятся мероприятия, направленные на снижение или исключение риска, защиту людей. Люди должны знать, какие меры принимаются для предотвращения пожара, а также владеть информацией о том, что они сами должны делать в случае его возникновения.
