Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие института правового регулирования ЧС в Российской Федерации 12
1.1. Особенности чрезвычайной ситуации как объекта правового регулирования 12
1.2. МЧС как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации ЧС 29
Глава 2. Система обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 67
2.1. Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях 67
2.2. Организационная основа системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях 105
2.3. Организационно-правовые особенности введения ЧП при возникновении ЧС 131
Заключение 145
Библиография 150
- Особенности чрезвычайной ситуации как объекта правового регулирования
- МЧС как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации ЧС
- Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
- Организационно-правовые особенности введения ЧП при возникновении ЧС
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начало XXI века ознаменовалось увеличением количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Динамичное развитие промышленности и иных сфер народного хозяйства, несомненно, способствуют улучшению качества жизни; однако, вместе с положительными моментами, технический прогресс порождает изменения климата, делает чрезвычайно высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций.
В этой связи наиболее актуальными становятся проблемы разработки новых и совершенствования имеющихся мер организационно-правового характера, которые способствуют повышению защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Следует отметить, что на данный момент законодательством Российской Федерации организационно-правовые вопросы отношений в области предупреждения и- ликвидации чрезвычайных ситуаций урегулированы недостаточно. В национальных нормативных правовых актах о чрезвычайных и других кризисных ситуациях отсутствуют единые подходы к определению понятий и категорий, связанных с чрезвычайными ситуациями; нечетко определены.полномочия государственных органов-по их предупреждению и пресечению; не в полной мере урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств. Кроме того, в текстах правовых актов имеются разночтения, и, в целом, не создана единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами.
Еще одним существенным минусом является чрезмерно централизованный характер деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций, и то, что ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций является прерогативой федеральной власти. Опыт ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что основной объем мероприятий осуществляется под руководством федерального центра. Жесткая централизация власти, скрытие реальной информации о чрезвычайной ситуации от населения приводят к недостаточной эффективности мероприятий по защите населения в зоне чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, значительные негативные социально-экономические последствия кризисных ситуаций занимают промежуточное место, и главной их особенностью является региональный характер проблем, решение которых не представляется возможным без вмешательства федеральных структур государственной власти. Ликвидация катастрофических социально-экономических последствий не только ложится тяжелым бременем на экономику страны, но и порождает огромные социальные проблемы, которые остаются неразрешенными в течение многих лет.
Правовой механизм, призванный обеспечить защиту гражданского населения и организовать его эффективное жизнеобеспечение в условиях кризиса, определенный Федеральным1 конституционным законом № З ФКЗ «О чрезвычайном положении», в нашей стране в полном объеме не был реализован ни разу. Не говоря уже о том, что каждый правовой режим должен иметь свою развитую правовую, основу (включая должностные инструкции и инструкции населению о поведении в условиях кризиса).
Все это свидетельствует о том, что в России к настоящему времени не сформировался целостный правовой механизм обеспечения кризисного управления. Правовые предписания по-прежнему требуют в экстремальных условиях подкрепления \ «авторитета власти» и финансирования из федерального бюджета.
Таким образом, возникает необходимость научного и практического анализа существующего законодательства и механизма его воздействия на соответствующие общественные отношения, выработки практических рекомендаций по приведению вопросов правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к единому знаменателю. От того, насколько высоким будет качественный уровень правового регулирования в вышеуказанной сфере, будут зависеть эффективность реализации соответствующих мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Степень разработанности темы исследования. Организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются одним из важнейших элементов общественных отношений, отношений между человеком и государством. При чем в данном виде правоотношенийзащищаются, прежде всего, естественные права человека и гражданина, а согласно статьи 2 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Формирование различных способов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (а также защиты населения и территорий от последствий- различного рода кризисных ситуаций) сопряжено со значительными трудностями и требует решения і важных теоретико-правовых вопросов, которые являются во многом новыми для- науки. Однако; организационно-правовые основы, регулирования отношений в» данной области- еще не получили должного. освещения в научных работах, посвященных исследованию- вопросов правовой регламентации управления, безопасностью населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Вопросы правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматривались в трудах О.А. Белькова, Ю.Л. Воробьева, В.П. Зимонина, С.Ф. Зыбина, Н.А. Костенко, В.А. Рубанова, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, В.И. Телегина, С.К. Шойгу и др.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты организационно-правового обеспечения безопасности населения и территорий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы всесторонне исследовать организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Для достижения указанных целей предполагается решить следующие задачи:
— изучить и систематизировать имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— исследовать опыт деятельности основных элементов Единой государственной- системы предупреждения- и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— обобщить правоприменительную практику МЧС России в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— выявить особенности развития института правового регулирования общественных отношений в условиях чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации;
— исследовать правовую основу системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях;
— изучить организационную основу системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях;
— проанализировать организационно-правовые особенности введения чрезвычайного положения-при возникновении чрезвычайной ситуации;
— выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы познания: системно-научный, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие методы.
Теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды современных отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.К. Артамоновой, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, Г.Г. Бернацкого, В.Ю. Владимирова, В.В. Лазарева, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.Д. Сорокина и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления. Правительства Российской Федерации, Конституции (Уставы), законы субъектовРоссийской Федерации и др.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертации обуславливается тем, что данная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических и нормативных материалов анализируются организационно правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В диссертации представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» содержит дефиниции, определяющие чрезвычайную ситуацию, предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, зону чрезвычайной ситуации. Данный понятийный аппарат включает не весь перечень понятий, позволяющих раскрыть содержание деятельности по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях в полном объеме. В частности, в нем отсутствуют такие- дифференцирующие определения, как техногенная и природная чрезвычайная ситуация, стихийное бедствие, риск возникновения чрезвычайной ситуации, ее поражающий фактор и ряд других категорий, необходимых для понимания сущности и специфики той или иной чрезвычайной ситуации, которые предопределяют систему мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
2. В качестве законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем,уровням системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствия, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, должен выступать федеральный закон в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую группу общественных отношений (построенных как на началах субординации, так и координации), и рассчитанного на длительное применение.
Решающими факторами, определяющими форму систематизации анализируемого законодательства, являются: во-первых, возможность создания общих положений; во-вторых, целесообразность объединения разноотраслевых правовых институтов, подчиненных единой конечной социальной цели - обеспечение безопасности жизнедеятельности населения. Данный базовый закон позволит систематизировать нормы, обеспечивающие реализацию государственной политики в указанной области; придать необходимый статус государственным органам системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения чрезвычайных ситуаций и действий в их условиях; сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться нормативные правовые акты других уровней.
3. Кодифицированный законодательный акт, интегрирующий законодательство по всем направлениям предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, возглавляющий систему законодательства по данным направлениям, должен содержать правовые нормы различных отраслей права. При этом главной задачей систематизации должна служить интеграция правовых институтов, являющихся общими и едиными для, всей Российской Федерации, включая ее субъекты и муниципальные образования; либо составляющих основу правового регулирования, на которой будет основываться специфика нормативного решения вопросов обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Это означает, что данный законодательный акт должен трактовать предмет регулирования не с точки зрения особой предметной определенности отношений в области предупреждения чрезвычайных ситуаций,, ликвидации их последствий и обеспечения? безопасности жизнедеятельности населения, ас позиции: видов общественных связещ которые требуют интеграции и единого правового регулирования на федеральном уровне.
4. Анализ положений постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», также постановления Правительства от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» не позволяет получить четкого представления о том, какое из структурных элементов Единой государственной системы предупреждения, и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧЄ) должно осуществлять оценку чрезвычайных, ситуаций природного и техногенного характера в части- определения их уровня и, как следствие, степени угрозы для, населения: Реализацию» данной аналитической функции; необходимо? возложить на национальный центруправленияв кризисных ситуациях МЧЄ России, как орган, аккумулирующий и контролирующий все информационные потоки о чрезвычайных, ситуациях.
5. Представляется: целесообразным нормативно закрепить четкие, правовые основания привлечения сил и средств; МЧЄ России в целях восстановления; нормального функционирования- территорий? в зонах проведения; миротворческих; операций; Необходима тщательная; работа? по- предельно точному законодательному определению; правовых форм взаимодействия сил МЧЄ России и других структур правоохранительной службы в ситуациях подобного рода; выработке правового механизма принятия обоснованных решений по использованию сил МЧС России.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что положения и выводы, формулируемые и обоснованные в диссертации, вносят определенный вклад в совершенствование законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,, а также в научные исследования по данной проблематике.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы:
- в последующих научных разработках по данной проблематике;
- в правотворческой деятельности при разработке и обосновании положений, связанных с совершенствованием действующего законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по соответствующим учебным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. Результаты исследования нашли отражение в публикациях по теме, а также в выступлениях автора на следующих научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (СПб университет ГПС МЧС России, 30-31 октября 2007 года); научно-практическая конференция «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (СПб университет ГПС МЧС России, 23- 24 апреля 2008 года), а также в опубликованных автором иных научных работах.
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка из 140 наименований. Основной текст диссертации изложен на 164 страницах.
Особенности чрезвычайной ситуации как объекта правового регулирования
Формирование методологии государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а так же защиты населения и территорий от последствий различного рода кризисных ситуаций сопряжено со значительными трудностями и требует решения важных теоретико-правовых вопросов, во многом новых для науки.
Вследствие терминологического разночтения в действующем законодательстве о чрезвычайных ситуациях и других ситуациях, которые можно назвать кризисными, в законодательных актах не сформирован единый правовой механизм обеспечения кризисного управления в Российской Федерации.
В российском законодательстве о чрезвычайных и других кризисных ситуациях представленном в федеральных конституционных законах отсутствуют единые подходы к определению кризисных ситуаций и их классификации, меры по их локализации и пресечению расплывчаты, нечетко определены полномочия государственных органов по их предупреждению и пресечению, не урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств. Кроме того, в текстах законов используется несогласованная терминология, имеются разночтения и, в целом, не создается единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами.
В законодательстве для определения кризисных ситуаций используются различные термины: «чрезвычайная ситуация» (ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера1»), «угроза безопасности» (ст.ст. 3 и 15 Закона «О безопасности2»), «чрезвычайное положение», «бедствие», «стихийное бедствие», «авария» (Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), «чрезвычайная экологическая ситуация», «зона экологического бедствия» (Федеральный закон «Об охране окружающей среды »), «военное положение», «агрессия», «непосредственная угроза агрессии» (Федеральный закон «О военном положении »), «вооруженное нападение», «угроза вооруженного нападения», военное время, «состояние войны» (Федеральный закон «Об обороне5»). Из анализа действующего в настоящее время законодательства, в частности Положения «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации, чрезвычайных ситуациях6» (далее РСЧС) следует, что предупреждение и ликвидация последствий социально-политических, межнациональных конфликтов и массовых беспорядков в компетенцию единой государственной системы предупреждения и ликвидации-чрезвычайных ситуаций не входят. Следовательно, дефиниция категории «чрезвычайная ситуация» охватывает только те виды" ситуаций,, которые соответствуют компетенции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрена несколько иная трактовка понятия «чрезвычайной ситуации»: «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или, повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности». И в названии Федерального Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в определении категории «чрезвычайная ситуация» из всего перечня причин возникновения и, соответственно, видов чрезвычайных ситуаций видно, что в данном нормативном правовом акте рассматриваются только природные и техногенные чрезвычайные ситуации. Из анализа определений категории «чрезвычайная ситуация», данных в Положении «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации, чрезвычайных ситуациях1» и в вышеупомянутом ФЗ, видно, что они, хотя и не противоречат один другому, однако, имеют и существенные различия. Так, в Положении о РСЧС чрезвычайная ситуация — это нарушения условий жизни и деятельности людей, то в Федеральном Законе «О защите населения и территорий- от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» впервые нормативно она определена как обстановка на определенной территории, что по нашему мнению более точно и конкретно.
Круг причин, вызывающих возникновение чрезвычайных ситуаций, не ограничен, определение включает любое «иное бедствие». Однако определение, данное в Законе «О защите населения, и территорий от чрезвычайных ситуаций природного- и техногенного характера»- не универсально. Необходимо обратить внимание на то, что данным-Федеральным законом рассматриваются только природные и техногенные чрезвычайные ситуации.
МЧС как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации ЧС
В рамках настоящего исследования целесообразным будет рассмотреть концептуальные положения развития одной из крупнейших предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных группировок спасательных сил страны - группировки сил МЧС России.
В последнее десятилетие прошлого века была создана и прошла становление единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС):1 Это» одна из крупнейших в. мире государственных спасательных систем, которая. аккумулировала значительные человеческие и материальные ресурсы, используемые для снижения рисков и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Создание РСЧС - значительный шаг в развитии отечественной системы защиты населения и территорий от природных, техногенных и иных катастроф, порождающих различные по характеру и масштабам чрезвычайных ситуаций.
В условиях наблюдаемого в последние годы, роста в стране числа и масштабности чрезвычайных ситуаций трудно себе представить реальное обеспечение безопасности личности, общества и государства, декларированные Конституцией Российской? Федерации, без существования подобной болыдойсистемы, на содержание которой требуютсязначительные затраты государственных финансовых,и материальных ресурсов.
Структуру РСЧС составляют органы управления; силы и средства более десятка федеральных министерств, служб; и агентств, органы управления и формирования сил органов исполнительной- власти субъектов; Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия; которых входят решение задач защиты населения и территорий; от чрезвычайных ситуаций-. Силы- РСЧС" являются важнейшей: ее составляющей. Поеледняя-і включает силы: наблюдения; контроля? ш силы; ликвидации чрезвычайных, ситуаций.. Эффект деятельности первой?и второй-составляющих общих сил РСЧС по своему характеру различен.. Действия первой составляющей направлены и на снижение возможности (вероятности) возникновения чрезвычайных ситуаций, и на уменьшение величины потерь (ущерба), возникающих при чрезвычайных ситуациях. Другими словами, эта составляющая сил предназначается, в основном, для осуществления функций заблаговременного предупреждения чрезвычайных ситуаций. Главные задачи второй составляющей (сил ликвидации ЧС) - уменьшить потери (ущерб) когда чрезвычайные ситуации уже возникли.
Общую группировку сил РСЧС, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, составляют: 1) находящиеся в постоянной готовности (силы постоянной готовности) аварийно-спасательные формирования (АСФ) министерства, службы, агентства, органов исполнительной власти, организаций, объектов, способные автономно в течение нескольких (не менее трех) суток выполнять аварийно-спасательные работы (АСР); 2) специально подготовленные силы Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований; 3) силы органов внутренних дел; 4) нештатные аварийно-спасательные формирования (АСФ), создаваемые для проведения аварийно-спасательных и других неотложных, работ (АСДНР) при ликвидации ЧС, руководителями организаций и объектов на основе существующих организаций, служб и подразделений (химических, медицинских, строительных, ремонтных и др.).
Первые (силы постоянной готовности) могут привлекаться для экстренного реагирования на чрезвычайных ситуаций под руководством МЧС России по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями. Вторые (силы Вооруженных Сил РФ) задействуются для ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Третьи (силы органов внутренних дел) для ликвидации чрезвычайных ситуаций применяются в соответствии с задачами, определенными федеральными законодательными актами и актами субъектов Российской Федерации. Четвертые (нештатные аварийно-спасательные формирования) -применяются по решению руководителей организаций и объектов.
Основополагающий принцип применения указанных сил при ликвидации чрезвычайных ситуаций заключается в наращивании привлекаемой группировки сил в соответствии с возникающими объемами аварийно-спасательных и других неотложных работ. Изначально ликвидация чрезвычайных ситуаций выполняется силами и средствами объектов, организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством соответствующих комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС). При недостаточности имеющихся сил у вышеуказанных субъектов привлекаются силы федеральных органов исполнительной власти.
Организационное и методическое руководство планированием действий сил РСЧС осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (МЧС России). Вместе с тем, Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 г. № 1011 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 нюня 1999 г. № 660 этому органу предписано непосредственно осуществлять выполнение следующих групп задач и функций: гражданской обороны; защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от терактов (в пределах своей компетенции); предупреждения пожаров и их тушения, проведения связанных с пожарами аварийно-спасательных работ; оказания гуманитарное помощи населению Российской Федерации и иностранных государств.
В настоящее время трудно указать на работу, в которой бы системно были раскрыты структура и состав группировки сил МЧС России, прямым предназначением которой является решение указанной выше совокупности задач и функций, оценено соответствие существующего состояния этих сил предъявляемым к ним современным требованиям, представлены направления развития данных сил, обеспечивающие адекватность их состояния предъявляемым требованиям, и др.
На протяжении всего, пока еще не очень продолжительного, периода существования РСЧС возникали проблемы повышения управляемости надежности и эффективности этой большой системы. Разрешение этих проблем осуществлялось как внутри министерств и ведомств, входящих в РСЧС, так и в масштабах всей системы в целом. Поскольку координирующие функции и планирование действий сил РСЧС каю уже отмечалось выше, возложены на МЧС России, то наиболее масштабные идеи, и предложения; касающиеся структурно-функциональных преобразований, направленных на повышение эффективности РСЧС, возникали в этом министерстве. Сущность этих идей и преобразований, если говорить кратко, состоит в системной интеграции, спасательных формирований, универсализации подготовки их личного- состава, создании единой государственной спасательной службы; (ЕГСС)1 как общегосударственной системы.
Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях
Состояние готовности Российской Федерации к защите жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства достигается за счет создания системы обеспечения общественной безопасности. В соответствии с Законом Российской Федерации «О безопасности» общественная безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения общественной безопасности, системой мер экономического, политического, правового, организационного и иного характера, адекватных угрозам общественной безопасности.
Главной целью системы обеспечения общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Для ее реализации разрабатывается и принимается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определяются основные направления деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения общественной безопасности, а также определяются механизмы контроля и надзора за их деятельностью.
Методология решения вопросов о системе обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях основывается на оценках Закона Российской Федерации «О безопасности», концепции национальной безопасности и в первую очередь доктрины общественной безопасности. В этой связи необходимо подчеркнуть следующее. Во-первых, система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях только формируется и представляет собой организационное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции. Во-вторых, субъекты обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях внутри системы обладают качествами разнообразия, именно они составляют базу поиска критериев, с помощью которых можно выделить из системы обеспечения безопасности то или иное звено и определить его признаки. Так, органы обеспечения общественной безопасности различаются по территориальным масштабам деятельности, объему, а также характеру компетенции, по структуре, штатам, порядку формирования личного состава. В то же время необходимо отметить, что территориальные масштабы деятельности и объем компетенции органов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях являются определяющими по отношению к другим признакам, которые производны от них.
В-третьих, в соответствии с предметом данного исследования построение системы обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях сужается до пределов конкретной деятельности. Становится возможным и рациональным избирательный подход к разработанным в специальной зарубежной и отечественной литературе концепциям системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.
В-четвертых, субъекты обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях реализуют свои полномочия, главным образом, в рамках отношений власти-подчинения, в которых юридическое неравенство налицо. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе методов обеспечения общественной безопасности и для избрания конкретных форм данной деятельности. В этом суть подхода к пониманию системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях как прикладному отражению теоретических разработок национальной безопасности.
Обеспечение общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях имеет целью предупреждение, предотвращение и устранение чрезвычайных ситуаций, угрожающих жизненно важным интересам личности, обществу и государству.
Система обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является составной частью системы общественной и национальной безопасности.
Под системой безопасности понимается совокупность законодательных актов и созданных на их основе органов, институтов и механизмов их взаимодействия с целью обеспечения безопасности в стране.1
Исходя из данного определения, систему обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях можно определить как составную часть российской системы обеспечения безопасности, представляющую собой совокупность законов и иных нормативных актов и созданных на их основе институтов и механизмов их взаимодействия в целях предупреждения, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций
В основу деятельности системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях согласно ст. 5 Закона Российской Федерации «О безопасности» положены такие принципы как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, а также интеграция с международными системами безопасности.
Организационно-правовые особенности введения ЧП при возникновении ЧС
Важным элементом государственно-правовой системы и обязательным компонентом системы национальной безопасности страны является конституционный институт чрезвычайного положения (ЧП). Регулирование основ этого института носит конституционный характер, регламентируется на уровне конституционных требований, и это - одна из правовых гарантий предотвращения или нейтрализации кризисных социальных явлений, ликвидации последствий природных катаклизмов, а также мерой недопущения возможных злоупотреблений государственными органами своими властными полномочиями, защита политических, экономических и социальных прав и свобод граждан (а в федеративных государствах - и прав субъектов Федерации) в период чрезвычайного положения. Анализ законодательства и практика, в том числе зарубежная, позволяют выделить ряд принципов организации института чрезвычайного положения. 1. Введение чрезвычайного положения может быть оправдано лишь наличием действительно критической ситуации для государства и общества. 2. В государстве должна существовать законодательная процедура введения чрезвычайного положения исполнительной властью, предусматривающая в равной степени право законодательной власти аннулировать решение о введении такого положения. 3. В период действия чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от введенных ограничительных мер. 4. Все нормы, регулирующие чрезвычайного положения, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до его объявления. 5 Отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, отмененных с его введением.
Последняя Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года предусматривали только одну форму особого правового режима -«военное положение». Однако в период 1988-1992 годов ЧП (в той или иной форме) на территории СССР и СНГ фактически вводилось более 20 раз. Перечислим некоторые из таких случаев: ноябрь 1988 года - в Нагорно-Карабахской АО и Агданском районе Азербайджана («особое положение»); ноябрь 1990-го - в Приднестровской Республике (города Дубоссары, Тирасполь и Бендеры); июнь 1991-го - в городе Махачкале, август 1991-го - в
Москве; июнь 1992-го - в Северной Осетии; октябрь 1992-го-в городе Душанбе, ноябрь 1992-го-в Северной Осетии и Ингушетии.1
До 2001 года в Российской Федерации действовал Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», который был принят в 1991 году. Но на практике он в полном объеме не применялся, хотя отдельные его положения вводились указами Президента Российской Федерации во время осетино-ингушского конфликта в 1992-1993 годах и в Москве - в 1993-м. При чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера чрезвычайного положение не вводилось."
Ныне действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» принят в 2001 году и базируется на опыте первой и второй «чеченских компаний», а также на опыте ликвидации последствий крупных аварий и катастроф. Он определяет чрезвычайного положение как вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельной местности особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности), их должностных лиц, общественных объединений. Этот режим допускает установленные названным законом отдельные ограничения прав и свобод российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Анализ Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов позволяет выделить ряд исходных положений при решении вопросов правового статуса населения в условиях чрезвычайного положения. Они таковы: а) Чрезвычайное положение по своему содержанию, как и иные чрезвычайные ситуации, объективно и представляет реальную угрозу безопасности населения. При этом необходимость и существо принимаемых мер определяет содержание этой угрозы, условия, при которых она может реализоваться либо уже реализуется, а не простое усмотрение власти; б) По форме чрезвычайное положение как особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах, давно основываться на конституционных нормах и международных обязательствах Российской Федерации и устанавливаться в каждом отдельном случае в определенных законом рамках с учетом особенностей регулируемой ситуации, действительных интересов государства, общества, населения территории, отдельных граждан, в) правовой режим направлен на достижение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности в определенных границах и одновременно связан с принятием экстраординарных мер, ограничивающих суверенитет личности. Он охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требует высоких затрат в ресурсном и социально-психологическом отношении; г) введение и осуществление чрезвычайного положения во многом связано с проблемой ответственности, которая может порождаться действиями, вызвавшими необходимость особого режима, а также противо действием порядку чрезвычайного положения, либо превышением власти в этой ситуации, либо халатностью или некомпетентностью власти. Эта ответственность может носить политический, государственно-правовой и иной характер.
Можно выделить две группы возможных обстоятельств для введения чрезвычайного положения: Первая - попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межконфессиональные и региональные конфликты, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Вторая - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, значительные материальные потери и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. При возникновении указанных обстоятельств чрезвычайного положения может быть введено указом Президента Российской Федерации на всей территории страны или в ее отдельных местностях.
Законодательство четко регламентирует эту процедуру. Указ президента после подписания должен быть сразу же обнародован по радио и телевидению и официально опубликован в печати. Кроме того, в соответствии с Конституцией он незамедлительно передаётся на утверждение в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, который обязан рассмотреть его в течение 72 часов. Здесь соблюден принцип баланса двух ветвей власти - законодательной и исполнительной. Если Совет Федерации посчитает что, чрезвычайное положение введено необоснованно, то он не утверждает указ, и документ по истечении 72 часов с момента обнародования утрачивает силу.
